Справа № 826/26870/15
Суддя: Степанюк А.Г.
Дата ухвалення: 2017-10-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач: Степанюк А.Г.
ПОСТАНОВА

Іменем України

10 жовтня 2017 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Степанюка А.Г.,

суддів - Кузьменка В.В, Шурка О.І.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу приватного підприємства «Територія охорони» на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 07 березня 2017 року у справі за адміністративним позовом приватного підприємства «Територія охорони» до Кабінету Міністрів України, треті особи - всеукраїнська громадська організація «Українська федерація професіоналів безпеки», Департамент поліції охорони, про визнання незаконною та скасування постанови, -

ВСТАНОВИЛА:

У грудні 2015 року приватне підприємство «Територія охорони» (далі - Позивач, ПП «Територія охорони») звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - Відповідач, КМ України) про визнання незаконною та скасування постанови від 11.11.2015 року №937 «Питання забезпечення охорони об'єктів державної та інших форм власності».

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 23.02.2016 року залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - всеукраїнську громадську організацію «Українська федерація професіоналів безпеки» (далі - Третя особа-1, Федерація), Департамент поліції охорони (далі - Третя особа-2, ДПО).

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 07.03.2017 року у задоволенні позову відмовлено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваною постановою Уряду України не порушені права Позивача, дія останньої на нього не поширюється, у зв'язку з чим, з огляду на положення ч. 2 ст. 171 КАС України, а тому позовні вимоги є безпідставними через відсутність у ПП «Територія охорони» права на оскарження даного акту.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану постанову та прийняти нову, якою позовні вимоги задовольнити повністю. При цьому посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права. Наголошує, що оскаржувана постанова безпосередньо стосується прав Позивача та поширює свою дію на нього, оскільки, по-перше, є регуляторним актом у сфері охоронної діяльності, по-друге, ПП «Територія охорони» надавало послуги охорони ДП «НАЕК «Енергоатом», яке включено до визначеного постановою списку підприємств; по-третє, підставою для скасування процедури закупівлі послуг ДП «НАЕК «Енергоатом» стало прийняття Урядом України оскаржуваної постанови.

У судовому засіданні повноважні представники Позивача та Третьої особи-1 доводи апеляційної скарги підтримали та просили суд вимоги останньої задовольнити повністю.

Представники Відповідача, а також Третьої особи-2 проти задоволення апеляційної скарги заперечували, посилаючись на її необґрунтованість.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення представників сторін, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції змінити, виходячи з такого.

Відповідно до статті 198 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, змінити постанову суду.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, ПП «Територія охорони» згідно ліценції серії АЕ №526510, виданої МВС України 17.10.2014 року (т. 1 а.с. 9), має право на провадження господарської діяльності у вигляді охоронної діяльності.

Кабінетом Міністрів України 11.11.2015 року прийнято постанову № 937 «Питання забезпечення охорони об'єктів державної та інших форм власності» (далі - оскаржувана постанова, постанова №937).

