Справа № 800/451/16 (800/445/15, 800/101/15)
Суддя: Гончар Л.Я.
Дата ухвалення: 2017-10-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 жовтня 2017 року місто Київ справа №800/451/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Голяшкіна О.В.,

Горбатюка С.А.,

Мороза В.Ф.,

Черпіцької Л.Т.

при секретарі судового засідання: Ловецкій Т.В.,

за участю представника позивача - Швеця О.Г., представників відповідачів - Мишковець О.В., Кот О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за позовом громадської організації «Союз матерів «Захист» до Президента України, Верховної Ради України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - громадська організація «Правда», про визнання бездіяльності Президента України протиправною та зобов'язання Президента України та Верховної Ради України вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И Л А:

У березні 2015 року громадська організація «Захист» звернулась до суду з адміністративним позовом, про:

визнання протиправною бездіяльності Президента України щодо незастосування (неорганізації) у передбачений законом спосіб оборони України шляхом прийняття передбаченого частиною 1 статті 4 Закону України «Про оборону України» рішення про введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях та подання цього рішення (Указу) Верховній Раді України на затвердження;

визнання протиправною бездіяльності Президента України щодо незастосування (неорганізації) у передбачений законом спосіб оборони України шляхом прийняття, передбаченого частиною 1 статті 4 Закону України «Про оборону України» рішення про застосування (використання) Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України та подання цього рішення (Указу) Верховній Раді України на схвалення;

визнання протиправною бездіяльності Президента України щодо незастосування (неорганізації) у передбачений законом спосіб оборони України шляхом внесення до Верховної Ради України, передбаченого частиною 1 статті 4 Закону України «Про оборону України» подання про оголошення стану війни;

зобов'язання Президента України застосувати (організувати) у передбачений законом спосіб оборону України та невідкладно прийняти, передбачене частиною 1 статті 4 Закону України «Про оборону України» рішення про введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях і подати це рішення (Указ) Верховній Раді України на затвердження;

зобов'язання Президента України застосувати (організувати) у передбачений законом спосіб оборону України та невідкладно прийняти, передбачене частиною 1 статті 4 Закону України «Про оборону України» рішення про застосування (використання) Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, і подати це рішення (Указ) Верховній Раді України на схвалення;

зобов'язання Президента України застосувати (організувати) у передбачений законом спосіб оборону України та невідкладно внести до Верховної Ради України, передбачене частиною 1 статті 4 Закону України «Про оборону України» подання про оголошення стану війни;

зобов'язання Верховної Ради України у встановлений Конституцією України дводенний строк з моменту звернення Президента України розглянути питання про затвердження Указу про введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях та невідкладно після звернення Президента України розглянути питання про оголошення за поданням Президента України стану війни, схвалення рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань.

Позивачем зазначено, що у зв'язку із неприхованою агресією, захопленням російською стороною частини території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, у зв'язку із різким ускладненням внутрішньополітичної обстановки у південних і східних регіонах держави внаслідок втручання Російської Федерації у внутрішні справи України, Президент України, не видавши Указ про введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях та про застосування (використання) Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, та не подавши цього Указу Верховній Раді України на затвердження, а також не прийнявши подання про оголошення стану війни, допустив протиправну бездіяльність.

Позивачем також наголошено, що Верховна Рада України у встановлений Конституцією України дводенний строк з моменту звернення Президента України зобов'язана розглянути питання про затвердження Указу про введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях та невідкладно після звернення Президента України розглянути питання про оголошення за поданням Президента України стану війни, схвалення рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань.

У запереченнях на адміністративний позов представник Президента України вважав доводи позивача безпідставними та необґрунтованими, посилаючись на те, що у Президента України відсутній обов'язок вносити до Парламенту подання про оголошення стану війни, приймати рішення про використання Збройних Сил України та інших військових формувань і рішення про введення воєнного стану за певних обставин. Маючи право на прийняття вказаних рішень, Глава держави уповноважений вирішувати у кожному конкретному випадку питання щодо спрямованості цих дій на забезпечення національних інтересів і безпеки України, наявності загроз державній незалежності України, правам і свободам людини і громадянина відповідно до цілей, завдань та функцій держави, закріплених у положеннях статей 1, 3, 17, 18, 102, 106 Конституції України. Вважає, що громадська організація «Захист» не навела фактів порушення Президентом України її прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин та обставин, які б свідчили про протиправність його бездіяльності, а тому просить відмовити у задоволенні позовних вимог.

Представник Верховної Ради України у запереченнях на адміністративний позов просить відмовити у задоволенні позовних вимог до Верховної Ради України, посилаючись на те, що позивачем не наведено жодного доказу порушення прав чи законних інтересів у сфері публічно-правових відносин Верховною Радою України.

