Справа № 290/791/16-а
Суддя: Шидловський В.Б.
Дата ухвалення: 2017-10-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
_____________________________________________
Головуючий у 1-й інстанції: Савицька Л.Й.
Суддя-доповідач:Шидловський В.Б.
ПОСТАНОВА

іменем України

"26" жовтня 2017 р. Справа № 290/791/16-а

Житомирський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Шидловського В.Б.

суддів: Бучик А.Ю.

Шевчук С.М.,

за участю секретаря судового засідання Баліцької Т.М.,

позивача: ОСОБА_3,

прокурора: Деречі І.В.,

представників відповідача: ОСОБА_4, ОСОБА_5,

третіх осіб: ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Романівської районної ради в Житомирській області на постанову Новоград-Волинського міськрайонного суду Житомирської області від "30" травня 2017 р. у справі за позовом ОСОБА_3 в особі неповнолітніх дітей ОСОБА_11 та ОСОБА_12, Керівника Новоград-Волинської місцевої прокуратури, до Романівської районної ради в Житомирській області, треті особи: ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_13 , ОСОБА_10, про визнання протиправним та скасування рішення п"ятої сесії сьомого скликання Романівської районної ради "Про реорганізацію Товщанської ЗОШ І-ІІ ступенів" № 89 від 19 квітня 2016 року ,

ВСТАНОВИВ:

Позивачі звернулись до суду з даним позовом, в якому просили визнати протиправним та скасувати рішення 5 сесії 7 скликання Романівської районної ради "Про реорганізацію Товщанської ЗОШ І-ІІ ступенів" № 89 від 19 квітня 2016 року (далі - Рішення), судові витрати покласти на відповідача.

В обґрунтування позову зазначають, що при прийнятті оскаржуваного рішення районною радою грубо порушено норми матеріального та процесуального права. Так при прийнятті такого рішення районна рада вийшла за межі своєї компетенції, встановленої Конституцією України, Законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "про загальну середню освіту", Закону України "Про освіту". Товщанська ЗОШ є комунальним загальноосвітнім навчальним закладом, тому відповідно до Статуту школи, рішення про реорганізацію або ліквідацію навчального закладу приймає засновник за погодженням з місцевими органами самоврядування та територіальною громадою. У свою чергу відповідач, при прийнятті оскаржуваного рішення, не попередив про реорганізацію та не взяв до уваги інтереси територіальної громади, батьків і дітей.

Товщанській ЗОШ І ступеня надано статус філії районної опорної школи на базі Романівської гімназії без проведення відповідного конкурсу, для якої не було придбано автобусу, який би забезпечував підвіз учнів та вчителів до неї. Ухваливши рішення, відповідач тим самим створив перешкоди для учнів, в реалізації конституційних прав і свобод громадян, насамперед у контексті забезпечення належного доступу до загальної середньої освіти. При вирішенні питання про реорганізацію школи територіальну громаду села та її орган місцевого самоврядування Биківську селищну раду позбавлено можливості виконати власні та делеговані повноваження у сфері освіти. Реорганізація школи призведе до порушення конституційних прав дітей на освіту, а тому враховуючи вищевикладене, просили суд визнати незаконним та скасувати Рішення.

Постановою Новоград-Волинського міськрайонного суду Житомирської області від 30.05.2017 року позовні вимоги задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення 5 сесії 7 скликання Романівської районної ради Житомирської області № 89 від 19.04.2016 року "Про реорганізацію Товщанської ЗОШ I-II ступенів".

Стягнуто з Романівської районної ради Житомирської області на користь прокуратури Житомирської області сплачений судовий збір за подання позову у розмірі 1378 (одна тисяча триста сімдесят вісім) грн. та на користь ОСОБА_3 сплачений судовий збір за подання позову у розмірі 552 (п'ятсот п'ятдесят дві) грн.

Не погодившись з судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі. В апеляційній скарзі апелянт посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування всіх обставин справи, що призвело до неправильного її вирішення.

