Справа № 813/661/17
Суддя: Іщук Лариса Петрівна
Дата ухвалення: 2017-10-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 жовтня 2017 рокуЛьвів№ 876/7348/17

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Іщук Л.П.,

суддів Онишкевича Т.В., Сеника Р.П.,

за участю секретаря судового засідання Джули В.М.,

представників апелянтів ОСОБА_1, ОСОБА_2,

прокурора Цинайко Н.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційні скарги виконавчого комітету Львівської міської ради, комунального підприємства «Адміністративно-технічне управління» на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 19 травня 2017 року у справі за адміністративним позовом першого заступника керівника Львівської місцевої прокуратури №1 до виконавчого комітету Львівської міської ради, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, комунального підприємства «Адміністративно-технічне управління» про визнання протиправним та скасування рішення,

встановив:

Перший заступник керівника Львівської місцевої прокуратури №1 звернувся в суд із позовом до виконавчого комітету Львівської міської ради , в якому на захист порушених державних інтересів у звязку з невідповідністю такого рішення Закону України «Про рекламу», Закону України «Про благоустрій населених пунктів , Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про охорону культурної спадщини» просить визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Львівської міської ради №1025 від 11.11.2016 року «Про затвердження Порядку розміщення малих архітектурних форм (вивісок) у м. Львові».

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 19 травня 2017 року позов задоволений.

Виконавчий комітет Львівської міської ради та третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, залучена до участі у справі під час судового розгляду, комунальне підприємство «Адміністративного-технічне управління» оскаржили постанову суду першої інстанції, подавши кожен окремо апеляційну скаргу. Вважають, що постанова винесена без належного зясування обставин справи і з порушенням норм матеріального та процесуального права. Відповідач просить скасувати постанову і прийняти нову, якою відмовити в задоволенні позову; третя особа скасувати постанову суду першої інстанції.

В апеляційній скарзі виконавчий комітет Львівської міської ради зазначає, що оскаржуване рішення виконавчого комітету Львівської міської ради повністю відповідає Закону України «Про благоустрій населених пунктів та Закону України «Про охорону культурної спадщини». Вказує також на те, що зазначене рішення прийняте в межах наданих повноважень виконавчого комітету щодо забезпечення відносин у сфері благоустрою міста та з метою збереження автентичності історичного середовища та туристичної привабливості м. Львова. Крім того, зазначає, що оскаржуване рішення , після скасування судом попередніх рішень виконавчого комітету, які регулювали ці відносини, прийняте з урахуванням висновків суду про невідповідність попередніх положень Порядку розміщення малих архітектурних форм (вивісок) у м. Львові вимогам законів України .

Комунальне підприємство «Адміністративно-технічне управління» ( надалі - КП «Адміністративного-технічне управління») в апеляційній скарзі покликається на те, що ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» врегульовані підстави представництва прокурором інтересів держави в суді, але в адміністративному позові прокурором не обґрунтовані такі підстави та, окрім того, не доведено, що захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший субєкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також відсутності такого органу . Апелянт зазначає, що державний контроль за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів здійснюється місцевими державними адміністраціями , проте прокурором не доведено, що такий орган державної влади неналежно виконує свої функції в даній сфері. Вважає апелянт, що прокурор виступає у даному спорі не на захист інтересів держави , а на захист приватної структури ТОВ «Овація», яка також зверталась з позовами про скасування рішень , що стосувалися розміщення вивісок у місті Львові.

Зазначає, що інтересів держави у звязку з прийняттям оскаржуваного рішення не порушено, а тому позов прокурора є безпідставний.

В судовому засіданні представники апелянта підтримали апеляційні скарги з підстав, що у них зазначені.

Прокурор заперечила проти задоволення апеляційних скарг.

Заслухавши доповідь судді Львівського апеляційного адміністративного суду, пояснення представників апелянтів, прокурора, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, апеляційний суд прийшов до висновку, що апеляційні скарги підлягають до задоволення.

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що приймаючи рішення №1025 від 11.11.2016 року «Про затвердження Порядку розміщення малих архітектурних форм (вивісок) у м.Львові», виконавчий комітет Львівської міської ради вийшов за межі наданих йому повноважень та порушив Закон України «Про благоустрій населених пунктів» та Закон України «Про охорону культурної спадщини», які регулюють питання вивіски, не передбачено обовязку субєкта господарювання отримувати дозвільні документи від органів місцевого самоврядування на розміщення такої.

Однак, з таким висновком суду першої інстанції не погоджується апеляційний суд. Вважає, що ухвалюючи постанову, суд першої інстанції не проаналізував належним чином зміст оскаржуваного рішення, відповідність його законодавству, а також неналежно встановив підстави представництва прокурором в суді інтересів держави, а також які саме інтереси держави порушені і чи існує орган держави, що контролює відповідну сферу. Таким чином, суд першої інстанції не зясував належним чином всіх обставин, які мають значення для справи, та порушив норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Апеляційний суд вважає, що таке судове рішення підлягає скасуванню, а позов прокурора не підлягає до задоволення, виходячи з наступного.

Як встановлено з матеріалів справи, виконавчий комітет Львівської міської ради керуючись Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про основи містобудування в Україні», «Про благоустрій населених пунктів», «Про охорону культурної спадщини», Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067, ухвалою міської ради від 21.04.2011 № 376 «Про Правила благоустрою м. Львова», з метою встановлення правил, підстав та чіткої процедури розміщення малих архітектурних форм (вивісок) у м. Львові, збереження автентичності історичного середовища та туристичної привабливості міста затвердив Порядок розміщення малих архітектурних форм (вивісок) у м. Львові (далі Порядок ).

Порядок, як зазначено у його змісті ( пункти 1, 2 ) розроблений відповідно до Законів України «Про рекламу», «Про охорону культурної спадщини», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про адміністративні послуги», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про основи містобудування в Україні», «Про благоустрій населених пунктів», Типових правил розміщення зовнішньої реклами та ухвали міської ради від 21.04.2011 року №376 «Про Правила благоустрою міста Львова» і регулює відносини, які виникають у звязку зі встановленням малих архітектурних форм ( вивісок ) у місті Львові, визначає процедуру їх встановлення та регулює правові відносини між органами місцевого самоврядування і фізичними та юридичними особами, що виникають в процесі розташування малих архітектурних форм ( вивісок ), а також регламентує загальні вимоги до їх розміщення. Порядок є обовязковим для виконання всіма підприємствами, установами, організаціями, а також фізичними особами-підприємцями, які встановлюють малі архітектурні форми у місті Львові і не поширюється на відносини, які виникають у звязку із встановленням зовнішньої реклами.

Також цим Порядком встановлені вимоги до розміщення малих архітектурних форм, вимоги до їх розмірів, матеріалів та техніки виконання, освітлення, мови ,а також встановлений порядок узгодження паспорта малої архітектурної форми та порядок її демонтажу.

Проаналізувавши зміст оскаржуваного рішення та Порядок, апеляційний суд прийшов до висновку, що виконавчий комітет прийняв рішення в межах повноважень, встановлених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», на підставі та у повній відповідності до Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про рекламу», «Про охорону культурної спадщини», Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», «Про адміністративні послуги», «Про основи містобудування в Україні», «Про благоустрій населених пунктів» та Типових правил розміщення зовнішньої реклами.

Апеляційний суд вважає за необхідне звернути увагу на те, що таким рішенням врегульована сфера відносин щодо розміщення вивісок , а його скасування може потягнути за собою наслідки у вигляді безконтрольного та хаотичного розміщення малих архітектурних форм у місті Львові, що в свою чергу спотворить вигляд міста.

Щодо покликань прокурора на невідповідність Порядку вимогам Закону України «Про благоустрій населених пунктів» , Закону України «Про рекламу», Закону України «Про благоустрій населених пунктів , Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», зокрема, щодо необхідності дотримання субєктами господарювання обовязкової процедури виготовлення та погодження дозвільними органами Львівської міської ради проектів щодо розміщення вивісок на території міста Львова, а також процедури їх демонтажу, апеляційний суд зазначає наступне.

Закон України «Про благоустрій населених пунктів» визначає правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів і спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини.

Частиною 1 ст. 20 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» визначено, що організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом. Рішення місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо благоустрою території певного населеного пункту є обов'язковим для виконання розміщеними на цій території підприємствами, установами, організаціями та громадянами, які на ній проживають

Правила благоустрою території населеного пункту розробляються на підставі Типових правил благоустрою території населеного пункту для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються відповідними органами місцевого самоврядування. Правила включають порядок розміщення малих архітектурних форм ( стаття 34 Закону ) і благоустрій території житлової та громадської забудови здійснюється на підставі правил благоустрою території населеного пункту.

Згідно п. 5 ч. 1 ст. 16 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» на об'єктах благоустрою забороняється самовільно встановлювати об'єкти зовнішньої реклами, торговельні лотки, павільйони, кіоски, тощо (тобто, і вивіски також).

Проаналізувавши Порядок, затверджений оскаржуваним рішенням виконавчого комітету, апеляційний суд не вбачає у його змісті невідповідностей Законам України «Про благоустрій населених пунктів» , Закону України «Про рекламу», Закону України «Про благоустрій населених пунктів , Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» , так як Порядком не встановлений обовязок субєкта господарювання отримувати дозвіл на розміщення вивіски, а лише погодження проекту вивіски

Крім того, статтею 6-1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено порядок надання дозволів, погоджень і висновків органами охорони культурної спадщини. Так, дозволи, погодження і висновки, передбачені цим законом, надаються органами охорони культурної спадщини безоплатно.