Постановою Вищого адміністративного суду України від 18 травня 2015 року у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Верховного Суду України від 27 жовтня 2015 року постанову Вищого адміністративного суду України від 18 травня 2015 року скасовано, справу направлено на новий розгляд до Вищого адміністративного суду України.

Відмовляючи у задоволенні позову, Вищий адміністративний суд України виходив із того, що позивач не навів доводи, а суд не встановив порушення його прав, свобод та законних інтересів Президентом України у зв'язку із неприйняттям зазначених рішень. Позовні вимоги щодо зобов'язання Верховної Ради України в установлений Конституцією України дводенний строк з моменту звернення Президента України розглянути та затвердити відповідні укази ґрунтуються на припущеннях про можливість невиконання Верховною Радою України покладеного на неї законом обов'язку.

Скасовуючи вказане судове рішення, Верховний Суд України вказав, що Вищий адміністративний суд України не надав оцінки поясненням голови громадської організації «Захист» Курамшиної Н.М. на підтвердження заявлених позовних вимог стосовно того, що протиправна бездіяльність Президента України пов'язана з обставинами участі її сина у бойових діях під час проведення антитерористичної операції. Направляючи справу на новий розгляд колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України зазначала, що суду слід вжити передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, та у разі встановлення, що бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені права, свободи або інтереси членів громадської організації «Захист», розглянути заяву в межах позовних вимог та постановити законне і обґрунтоване судове рішення.

Постановою Вищого адміністративного суду України від 21 грудня 2015 року у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Верховного Суду України від 05 липня 2016 року постанову Вищого адміністративного суду України від 21 грудня 2015 року скасовано, а справу направлено на новий судовий розгляд до Вищого адміністративного суду України.

Відмовляючи у задоволенні позову, Вищий адміністративний суд України виходив з того, що Президентом України не було допущено протиправної бездіяльності у спірних правовідносинах і не порушено прав позивача з огляду на те, що повноваження Президента України як глави держави, що визначені статтею 106 Конституції України, в тому числі у сфері національної безпеки, оборони та військової політики, а також представницькі повноваження Президента України мають дискреційний характер та визначають ступінь його самостійності в механізмі державної влади і полягають у вирішенні ним на власний розсуд питань державного управління шляхом вибору одного із кількох можливих за законом варіантів.

Скасовуючи рішення Вищого адміністративного суду України та направляючи справу на новий судовий розгляд, Верховний Суд України виходив з того, що Вищий адміністративний суд України належним чином не дослідив законність інтересів позивачів як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законом України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

У судовому засіданні представник позивача підтримав вимоги позову, які просив задовольнити в повному обсязі.

Представники Президента України та Верховної Ради України позову не визнали та просили суд відмовити у його задоволенні.

Заслухавши пояснення представників позивача та відповідача, дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що позов не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Відповідно до статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Пунктами 1, 3, 17-20 статті 106 Конституції України передбачено, що Президент України: забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України; є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави; очолює Раду національної безпеки і оборони України; вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та у разі збройної агресії проти України приймає рішення про використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань; приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України.

Засади оборони України, а також повноваження органів державної влади у сфері оборони визначені Законом України «Про оборону України» (далі - Закон № 1932-XII), відповідно до статті першої якого воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози та забезпечення національної безпеки, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Аналогічне визначення воєнного стану міститься у статті 1 Закону України від 06 квітня 2000 року № 1647-ІІІ «Про правовий режим воєнного стану» (чинного на момент звернення позивачів до суду з позовом; далі - Закон № 1647-ІІІ).

Частиною першою статті 4 Закону № 1932-XII встановлено, що у разі збройної агресії проти України або загрози нападу на Україну Президент України приймає рішення про загальну або часткову мобілізацію, введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях, застосування ЗСУ, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, подає його Верховній Раді України на схвалення чи затвердження, а також вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни.

Порядок введення воєнного стану визначений у статті 5 Закону № 1647-ІІІ.

Так, воєнний стан в Україні або в окремих її місцевостях вводиться указом Президента України, який затверджується Верховною Радою України на засіданні у дводенний строк без скликання. Пропозиції щодо введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях на розгляд Президентові України подає Рада національної безпеки і оборони України.

Тобто, реалізації Президентом України повноважень, передбачених пунктом 20 статті 106 Конституції України і частиною 1 статті 4 Закону № 1932-XII, передує встановлена законом процедура прийняття рішення у разі настання конкретних умов в сукупності, однієї або декількох з таких умов, а саме: збройної агресії проти України; загрози нападу, небезпеки державній незалежності України.

Водночас, прийняття Президентом України рішення про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях можливе лише після подачі відповідної пропозиції Радою національної безпеки і оборони України.

Встановлений порядок прийняття Президентом України рішення про введення воєнного стану необхідний для всебічного і повного аналізу причин, які можуть бути підставою для введення воєнного стану, виявлення несприятливих наслідків, загроз, або інших негативних факторів, ризиків, пов'язаних з прийняттям такого рішення і узгоджується з приписами Конституції України.