Відповідно до вимог ч.1 ст.195 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення сторін, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для задоволення апеляційної скарги з огляду на таке.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що при прийнятті спірного рішення відповідач діяв не у спосіб та поза межами наданих йому повноважень, тому воно є неправомірним.

Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції.

Спірним питанням у даній справі є правомірність прийняття Романівською районною радою рішення "Про реорганізацію Товщанської ЗОШ І-ІІ ступенів" № 89 від 19 квітня 2016 року.

При вирішенні наведеного спору колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 140 Конституції України від 28.06.1996 р., місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Відповідно до ч.2 ст.4 Закону України "Про освіту" державна політика в галузі освіти визначається Верховною Радою України відповідно до Конституції України і здійснюється органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Згідно із ч.1 ст.11 Закону України "Про загальну середню освіту" державні та комунальні загальноосвітні навчальні заклади створюються відповідно центральними, місцевими органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування з урахуванням соціально-економічних, національних, культурно-освітніх і мовних потреб за наявності необхідної кількості учнів (вихованців) відповідно до встановлених нормативів наповнюваності класів, необхідної матеріально-технічної та науково-методичної бази, педагогічних кадрів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 20 частини 1 статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" № 280/97-ВР, передбачено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання, зокрема, вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.

Відповідно до ч.6 ст.11 Закону України "Про загальну середню освіту" реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням сесії місцевої ради, державної і приватної форм власності - за рішенням засновника (засновників).

Відповідно до ст. ст. 87, 104 та 105 ЦК України засновник, що створив юридичну особу має право і її припинити (ліквідувати).

Згідно Статуту Товщанської ЗОШ І-ІІ ступенів, її засновником є Романівська районна рада (п.1.4 Статуту т.1 а.с.53).

Положенням про порядок управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ району, затвердженим рішення Романівської районної ради № 60 від 28.01.2016 року, передбачено, що рішення про утворення, реорганізацію, припинення, ліквідацію комунальних підприємств, установ, закладів, організацій - об'єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ району, затвердження статутів (положень), внесення змін та доповнень до статутів (положень) таких підприємств, установ, організацій приймається районною радою за поданням районної державної адміністрації (структурних підрозділів районної державної адміністрації, якщо таке передбачено чинним законодавством), після рекомендації відповідних профільних комісій районної ради (п.6 Положення).

Судом апеляційної інстанції встановлено, що 19.04.2016 року на 5 сесії 7 скликання Романівської районної ради Житомирської області прийнято оскаржуване Рішення, яким вирішено реорганізувати, шляхом перетворення до 01.09.2016 року, Товщанську ЗОШ І-ІІ ступенів у Товщанську ЗОШ І ступеня, забезпечити навчання та підвіз учнів 5-9 класів у базових загальноосвітніх навчальних закладах району, провести заходи щодо працевлаштування педагогічних працівників реорганізованого навчального закладу (а.с. 49).

Як вбачається з матеріалів справи, підставою для винесення оскаржуваного рішення про реорганізацію Товщанської ЗОШ, був зокрема Закону України "Про Державний бюджет на 2016 рік", а саме відповідно до аналізу начальника відділу освіти райдержадміністрації, на основі проведених співбесід за участі керівників шкіл з питань фінансування загальноосвітніх навчальних закладів у 2016 році, недостатність коштів на заробітну плату з нарахуваннями по Товщанській ЗОШ становила 244 242 грн., а фінансового ресурсу вистачило б для навчального закладу всього на 8,8 місяця. Крім того, у Товщанській ЗОШ існує дефіцит учнів, зокрема в 2015-2016 навчальному році в ній навчалося лише 36 учнів, було всього 4 повні класи, а 4 і 8 клас взагалі відсутній.

У Рішенні та письмовому запереченні Романівської районної ради зазначено, що мета його прийняття - створення умов для надання нових освітніх послуг, підвищення якості освіти на території району, концентрації фінансових та матеріальних ресурсів для зміцнення навчально-матеріальної бази закладів, а також забезпечення дітям якісної освіти, яка б забезпечила можливість вступити до ВНЗ, відкрити перспективи розвитку дитини для побудови успішного майбутнього для себе і своєї країни.

