Справа № 760/8770/17
Суддя: Костюк Л.О.
Дата ухвалення: 2017-10-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 760/8770/17 Головуючий у 1-й інстанції: Коробенко С.В.;
Суддя-доповідач: Костюк Л.О.
ПОСТАНОВА

Іменем України

26 жовтня 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Костюк Л.О.;

суддів: Бужак Н.П., Твердохліб В.А.;

за участю секретаря: Драч М.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у залі суду апеляційну скаргу Бориспільської міської ради Київської області на постанову Солом'янського районного суду м. Києва від 19 червня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Бориспільської міської ради Київської області про визнання незаконною бездіяльність,-

В С Т А Н О В И Л А:

У травні 2017 року, ОСОБА_2 звернувся до Солом'янського районного суду м. Києва з позовом до Бориспільської міської ради Київської області про визнання незаконною бездіяльність.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 16.02.2017 року направив до Бориспільської міської ради інформаційний запит щодо наявності у її розпорядженні вільних земельних ділянок під будівництво та обслуговування житлового фонду, господарських будівель і споруд з вказівкою їх конкретного місцезнаходження та зазначив , що ніякої відповіді на цей запит він не отримував, чим було порушено його права на доступ до інформації.

Постановою Солом'янського районного суду м. Києва від 19 червня 2017 року позов задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Бориспільської міської ради в частині ненадання відповіді на інформаційний запит ОСОБА_2 від 16 лютого 2017 року у встановлений законом термін.

Зобов'язано Бориспільську міську раду надати відповідь на запит від 16 лютого 2017 року стосовно наявності у розпорядженні Бориспільської районної державної адміністрації вільних земельних ділянок під будівництво та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки).

Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції як таку, що постановлена з порушенням норм матеріального та процесуального права, та прийняти нову, якою відмовити в задоволенні позову.

Заслухавши суддю - доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають задоволенню, а постанова суду - скасуванню з таких підстав.

Згідно зі ст.ст. 198 ч. 1 п. 3, 202 ч. 1 п. 4 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції скасовує її та ухвалює нове рішення, якщо визнає, що судом першої інстанції порушено норми матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції щодо задоволення позовних вимог, з огляду на наступне.

Як встановлено судом першої інстанції, що 16.02.2017 року ОСОБА_2 направив до Бориспільської міської ради інформаційний запит щодо наявності у її розпорядженні вільних земельних ділянок під будівництво та обслуговування житлового фонду, господарських будівель і споруд та вказати їх конкретне місцезнаходження.

Надаючи правову оцінку обставинам та матеріалам справи, а також наданим додатковим поясненням та запереченням сторін, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ст. 11 Закону України « Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчими органами міських рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створюванні радами виконавчі органи.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, та інформації, що становить суспільний інтерес визначає Закон України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 року №2939-VI.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - це відображена та задокументована будь - якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» право на доступ до публічної інформації гарантується: обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

Відповідно до ч. 1 ст.13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Тобто, за змістом наведених статей ознаками публічної інформації є: 1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством; 2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація; 3) така інформація знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації; 4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб'єктом владних повноважень не під час виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків; 5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб'єктом владних повноважень.

Таким чином, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків.

Щодо посилання позивача на те, що міська рада порушила норму статті 20 ЗУ «Про доступ до публічної інформації», а саме не надала відповіді на інформаційний запит у передбачений законом п'ятиденний строк, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ст. 20 ЗУ «Про доступ до публічної інформації» розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.

На адресу міської ради 17.02.2017 року від позивача надійшов запит про надання інформації.

Відповідачем на зазначений вище запит надано відповідь 21.02.17 року за №12-33-711.

Колегія суддів звертає увагу на те, що на підтвердження зазначеного вище, відповідачем надано у судовому засіданні копію картки вихідного документа 2017 Виконавчого комітету Бориспільської міської ради, від 21.02.2017 року вихідний номер 12-33-711 «щодо надання інформації про вільні земельні ділянки під будівництво» підготовлену ОСОБА_3 Бориспільського МВК/Управління містобудування та архітектури на запит за вхідним №12-331168 від 17.02.2017 року, який направлено 21.02.2017 року, видом доставки - пошта.

На підставі вище зазначеного, колегія суддів приходить до висновку, що посилання позивача на пропуск п'ятиденного строку передбаченого законом є необґрунтованими.

Згідно ч. 5 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» спеціально уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів та його територіальні органи забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах; до моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов'язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.

Проте, запит позивача стосувались відомостей, та містили вимогу вчинити певні дії по підбору, обробці та наданню інформації, яка б відповідала поставленим у запиті умовам.

Позивачем у надісланому запиту було чітко сформульовано зміст інформації та ознаки об'єктів, відносно яких витребовувалась інформація та яким мають бути притаманні наступні ознаки: об'єкти мають бути саме земельними ділянками у розумінні Земельного кодексу України, земельні ділянки мають відноситись до комунальної форми власності, земельні ділянки мають бути вільними від прав третіх осіб, земельні ділянки повинні мати визначене цільове призначення, перелік вільних земельних ділянок в межах міста має бути повним та вичерпним.

