Справа № 810/2987/16
Суддя: Калашнікова О.В.
Дата ухвалення: 2017-10-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

17 жовтня 2017 року м. Київ К/800/14552/17

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі суддів:

Калашнікової О.В.,

Мороза В.Ф.,

Єрьоміна А.В.,

розглянувши у попередньому розгляді справу за касаційною скаргою Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області на постанову Київського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_4 до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, третя особа - Відділ містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області про визнання протиправними та скасування рішень, -

в с т а н о в и л а :

У вересні 2016 року ОСОБА_4 звернувся в суд з позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Київській, третя особа - Відділ містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області, в якому просив визнати протиправними та скасувати рішення Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області (про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки), а саме: від 15.07.2016 № 4, від 15.07.2016 № 5, від 15.07.2016 № 6 та від 15.07.2016 № 7.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що прийняті відповідачем рішення є незаконними, адже ґрунтуються на неправильній оцінці проектної документації об'єктів будівництва та порушують вимоги статті 28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" щодо чинності виданих містобудівних умов та обмежень до завершення будівництва об'єкта.

Постановою Київського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2017 року, позов задоволено. Визнано протиправними та скасовано рішення Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Київській області, а саме:

від 15.07.2016 № 4, яким скасовано дію містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 24.02.2016 № 30/2015;

від 15.07.2016 № 5, яким скасовано дію містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 24.02.2016 № 29/2015;

від 15.07.2016 № 6, яким скасовано дію містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 24.02.2016 № 28/2015;

від 15.07.2016 № 7, яким скасовано дію містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 24.02.2016 № 27/2015.

Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів першої і апеляційної інстанцій та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що відсутні підстави для скасування судових рішень, а касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Відділом містобудування і архітектури 24.02.2015 року були видані містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №28/2015, №27/2015, №29/2015, №30/2015.

Позивачем до Департаменту ДАБІ були подані декларації про початок виконання будівельних робіт, які зареєстровані Відповідачем 24.04.2015 року за №КС80, №КС86, №КС82, №КС87 (а..

У травні-червні 2016 року працівниками Департаменту ДАБІ на підставі направлення для проведення планової перевірки від 10.05.2016 року №5, виданого на підставі наказу ДАБІ України від 24.03.2016 року №169, та направлення для проведення планової перевірки від 09.06.2016 року №5/П, виданого на підставі наказу ДАБІ України від 18.06.2016 року №362 про продовження строку планової перевірки, проведено планову перевірку Відділу містобудування та архітектури з питань дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандарті і правил. Результати перевірки зафіксовані в акті від 23.06.2016 року.

У ході перевірки було встановлено, що під час проведення перевірки не надано детальний план території багатоквартирної середньо поверхової житлової забудови с. Крюківщина, об'єкти будівництва - багатоквартирні житлові будинки з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Одеська, 44, Одеська, 42, Одеська, 40 та Заміська, 1, розташовані на одній земельній ділянці. Наведеним, на переконання контролюючого органу, під час провадження містобудівної діяльності в всупереч вимог чинного містобудівного законодавства, державних будівних норм, стандартів і правил Третьою особою не враховано вимоги п. 3.5 ДБН 360-92 ** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», вимоги п. 4.2 ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 «Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об'єктів будівництва», та прийнято рішення про видачу МБУО №27/2015, №28/2015, №29/2015, №30/2015 від 24.02.2015 року на відокремлені об'єкти будівництва, чим порушено вимоги п. 4.2 ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 «Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об'єктів будівництва», вимоги Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Мінрегіонбуду від 07.07.2011 року №109, вимоги п. 3, пп. 4.9 п. 4 Положення про відділ містобудування і архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Києво-Святошинської районної державної адміністрації від 25.06.2009 року №769, вимоги п. 8 ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 5, ч. ч. 1, 2 ст. 6, ч. 1 ст. 7, ст. ст. 17, 19, 24, 29, 33 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

На підставі викладених в акті перевірки висновків Відповідачем 15.07.2016 року винесено: припис №б/н про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, в якому міститься вимога усунути виявлені порушення до 25.08.2016 року.