Відповідно до листа № 1899 від 09.09.2016 року, з обґрунтуванням мотиву прийняття Рішення, як вже зазначалось вище, у 2015 - 2016 навчальному році в цій школі навчалося 36 учнів, з яких у 2-му класі навчалось 5 учнів, 3-му - 8, 6-му - 5, 7-му - 10, 8 учнів перебували на індивідуальному навчанні, 4 та 8 класи - відсутні, що дало можливість зпрогнозувати, що у 2016-2017 навчальному році в основній школі (5-9 класи) навчального закладу мало навчатись лише 18 учнів в 7 і 8 класах, троє учнів на індивідуальному навчанні, а 5 і 9 класи були б відсутні. Кошторисні призначення на дану школу на 2016 рік становили: витрати на 1 учня - 16 248,65 грн. (а.с. 50).

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами колегія суддів зазначає, що відповідно до ч.4 ст.18 Закону України "Про освіту", потреба в навчальних закладах, заснованих на комунальній власності, визначається місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Порядок створення, реорганізації та ліквідації навчальних закладів встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Як зазначалось вище відповідно до ч.6 ст.11 Закону України "Про загальну середню освіту" реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням сесії місцевої ради, державної і приватної форм власності - за рішенням засновника (засновників).

Згідно з п.8 Положення про порядок створення, реорганізації, ліквідації навчально-виховних закладів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05 квітня 1994 року № 228, ліквідація навчальних закладів проводиться засновниками або органами, за рішенням яких їх створено, в порядку, встановленому чинним законодавством. Відповідно до пункту 10 Положення при реорганізації чи ліквідації навчально-виховного закладу його працівникам і особам, які навчаються в ньому, гарантується дотримання їх прав та інтересів відповідно до чинного законодавства з питань праці та освіти.

У відповідності до п.1 "Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики", затвердженого Постановою КМУ № 996 від 03.11.2010 року та п.1 "Порядку проведення органами виконавчої влади антидискримінаційної експертизи проектів нормативно-правових актів", затвердженого Постановою КМУ № 61 від 30.01.2013 року, які в першому випадку визначають основні вимоги до організації і проведення органом виконавчої влади консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, а в другому-процедуру проведення антидискримінаційної експертизи проектів Законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, інших проектів нормативно-правових актів, що розробляються органами виконавчої влади.

Виходячи зі змісту вказаних норм, в них ведеться про органи виконавчої влади, а пункт 5 Постанови КМУ № 996 від 03.11.2010 року лише рекомендує, а не зобов'язує органи місцевого самоврядування, під час проведення консультацій з громадськістю та утворення громадських рад при органах місцевого самоврядування керуватися затвердженими цією Постановою Порядком і Типовим Положенням.

Враховуючи вищевикладене, та те, що засновником Товщанської ЗОШ I-ІІ ступенів є Романівська районна рада Житомирської області, беручи до уваги положення вищевказаних законів, суд апеляційної інстанції вважає, що Романівська районна рада мала право приймати рішення про реорганізацію, шляхом перетворення до 01.09.2016 року, Товщанську ЗОШ І-ІІ ступенів у Товщанську ЗОШ І ступеня. При прийнятті спірного рішення відповідач діяв у спосіб та у межах наданих йому повноважень, тому воно є правомірним.

Колегія суддів вважає, що зміст спірного рішення районної ради по відношенню до фізичних осіб не має дискримінаційного характеру.

Слід зазначити, що організаційно-правові засади запобігання та протидії дискримінації з метою забезпечення рівних можливостей щодо реалізації прав та свобод людини і громадянина, основним джерелом яких в Україні є Конституція України, визначено Законом України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні" від 06.09.2012 р. №5207-VI (надалі по тексту Закон № 5207-VI), який набрав законної сили 04.10.2012 р.

