Справа № 591/1519/15-а
Суддя: Яковенко М.М.
Дата ухвалення: 2017-10-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 жовтня 2017 р.Справа № 591/1519/15-а
Харківський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Яковенка М.М.

суддів: Лях О.П., Старосуда М.І.

секретарі судового засідання: Дорошенко Д.О.

за участю:

представника позивача ОСОБА_1

представники відповідача: Гріцин В.В., Литвиненко Н.О.

представник 3-ї особи: Бабій В.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду апеляційні скарги Комунального підприємства "Міськводоканал" Сумської міської ради та Виконавчого комітету Сумської міської ради на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 17 травня 2017року за позовом Публічного акціонерного товариства "Укрхімпроект", ОСОБА_5 до Виконавчого комітету Сумської міської ради, Комунального підприємства "Міськводоканал" Сумської міської ради, треті особи Державна екологічна інспекція у Сумській області, Департамент фінансів, економіки та бюджетних відносин Сумської міської ради, Публічне акціонерне товариства "Сумське машинобудівне науково-виробниче об'єднання ім. М.В. Фрунзе", Сумське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України, Державне підприємство "Сумська біологічна фабрика", Товариство з обмеженою відповідальністю "Горобина",Публічне акціонерне товариство "Сумський завод насосного та енергетичного машинобудування "Насосенергомаш", Український НДІ "УкркомунНДІпрогрес", Товариство з обмеженою відповідальністю "Спільне підприємство "Емпаєрмоторс", Публічне акціонерне товариство "Науково-дослідний і проектно-конструкторський інститут атомного та енергетичного насособудування" про визнання протиправним та скасування рішень,

ВСТАНОВИВ:

Публічне акціонерне товариство "Укрхімпроект" та ОСОБА_5 звернулись (03.03.2015 року та 31.05.2016 року відповідно) з позовом до суду, в яких Позивач ПАТ «Укрхімпроект» з урахуванням уточнених вимог просив суд:

визнати незаконним з моменту прийняття та скасувати:

рішення СМР від 06.09.2011 року № 539 «Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10.12.2007 р. № 596 «Про затвердження Правил приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми»;

накази КП «Міськводоканал» СМР, видані на підставі цих Правил: від 22.02.2012 р. № 36 «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2012 рік», від 01.02.2013 р. № 35 «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2013 рік», від 18.02.2014 р. № 45 «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2014 рік».

Позивач, ОСОБА_5 просив визнати незаконними рішення виконкому СМР від 10.12.2007 р. № 596 «Про затвердження Правил приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми» та від 06.09.2011 року № 539 «Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10.12.2007 р. № 596 «Про затвердження Правил приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми».

Свої вимоги мотивували тим, що рішеннями виконкому Сумської міської ради від 10.12.2007 р. № 596 та від 06.09.2011 року № 539 «Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10.12.2007 р. № 596» затверджені Правила приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми. Вказані рішення прийняті з порушенням вимог чинного законодавства щодо порядку їх прийняття, зокрема, офіційного оприлюднення проекту рішень, та обов'язкового погодження відповідними державними органами. Крім того, встановлені в Правилах приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми встановлені гранично-допустимі коефіцієнти забруднюючих речовин у розмірах, менших, ніж максимальні концентрації, передбачені відповідними нормативно-правовими актами. На підставі оскаржуваних Правил КП «Міськводоканал» СМР застосовує до позивачів штрафні санкції, які внаслідок незаконності самих Правил, є безпідставними і порушують права позивачів. До Господарського суду Сумської області КП «Міськводоканал» СМР подало позови про стягнення нарахованих сум штрафних санкцій, отже з цього часу позивачам стало відомо про порушення їхніх законних прав.

Ухвалою Зарічного районного суду м. Суми від 17 травня 2017 року закрите провадження у справі за адміністративним позовом ПАТ «Укрхімпроект» до Комунального підприємства «Міськводоканал» СМР про визнання незаконними та скасування наказів, у зв'язку з тим, що спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

За наслідками апеляційного перегляду, ухвала Зарічного районного суду м. Суми від 17 травня 2017 року про закриття провадження у справі в частині вимог щодо оскарження наказів КП «Міськводоканал» СМР: від 22.02.2012 р. № 36 «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2012 рік», від 01.02.2013 р. № 35 «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2013 рік», від 18.02.2014 р. № 45 «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2014 рік» - скасована, а справа в цій частині спрямована на новий розгляд.

Тому розгляд справи здійснюється та оцінки спірним правовідносинам надається відповідно до вимог стосовно рішень виконкому СМР від 10.12.2007 р. № 596 «Про затвердження Правил приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми»; та від 06.09.2011 року № 539 «Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10.12.2007 р. № 596 «Про затвердження Правил приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми».

Постановою Зарічного районного суду м. Суми від 17 травня 2017 року позовні вимоги ПАТ "Укрхімпроект" та ОСОБА_5, з урахуванням прийнятого судом судового рішення в межах цієї справи, ухвали від 17 травня 2017 року про закриття провадження відносно вимог щодо скасування наказів КП «Міськводоканал» СМР від 22.02.2012 р. № 36 «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2012 рік», від 01.02.2013 р. № 35 «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2013 рік», від 18.02.2014 р. № 45 «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2014 рік», були задоволені (а.с.46, 47-53 т.5).

Визнано незаконним та скасовано рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10.12.2007 р. № 596 «Про затвердження Правил приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми».