Частиною 3 статті 2 Земельного кодексу України землі України та земельні ділянки визначаються в якості різних самостійних об'єктів земельних відносин.

В статті 79 Земельного кодексу України міститься визначення терміну «земельна ділянка» як частини земної поверхні з встановленими межами, певним місцем розташування, визначеними щодо неї правами.

Тобто, в контексті зазначеної статті, земельній ділянці мають бути притаманні певні ознаки - визначене місце розташування, межі, цільове призначення та певний обсяг прав щодо неї. Механізм формування земельної ділянки як певного об'єкту цивільних прав, який полягає у визначенні її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру, визначено законодавцем у ст.79-1 Земельного кодексу України.

Відповідно до ч.5 ст.24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» спеціально уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів та його територіальні органи мають забезпечувати відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної територіальної одиниці земель державної чи комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження у містобудівному та земельному кадастрах.

Згідно ст. 1 Закону України «Про основи містобудування» визначено зміст термінів «містобудівна діяльність» або «містобудування» як цілеспрямовану діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об'єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об'єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

Одними із головних напрямів містобудівної діяльності є планування, забудова та інше використання територій, а також розробка і реалізація містобудівної документації та інвестиційних програм розвитку населених пунктів і територій (ст.2 цього ж Закону).

Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначає розроблення містобудівної та проектної документації як один із інструментів здійснення планування та забудови територій.

Приписи частини 1 статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначають необхідність розробки документації із землеустрою з урахуванням положень плану зонування та/або детального плану територій.

Відповідно до ст.2 Закону України «Про землеустрій» призначенням землеустрою, зокрема, є: встановлення і закріплення на місцевості меж земельних ділянок власників і землекористувачів; прогнозування, планування і організацію раціонального використання та охорони земель на національному, регіональному, локальному і господарському рівнях; отримання інформації щодо кількості та якості земель, їхнього стану та інших даних, необхідних для ведення державного земельного кадастру, моніторингу земель, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.

Положення зазначеної статті Закону у повній мірі кореспондуються із приписами ст.181 Земельного кодексу України в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

В статті 20 Закону України «Про землеустрій» визначається перелік випадків, в яких виконання робіт із землеустрою є обов'язковим.

Зокрема, землеустрій проводиться в обов'язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форми власності в разі; розробки документації із землеустрою щодо організації раціонального використання та охорони земель; встановлення та зміни меж об'єктів землеустрою (зокрема, земельних ділянок), у тому числі визначення та встановлення в натурі (на місцевості) державного кордону України; надання, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок; організації нових і впорядкування існуючих об'єктів землеустрою.

Відповідно до ст.49 Закону України «Про землеустрій» проекти землеустрою щодо формування земель комунальної власності територіальних громад і проекти розмежування земель державної та комунальної власності визначають: а) місце розташування і розміри земельних ділянок, що знаходяться в державній власності за категоріями земель; б) місце розташування і розміри земельних ділянок комунальної власності територіальної громади за категоріями земель; в) місце розташування і розміри земельних ділянок, що знаходяться у власності юридичних та фізичних осіб за категоріями земель; г) правове, організаційне і фінансове забезпечення, строки реалізації ефективність розмежування земель державної та комунальної власності.

Згідно із частинами 1 та 2 статті 55 зазначеного Закону встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) проводиться відповідно до топографо-геодезичних і картографічних матеріалів; встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на основі технічної документації із землеустрою, якою визначається місцеположення поворотних точок меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).

Таким чином, для утворення земельних ділянок, як сформованих об'єктів землеустрою та об'єктів нерухомого майна, слід розробити певний обсяг землевпорядної документації, відповідно до якої визначити місця розташування земельних ділянок, їх розміри та межі, цільове призначення, а також інші ознаки, за допомогою яких їх можна ідентифікувати як об'єкти правовідносин.

Крім того, законодавство визначає необхідність розробки містобудівної документації для населених пунктів, але не містить імперативного припису, відповідно до якого весь обсяг містобудівної документації та, зокрема, детальні плани територій мають бути розроблені впродовж певного часу чи до визначеного моменту.

Здійснення за власної ініціативи та за рахунок бюджетних або залучення формування певних земельних ділянок - розробки землевпорядної документації, визначення їх місцезнаходження, розмірів, меж, а відтак - і самої кількості, є правом органів місцевого самоврядування.

Таким чином, приписами Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Земельного кодексу України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не встановлено обов'язок місцевих рад чи їх виконавчих органів здійснити передбачені земельним та містобудівним законодавством заходи щодо утворення певної кількості земельних ділянок, оскільки містобудівна діяльність і планування та забудова територій, як один з її напрямів, що полягає у розробленні містобудівної документації, є тривалими процесами, не обмеженими у часі, та мають здійснюватись уповноваженими суб'єктами впродовж всього часу їх діяльності у відповідності до положень законодавства, а заходи по забезпеченню доступності та повноти інформації мають вживатись уповноваженими на те органами вже після утворення такої інформації.