Відповідно до статті 1 цього Закону № 5207-VI дискримінація - це рішення, дії або бездіяльність, спрямовані на обмеження або привілеї стосовно особи та/або групи осіб за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, віку, інвалідності, етнічного та соціального походження, сімейного та майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками, якщо вони унеможливлюють визнання і реалізацію на рівних підставах прав і свобод людини та громадянина.

Як зазначено у статті 6 Закону України № 5207-VI, відповідно до Конституції України, загальновизнаних принципів і норм міжнародного права та міжнародних договорів України всі особи незалежно від їх певних ознак мають рівні права і свободи, а також рівні можливості для їх реалізації.

Тобто, метою правового регулювання вищеназваного Закону є захист основних прав та свобод людини і громадянина, що належать у рівній мірі всім громадянам незалежно від їх соціальної, професійної чи іншої належності.

Водночас, норми цього Закону не стосуються захисту спеціальних прав, які відображають специфіку статусу різноманітних груп населення. Такими є права дітей, молоді, пенсіонерів, військовослужбовців, депутатів тощо.

За своєю суттю спеціальні права не можуть бути забезпечені рівною мірою для всіх громадян, оскільки такі права реалізуються залежно від певної соціальної, професійної чи іншої приналежності. Тому правові гарантії, передбачені Законом України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні", на ці права не поширюються.

При цьому, зі змісту позовної заяви вбачається, що звернення до суду з даним позовом зумовлене необхідністю захисту прав дітей позивача ОСОБА_11, ОСОБА_12 на здобуття загальної середньої освіти у Товщанській ЗОШ І-ІІ ступенів, а не загальних прав та свобод людини і громадянина, що належать у рівній мірі всім громадянам України.

Що ж стосується самих положень вказаного Закону, то колегія суддів зазначає, що відповідно до ч.ч.2, 3 ст.8 Закону України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні" з метою виявлення у проектах нормативно-правових актів норм, що містять ознаки дискримінації, проводиться антидискримінаційна експертиза проектів нормативно-правових актів. Обов'язковій антидискримінаційній експертизі підлягають проекти законів України, актів Президента України, інших нормативно-правових актів, що розробляються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Порядок проведення органами виконавчої влади антидискримінаційної експертизи проектів нормативно-правових актів затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 30.01.2013 № 61, яким передбачено, що цей Порядок визначає процедуру проведення антидискримінаційної експертизи проектів законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, інших проектів нормативно-правових актів (далі - проекти актів), що розробляються органами виконавчої влади.

Підсумовуючи викладене колегія суддів зазначає, що обов'язковій антидискримінаційній експертизі підлягають проекти, зокрема, законів, розробниками яких є органи виконавчої влади. Отже, проект згадуваного рішення відповідача не підлягає обов'язковій анти дискримінаційній експертизі, оскільки відповідач не є органом виконавчої влади.

Вказане питання розглядалось і на рівні районного відділу освіти, що вбачається з доповідної записки начальника відділу. При цьому було взято до уваги, що в цій школі навчалося 36 учнів, з яких у 2-му класі навчалось 5 учнів, 3-му - 8, 6-му - 5, 7-му - 10, 8 учнів перебували на індивідуальному навчанні, 4 та 8 класи - відсутні, що дало можливість зпрогнозувати, що у 2016- 2017 навчальному році в основній школі (5-9 класи) навчального закладу мало навчатись лише 18 учнів в 7 і 8 класах, троє учнів на індивідуальному навчанні, а 5 і 9 класи були б відсутні. Кошторисні призначення на дану школу на 2016 рік становили: витрати на 1 учня - 16 248,65 грн. (а.с. 50). Враховувалось, що учні реорганізованої школи будуть забезпечені кращими і більш якісними умовами для отримання освіти у Романівській гімназії, де на відміну від попередньої є їдальня, обладнаний комп'ютерний клас та підключений інтернет, а діти будуть доставлятися до школи автобусом, для чого за рахунок місцевого бюджету виділені додаткові кошти для придбання іще одного автобуса.