Визнано незаконним з моменту прийняття та скасовано рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 06.09.2011 року № 539 «Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10.12.2007 р. № 596 «Про затвердження Правил приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми».

Не погодившись з постановою суду, КП "Міськводоканал" Сумської міської ради та Виконком Сумської міської ради пославшись на незаконність та необґрунтованість постанови суду, яка прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, просили постанову суду першої інстанції скасувати, а позовні вимоги відповідно до ст..ст.99, 100 КАС України залишити без розгляду, в зв'язку з пропуском строку звернення до суду (а.с.79-87, 100-102 т.5). Апелянти наголошують на законності прийнятих рішень, як такі, що прийняти на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством, в тому числі у відповідності до ЗУ «Про прискорений перегляд регуляторних актів, прийнятих органами та посадовими особами місцевого самоврядування».

Крім того, доводять та наполягають на тому, що сторони були значно раніше обізнані про оскаржувані ними рішення виконкому, які застосовувались до них під час їх діяльності, а не з того часу, коли відбулося звернення з позовом до господарського суду про стягнення відповідних коштів.

Представники відповідача в судовому засіданні підтримали доводи апеляційних скарг та наполягали на її задоволенні. Крім того, зазначали, що оскаржувані рішення були належним чином опублікованими, є такими, що у належний спосіб доведеним до громадськості, в тому числі і сторін по справі. Крім того, наявними документами підтверджується обізнаність сторін про наявність таких рішень виконкому, тому як вони застосовувались та мали вплив на час здійснення господарської діяльності сторін.

Представники позивача заперечували проти апеляційної скарги та наполягали на залишенні їх без задоволення.

В останнє судове засідання представник відповідача виконавчого комітету Сумської міськради не з'явився, надав суду письмову заяву про відкладення розгляду справи в зв'язку з перебуванням у відпустці. Така заява є безпідставної, з огляду на необґрунтованість. Сторона відповідача не позбавлена можливості щодо спрямування до суду іншої будь-якої особи. Зазначена особа була заслухана судом, докази надані сторонами,а тому підстав для відкладення справи не було.

В тому числі в судове засідання не з'явились інші представники сторін, третіх осіб, хоча у передбачений та належний спосіб повідомлялись про розгляд справи. В попередніх судових засіданнях, представники 3-х осіб висловлювали своє відношення до апеляційних скарг.

Колегія суддів вважає, що неявка в судове засідання інших представників на час прийняття рішення, не є перешкодою для розгляду, вирішення та прийняття судового рішення за наявними у справі документами, в тому числі додатково витребуваними, надання їм та спірним правовідносинам оцінки в межах доводів апеляційних скарг.

Колегія суддів заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення осіб, які брали участь у розгляді справи, дослідивши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційних скарг, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне апеляційні скарги є такими, що підлягають задоволенню з наступних підстав.

З огляду на положення ч.1 ст.195 КАС України, апеляційний перегляд здійснюється в межах доводів апеляційних скарг, які по суті за суті є однотипними, тобто стосовно законності прийняття оскаржуваних рішень, за певним виключенням щодо рішення виконкому СМР від 10.12.2007 р. № 596, з мотивів наведених нижче, та питання строку звернення до суду, за наявними доказами.

Так, як було встановлено, що рішенням виконавчого комітету Сумської міської ради від 10.12.07 р. № 596 затверджені «Правила приймання стічних вод в системи каналізації м. Суми» та введені в дію з дня їх офіційного оприлюднення. Публікація відбулась 25.12.2007 року. Комунальному підприємству «Міськводоканал» СМР було вказано на застосування Правил до абонентів (а.с.14 т.3).

Крім того, 06.09.2011 року виконавчим комітетом Сумської міської ради прийняте рішення від № 539 «Про внесення змін до додатку до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10.12.2007 р. № 596», Про затвердження Правил приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми», в новій редакції відповідно до Додатку до рішення. (а.с.10-37 т.1).

Як вбачається з копії інтернет-сторінки з офіційного сайту Сумської міської ради, Правила приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми (посилання для скачування) опубліковані 08.09.2011 року (а.с.78). При чому, це рішення з відповідними додатком також опубліковано в Офіційному віснику Сумської міської ради №57 від 06.10.2011 року (а.с.79-83 т.1).

На підставі зазначених Правил КП «Міськводоканал» СМР були видані накази: від 22.02.2012 р. № 36 «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2012 рік», від 01.02.2013 р. № 35 «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2013 рік», від 18.02.2014 р. № 45 «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2014 рік», якими встановлено на кожен рік нормативи плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми (а.с.94-96 т. 1).

Позивачі ПАТ «Укрхімпроект» та ОСОБА_5, як фізична особа підприємець є користувачами послуг КП «Міськводоканал» СМР на підставі договорів від 01.09.2009 року та Договору від 20.12.2010 року відповідно (а.с.38т. 1, а.с.217 т.3). Представником позивача ОСОБА_5 була надана додаткова Угода №1 до Договору від 20.10.2010 року в частині зміни розділу 6 Договору (а.с.44 т.7).