Крім того, Департаментом ДАБІ 15.07.2016 року були прийняті рішення №№ 4, 5, 6, 7, якими, у зв'язку з установленням фактів прийняття містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, зафіксованих в акті перевірки, скасовані містобудівні умови та обмеження земельної ділянки №28/2015, №27/2015, №29/2015, №30/2015 (а.с. 12, 35, 55, 76).

Прийняття відповідачем вказаних рішень стало підставою для звернення Позивача до суду і вказаним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суди першої і апеляційної інстанцій виходили з того, що оскільки будівництво позивачем чотирьох будинків на одній земельній ділянці здійснюється за окремими проектними документаціями, які не можуть вважатися єдиним житловим комплексом, а жодних порушень щодо класифікації об'єктів будівництва відповідачем не встановлено, правових підстав для прийняття оскаржуваних рішень у Департаменту ДАБІ не було.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками судів першої і апеляційної інстанцій виходячи з наступного.

Як вірно зазначено судами попередніх інстанцій, правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні спрямовані на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини, визначено Законом України «Про основи містобудування».

Згідно ст. 7 Закону України «Про основи містобудування» державне регулювання у сфері містобудування здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою та Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, а також центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами в порядку, встановленому законодавством.

Таким органом є Державна архітектурно-будівельна інспекція та її територіальні органи.

Положеннями ч. 2 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон) визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд - сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 року №698 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду (далі - Порядок №698), пунктом 2 якого передбачено, що нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві і Севастополі (далі - головні інспектори будівельного нагляду) шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

Приписами ч. 11 ст. 41 Закону закріплено, що з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об'єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.

Згідно ч. 12 ст. 41 Закону у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об'єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов'язкові до виконання об'єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об'єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об'єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності;4) вносити подання про звільнення посадової особи об'єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об'єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об'єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

За невиконання письмових вимог головних інспекторів будівельного нагляду об'єкти нагляду несуть відповідальність відповідно до закону.

Відповідно до ч. ч. 1-8 ст. 29 Закону основними складовими вихідних даних є, зокрема, містобудівні умови та обмеження.

Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.

Перелік об'єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви.

Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

До містобудівних умов та обмежень можуть включатися вимоги щодо архітектурних та інженерних рішень.

Склад, зміст, порядок надання містобудівних умов та обмежень визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об'єкта незалежно від зміни замовника.

Зміни до містобудівних умов та обмежень можуть вноситися тільки за згодою замовника.

На виконання вимог ч. 4 та ч. 9 ст. 29 Закону наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 року №109 затверджено Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст (далі - Порядок №109).

Згідно п. 2.2 Порядку №109 для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об'єкта будівництва.

Приписи п. 2.4 Порядку №109 визначають, що розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

Відмова у видачі містобудівних умов та обмежень або внесення змін до них з відповідним обґрунтуванням надається уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, визначений пунктом 2.1 цього розділу.

Разом з тим, посилаючись у касаційній скарзі на невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні відповідачем не зазначено, в чому саме полягає така невідповідність та яке функціональне призначення земельної ділянки мало бути зазначено.

Посилання відповідача на порушення позивачем та третьою особою вимог Порядку №109 не можна вважати належним обґрунтуванням суб'єкта владних повноважень самого факту такого порушення, оскільки відповідно до вимог ч.3 ст.2, ст71 КАСУ рішення суб'єктів владних повноважень мають бути обгрунтовані, а обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Щодо твердження касатора про необхідність отримання містобудівних умов та обмежень на всю ділянку в цілому незалежно від кількості об'єктів будівництва на ній, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно п. 8 ч. 1 ст. 1 Закону містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Аналогічне визначення містобудівних умов та обмежень міститься в п. 1.2 Порядку №109.

