Справа № 813/4185/16
Суддя: Большакова Олена Олегівна
Дата ухвалення: 2017-10-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 жовтня 2017 рокуЛьвів№ 876/5319/17

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді Большакової О.О.,

суддів Глушка І.В., Гуляка В.В.

з участю секретаря судового засідання Гром І.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові адміністративну справу за позовом в.о. керівника Червоноградської місцевої прокуратури до Великомостівської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання до вчинення дій за апеляційною скаргою Великомостівської міської ради на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 13 березня 2017 року,

В С Т А Н О В И В:

29 листопада 2016 року в.о. керівника Червоноградської місцевої прокуратури звернувся до Львівського окружного адміністративного суду із позовом до Великомостівської міської ради про:

- визнання протиправною бездіяльності щодо невжиття жодних заходів до розроблення проекту землеустрою з організації та встановлення меж територій історико-культурного призначення, незабезпечення проведення робіт з винесення меж історичного ареалу м. Великі Мости Сокольського району Львівської області та закріплення їх в натурі (на місцевості) та віднесення в його межах земель до земель історико-культурного призначення;

- зобовязання вжити відповідно до вимог чинного законодавства України заходів щодо розроблення проекту землеустрою з організації та встановлення меж територій історико-культурного призначення, забезпечити проведення робіт з винесення меж історичного ареалу м. Великі Мости та закріплення їх в натурі (на місцевості) та віднесення в його межах земель до земель історико-культурного призначення.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 13 березня 2017 року позовні вимоги задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Великомостівської міської ради Сокальського району Львівської області щодо невжиття жодних заходів до розроблення проекту землеустрою з організації та встановлення меж територій історико-культурного призначення, незабезпечення проведення робіт з винесення меж історичного ареалу м. Великі Мости та закріплення їх в натурі (на місцевості) та віднесення в його межах земель до земель історико-культурного призначення. Зобовязано Великомостівську міську раду вжити відповідно до вимог чинного законодавства України заходів щодо розроблення проекту землеустрою з організації та встановлення меж територій історико-культурного призначення, забезпечити проведення робіт з винесення меж історичного ареалу м. Великі Мости та закріплення їх в натурі (на місцевості) та віднесення в його межах земель до земель історико-культурного призначення.

Із цією постановою не погодилася Великомостівська міська рада та оскаржила її в апеляційному порядку. Вважає, що така є незаконною, прийнятою з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому просить її скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог. В обґрунтування вимог апелянт зазначив, що ним було виконано всі вимоги чинного законодавства щодо визначення і встановлення меж історичного ареалу міста. Вважає, що підстав для задоволення позову немає.

Позивач заперечив щодо задоволення апеляційної скарги. Наполягає, що відповідачем жодних рішень щодо віднесення ареалу міста до земель історико-культурного призначення не прийнято, робота щодо виготовлення документації із землеустрою на об'єкти культурної спадщини, у тому числі щодо винесення в натурі меж історичного ареалу та його зони регульованої забудови не проведено.

У судовому засіданні представники апелянта ОСОБА_1 та ОСОБА_2 пояснили, що всі вимоги чинного законодавства щодо визначення меж історичного ареалу міста було виконано, розроблено історико-архітектурний опорний план. Його було враховано при розробці генерального плану міста, де було чітко зафіксовано межі історичного ареалу.

Представник прокуратури ОСОБА_3 у судовому засіданні заперечила щодо задоволення апеляційної скарги та зауважила, що оскаржуване судове рішення є законним і обґрунтованим.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для задоволення апеляційної скарги.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №878 від 26.07.2001 «Про затвердження Списку історичних населених місць України» з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України, на виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», затверджено Список історичних населених місць України, в тому числі до нього включено місто Великі Мости Сокальського району Львівської області. Зобов'язано Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики разом з обласними державними адміністраціями затвердити науково-проектну документацію з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до зазначеного Списку.

Постановою Кабінету Міністрів України №318 від 13.03.2002 «Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць» (далі - Порядок № 318) передбачено, що Міністерству культури і мистецтв, Державному комітетові будівництва, архітектури та житлової політики: разом з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування забезпечити протягом 2002-2004 років визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць; затвердити до 2005 року правила охорони та використання історичних ареалів населених місць.

Згідно з п. 10, 11 Порядку №318 історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об'єкт містобудівного проектування. Частина територій історичних ареалів, а саме території пам'яток та їх охоронних зон, території заповідників, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення.

Для кожного історичного ареалу визначаються режим використання та конкретні обмеження господарської діяльності на його території, які встановлюються правилами охорони та використання історичних ареалів населених місць. Правила охорони та використання історичних ареалів населених місць повинні враховуватися під час розроблення місцевих містобудівних програм, містобудівної документації. Розроблення містобудівної документації є першочерговим для міст, що включені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України (п. 16 Порядку).

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності, забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів визначає Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI).

Згідно з статтею 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об'єкти культурної спадщини.

Відповідно до частини 4 статті 17 Закону №3038-VI склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

На виконання частини 4 статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 02.06.2011 №64, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 24.06.2011 за №781/19519, затверджено Порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту.

Відповідно до згаданого Порядку історико-архітектурний опорний план - це науково-проектна документація, яка розробляється у складі генеральних планів історичних населених місць.