Комунальне підприємство «Міськводоканал» СМР здійснює свою діяльність на підставі Статуту, затвердженого рішенням Сумської міської ради від 25.04.2012 р. № 1431-МР (а.с.174-188), та надає послуги також іншим споживачам, у тому числі, підприємствам, що є третіми особами у справі на стороні позивача: ПАТ «Сумське НВО ім. М.В.Фрунзе», ДП «Сумська біологічна фабрика», ТОВ «Горобина», ПАТ «Сумський завод насосного та енергетичного машинобудування «Насосенергомаш», ТОВ «Спільне підприємство «Емпаєр моторс», ПАТ «Науково-дослідний і проектно-конструкторський інститут атомного та енергетичного насособудування», на підставі договорів.

Як встановлено за матеріалами справи, протягом з листопада 2012 - по червень 2014 року КП «Міськводоканал» СМР відносно ПАТ «Укрхімпроект» були складені акти відбору проб стічних вод, протоколи дослідження якості стічних вод, виставлені рахунки додаткової оплати за скид забруднюючих речовин в міську каналізацію та направлені претензії (а.с.146-155 т.1).

Крім того, на вимогу апеляційного суду були надані додаткові документи стосовно ФОП ОСОБА_5, як користувача та абонента КП «Міськводоканал» (149-251 т.6, 1-10 т.7). Безпосередньо були складені акти відбору проб стічних вод, протоколи дослідження якості стічних вод, виставлені рахунки додаткової оплати за скид забруднюючих речовин в міську каналізацію та направлені листи, претензії, повідомлення за період з квітня 2011 року по 2017 рік.

Судом першої інстанції були враховані також зазначені документи за період червня - грудня 2016 року КП «Міськводоканал» СМР (а.с.208-214 т. 3).

За позовом КП «Міськводоканал» СМР до ФОП ОСОБА_5 про стягнення суми заборгованості за скид забруднюючих речовин в міську каналізацію Господарським судом Сумської області було порушено провадження у справі 22.02.2016 року, а з позовом до ПАТ «Укрхімпроект» КП «Міськводоканал» СМР звернулося 05.12.2014 року (а.с.215 т. 3, а.с. 43 т. 1).

При вирішенні спору судом першої інстанції були також враховано те, що 02.11.2015 року у зв'язку із розглядом заяви ПАТ «Сумське НВО ім. М.В.Фрунзе» Сумське обласне відділення Антимонопольного комітету України надало рекомендації виконавчому комітету Сумської міської ради про припинення дій, які містять ознаки порушення антимонопольного законодавства. Як вбачається з цих рекомендацій, було здійснено перевірку законності дій виконавчого комітету Сумської міської ради, що полягають у прийнятті рішення від 06.09.2011 №539 «Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10.12.2007 №596 «Про затвердження Правил приймання стічних вод в системи каналізації м. Суми», та встановлено, що останні вчинені з порушенням порядку затвердження місцевих правил приймання стічних вод, містять ознаки порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого пунктом 7 статті 50 Закону України «Про захист економічної конкуренції». В результаті встановлено, що для запобігання можливості включення КП «Міськводоканал» СМР до місцевих Правил приймання стічних вод положень, які б суперечили діючому законодавству з метою отримання неправомірних вигод, зокрема й в частині встановлення ГДК забруднюючих речових у стічних водах підприємств для стягнення плати за скид понаднормових забруднень, законодавець передбачив механізм погодження місцевих Правил приймання стічних вод з територіальними органами Міністерства охорони здоров'я України та Мінекоресурсів, який виконавчим комітетом Сумської міської ради при прийнятті Правил приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми, що були затверджені Рішенням 539 не було дотримано (а.с.122-125 т. 2).

Свою позицію стосовно винесення Рішення 539 з порушенням вимог законодавства висловила Державна регуляторна служба України. Листом від 29.07.2015 р. вих. № 5540/0/20-15 Державна регуляторна служба України повідомила про невиконання Відповідачами вимог законодавства при прийнятті Рішення 539 щодо оприлюднення з метою одержання зауважень та пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, та про звернення до Виконавчого комітету Сумської міської ради з пропозицією вжити заходів для припинення порушень, виявлених нею при прийнятті Рішення 539 у випадку, якщо нова редакція Правил приймання стічних вод в системи каналізації міста Суми, що пізніше була затверджена цим рішенням дійсно не оприлюднювалась з метою одержання зауважень і пропозицій. При цьому Державною регуляторною службою України зазначено, що невиконання виконавчим комітетом Сумської міської ради процедур, передбачених Законом № 1160, зокрема, щодо обов'язкового оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій може бути підставою для відміни актів в судовому порядку (а.с.177 т.4).

З огляду на встановлені обставини, колегія суддів зазначає, що оскаржувані позивачами рішення мали вплив на господарську діяльність, встановлювали для них відповідні права та обов'язки, та мали певні юридичні наслідки.

Щодо законності прийняття цих оскаржуваних рішень, безпосередньо рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10.12.07 р. № 596 та рішення від 06.09.2011 року № 539 «Про внесення змін до додатку до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10.12.2007 р. № 596», Про затвердження Правил приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми», в новій редакції відповідно до Додатку до рішення, колегія суддів зазначає наступне.

В даному випадку, з огляду на рішення від 06.09.2011 року № 539 яким були внесені зміни до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10.12.2007 р. № 596» та викладено в новій редакції відповідно до Додатку до рішення, то фактично цим рішенням від 06.09.2011 року було скасоване попереднє рішення від 10.12.2007 року, тобто, воно є таким, що втратило свою юридичну силу та вичерпало свою дію, таким чином перестало встановлювати та створювати для ФОП ОСОБА_5 будь-які права та обов'язки, перестало впливати на них, а тому правових підстав для надання правової оцінки цьому юридично неіснуючому регуляторному акту суб'єкта владних повноважень, немає.