Згідно п. 4.2 ДCTУ-Н Б В.1.2-16:2013 «Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об'єктів будівництва» проектування об'єкта будівництва, до складу якого входить декілька окремих будинків, будівель, споруд або лінійних об'єктів інженерно- транспортної інфраструктури, потрібно здійснювати на підставі вихідних даних, у тому числі містобудівних умов і обмежень, на об'єкт будівництва в цілому. При цьому категорію складності такого об'єкта будівництва визначають за усіма показниками таблиці А.1, розрахованими для об'єкта будівництва в цілому.

Приписами пункту 3.8 ДБН А.2.2-3:2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" також визначено, що комплекс (будова) - сукупність будинків, будівель, споруд будь-якого призначення, лінійних об'єктів інженерно-транспортної інфраструктури, об'єднаних цільовим призначенням, зведення яких здійснюється, як правило, за єдиною проектною документацією.

Тобто, даними положеннями передбачено обов'язковість проектування об'єкта будівництва, до складу якого входить декілька окремих будинків, об'єднаних цільовим призначенням на підставі вихідних даних, у тому числі містобудівних умов і обмежень, на об'єкт будівництва в цілому.

Проте, як встановлено судами та підтверджується матеріалами справи, на земельній ділянці здійснюється будівництво чотирьох будинків, не об'єднаних цільовим призначенням, кожний з яких є окремим самостійним об'єктом будівництва, а тому посилання Відповідача на порушення містобудівними умовами та обмеженнями вказаного пункту є безпідставним.

Крім того, як вірно зазначено судом апеляційної інстанції, згідно п. 32 Порядку №698, якщо рішення об'єкта нагляду порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, таке рішення скасовується або його дія зупиняється в разі можливості усунення виявлених порушень.

Про скасування або зупинення дії рішення об'єкта нагляду головним інспектором будівельного нагляду приймається рішення за формою згідно з додатком 6, яке надсилається об'єкту нагляду протягом трьох робочих днів з дати його прийняття рекомендованим листом з описом вкладення з повідомленням про вручення.

Інформація про скасування або зупинення дії рішення об'єкта нагляду оприлюднюється на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції.

У разі зупинення дії рішення об'єкт нагляду вживає заходів щодо усунення порушень, зазначених у рішенні про зупинення, та про результати повідомляє головному інспектору будівельного нагляду, який прийняв таке рішення.

Як вірно зазначено судом апеляційної інстанції, наведене вище дає підстави для висновку, що за загальним правилом рішення об'єкта нагляду, яке порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, зупиняється, і лише у випадку неможливості усунення виявлених порушень - скасовується.

Разом з тим, судам встановлено, що в оскаржуваних рішеннях не наведено мотивів неможливості усунення виявлених відповідачем порушень, чим не дотримані зазначені вище правові приписи.

Рішення від 15.07.2016 року №№ 4, 5, 6, 7 винесені Департаментом ДАБІ до спливу встановленого у приписі від 15.07.2016 року строку, надано Третій особі для усунення виявлених під час нагляду порушень, - 25.08.2016 року.

У справі «Беєлер проти Італії» Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, лише якщо забезпечено «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогам захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним.

Крім того, у рішенні від 09.01.2007 року у справі «Інтерсплав» проти України» Суд наголосив, що втручання має бути пропорційним та не становити надмірного тягаря, іншими словами воно має забезпечувати «справедливий баланс» між інтересами особи і суспільства.

Враховуючи викладене, вірними є висновки судів, що при скасуванні дії містобудівних умов та обмежень, наданих позивачу за відсутності правових підстав для таких висновків та взагалі відкиданні можливості зупинення дії таких умов, порушено необхідний баланс між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані застосовані заходи результатів державного нагляду.

Враховуючи викладене, суди першої і апеляційної інстанцій дійшли до вірного висновку про наявність підстав задоволення позовних вимог.

Згідно ч.3 ст.220-1 КАС України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Відповідно до ст. 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування судами норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

З урахуванням викладеного, судами першої і апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права і підстав для їх скасування не вбачається.

Керуючись ст.ст. 220, 220-1, 223, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області відхилити.

Постанову Київського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2017 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через 5 днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст.237-239 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: