Справа № 815/1475/17
Суддя: Вербицька Н. В.
Дата ухвалення: 2017-10-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
----------------------
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 жовтня 2017 р.м.ОдесаСправа № 815/1475/17

Категорія: 2 Головуючий в 1 інстанції: Корой С. М.
Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Вербицької Н.В.,

суддів - Джабурії О.В.,

- Крусяна А.В.,

за участю секретаря судового засідання Осіпова М.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги ОСОБА_2 та Одеської міської ради на постанову Одеського окружного суду від 01 червня 2017 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Міністерства культури України, Одеської міської ради, управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И Л А :

13.03.2017 ОСОБА_2 звернулась з адміністративним позовом, в якому просить:

- визнати протиправними дії Міністерства культури України щодо несвоєчасного надання ОСОБА_2 інформації згідно запиту на інформацію від 12.10.2016 року № І-721;

- визнати протиправними дії Міністерства культури України щодо надання ОСОБА_2 неповної інформації згідно запиту на інформацію від 12.10.2016 року № І-721;

- зобов'язати Міністерство культури України у п'ятиденний строк надати ОСОБА_2 відповідь на запит на інформацію від 12.10.2016 року № І-721 відповідно до поставлених питань і у той же строк подати до суду звіт про виконання судового рішення;

- визнати протиправними дії Одеської міської ради щодо несвоєчасного надання ОСОБА_2 інформації згідно запиту на інформацію від 10.10.2016 року № ЗПИ-815;

- визнати протиправними дії Одеської міської ради щодо надання ОСОБА_2 інформації не по суті запиту на інформацію від 10.10.2016 року № ЗПИ-815;

- зобов'язати Одеську міську раду у п'ятиденний строк надати ОСОБА_2 відповідь на запит на інформацію від 10.10.2016 року № ЗПИ-815 відповідно до поставлених питань і у той же строк подати до суду звіт про виконання судового рішення.

В обґрунтування позову ОСОБА_2 зазначила, що 10.10.2016 року направила на адресу Одеської міської ради та Міністерства культури України запити на інформацію, в яких просила надати інформацію про те, чи є пам'яткою культурної спадщини місцевого значення об'єкти за адресами: АДРЕСА_1. Міністерство культури України листом від 21.10.2016 року № 850/10/55/16 проінформувало запитувача ОСОБА_4, що його запит від 10.10.2016 року щодо тлумачення термінів, зазначених у частині 4 статті 83 Земельного кодексу України розглянуто та повідомлено, що надання роз'яснень термінології, використаної в тексті Земельного кодексу України, перебуває поза межами компетенції Міністерства культури України, відповідно до Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 року № 495. В свою чергу, управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради надіслало лист від 13.10.2016 року № 01-31/585; 584 на адресу ОСОБА_4, в якому повідомило заявника, що будівлі за адресами АДРЕСА_1 належать до об'єктів культурної спадщини та занесені до Державного реєстру нерухомих пам'яток України за категорією місцевого значення та вищевказані об'єкти розташовані в межах Центрального історичного ареалу м. Одеси, на території комплексної охоронної зони.

Позивачка вказує на те, що від Міністерства культури України надано відповідь на запит на інформацію з порушенням встановленого законом строку та надано неповну інформацію з питань зазначених у запиті, а від Одеської міської ради надана інформація не по суті запитів з порушенням встановленого законом строку, отже відповідачами порушено права позивачки на доступ до публічної інформації, відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Відповідачі заперечували проти позову, посилаючись на те, що звернення позивача від 10.10.2016 року розглянуті в строки та порядку визначені чинним законодавством України. На підставі викладеного просили у позові відмовити.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 01 червня 2017 року позов задоволений частково. Визнані протиправними дії Одеської міської ради щодо несвоєчасного надання ОСОБА_2 відповіді на звернення від 10.10.2016 № ЗПИ-815. В решті позову відмовлено.