З аналізу правового статусу управління архітектури та містобудування Бориспільської міської ради вбачається, що вказаний державний орган діє на виконання рішення Бориспільської міської ради від 16.12.2014 № 4845-58-6 «Про затвердження Положення про управління архітектури та містобудування Бориспільської міської ради», є окремою юридичною особою. Серед основних завдань цього органу є розробка та реалізація містобудівних програм та реалізація політики Бориспільської міської ради у сфері містобудування. За специфікою роду діяльності, повноваження управління архітектури поширюються на створення містобудівної документації та технічних завдань інженерного забезпечення , архітектурно-планувальних завдань тощо.

З врахуванням вищевикладеного, вбачається, що єдиною державною системою земельно-кадастрових робіт, яка встановлює процедуру визнання факту виникнення або припинення права власності і права користування земельними ділянками та містить сукупність відомостей і документів про місце розташування та правовий режим цих ділянок, їх оцінку, класифікацію земель, кількісну та якісну характеристику, розподіл серед власників землі та землекористувачів є Державний земельний кадастр, котрий ведеться уповноваженим органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів.

Статтею 36 ЗУ «Про державний земельний кадастр», щодо оприлюднення відомостей Державного земельного кадастру, передбачено, що на офіційному веб - сайті центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів оприлюднюються відомості Державного земельного кадастру про: а) межі адміністративно-територіальних одиниць; б) кадастрові номери земельних ділянок; в) межі земельних ділянок; г) цільове призначення земельних ділянок; г) розподіл земель між власниками і користувачами (форми власності, вид речового права); д) обмеження у використанні земель та земельних ділянок; е) зведені дані кількісного та якісного обліку земель; є) нормативну грошову оцінку земель та земельних ділянок; ж) земельні угіддя; з) частини земельної ділянки, на які поширюється дія сервітуту, договору суборенди земельної ділянки; и) координати поворотних точок меж об'єктів кадастру; і) бонітування ґрунтів. Зазначені відомості підлягають оприлюдненню на офіційному веб - сайті центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів з моменту їх внесення до Державного земельного кадастру. Пошук, перегляд, копіювання та роздрукування відомостей Державного земельного кадастру , оприлюднених на офіційному веб - сайту центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, зазначених у пунктах «а» - «е» здійснюється безоплатно, а відомостей, зазначених у пунктах «є» - «і» цієї статті - за плату, розміри якої встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Окрім вище зазначеного, колегія суддів звертає увагу на те, що рішення міської ради, на яке посилається позивач, щодо затвердження технічної документації з інвентаризації, є документацією, в якій визначені сформовані земельні ділянки і не визначено окремо графіку чи список земельних ділянок, які є вільними.

Таким чином задокументованого переліку вільних земельних ділянок у м. Борисполі у виконавчого комітету немає.

Також, колегія суддів звертає увагу на те, що суд першої інстанції задовольняючи позовні вимоги зобов'язав надати Бориспільську міську раду відповідь на запит стосовно наявності у розпорядженні Бориспільської районної державної адміністрації вільних земельних ділянок під будівництво та обслуговування будинку, господарських будівельних споруд (присадибної ділянки).

Та, зазначає те, що Бориспільська міська рада не наділена повноваженнями надавати відповідь, та не володіє належною інформацією щодо земель які знаходяться за межами населеного пункту та які відносяться до відання Бориспільської районної державної адміністрації.

Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції в повній мірі досліджено обставини справи на підставі яких суд першої інстанції прийшов до неправильного висновку щодо задоволення позовних вимог.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 3 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з частиною першою статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Зі змісту ст. 159 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, обґрунтованим - ухвалене судом на підставі повного та всебічного з'ясування обставин в адміністративній справі, підтверджених доказами, дослідженими в судовому засіданні.

Таким чином, оскільки суд першої інстанції не повно встановив обставини у справі, його висновки не відповідають обставинам справи, судове рішення ухвалене з порушенням норм матеріального права, тому постанова Солом'янського районного суду м. Києва від 19 червня 2017 року підлягає скасуванню.

Відповідно до ч. 10 ст. 183-2 КАС України, постанова суду апеляційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає, як така, що ухвалена за наслідками апеляційного перегляду рішення суду першої інстанції в справах, розгляд яких передбачено п. 4 ч. 1 статті 183-2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись ст.ст. 2, 160, 167, 183-2, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Бориспільської міської ради Київської області - задоволити.

Постанову Солом'янського районного суду м. Києва від 19 червня 2017 року - скасувати.

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_2 до Бориспільської міської ради Київської області про визнання незаконною бездіяльність - відмовити.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

(Повний текст виготовлено - 27 жовтня 2017 року).

Головуючий суддя:

Судді:

Головуючий суддя Костюк Л.О.

Судді: Бужак Н.П.

Твердохліб В.А.