В даному випадку, суд першої інстанції безпідставно надавав оцінку регуляторному акту, який з вересня 2011 року втратив свою дію, перестав бути обов'язковим та на час звернення з позовом до суду, жодним чином не впливав на ФОП ОСОБА_5

Стосовно іншого рішення відповідача від 06.09.2011 року № 539, колегія суддів в цілому погоджується з висновками суду першої інстанції щодо незаконності його прийняття. В даному випадку судом правильно застосовані норми матеріально права та надана належна оцінка встановленим фактичним обставинам справи.

Так, відповідно до ст. 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» оскаржуване рішення Сумської міської ради № 539 від 06.09.2011 року, має усі ознаки регуляторного акту та є таким, що потребує реалізації процедур стовно його прийняття, передбачених цим Законом.

Ч. 6 ст. 33 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» відносить питання стандартизації та нормування у галузі охорони навколишнього природного середовища до компетенції центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів - Міністерства охорони навколишнього середовища. Наказом Міністра охорони навколишнього природного середовища від 28.12.1994 року № 125 затверджено Керівний нормативний документ «Гідросфера. Відбір проб для визначення складу і властивостей стічних та технологічних вод». Розділ 1 КНД 211.1.0.009-94 встановлює, що даний керівний нормативний документ встановлює загальні вимоги до відбору проб з метою подальшого визначення хімічних та фізичних показників складу і властивостей вод. Вказаний керівний нормативний документ містить загальні вимоги до організації відбору, видів проб, місць, часу та частоти відбору, пристроїв, засобів та посуду для відбору та зберігання проб, реєстрації та транспортування проб, техніки безпеки. Положення цього керівного нормативного документу розповсюджується на відбір проб стічних та технологічних вод, що підлягають державному та відомчому контролю.

У відповідності до п.1.6 Правил приймання стічних вод підприємств у комунальні та відомчі системи каналізації населених пунктів України, затверджених Наказом №37 від 19.02.2002р. Державним комітетом будівництва, архітектури та житлової політики України, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 26 квітня 2002 р. за N 403/6691, місцеві Правила приймання згідно з Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" затверджують виконавчі органи місцевих рад за поданням Водоканалів після погодження з територіальними органами Мінекоресурсів та Міністерства охорони здоров'я України. Місцеві Правила приймання є обов'язковими для всіх Підприємств, яким Водоканали надають послуги з водовідведення та які розташовані на території даної місцевої ради.

Як правильно зазначив суд першої інстанції, що проект Правил приймання стічних вод в систему каналізації м. Суми, в новій редакції, затвердженій в подальшому рішенням виконавчого комітету Сумської міської ради № 539 від 06.09.2011р., належним оприлюднені не були та, відповідно, не були доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Як зазначає відповідач виконавчий комітет СМР, проект Рішення 539 разом з аналізом регуляторного впливу було оприлюднено на сайті Сумської міської ради та в газеті «Суми і Сумчани», а текст проекту Правил, зважаючи на його значний обсяг, було оприлюднено шляхом публікації на сайті Сумської міської ради http:www.meria.sumy.ua.

Такі доводи судом не взято до увагу, зважаючи на наступне.

У відповідності до Рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 13.06.2008 № 284 «Про заснування друкованого засобу масової інформації «Офіційний вісник Сумської міської ради» на момент підготовки і оприлюднення проекту Рішення 539 офіційним друкованим органом Сумської міської ради визначено «Офіційний вісник Сумської міської ради». Не зважаючи на цю обставину, оприлюднення здійснювалось в газеті «Суми і Сумчани» № 34 від 26.08.2011р. Проте, в газеті «Суми і Сумчани» було лише повідомлено про оприлюднення проекту Рішення 539 (далі - Проект). Публікація не містить жодних додатків до Проекту, у тому числі тексту проекту Правил, які складають його невід'ємну частину.

Як правильно зазначено судом, такий формат оприлюднення суперечить вимогам ч. 2 ст. 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», яка визначає, що проект регуляторного акту оприлюднюється шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації, оприлюднення на сайті дозволяється у випадку відсутності друкованих засобів масової інформації у розробника регуляторного акту.

Доводи відповідача щодо неможливості опублікування проекту рішення через його значний обсяг не заслуговують на уваги, оскільки Проект Рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10.12.07 р. № 596 «Про затвердження Правил приймання стічних вод в системи каналізації м. Суми», до якого було внесено зміни оскаржуваним Рішенням, на стадії прийняття і публічного обговорення був опублікований відповідачем в газеті «Суми і Сумчани» № 29 - 34 в липні - серпні 2007 року (а.с.158-176 т. 4). Також, судом було встановлено, що текст проекту Рішення 539, що міститься у публікації, не відповідає тексту прийнятого виконавчим комітетом Сумської міської ради Рішення.