Історико-архітектурний опорний план розробляється на замовлення виконавчих органів місцевого самоврядування суб'єктами господарювання, спеціалізованими у сфері вивчення, охорони і використання культурної спадщини, які мають у своєму складі архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат (п. 2.1 Порядку).

Згідно з п. 1.4 Порядку історико-архітектурний опорний план погоджується та затверджується у складі містобудівної документації згідно із Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Частиною 10 статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання.

Як встановлено судом апеляційної інстанції, історико-архітектурний опорний план, встановлення меж історичного ареалу та проект зон охорони м. Великі Мости є частиною Генерального плану міста ОСОБА_4 і межі історичного ареалу міста передбачені цим документом, який затверджений рішенням Великомостівської міської ради №764 від 15 жовтня 2015 року.

Положеннями ч. 1 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97 встановлено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до ч. 3 ст. 10 Закону № 280/97 представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

Статтею 25 Закону № 280/97 передбачено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Згідно із ч. 1 ст. 59 вказаного Закону рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання обєктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 року № 1805-III (далі - Закон України «Про охорону культурної спадщини»).

Згідно з статтею 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» історичний ареал населеного місця - це частина населеного місця, що зберегла обєкти культурної спадщини і повязані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

Відповідно до статті 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини» землі, на яких розташовані памятки, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації.

Встановлення зон охорони памяток та затвердження меж історичних ареалів населених місць не може бути підставою для примусового вилучення з володіння (користування) земельних ділянок у юридичних та фізичних осіб за умов дотримання землевласниками та землекористувачами правил використання земель історико-культурного призначення.

За приписами статті 12 ЗК України до повноважень міських рад у галузі земельних відносин належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад.

Відповідно до статті 4 Закону України «Про землеустрій» від 22.05.2003 № 858-IV (далі - Закон України «Про землеустрій») суб'єктами землеустрою є: органи державної влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування.

Статтею 19 Закону України «Про землеустрій» визначено повноваження, зокрема, міських рад у сфері землеустрою на території міст, до яких належать: організація і здійснення землеустрою; здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою; координація здійснення землеустрою та контролю за використанням і охороною земель комунальної власності; вирішення інших питань у сфері землеустрою відповідно до закону.

Відповідно до ст. 47 Закону України «Про землеустрій» проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів розробляються з метою:

а) збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу;

б) створення місць для організованого лікування та оздоровлення людей, масового відпочинку і туризму;

в) створення приміських зелених зон, збереження і використання об'єктів культурної спадщини;

г) проведення науково-дослідних робіт;

ґ) встановлення меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг;

д) визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого (округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони), рекреаційного та історико-культурного (охоронні зони) призначення, водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів, а також встановлюють режим використання та охорони їх територій.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів розробляються на підставі укладених договорів між замовниками документації із землеустрою та її розробниками.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду розробляються для біосферних заповідників, природних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків, парків - пам'яток садово-паркового мистецтва та зоологічних парків на землях та земельних ділянках, що включаються до складу цих територій без вилучення у землевласників та землекористувачів.

Рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій.

Разом з тим цими законодавчими актами не встановлено прямого обовязку міської ради щодо розроблення проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення, не визначено порядку, строків вчинення таких дій.

Це питання було регламентовано Порядком розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2004 р. № 1094.

Однак, вищевказана Постанова втратила чинність згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 22 вересня 2016 року № 668.

Тобто на момент звернення позивача до суду з адміністративним позовом та розгляду справи в суді першої інстанції, нормативний акт, невиконання якого було предметом судового розгляду, не діяв.

Отже, оскільки чинним законодавством не встановлено обовязку відповідача вчинити певні конкретні дії щодо розроблення проекту землеустрою, відсутні підстави вважати, що має місце протиправна бездіяльність відповідача.

Також апеляційний суд зазначає, що позовні вимоги прокурора у частині зобов'язання ради вжити заходи щодо розроблення проекту землеустрою та встановлення меж носять абстрактний характер, є неконкретизованими, що дає підстави для висновку про те, що їх задоволення у такому вигляді не призведе до врегулювання спірних правовідносин внаслідок обрання позивачем неналежного способу захисту порушеного права.

Враховуючи викладене, у задоволенні позовних вимог необхідно відмовити.

Відповідно до ст. 159 КАС України обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин у адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Згідно п. 3 ч. 1 ст. 198, п. 1 та 4 ч. 1 ст. 202 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції скасовує її та приймає нову, якщо визнає, що судом першої інстанції порушено норми матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

На підставі викладеного та приймаючи до уваги те, що судом першої інстанції ухвалено судове рішення з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, висновки суду першої інстанції не відповідають фактичним обставинам справи, апеляційну скаргу слід задовольнити та скасувати оскаржувану постанову, прийнявши нову про відмову в задоволенні позову.

Керуючись ч. 3 ст. 160, ст.ст. 167, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Великомостівської міської ради задовольнити, постанову Львівського окружного адміністративного суду від 13 березня 2017 року у справі № 813/4185/16 скасувати.

Прийняти нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог в.о. керівника Червоноградської місцевої прокуратури відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання у повному обсязі шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя О.О. Большакова

Судді І.В. Глушко

ОСОБА_5

Повний текст виготовлено 13 жовтня 2017 року.