Справа № 826/10980/16
Суддя: Файдюк В.В.
Дата ухвалення: 2017-10-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

Іменем України

24 жовтня 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Файдюка В.В.

суддів: Мєзєнцева Є.І.

Чаку Є.В.

При секретарі: Муханьковій Т.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Київської обласної ради на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 вересня 2017 року у справі за адміністративним позовом Київської обласної ради до Кабінету Міністрів України про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В :

Київська обласна рада (надалі - Київська облрада, позивач) звернулась до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (надалі - КМУ, відповідач) про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити дії щодо передачі з державної власності у комунальну власність територіальних громад Київської області професійно-технічних закладів та інших навчальних закладів, розташованих поза межами міст обласного значення у Київській області.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 вересня 2017 року в задоволенні даного адміністративного позову - відмовлено.

Не погоджуючись з прийнятою постановою, Київська обласна рада подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції, як таку, що ухвалена з порушенням норм матеріального права та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, в судове засідання не з'явилися. Відповідач про причини своєї неявки суд не повідомив. Позивач через канцелярію суду подав клопотання про відкладення розгляду апеляційної скарги. Дане клопотання обґрунтовано великим навантаженням працівників виконавчого апарату ради під час підготовки до чергової сесії Київської обласної ради. Жодних доказів на підтвердження обсягів навантаження до клопотання не надано. Колегія суддів вважає наведену апелянтом причину неявки в судове засідання неповажною.

Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення питання, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов'язкова, колегія суддів у відповідності до ч. 4 ст. 196 Кодексу адміністративного судочинства України визнала можливим проводити розгляд за відсутності представників сторін у відкритому судовому засіданні без здійснення фіксування технічними засобами у відповідності до ч. 1 ст. 41 КАС України.

Суд, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції, статтею 27 Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» від 25 грудня 2005 року №928VIII, встановлено, що Кабінет Міністрів України до 1 січня 2016 року повинен забезпечити передачу в установленому порядку видатків на підготовку робітничих кадрів у професійно-технічних та інших навчальних закладах на фінансування з місцевих бюджетів.

Установити, що видатки на підготовку робітничих кадрів у професійно-технічних закладах та інших навчальних закладах, розташованих у містах обласного значення, плануються з 2016 року у відповідних бюджетах міст обласного значення, а на інших територіях - у відповідних обласних бюджетах та бюджеті міста Києва.

Кабінету Міністрів України:

забезпечити передачу з державної власності у комунальну власність відповідних установ, закладів та організацій;

вжити заходів щодо модернізації мережі професійно-технічних навчальних закладів з урахуванням необхідності їх укрупнення та здійснення підготовки робітничих кадрів відповідно до потреб регіону та ринку праці, використання потенціалу таких навчальних закладів для здійснення підготовки та перепідготовки незайнятого населення, не допустивши при цьому їх закриття чи перепрофілювання впродовж 2016 - 2018 років, а також скорочення чисельності працівників не більше 10 відсотків щороку;

за підсумками першого кварталу 2016 року провести моніторинг фінансового забезпечення професійно-технічних навчальних закладів державної форми власності за рахунок коштів обласних та міських (міст обласного значення) бюджетів та у разі необхідності внести пропозиції щодо змін до бюджетного законодавства.

Постановою Кабінету Міністрів України від 04 лютого 2016 року №41 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 16 вересня 2015 року №727» здійснено розподіл обсягів стабілізаційної дотації з метою спрямування коштів на професійно-технічну освіту.

Позивач вважаючи, що відповідачем не вжито заходів на виконання ч.3 статті 27 Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» щодо передачі з державної власності у комунальну власність територіальної громади Київської області професійно-технічних закладів та інших навчальних закладів, розташованих поза межами міст обласного значення у Київській області, звернувся до суду з даним позовом.

Відмовляючи в задоволенні даного позову, суд дійшов висновку, що він не вправі втручатися в діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування при здійсненні ними функцій та повноважень, визначених законодавством, не вправі переймати на себе функції суб'єктів владних повноважень, що є дискрецією.

В обґрунтування апеляційної скарги позивач вказує на те, що бездіяльність відповідача в частині передачі з державної власності у комунальну власність територіальних громад Київської області професійно-технічних закладів та інших навчальних закладів, розташованих поза межами міст обласного значення у Київській області є протиправною, а дискреційні повноваження в даному випадку не мають місця, оскільки КМУ Законом України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» не надавався вибір на власний розсуд одного з кількох варіантів управлінських рішень.

Перевіряючи обґрунтованість позовних вимог та їх відповідність чинному законодавству, колегія суддів виходить з наступного.

Як вірно було встановлено судом першої інстанції, Кабінетом Міністрів України постановою від 04 лютого 2016 року №41 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 16 вересня 2015 року №727» здійснено розподіл обсяг стабілізаційної дотації з метою спрямування коштів на професійно-технічну освіту.

Згідно ч.1 статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до ч.1, 4, 5 статті 61 Закону України «Про місцеве самоврядування» органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України.

Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону.

Втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком випадків, передбачених цим та іншими законами.

Разом з тим, Законом України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» врегульовано питання стосовно надання міжбюджетних трансфертів (інших дотацій та субвенцій) з Державного бюджету України місцевим бюджетам на 2016 рік, визначення переліку бюджетів об'єднаних територіальних громад, мають міжбюджетні відносини з державним бюджетом. Правовідносини в частині визначення складу доходів загального та спеціального фонду того чи іншого місцевого бюджету, видів надходжень, що формують дохідну частину таких фондів місцевого бюджету та/або обмеження щодо включення до них тих чи інших надходжень або створення цільових фондів у складі спеціального фонду цим законом не встановлено.

Частиною 3 статті 7 Бюджетного кодексу України визначено принцип самостійності - Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними. Держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов'язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування коштами відповідних місцевих бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов'язання одне одного, а також за бюджетні зобов'язання держави. Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів бюджету, правом відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування визначати напрями використання бюджетних коштів відповідно до законодавства України, правом Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних місцевих рад самостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні місцеві бюджети.

Крім того, ч.2 та 5 статті 7 Бюджетного кодексу України визначено принцип збалансованості - повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень бюджету на відповідний бюджетний період та принцип обґрунтованості - бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку України та розрахунках надходжень бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил.

При цьому, проект бюджету складається на підставі затверджених постановою Верховної Ради України основних напрямків бюджетної політики, в яких планується граничний розмір дефіциту (профіциту) державного бюджету у відсотках до прогнозованого річного обсягу валового внутрішнього продукту; граничний розмір державного боргу та його структури; обґрунтувань і розрахунків питомої ваги міжбюджетних трансфертів у видатках державного бюджету; питомої ваги капітальних вкладень у видатках державного бюджету; питомої ваги капітальних вкладень у видатках державного бюджету; зміни законодавства, прийняття яких необхідно для реалізації бюджетної політики держави; перелік головних розпорядників коштів, захищених статей бюджету; обґрунтування необхідності поділу бюджету на загальний і спеціальний фонди; встановлення розміру мінімальної заробітної плати та рівня забезпечення прожиткового мінімуму на плановий бюджетний період; принципу справедливості, який передбачає, що бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами; неупередженості.

Заявляючи даний позов позивач просив суд зобов'язати відповідача забезпечити передачу з державної власності у комунальну власність територіальних громад Київської області професійно-технічних закладів та інших навчальних закладів, розташованих поза межами міст обласного значення Київської області.

Згідно статті 3, абз.3 ч.1, 2 статті 4 Закону України «Про передачу об'єктів державної та комунальної власності», ініціатива щодо передачі об'єктів права державної та комунальної власності може виходити відповідно від органів, уповноважених управляти державним майном, Національної академії наук, інших аналогічних самоврядних організацій, яким передано в користування державне майно (далі - самоврядні організації), місцевих органів виконавчої влади, відповідних органів місцевого самоврядування.

Передача об'єктів з державної у комунальну власність здійснюється за рішенням: органів, уповноважених управляти державним майном, самоврядних організацій - щодо об'єктів, визначених у абз.4 та 6 ч.1 статті 2 даного Закону.

Передача об'єктів з державної у комунальну власність територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах здійснюється за наявності згоди відповідних сільських, селищних, міських, районних у містах рад, якщо інше не передбачено законом, а у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст - за наявності згоди районних або обласних рад, якщо інше не передбачено законом.

Відповідно до п.51 ч.1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема щодо надання згоди на передачу об'єктів з державної у комунальну власність та прийняття рішень про передачу об'єктів з комунальної у державну власність, а також щодо придбання об'єктів державної власності.

Відповідно до ч.1 стаття 39 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України спрямовує діяльність органів виконавчої влади на сприяння ефективному функціонуванню та розвитку місцевого самоврядування, додержання визначених законом прав органів місцевого самоврядування, забезпечує взаємодію центральних і місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення, зокрема економічного, соціального та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Водночас, згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи N R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді - під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч. 3 статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - ключовим завданням якого є здійснення правосуддя.

Проте, відповідно до ч. 1, ч. 3 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Отже, під дискреційним повноваженням суд повинен розуміти таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, що визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

Суд є правозастосовуючим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень.

За таких обставин суд, дотримуючись принципів законності, поділу влади, а також компетенції, визначеної Конституцією та законами України, не має права перебирати на себе повноваження суб'єкта владних повноважень у відповідних правовідносинах, а тому позовні вимоги не підлягають задоволенню, що було вірно зазначено судом першої інстанції.

Крім того, відповідно до ч. 1 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. У випадках, установлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб.

Необхідною умовою для визнання недійсним (нечинним) рішення, дії/бездіяльності, крім їх невідповідності вимогам чинного законодавства, є, виходячи з наведених положень статті 6 КАС України, порушення у зв'язку з його прийняттям прав та охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушуються, створено або створюють перешкоди для реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

Тобто, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають, що начебто певні обставини впливають на їх правове становище.

Саме до такого правового висновку дійшов Верховний Суд України в постанові від 15 грудня 2015 року у справі № 800/206/15.

При цьому, позивачем не конкретизовано та не підтверджено будь-якими доказами відповідне порушення суб'єктом владних повноважень його прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

Згідно з частиною 1 статті 69 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.

Проте, позивачем не зазначено у чому конкретно полягає порушення прав, свобод чи інтересів позивача і не надано будь-яких доказів з цього приводу.

Підсумовуючи наведене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що доводи викладені в апеляційній скарзі не знайшли свого підтвердження, оскаржувана постанова прийнята відповідно до норм матеріального та процесуального права, враховано всі обставини справи, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду першої інстанції немає.

Враховуючи зазначене, правомірним є рішення суду першої інстанції про відмову в задоволенні даного адміністративного позову.

Отже при ухваленні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування.

Відповідно до статті 200 КАС України - суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 160, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України суд,

У Х В А Л И В :

Апеляційну скаргу Київської обласної ради - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 вересня 2017 року - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили в порядку, встановленому статтею 254 КАС України та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції в порядку і строки, встановлені статтею 212 КАС України.

Головуючий суддя: Файдюк В.В.

Судді: Мєзєнцев Є.І.

Чаку Є.В.