Аналіз регуляторного впливу Проекту, наведений у публікації на сайті, не відповідає вимогам Методики проведення аналізу впливу регуляторного акту, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004р. № 308 (далі - Методика), що є грубим порушенням ч. 5 ст. 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Як обґрунтовано зазначено судом першої інстанції, що у публікації Проекту відсутні: причини та умови виникнення проблеми; обґрунтування неможливості її розв'язання за допомогою ринкових механізмів або чинних регуляторних актів; наведення двох або більше можливих способів досягнення цілей державного регулювання; оцінка кожного із способів досягнення цілей державного регулювання, причини відмови від застосування альтернативних способів розв'язання проблеми; аргументи щодо переваги обраного способу досягнення цілей державного регулювання; принципи і способи досягнення цілей державного регулювання та визначення ступеню їх ефективності; оцінка можливості впровадження та виконання вимог акту органами державної влади і органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами; характеристика механізму повної або часткової компенсації можливої шкоди у разі настання очікуваних наслідків дії акту; періодичність здійснення державного контролю та нагляду за додержанням вимог акту; застосування методу аналізу вигод та витрат у простій (перелік очікуваних позитивних та негативних факторів) або складній (із застосуванням різноманітних економічних моделей) формі; обґрунтування запропонованого строку дії регуляторного акту здійснюється з рахуванням достатності цього строку для розв'язання проблеми та досягнення цілей державного регулювання; розмір надходжень до державного та місцевих бюджетів і державних цільових фондів, пов'язаних з дією акту; кількість суб'єктів господарювання та/або фізичних осіб, на яких поширюватиметься дія акту; розмір коштів і час, що витрачатимуться суб'єктами господарювання та/або фізичними особами, пов'язаними з виконанням вимог акту; рівень поінформованості суб'єктів господарювання та/або фізичних осіб з основних положень акту.

Також відповідно до п. 13 Методики результати аналізу викладаються у письмовій формі і підписуються розробником проекту, а в разі, коли розробником проекту є регуляторний орган, установа чи організація, - керівником органу, установи чи організації, однак інформація про розробника Проекту у публікації відсутня.

Відповідно до ст. 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акту не був оприлюднений.

Державною регуляторною службою України в наведеному вище листі зазначено, що невиконання виконавчим комітетом Сумської міської ради процедур, передбачених Законом № 1160, зокрема, щодо обов'язкового оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій може бути підставою для відміни актів в судовому порядку.

Не оприлюднивши проект Рішення та аналіз регуляторного впливу, і не визначивши строк, передбачений ч. б ст. 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», протягом якого можна надавати зауваження та пропозиції, відповідач виконавчий комітет СМР позбавив позивачів визначеного Законом права.

Порушення вимог закону щодо оприлюднення проекту регуляторного акту призвело також до порушення прав та охоронюваних законом інтересів невизначеної кількості осіб, оскільки свої зауваження та пропозиції щодо проекту могли подати як позивачі, так і інші громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання, наукові установи та консультативно - дорадчі органи, права яких закріплено статтею 6 Закону. Таким чином, було порушено принцип збалансованості при здійсненні регуляторної діяльності виконавчим комітетом Сумської міської ради, тобто забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави.

В той же час, як правильно зауважено судом першої інстанції, що при прийнятті оспорюваного регуляторного акту було не лише порушено норми Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», виконавчий орган місцевого самоврядування діяв також з порушенням ч. 2 ст. 19 Конституції України.

Колегія суддів погоджується з доводами сторони позивачів, які враховані були судом першої інстанції щодо порушення при прийнятті рішення виконкомом Сумської міської ради від 06.09.2011р. №539, вимог Правил приймання стічних вод підприємств у комунальні та відомчі системи каналізації населених пунктів України, затверджених Наказом №37 від 19.02.2002р., стосовно затвердження відповідачем за поданням КП «Міськводоканал» Правил без погодження з територіальними органами Мінекоресурсів та Міністерства охорони здоров'я України. Таке погодження є обов'язковою вимогою законодавця та здійснення належного контролю зазначеними органами щодо таких рішень, що регулюють питання в цій сфері.

Доказів дотримання таких вимог законодавства ні до суду першої інстанції, ні до суду апеляційної інстанції надано не було та жодним чином не спростовано.

У вказаних Правилах відсутні не тільки відмітки або посилання, які б свідчили про здійснення необхідного погодження Правил територіальними органами Мінекоресурсів та Міністерства охорони здоров'я України, але і посилання на номер і дату рішення виконавчих органів.

Доводи апелянтів щодо законності прийнятого рішення №539 від 06.11.2011 року, безпосередньо у відповідності до Закону України «Про прискорений перегляд регуляторних актів, прийнятих органами та посадовими особами місцевого самоврядування», як таке, що не потребувало погодженню з цими органами з огляду на зміст несуттєвих внесених змін до рішення від 10.12.2007 року №596, є безпідставними та необґрунтованими.

Так, закон, що установлює правові та організаційні засади проведення прискореного перегляду регуляторних актів, прийнятих органами та посадовими особами місцевого самоврядування, щодо їх відповідності принципам державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності та спрямований на забезпечення додержання цих принципів під час здійснення місцевого самоврядування, є Закон України «Про прискорений перегляд регуляторних актів, прийнятих органами та посадовими особами місцевого самоврядування». Від 14.12.2010 № 2784-VI.

Відповідно до ст..1 цього Закону, прискорений перегляд регуляторних актів - комплекс заходів та дій, спрямованих на забезпечення якнайшвидшого приведення регуляторних актів, прийнятих органами та посадовими особами місцевого самоврядування, у відповідність із принципами державної регуляторної політики, визначеними у статті 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

В той же час, колегія суддів наголошує та звертає увагу, що цим Законом, або іншим нормативно-правовим актом не скасовується обов'язок для Відповідача затверджувати за поданням КП «Міськводоканал» відповідні Правила без погодження з територіальними органами Мінекоресурсів та Міністерства охорони здоров'я України, в тому числі і змін, що вносяться до них незалежно від їх об'єму.