Не погодившись із прийнятим судовим рішенням, позивач та відповідач - Одеська міська рада подали апеляційні скарги, в яких посилаючись на порушення судом норм матеріального права, просять постанову суду першої інстанції скасувати: позивач - повністю та прийняти нову постанову про задоволення позову в повному обсязі, відповідач - скасувати в частині задоволення позову та прийняти нову постанову про відмову у позові в повному обсязі.

Заслухавши доповідача, пояснення представників сторін, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають частковому задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що 10.10.2016 року позивач направила на адресу Одеської міської ради та Міністерства культури України запити на інформацію, в яких просила надати інформацію про те, чи є пам'ятками культурної спадщини місцевого значення об'єкти за адресами: АДРЕСА_1 об'єктом історико-культурного призначення, що має особливу наукову, естетичну та історико-культурну цінність.

Міністерство культури України листом від 21.10.2016 року № 850/10/55/16 проінформувало запитувача ОСОБА_4, що його запит від 10.10.2016 року щодо тлумачення термінів, зазначених у частині 4 статті 83 Земельного кодексу України розглянуто та повідомлено, що надання роз'яснень термінології, використаної в тексті Земельного кодексу України, перебуває поза межами компетенції Міністерства культури України, відповідно до Положення про Міністерство культури України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 року № 495. В свою чергу, управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради надіслало лист від 13.10.2016 року № 01-31/585; 584 на адресу ОСОБА_4 Управління повідомило заявника, що будівлі за адресами АДРЕСА_1 належать до об'єктів культурної спадщини та занесені до Державного реєстру нерухомих пам'яток України за категорією місцевого значення та вищевказані об'єкти розташовані в межах Центрального історичного ареалу м. Одеси, на території комплексної охоронної зони.

Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з надання відповіді на звернення позивача від 10.10.2016 управлінням з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради з порушенням строків, передбачених Законом України "Про звернення громадян". Відмовляючи у задоволенні позову в іншій частині, суд першої інстанції прийшов до висновку, що запити позивача за своїм змістом є зверненням та розглянуті у відповідності до Закону України "Про звернення громадян" № 393/96-ВР.

Судова колегія частково погоджується з висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Відповідно до вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до вимог ч.3 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій, чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед Законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон № 2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Аналіз цього визначення та переліку розпорядників публічної інформації, закріпленого у статті 13 Закону № 2939-VI, свідчить, що публічною інформацією є відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях:

уся інформація, що перебуває у володінні суб'єктів владних повноважень, тобто органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, органів влади Автономної Республіки Крим, інших суб'єктів, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання (пункт 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI);

інформація щодо використання бюджетних коштів юридичними особами, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим (пункт 2 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI);

інформація, пов'язана з виконанням особами делегованих повноважень суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг (пункт 3 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI);

інформація щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них, якщо йдеться про суб'єктів господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями (пункт 4 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI);

інформація про стан довкілля; якість харчових продуктів і предметів побуту; аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров'ю та безпеці громадян;

інша інформація, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідна інформація) (частина друга статті 13 Закону № 2939-VI).

Отже, визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходилась у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.

Тобто, визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходилась у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.

Зі змісту звернень позивача вбачається, що вони стосуються виключно надання відповіді на питання чи є пам'ятка культурної спадщини місцевого значення, а саме, пам'ятка архітектури та містобудування, об'єктом історико-культурного призначення, що має особливу наукову, естетичну та історико-культурну цінність. Тобто, заявником фактично запитано інформацію щодо проведення аналізу правових норм стосовно конкретних обставин та тлумачення приписів Земельного кодексу України.

Вірним є висновок суду першої інстанції, що Закон № 2939-VI передбачає два види інформаційних відносин, на які його положення не поширюються: відносини щодо отримання інформації суб'єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій та відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.

Тому Закон № 2939-VI не поширюється на відносини у сфері звернень громадян щодо надання юридичної консультації, проведення аналізу правових норм стосовно конкретних обставин, повідомлених запитувачем інформації, тощо, оскільки такі відносини регулюються спеціальним законом - Законом України "Про звернення громадян" N 393/96-ВР від 02.10.1996 року (далі - Закон N 393/96-ВР).