За змістом статті 107 Конституції України Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України який її очолює, формує її персональний склад.

Компетенція та функції Ради національної безпеки і оборони України визначаються Законом України № 183/98 ВР "Про Раду національної безпеки і оборони України" (далі - Закон № 183/98).

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 3 Закону № 183/98 функціями Ради національної безпеки і оборони України є, зокрема, внесення пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони.

Компетенція Ради національної безпеки і оборони України встановлена статтею 4 Закону № 183/98, згідно абзаців 7, 11 пункту 1 частини 1 якої, відповідно до функцій, визначених Конституцією України та цим Законом, Рада національної безпеки і оборони України розробляє та розглядає на своїх засіданнях питання, які відповідно до Конституції та законів України, Стратегії національної безпеки України, Воєнної доктрини України належать до сфери національної безпеки і оборони, та подає пропозиції Президентові України, приймає рішення щодо заходів політичного, економічного, соціального, воєнного, науково-технологічного, екологічного, інформаційного та іншого характеру відповідно до масштабу потенційних та реальних загроз національним інтересам України, а також питань оголошення стану війни, загальної або часткової мобілізації, введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях, оголошення в разі потреби окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації.

Відповідно до змісту частини 3 статті 10 Закону № 183/98 прийняті Радою національної безпеки і оборони України рішення вводяться в дію указами Президента України.

З огляду на зазначене, саме до компетенції Ради національної безпеки і оборони України, головою якої є Президент України, належить розгляд на її засіданнях питань, зокрема, і щодо оголошення стану війни, загальної або часткової мобілізації, введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях, прийняття рішення з цих питань і подання Президенту України відповідної пропозиції.

При цьому, Президент України, як голова Ради національної безпеки і оборони України, може ініціювати розгляд таких питань, і ввести в дію своїм Указом рішення, зокрема і щодо оголошення воєнного стану, в разі надходження відповідної пропозиції.

Водночас, під час розгляду справи судом не встановлено будь-яких фактичних даних щодо прийняття на засіданні Ради національної безпеки і оборони України пропозиції щодо введення в Україні або в окремих її місцевостях воєнного стану і подання її на розгляд Президенту України.

Згідно Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Відповідно до статті 6 Закону № № 1932-XII Президент України здійснює повноваження у сфері оборони відповідно до Конституції України. Повноваження Верховного Головнокомандувача ЗСУ визначаються законами.

Для здійснення повноважень у сфері оборони, визначених Конституцією та законами України, Президент України видає укази і розпорядження. Як Верховний Головнокомандувач ЗСУ Президент України видає накази і директиви з питань оборони.

Відповідно до положень частини 2 статті 106 Конституції України Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам.

Президент України, маючи компетенцію, зокрема, вносити до парламенту подання про оголошення стану війни, приймати рішення про використання ЗСУ та інших військових формувань і рішення про введення воєнного стану, уповноважений вирішувати у кожному конкретному випадку питання щодо спрямованості цих дій на забезпечення національних інтересів і безпеки України, наявності загроз державній незалежності України, правам і свободам людини і громадянина тощо відповідно до цілей, завдань та функцій держави, закріплених насамперед у положеннях статей 1, 3, 17, 18, 102, 106 та інших Конституції України. Повноваження у сферах політики національної безпеки та оборони, зазначені вище, є дискреційними, але здійснюються ним в межах та у порядку, визначених Конституцією та законами України. Під час прийняття відповідних рішень Президент України враховує, серед іншого, політичні обставини та складові як зовнішньої, так і внутрішньої політики держави.

Оскільки, як було встановлено судом, відповідної пропозиції про введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях до Президента України від Ради національної безпеки і оборони України не надходило, а відтак, питання щодо прийняття рішення про введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях Президентом України не розглядалось, колегія суддів не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) відповідача поза межами перевірки за критеріями відповідності прийняття ним рішень (вчинення дій), передбаченими частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку що вимоги щодо визнання бездіяльності Президента України протиправною та зобов?язання Президента України вчинити певні дії задоволенню не підлягають.

Також, враховуючи, що вимоги позовної заяви про зобов'язання до вчинення дій Верховної Ради України є похідними від основних вимог щодо бездіяльності Президента України, колегія суддів дійшла висновку, що вони також задоволенню не підлягають.

Керуючись ст. 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

У позові громадської організації «Союз матерів «Захист» до Президента України, Верховної Ради України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання Президента України та Верховної Ради України вчинити певні дії - відмовити.

Постанова набирає законної сили у порядку, передбаченому частиною 7 статті 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України, і може бути переглянута Верховним Судом України у порядку, на підставі та у строки, передбачені статтями 235 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя: Л.Я. Гончар

Судді: О.В. Голяшкін

С.А. Горбатюк

В.Ф. Мороз

Л.Т. Черпіцька