На підставі викладеного, колегія суддів з урахуванням приписів ч.3 ст.2 КАС України, погоджується з висновками суду першої інстанції, що оскаржуване рішення №539 від 06.09.2011 року відповідачем прийняте не на підставах та у спосіб, що передбачені законодавством, що регулюють спірні правовідносини.

Вирішуючи питання щодо строку звернення позивачів до суду за захистом своїх прав та порушених на їх думку інтересів, суд першої інстанції вважав, що ПАТ "Укрхімпроект" про порушення своїх прав у зв'язку з незаконністю Рішення №539 від 06.09.2011р. дізнався з позовної заяви КП «Міськводоканал» СМР від 26.11.2014 № 22/10353, яка отримана позивачем 05.12.2014, вх. № 57пр, а ОСОБА_5 дізналась про порушення своїх прав у зв'язку з незаконністю рішень виконавчого комітету СМР від 06.09.2011р №539., від 10.12.2007 р. № 596 після звернення КП Міськводоканал» СМР до суду з позовом про стягнення суми заборгованості за скид забруднюючих речовин в міську каналізацію, коли господарським судом Сумської області було порушено провадження у справі 22.02.2016 року.

Відповідно до пояснень від 25.03.2015 № 02-041/819 Сумського територіального відділення Антимонопольного комітету України Рішення № 539 не погоджувалося з органами Антимонопольного комітету України. Рішення № 539 не погоджено з органами Мінекоресурсів та Міністерства охорони здоров'я, що передбачено п. 1.6 Правил приймання стічних вод підприємств у комунальні та відомчі системи каналізації населених пунктів України, затверджених наказом Держбуду України від 19.02.2002 № 37.

Таким чином, про невиконання Відповідачами вимог ч. 4 ст. 20 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» і п. 1.6 Правил приймання стічних вод підприємств у комунальні та відомчі системи каналізації населених пунктів України, затверджених наказом Держбуду України від 19.02.2002 № 37 в частині відсутності погодження проекту оскаржуваних рішень з територіальними органами Антимонопольного комітету України, Мінекоресурсів та Міністерства охорони здоров'я, що є істотним порушенням процедури прийняття цього рішення, позивачі не мали інформації до початку розгляду справ в господарському суді першої інстанції, і, отже, не могли знати про порушення власних прав та законних інтересів.

В зв'язку з чим на думку суду, строк звернення до суду з позовними вимогами, не є порушеним позивачами.

В той же час колегія суддів не може погодитися з такими висновками суду першої інстанції, що вплинули на правильність вирішення цього питання виходячи з наступного.

Відповідно до ст..159 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Тобто, при прийнятті рішення повинен бути дотриманий баланс норм як матеріального, так і процесуального права. При не дотриманні такого балансу, з огляду на положення ст..202 КАС України, у випадку порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання, є підставами для скасування судового рішення та ухвалення нового.

Колегія суддів зазначає, що перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставинам справи № 591/1519/15-а Вищий адміністративний суд України в ухвалі від 26.11.2015 року № К/800/43009/15 зазначив, що суд касаційної інстанції повністю погодився з тією обставиною, що враховуючи дату звернення позивача до суду позовом (03 березня 2015 року), ПАТ "Укрхімпроект" пропустив встановлений законом строк звернення до суду з позовом.

Тобто, фактично судом касаційної інстанції вже був встановлений факт та обставини того, що ПАТ «Укрхімпроект» в межах цієї справи пропустив строк звернення до суду.

Як зазначено судом касаційної інстанції, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, не встановив та не дав оцінку причинам пропуску вказаного строку позивачем, тобто не встановлено поважність таких причин.

Зі змісту оскаржуваного рішення виконавчого комітету Сумської міської ради «Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10.12.07 № 596 «Про затвердження Правил приймання стічних вод в системи каналізації м. Суми» № 539 від 06 вересня 2011 року вбачається, що воно є нормативно-правовим актом.

Згідно з ч. 2 ст. 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Судом першої інстанції вказано, що оскільки спірне рішення було опубліковано ще у 2011 році, підстав для поновлення пропущеного строку не має, однак судом не встановлено чи застосовувався спірний нормативно-правовий акт до позивача, а відтак чи мав змогу останній знати про його існування та про те, що він порушує право позивача.

При цьому, залишились не спростованими доводи позивача, що про спірне рішення виконавчого комітету Сумської міської ради він дізнався 05 грудня 2014 року, коли отримав позовну заяву КП «Міськводоканал».

В даному випадку, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції у повній та необхідній мірі не виконані вимоги суду касаційної інстанції та не враховані вже встановлені судом обставини щодо пропуску строку ПАТ «Украхімпроект». При чому, це ж питання стосується і позивача ОСОБА_5

Так, відповідно до ч. 1 ст. 99 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Ч. 2 ст. 99 КАС України визначено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Зі змісту наведених норм вбачається, що початок перебігу строку звернення до адміністративного суду пов'язується з часом, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Ч. 1 ст. 100 КАС України імперативно визначено, що адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

Колегія суддів зазначає, що строк звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом - це проміжок часу у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із позовною заявою за вирішенням спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.