Запит на інформацію, який подано згідно із Законом № 2939-VI, проте який за своїм змістом є зверненням громадянина відповідно до Закону № 393/96-ВР, розпорядник інформації повинен розглянути з урахуванням принципів добросовісності і розсудливості за Законом № 393/96-ВР.

Доводи апелянта ОСОБА_2 про незаконність висновків суду першої інстанції, що за змістом її запити є зверненням громадянина та повинні розглядатися за правилами Закону № 393/96-ВР, судова колегія вважає хибними та такими, що спростовуються аналізом вищезазначених правових норм.

Відповідно до ст. 20 Закону України № 393/96-ВР звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів. На обґрунтовану письмову вимогу громадянина термін розгляду може бути скорочено від встановленого цією статтею терміну.

З матеріалів справи вбачається, що Міністерство культури України листом від 21.10.2016 року № 850/10/55/16 проінформувало запитувача ОСОБА_4, що його запит від 10.10.2016 року щодо тлумачення термінів, зазначених у частині 4 статті 83 Земельного кодексу України, перебуває поза межами компетенції Міністерства культури України, відповідно до Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 року № 495 (а.с.16).

Судова колегія погоджується з доводами апелянта ОСОБА_2, що надаючи таку відповідь, Міністерство культури України протиправно відмовилось у наданні відповіді.

Відповідно до п.1 Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабміну України від 03.09.2014 № 495, Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері кінематографії, відновлення та збереження національної пам'яті.

Згідно покладених на Мінкультури завдань, про що зазначено у п.4 Положення № 495, останній здійснює нормативно-правове регулювання у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин, кінематографії, відновлення та збереження національної пам'яті; здійснює розгляд звернень громадян з питань, пов'язаних з діяльністю Мінкультури, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління.

Аналіз наведеного дає підстав для висновку, що Мінкультури повноважно надати відповідь на запит щодо тлумачення термінів, зазначених у частині 4 статті 83 Земельного кодексу України, а саме, чи є пам'ятка архітектури та містобудування об'єктом історико-культурного призначення, що має особливо наукову, естетичну та історико-культурну цінність.

На користь цього висновку свідчать обставини надання Мінкультурою додаткової відповіді на запит від 10.10.2016, який датований 22.12.2016 за № 4999/10.4/13-16, та в якому зроблений аналіз положень Закону України "Про охорону культурної спадщини", Закону УРСР "Про охорону і використання пам'яток історії та культури", Земельного кодексу України (а.с.26).

Враховуючи, що відповідь на звернення ОСОБА_2 від 10.10.2016 фактично надана Мінкультурою лише 22.12.2016, судова колегія приходить до висновку про обґрунтованість позову в частині визнання протиправними дії Мінкультури щодо несвоєчасного надання відповіді на запит позивача.

Висновки суду першої інстанції, що Мінкультури, надаючи 21.10.2016 відповідь про неповноважність тлумачення термінів, зазначених у частині 4 статті 83 Земельного кодексу України, діяло з додержанням вимог Закону № 393/96-ВР, є невірними, оскільки надаючи таку відповідь, Мінкультури фактично самоусунулось від розгляду звернення по суті поставленого питання.

Разом з цим, вірними є доводи суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову в частині визнання протиправними дій Мінкультури щодо надання ОСОБА_2 неповної інформації на запит, зобов'язання надати повну відповідь, оскільки 22.12.2016 року Мінкультури надало відповідь по суті звернення ОСОБА_2, про що зазначалось раніше.

Судова колегія також погоджується з висновками суду першої інстанції щодо несвоєчасного направлення відповіді на запит ОСОБА_2 до Одеської міської ради.

Судом вірно зазначено, що відповідь на звернення позивача від 10.10.2017 року управлінням з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради направлено позивачу з порушенням строків, визначених Законом № 393/96-ВР, оскільки в матеріалах справи наявна копія поштового конверту з відміткою відділення поштового зв'язку про отримання поштової кореспонденції 29.11.16 року (а.с.56). Таким чином, виймання та отримання поштовим відділенням письмової кореспонденції управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради відбулось 29.11.2016 року.