Пунктом 6 ст. З Закону України «Про охорону культурної спадщини» встановлено, що розпорядження, дозволи, приписи, постанови органів охорони культурної спадщини, прийняті в межах їх компетенції, є обовязковими для виконання юридичними і фізичними особами.

Повноваження щодо погодження встановлення вивісок у м. Львові передбачені п. 6 ст. 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Відповідно до ст.13 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» до обєктів у сфері благоустрою населених пунктів, відносяться, зокрема, пам'ятки культурної та історичної спадщини.

У звязку з тим, що у центральній частині м. Львова знаходиться історичний ареал міста, який включений до списку історичних населених місць України, а також до Списку світової спадщини ЮНЕСКО, то органи місцевого самоврядування зобовязані забезпечувати збереження історичних та культурних памяток, а тому, як вважає апеляційний суд, прийняття Порядку створює умови для регулювання відносин у сфері збереження світової спадщини і не заважає, а врегульовує діяльність субєктів господарювання на такій території.

Тому доводи прокурора про невідповідності оскаржуваного рішення Законам України є надуманими та недоведеними відповідно до статті 71 КАС України.

Доводи прокурора щодо додаткового врегулювання Порядком мовного питання, яке не потребує такого на місцевому рівні, а також про безпідставність покликань відповідача у оскаржуваному рішенні на Закон України «Про основи містобудування в Україні», якого не існує, не впливають на правомірність та обґрунтованість рішення .

Таким чином, апеляційний суд вважає, що рішення виконавчого комітету Львівської міської ради №1025 від 11.11.2016 року «Про затвердження Порядку розміщення малих архітектурних форм (вивісок) у м.Львові» прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, безсторонньо, добросовісно та розсудливо, з дотриманням рівності перед законом; з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких воно спрямоване.

Також апеляційний суд вважає за необхідне звернути увагу на необхідність дотримання судом першої інстанції процесуальних норм, зокрема, статті 60 КАС України, щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави у даному спорі.

Апеляційний суд вважає, що прокурором не доведені підстави представництва інтересів держави та саме порушення інтересів держави прийняттям оскаржуваного рішення і зазначає наступне.

Відповідно до статті 60 КАС України прокурор в межах повноважень, визначених законом, з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.

Аналогічні норми містить Закону України «Про прокуратуру» ( стаття 23 ), якою визначено порядок представництва прокурором інтересів держави в суді і, зокрема, встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший субєкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Також статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва та зобовязаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного субєкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або субєктом владних повноважень.

Як вбачається з матеріалів справи, зокрема, адміністративного позову першого заступника керівника Львівської місцевої прокуратури №1 ( а.с.4-8 ), прокурором в позовній заяві не визначено, в чому полягає порушення інтересів держави та не обґрунтована необхідність їх захисту.

Також прокурором не зазначений орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах або про відсутність такого органу чи відсутність у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду.

Апеляційний суд зазначає, що органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах є місцева державна адміністрація, яка здійснює відповідно до статті 39 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» державний контроль за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів.

Однак, прокурором не додано доказів повідомлення державної адміністрації про неналежність контролю за дотриманням законодавства у сфері благоустрою та про здійснення представництва інтересів держави у даних правовідносинах.

Суд першої інстанції, підтверджуючи ухвалою від 24.04.2017 року наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, не визначив які саме інтереси держави порушені у звязку з винесенням оскаржуваного рішення, не зазначив жодних доказів порушення інтересів держави та не встановив обставин, які свідчать про загрозу порушення інтересів держави.

Також в порушення норм матеріального права судом першої інстанції зазначено про відсутність уповноваженого органу у спірних правовідносинах та помилково визначено суть спірних відносин, які полягають не у контролі за законністю рішень виконавчого комітету, а у контролі за відповідною сферою, зокрема, сферою благоустрою міста, яку врегульовує оскаржуване рішення.

Таким чином, прокурор не обґрунтував наявність підстав для здійснення представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та не довів порушення інтересів держави внаслідок прийняття рішення виконавчим комітетом Львівської міської ради №1025 від 11.11.2016 року «Про затвердження Порядку розміщення малих архітектурних форм (вивісок) у м.Львові» , тому у позові прокурору слід відмовити.

Відповідно до ст. 202 КАС України підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

З врахуванням того, що висновки суду першої інстанції не відповідають встановленим обставинам справи, суд першої інстанції порушив норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, постанова суду підлягає скасуванню.

Керуючись ст.ст. 160, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, суд

постановив:

Апеляційні скарги виконавчого комітету Львівської міської ради, комунального підприємства «Адміністративного-технічне управління» задовольнити.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 19 травня 2017 року у справі № 813/661/17 скасувати та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення і може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складення її в повному обсязі.

Головуючий суддя ОСОБА_3
судді ОСОБА_4
ОСОБА_5
Постанова складена в повному обсязі 17.10.2017 року.