Як зазначено у статті 3 Конвенції "Про права дитини", схваленої резолюцією 44 сесії Генеральної Асамблей ООН від 20.11.1989 № 44/25, ратифікованої постановою Верховної Ради України від 27.02.1991 № 789-XII, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

Отже, у випадку наявності будь-якої правової колізій, неповноти, нечіткості або суперечливості законодавства, що регулює спірні правовідносини, що стосуються інтересів дітей, з урахуванням положень статті 3 Конвенції "Про права дитини", пріоритети повинні надаватися якнайкращому забезпеченню інтересів дітей.

Із довідки начальника відділу освіти Романівської РДА № 256 від 15.03.2017 року (т.1 а.с.193) слідує, що в 2015-2016 навчальному році в Товщанській ЗОШ І-ІІ ст. у зв'язку з відсутністю вчителя фахівця з інформатики, ОСОБА_14, вчитель хімії, біології, музики та образотворчого мистецтва викладала даний предмет на протязі навчального року. Окрім того, ОСОБА_15 вчитель за фахом російської мови та літератури, української мови та літератури читав години німецької мови.

За таких умов рівень знань учнів Товшанської ЗОШ є низьким, а отже надання учням кращих умов для здобуття освіти не може вважатись перешкодою в її здобутті.

Суд апеляційної інстанції також не приймає до уваги доводи позивача щодо порушення відповідачем конституційних прав дітей на освіту, скорочення робочих місць та вивільнення учителів, та інших працівників школи.

За приписами ст.6 Закону України "Про освіту", одними із основних принципів освіти в Україні є доступність для кожного громадянина усіх форм і типів освітніх послуг, що надаються державою; рівність умов кожної людини для повної реалізації її здібностей, таланту, всебічного розвитку.

Відповідно до ст.35 Закону України "Про освіту" загальна середня освіта забезпечує всебічний розвиток дитини як особистості, її нахилів, здібностей, талантів, трудову підготовку, професійне самовизначення, формування загальнолюдської моралі, засвоєння визначеного суспільними, мовними, національно-культурними потребами обсягу знань про природу, людину, суспільство і виробництво, екологічне виховання, фізичне вдосконалення. Держава гарантує молоді право на отримання повної загальної середньої освіти і оплачує її здобуття. Повна загальна середня освіта в Україні є обов'язковою і може отримуватись у різних типах навчальних закладів.

Колегія суддів зазначає, що чинним законодавством встановлено обов'язковість загальної середньої освіти, однак не встановлено обов'язковості її здобуття лише у конкретному навчальному закладі.

Матеріали справи не містять доказів неможливості здобуття дітьми позивача, в інтересах яких заявлено даний позов, загальної середньої освіти у Романівській гімназії. Відтак, судовою колегією не встановлено обставин, які б свідчили про позбавлення неповнолітніх дітей позивача гарантованого Конституцією України права на освіту.

З урахуванням встановлених судами обставин, положень вищенаведеного законодавства, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції прийняв помилкове рішення, яке підлягає скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 202, 205, 207 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Романівської районної ради в Житомирській області задовольнити. Постанову Новоград-Волинського міськрайонного суду Житомирської області від "30" травня 2017 р. скасувати, прийняти нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання її в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя В.Б. Шидловський

судді: А.Ю.Бучик

С.М. Шевчук

Повний текст cудового рішення виготовлено "26" жовтня 2017 р.

Роздруковано та надіслано:р.л.п.

1- в справу:

2 - позивачу: ОСОБА_3 в особі неповнолітніх дітей ОСОБА_11 та ОСОБА_12 АДРЕСА_1

3-прокурору: Керівник Новоград-Волинської місцевої прокуратури вул. Косачів, 6А,м. Новоград-Волинський,Житомирська область,11700

4- відповідачу: Романівська районна рада в Житомирській області вул. Лялевича С., буд. 2,смт.Романів,Житомирська область,13001

5-третій особі: ОСОБА_6 - АДРЕСА_1,

6-ОСОБА_22 - АДРЕСА_2

7-ОСОБА_23 - АДРЕСА_1,

8-ОСОБА_24 - АДРЕСА_2

9-ОСОБА_25 - АДРЕСА_1,

10-ОСОБА_26 - АДРЕСА_2