Доводи апелянта Одеської міської ради та управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини, що згідно витягів з журналів вхідної документації (ф.01-31) та вихідної документації (ф.01-34) відповіді на запит ОСОБА_4 та ОСОБА_2 від 10.10.2016 були надіслані 13.10.2016, судова колегія вважає непідтвердженими, оскільки записи у вказаних журналах свідчать про зняття з контролю питання надання відповіді на звернення та дату складання відповіді, яка дійсно є 13.10.2016.

Разом з цим відповідь на звернення направлена ОСОБА_4 простою кореспонденцією, та дата відправлення може бути підтверджена реєстром відправлень простої кореспонденції, який на вимогу апеляційного суду наданий не був.

Враховуючи викладене, судова колегія вважає, що відповідачами Одеською міською радою та управлінням з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради не доведений факт своєчасного відправлення відповіді на звернення ОСОБА_4 та ОСОБА_2 від 10.10.2016.

Доводи апелянта Одеської міської ради, що обставини направлення управлінням з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради на адресу позивачки ОСОБА_2 відповіді 13.10.2016 підтверджено в ході розгляду іншої адміністративної справи за № 815/5959/16, в зв'язку з чим не потребують додаткового доведення, судова колегія вважає хибними на підставі наступного.

Судова колегія вважає, що передбачене частиною першої статті 72 КАС України звільнення від доказування не має абсолютного характеру і не може сприйматися судом як неможливість спростування під час судового розгляду обставин, які зазначені в іншому судовому рішенні.

Судом при розгляді даної справи досліджені нові докази та обставини, які, на думку відповідачів, підтверджують своєчасність відправлення відповіді на звернення. За результатами їх оцінки суд першої інстанції прийшов до вірного висновку, який є протилежним, ніж установлений в ході розгляду справи № 815/5959/16.

Разом з цим, судова колегія погоджується з доводами Одеської міської ради, що суд першої інстанції, визнаючи протиправними дії Одеської міської ради щодо несвоєчасного надання відповіді ОСОБА_2, не врахував що за вказане порушення має відповідати управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради, на розгляді якого знаходилось звернення ОСОБА_4 та ОСОБА_2 від 10.10.2016 № ЗПИ-815, на начальник якого підписував відповідь.

Судова колегія зазначає, що вказане управління є виконавчим органом Одеської міської ради, до повноважень якого належить розгляд порушених у зверненні питань, в зв'язку з чим судом першої інстанції в ході розгляду змінений його статус з третьої особи на співвідповідача, що підтверджується журналом судового засідання від 24.04.2017 (а.с.172-176).

Враховуючи викладене, визнавати протиправними дії щодо несвоєчасного надання відповіді ОСОБА_2 необхідно саме відносно управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини, а не Одеської міської ради. При цьому судова колегія, враховуючи приписи ст.11 КАС України, вважає за можливе вийти за межі заявлених позовних вимог.

Позов ОСОБА_2 в частині визнання протиправними дій Одеської міської ради щодо надання відповіді не по суті запиту та зобов'язання надати відповідь правильно залишений без задоволення, оскільки в ході судового розгляду обґрунтовано не встановлено протиправності дій відповідачів при складанні відповіді.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.202 КАС України постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про часткове задоволення позову.

Керуючись ст.ст. 195,196,198,200,205,206,254 КАС України, судова колегія, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційні скарги ОСОБА_2 та Одеської міської ради задовольнити частково.

Постанову Одеського окружного суду від 01 червня 2017 року - скасувати з прийняттям нової постанови про часткове задоволення позову.

Визнати протиправними дії Міністерства культури України щодо несвоєчасного надання ОСОБА_2 відповіді на звернення від 12.10.2016 року № І-721.

Визнати протиправними дії управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради щодо несвоєчасного надання ОСОБА_2 відповіді на звернення від 10.10.2016 року № ЗПИ-815.

В решті позову відмовити.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням апеляційної інстанції

Головуючий: Н.В.Вербицька

Суддя: О.В.Джабурія

Суддя: А.В.Крусян