Виходячи з правового змісту наведених норм, колегія суддів зазначає, що є загально встановлені строки звернення до суду та є спеціальні. При чому процесуальна можливість для звернення з позовом до суду пов'язана з певним часовим проміжком, протягом якого така особа може реалізувати право на звернення без застосування до неї наслідків пропуску такого строку. В той же час, у випадку звернення до суду поза межами такого строку, до неї підлягають застосуванню відповідні правові наслідки встановлені законом, в даному випадку ст..100 КАС України.

Визначення початку або встановлення такого строку виходе з того, що такий початок починає своє обчислення з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. В даному випадку, законодавцем встановлена альтернативність такого обчислення, при чому в одному випадку це день об'єктивно достовірної та беззаперечної обізнаності такої особи, в іншому випадку таке обчислення повинно здійснюватися із можливості бути обізнаним про ті обставини, що можуть впливати на порушення прав, свобод чи інтересів (умовно), тобто встановлена так би мовити можлива обов'язковість бути обізнаним про ті обставини, що впливають або мають безпосередній вплив на відповідне порушення прав.

При чому колегія суддів зазначає, що законодавець пов'язує початок обчислення строку з не з тим, коли особа суб'єктивно з'ясувала для себе або почала усвідомлювати, що певні рішення, дії чи бездіяльність стосовно неї є порушенням, а про те, коли вона об'єктивно повинна була дізналася про ці рішення, дії чи бездіяльність, що мають вплив на неї, чи мала особа реальну можливість дізнатися про наявність порушення раніше.

Колегія суддів звертає увагу, що дотримання строків звернення з адміністративним позовом є однією з умов для реалізації права на позов у публічно-правових відносинах. Вона дисциплінує учасників цих відносин у випадку, якщо вони стали спірними, запобігає зловживанням, сприяє стабільності діяльності суб'єктів владних повноважень щодо виконання своїх функцій. Відсутність цієї умови приводила б до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах.

Слід також зазначити, що дотримання строків звернення до суду з адміністративним позовом є однією з обов'язкових передумов ефективності адміністративних проваджень щодо строку розгляду адміністративних справ, оскільки захист прав, свобод та інтересів осіб безпосередньо залежить від меж їх реалізації у часі.

Відповідно до ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини", суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

При цьому необхідно враховувати, що практика Європейського суду з прав людини свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа Стаббігс та інші проти Великобританії, справа Девеер проти Бельгії).

Виходячи із зазначеного та характеру спірного питання, що складає апеляційний перегляд, в межах справи підлягає встановленню цього строку.

Колегія суддів вважає безпідставними доводи сторони позивача стосовно відсутності пропуску строку звернення до суду, тому як вони дізналися про порушення своїх після звернення КП «Міськводоканал» до господарського суду з позовом про стягнення коштів за скид забруднюючих речовин в міську каналізацію. Безпосередньо стосовно ПАТ «Укрхімпроект» у грудні 2014 року та у лютому 2016 році стосовно ОСОБА_5

Такі доводи повністю спростовуються матеріалами справи.

Як вже зазначалось, що позивачі ПАТ "Укрхімпроект" та ОСОБА_5 звернулись з відповідними позовними вимогами стосовно оскарження рішення виконкому СМР від 10.12.2007 р. № 596 та від 06.09.2011 року № 539», 03.03.2015 року та 31.05.2016 року відповідно.

При чому, колегія суддів ще раз наголошує на тому, що Вищим адміністративним судом України в ухвалі від 26.11.2015 року № К/800/43009/15 по цій справі № 591/1519/15-а підтверджено пропуск встановленого законом строк звернення до суду з позовом з боку ПАТ «Укрхімпроект».

Крім того, як вже було встановлено, що якщо оприлюднення проекту Рішення від 06.09.2011 року №539 відбувалося із порушенням, то саме це рішення виконкому Сумської міської ради, було опубліковано та доведено до громадськості належним чином, це вбачається як з копії інтернет-сторінки з офіційного сайту Сумської міської ради, так і з публікації цього рішення №539 в Офіційному віснику Сумської міської ради №57 від 06.10.2011 року, яке відповідно до рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 13.06.2008 № 284 «Про заснування друкованого засобу масової інформації «Офіційний вісник Сумської міської ради», є офіційним друкованим засобом ради. Це ж саме стосується і рішення від 10.12.07 р. № 596

Окрім того, набагато раніше відбулась обізнаність позивачів про наявність цих оскаржуваних ними рішень, ніж відбулося звернення КП «Міськводоканал» до ПАТ «Укрхімпроект» та ОСОБА_5 з позовами до суду, і це підтверджується документально.

Як вже було встановлено, що позивачі ПАТ «Укрхімпроект» та ОСОБА_5, як фізична особа підприємець є користувачами послуг КП «Міськводоканал» СМР, яке надає відповідні послуги з урахуванням законодавства, та в тому числі до затверджених Правил приймання стічних вод в систему каналізації м.Суми на підставі договорів від 01.09.2009 року та Договору від 20.12.2010 року відповідно. В цих договорах, має місце безпосереднє посилання на ці Правила. Не зважаючи на не представлення КП «Міськводоканал» іншого договору укладеного з ОСОБА_5 за новими встановленими рішенням виконкому від 06.09.2011 року №539 Правилами, в той же час зазначене не спростовую те, що позивач ОСОБА_5 пропустила також строк звернення до суду при оскарженні не тільки рішення від 10.12.2007 року, яке втратило свою чинність, але ж і рішення від 06.09.2011 року.

Як вже було встановлено судами за матеріалами справи, що протягом з листопада 2012 - по червень 2014 року, червня - грудня 2016 року та з квітня 2011 року по 2017 рік КП «Міськводоканал» СМР відносно ПАТ «Укрхімпроект» та ФОП ОСОБА_5, як користувачів та абонентів КП «Міськводоканал» були складені акти відбору проб стічних вод, протоколи дослідження якості стічних вод, виставлені рахунки додаткової оплати за скид забруднюючих речовин в міську каналізацію та направлені претензії.

Колегія суддів звертає увагу та зазначає, що фактично в кожному з листів, претензійних вимог йшлося посилання на наявність затверджених рішеннями від 10.12.2007 року та 06.09.2011 року відповідних Правил. Позивачами не спростовано те, що ними не отримувались ці документи, які надсилались до них з повідомленнями.

Правовідносини між позивачами та відповідачем КП «Міськводоканал» СМР щодо водопостачання та прийому стічних вод врегульовані договорами. Відповідно до преамбули Договору при його укладенні сторони керувалися, в тому числі, Правилами приймання стічних вод у систему каналізації м. Суми, затвердженими рішеннями виконкому. Таким чином, протягом дії договорів сторони і керувався вимогами вказаного нормативного акту.

Тобто, оспорюванні рішення мали безпосередній вплив та застосування до позивачів на той час, а відтак вони мали змогу та повинні були знати про його існування та про те, що він порушує право позивача.

Колегія суддів зазначає, що рішення відповідача, які оскаржують позивачі, як протиправні та такі, що мали вплив на прийняття спірних Правил, є закінченими та реалізованими з часу прийняття таких рішень та доведення їх до громадськості шляхом оприлюднення, при чому не проектів рішень, а самих рішень в їх остаточній редакції, що має регуляторний вплив.

Колегія суддів також зазначає, що поновлення строку звернення до суду може здійснюватися з ініціативи та в межах наведених доводів особи, яка подала заяву. Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися, або хибна помилка про не пропуск строку, не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.

Разом з цим, поважними причинами пропуску строку звернення до суду визнаються лише такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звертається до суду, та пов'язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належними доказами.

Жодних належних та допустимих доказів щодо причин пропуску строку звернення до адміністративного суду, які б унеможливлювали і не залежали б від волі позивачів своєчасно звернутись за судовим захистом не вказується і не надають, та відповідно судом не встановлено обставин та поважних причин, що свідчать про наявність об'єктивних перешкод для подання позову у встановлений законодавством строк.

В залежності від об'єму та характеру порушення норм матеріального та процесуального, при апеляційному перегляді, положеннями ст..203 КАС України, передбачені підстави для залишення позовної заяви без розгляду або закриття провадження у справі. Так, постанова суду першої інстанції може бути скасована в апеляційному порядку і позовна заява залишена без розгляду з підстав, встановлених відповідно статтями 155 КАС України.

Відповідно до п.9 ч.1 ст..155 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позовну заяву без розгляду, якщо: 9) позовну заяву подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до адміністративного суду і суд не знайшов підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними.

Як вбачається з матеріалів справи, суд вирішив спірне питання щодо строку звернення до суду в постанові суду, вважаючи взагалі відсутнім пропуск строку, але як було встановлено, що судом невірне вирішене це питання.

В даному випадку мало місце пропуск строку звернення до суду, жодних обґрунтованих доводів стосовно поважності пропуску строку звернення до суду, а так само і доказів які б достовірно свідчили про фізичну неможливість раніше звернутися до суду, не надано. Правових підстав для поновлення такого строку за наявними у справі матеріалами не вбачається. Доводи позивача та висновки суду першої інстанції щодо не розповсюдження строків звернення до суду з приводу перерахунку пенсії на ці спірні правовідносини є хибними. Пропуск строку, є підставою для залишення без розгляду позовної заяви.

Суд першої інстанції розглядаючи по суті позовні вимоги не звернув уваги на зазначені вище положення КАС України, не надав належної та обґрунтованої оцінки фактичним обставинам справи, та не встановив обставин щодо іншого позивача ОСОБА_5, не дослідив відносно неї такі обставини, та дійшов хибного висновку стосовно задоволення позову поза межами строку звернення до суду.

За таких обставин, судова колегія, керуючись ч.1 ст.203 КАС України, вважає необхідним, скасувати постанову суду першої інстанції, а заявлений адміністративний позов, залишити без розгляду, у зв'язку з пропуском позивачем строку звернення до суду та відсутністю поважних причин для його поновлення.

Керуючись ст. ст. 2, 11, 99, 100, 159, 160, 167, 195, 196, 198, 202, 203, 205, 206, 209, 211, 212, 254 КАС України, суд, -

У Х В А Л И В :

Апеляційні скарги Комунального підприємства "Міськводоканал" Сумської міської ради та Виконавчого комітету Сумської міської ради - задовольнити.

Постанову Зарічного районного суду м. Суми від 17 травня 2017року по справі № 591/1519/15-а- скасувати та прийняти ухвалу, якою адміністративний позов Публічного акціонерного товариства "Укрхімпроект" та ОСОБА_5 - залишити без розгляду.

Ухвала суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів, - з дня складення в повному обсязі.

У повному обсязі складено 23.10.2017 року.

Головуючий суддя (підпис)Яковенко М.М.
Судді(підпис) (підпис) Лях О.П. Старосуд М.І.