Даною постановою затверджено Перелік об'єктів державної та інших форм власності, охорона нерухомого майна яких здійснюється виключно органами поліції охорони на договірних засадах, до якого включені: 02841376 Волинська обласна державна телерадіокомпанія; 01125755Державне підприємство "Маріупольський морський торговельний порт"; 02841407 Донецька обласна державна телерадіокомпанія; 00379790 Державне підприємство "Артемсіль"; 02841413 Житомирська обласна державна телерадіокомпанія; 22071911 Закарпатська обласна державна телерадіокомпанія; 01125761 Державне підприємство "Бердянський морський торговельний порт"; 02841436 Запорізька обласна державна телерадіокомпанія; 37854297 Державний концерн "Укроборонпром"; 00100227 Державне підприємство "Національна енергетична компанія "Укренерго"; 00135390 ПАТ "Укрнафта"; 00153117ПАТ "Державне акціонерне товариство "Чорноморнафтогаз"; 03482347 Державне підприємство "Підприємство із забезпечення нафтопродуктами"; 20077720 Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України"; 21515381 Державне підприємство "Енергоринок"; 22927045ПАТ "Центренерго"; 24584661Державне підприємство "Національна атомна енергогенеруюча компанія "Енергоатом"; 30019775 ПАТ "Укргазвидобування"; 30019801 ПАТ "Укртрансгаз"; 31301827 Дочірня компанія "Газ України" Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України"; 31570412 ПАТ "Укртранснафта"; 03150102 Державне підприємство водних шляхів "Укрводшлях"; 38727770 Державне підприємство "Адміністрація морських портів України"; 01181765 Державне підприємство "Український державний центр радіочастот"; 01190043 Концерн радіомовлення, радіозв'язку та телебачення; 21560045 Українське державне підприємство поштового зв'язку "Укрпошта"; 26267574 Державна телерадіокомпанія "Всесвітня служба "Українське телебачення і радіомовлення"; 22927269 Національна радіокомпанія України; 23152907 Національна телекомпанія України; 23703709 Державна організація "Київська державна регіональна телерадіокомпанія"; 02568182 Державне підприємство "Всеукраїнський державний науково-виробничий центр стандартизації, метрології, сертифікації та захисту прав споживачів"; 32595752 Державне підприємство "Український науково-дослідний і навчальний центр проблем стандартизації, сертифікації та якості"; 33304730 Державна іпотечна установа; 16286441 Державне підприємство "Поліграфічний комбінат "Україна" по виготовленню цінних паперів"; 14310862 Державне спеціалізоване підприємство "Чорнобильська АЕС"; 20588716 ПАТ "Укргідроенерго"; 19477064 Державне підприємство обслуговування повітряного руху України; 20572069 Державне підприємство "Міжнародний аеропорт "Бориспіль"; 24210297 Державне підприємство Український державний центр залізничних рефрижераторних перевезень "Укррефтранс"; 37199618 Державне підприємство спиртової та лікеро-горілчаної промисловості "Укрспирт"; 21881105 Державна організація "Криворізька регіональна державна телерадіокомпанія "Криворіжжя"; 00191017 Державне промислове підприємство "Кривбаспромводопостачання"; 02841382 Державна організація Луганська обласна державна телерадіокомпанія; 22333937 Львівська обласна державна телекомпанія; 01125608 Державне підприємство "Миколаївський морський торговельний порт"; 19290012 Державне підприємство "Спеціалізований морський порт "Октябрьск"; 25374003 Державне підприємство "Дельта-Лоцман"; 02841494 Миколаївська обласна державна телерадіокомпанія; 01125206 Державне підприємство "Морський торговельний порт Усть-Дунайськ"; 01125666 Державне підприємство "Одеський морський торговельний порт"; 01125672 Державне підприємство "Іллічівський морський торговельний порт"; 01125689 Державне підприємство "Білгород-Дністровський морський торговельний порт"; 01125809 Державне підприємство "Ренійський морський торговельний порт"; 01125815 Державне підприємство "Ізмаїльський морський торговельний порт"; 04704790 Державне підприємство "Морський торговельний порт "Южний"; 21026469 Одеська обласна державна телерадіокомпанія; 00206539 ПАТ "Одеський припортовий завод"; 02841525 Сумська обласна державна телерадіокомпанія; 02841531 Тернопільська обласна державна телерадіокомпанія; 02841548 Харківська обласна державна телерадіокомпанія; 31517060 Українське державне підприємство "Укрхімтрансаміак"; 00032112 ПАТ "Державний експортно-імпортний банк України"; 00032129 ПАТ "Державний ощадний банк України"; 23697280 ПАТ акціонерний банк "Укргазбанк"; 38728533 Херсонська філія Державного підприємства "Адміністрація морських портів України" (Адміністрація Херсонського морського порту); 38728486 Скадовська філія державного підприємства "Адміністрація морських портів України" (Адміністрація Скадовського морського порту); 01034656 Управління Північно-Кримського каналу; 01034662 Управління головного Каховського магістрального каналу; 02841554 Херсонська обласна державна телерадіокомпанія "Скіфія"; 02841577 Черкаська обласна державна телерадіокомпанія; 02841592 Чернівецька обласна державна телерадіокомпанія; 02841583 Чернігівська обласна державна телерадіокомпанія.

Приписами п. 2 постанови №937 доручено міністерствам, іншим суб'єктам управління об'єктами державної власності вжити вичерпних заходів для переукладення з органами поліції охорони договорів про надання послуг з охорони, укладених з Державною службою охорони при Міністерстві внутрішніх справ.

На підставі встановлених вище обставин, суд першої інстанції, здійснивши системний аналіз приписів ст. 171 КАС України з урахуванням правової позиції Вищого адміністративного суду України, викладеної у постанові Пленуму від 06.03.2008 року №2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ», прийшов до висновку, що матеріалами справи не підтверджується застосування оскаржуваної постанови до Позивача або належності останнього до суб'єкта правовідносин, щодо яких буде застосований даний акт, у зв'язку з чим позовні вимоги є необґрунтованими.

З такими висновками суду першої інстанції не можна повністю погодитися з огляду на таке.

Відповідно до ч. 2 ст. 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

У п. 21 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06.03.2008 року №2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» визначено, що за правилами частини другої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи - суб'єкти правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто, особа (позивач) повинна довести факт застосування до неї оскаржуваного нормативно-правового акта або те, що вона є суб'єктом відповідних відносин, на які поширюється дія цього акта. Суд не може давати оцінку таким обставинам при відкритті провадження в адміністративній справі, а тому не має права відмовити у відкритті провадження у справі чи повернути позовну заяву з посиланням на частину другу цієї статті, якщо особа своє звернення обґрунтовує необхідністю захисту своїх прав, свобод чи інтересів. Приписи зазначеної частини можуть бути підставою для відмови в задоволенні позовних вимог, якщо суд встановить, що оскаржуваний акт до особи не застосовувався і вона не перебуває у відносинах, до яких цей акт може бути застосовано. У такому разі суд не проводить перевірку нормативно-правового акта на предмет його протиправності (законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили).

Таким чином, право на захист виникає за умови доведення позивачем факту застосування до нього норм оскаржуваного акта, або того, що він є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт, а законність оскаржуваного нормативно-правового акта може бути перевірена лише після встановлення у позивача права на його оскарження.

Як було встановлено судом першої інстанції, в якості підстав, з якими ПП «Територія охорони» пов'язує наявність права на оскарження постанови №937, Позивач визначає те, що він, по-перше, є суб'єктом господарювання, що має право здійснювати охоронну діяльність, по-друге, надає за договором від 15.01.2015 року №13-125-01-15-00137 (т. 1 а.с. 10-13) послуги з охорони ДП «НАЕК «Енергоатом», яке включено до переліку згідно постанови №937, по-третє, із прийняттям оскаржуваної постанови ДП «НАЕК «Енергоатом» на засіданні комісії із закупівель у ВП «Управління справами» 09.12.2015 року прийнято зафіксоване у протоколі №99 (т. 1 а.с. 39) рішення про скасування закупівлі по предмету: «Послуги у сфері громадського порядку та громадської безпеки (послуги з охорони приміщень за адресою м. Київ, вул. Назарівська, 3-А та 3-А', вул. Л. Толстого, 59, вул. Вільде, 5)».

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, як вже було зазначено вище, виходив з того, що права Позивача у спірних правовідносинах не порушені, оскільки ПП «Територія охорони» не перебуває у відносинах, до яких положення постанови №937 можуть бути застосовані, оскільки дія оскаржуваної постанови направлена на необхідність забезпечення державної політики національної безпеки України в частині забезпечення охорони об'єктів стратегічного значення для економіки і безпеки держави, але ніяк не регламентує порядок здійснення господарської діяльності між суб'єктами такої діяльності та суб'єктами владних повноважень.

Надаючи оцінку вказаним висновкам суду першої інстанції, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Акт вважається застосованим до певної особи, якщо на його підставі іншими особами вчинені дії, прийняті рішення, чи має місце бездіяльність. Застосуванням нормативно-правового акта до особи є також виникнення на підставі цього акта правовідносин, які покладають на особу певні права чи обов'язки.

Особа є суб'єктом правовідносин, в яких буде застосовано нормативно-правовий акт, якщо вона безпосередньо є учасником матеріальних правовідносин, для врегулювання яких прийнято нормативно-правовий акт.

Як було встановлено раніше, Позивач є особою, яка має право здійснювати діяльність з надання послуг охорони.

Крім того, за договором від 15.01.2015 року №13-125-01-13-00137 (т. 1 а.с. 10-13) ПП «Територія охорони» зобов'язується надавати ДП «НАЕК «Енергоатом» протягом дії цього договору (січень - грудень 2015 року) послуги у сфері громадського порядку та громадської безпеки (послуги з охорони приміщень), на ряді об'єктів.

Крім іншого, комісією із закупівель у ВП «Управління справами» ДП «НАЕК «Енергоатом» було ухвалено оформлене протоколом від 09.12.2015 року №99 рішення про скасування закупівлі по предмету: «Послуги у сфері громадського порядку та громадської безпеки (послуги з охорони приміщень…)» у зв'язку з набранням чинності нормативного документу (постанови КМ України від 11.11.2015 року №937 «Питання забезпечення охорони об'єктів державної та інших форм власності»), згідно якого охорона нерухомого майна ДП «НАЕК «Енергоатом» повинна здійснюватися виключно органами поліції.

З урахуванням наведеного судова колегія вважає за необхідне зазначити, що відповідно до ст. 70 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмету доказування.

Сторони мають право обґрунтовувати належність конкретного доказу для підтвердження їхніх вимог або заперечень.

Докази, одержані з порушенням закону, судом при вирішенні справи не беруться до уваги.

Обставини, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися ніякими іншими засобами доказування, крім випадків, коли щодо таких обставин не виникає спору.

Разом з тим, стверджуючи про поширення дії оскаржуваної постанови на ПП «Територія охорони», Позивачем не подано доказів, що укладений з ДП «НАЕК «Енергоатом» договір від 15.01.2015 року, строк дії якого завершився 31.12.2015 року, був розірваний у зв'язку з набранням чинності постановою №937. Крім того, зазначаючи про те, що скасування ДП «НАЕК «Енергоатом» закупівлі послуг у сфері громадського порядку та громадської безпеки внаслідок включення підприємства до переліку, затвердженого постановою №937, Апелянт не подав доказів участі останнього у відповідному тендері. При цьому, судовою колегією враховується, що код ДК 016-2010 предмету закупівлі було визначено 84.24.1 - послуги у сфері громадського порядку та громадської безпеки, у той час як згідно витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, сформованого на запит ПП «Територія охорони» від 23.02.2015 року №20150436, станом на 23.02.2015 року основним видом діяльності Позивача за КВЕД визначено: 80.10 - діяльність приватних охоронних служб. Тобто, даний предмет закупівлі не охоплювався господарською діяльністю суб'єкта оскарження нормативно-правового акту.

Відтак, наведені доводи Позивача про поширення на нього дії оскаржуваної постанови обґрунтовано відхилені судом першої інстанції як безпідставні.

Водночас, як вже було зазначено раніше, згідно ч. 2 ст. 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Таким чином, оскільки ПП «Територія охорони» є суб'єктом господарювання, який вправі надавати послуги охорони, після набрання чинності оскаржуваною постановою останній втратив можливість брати участь у тендерах щодо надання послуг охорони підприємствам згідно затвердженого постановою №937 переліку, оскільки не відноситься до органів поліції охорони.

З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку, що оскаржувана постанова №937 стосується прав Позивача, а тому може бути оскаржена ним у судовому порядку, що помилково не було враховано судом першої інстанції, у зв'язку з чим судове рішення в указаній частині підлягає зміні.

Отже, зважаючи на встановлені вище обставини, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне провести перевірку постанови №937 на відповідність вимогам законодавства.

Як вбачається зі змісту оскаржуваної постанови, останньою затверджено Перелік об'єктів державної та інших форм власності, охорона нерухомого майна (незалежно від цільового призначення) яких здійснюється виключно органами поліції охорони на договірних засадах, згідно з додатком.

Відповідно до ст. 116 Конституції України Кабінет Міністрів України, зокрема, забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону; здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю; здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України.

Згідно ст. 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» до основних завдань Кабінету Міністрів України належать, зокрема, забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, актів Президента України; вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, створення сприятливих умов для вільного і всебічного розвитку особистості; здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, громадського порядку, боротьби із злочинністю, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.

Приписи п. 3 ч. 1 ст. 20 вказаного Закону визначають, що Кабінет Міністрів України у сферах правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина: забезпечує проведення державної правової політики; здійснює контроль за додержанням законодавства органами виконавчої влади, їх посадовими особами, а також органами місцевого самоврядування з питань виконання ними делегованих повноважень органів виконавчої влади; вживає заходів щодо захисту прав і свобод, гідності, життя і здоров'я людини та громадянина від протиправних посягань, охорони власності та громадського порядку, забезпечення пожежної безпеки, боротьби із злочинністю, запобігання і протидії корупції.

Відповідно до ч. 1 ст. 117 Конституції України та ст. 52 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Відповідач у межах своїх повноважень видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

Згідно ст. 1 Закону України «Про управління об'єктами державної власності» управління об'єктами державної власності здійснюється Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами, іншими суб'єктами повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об'єктів, пов'язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.

Статтею 4 Закону України «Про основи національної безпеки» передбачено, що Кабінет Міністрів України є суб`єктом забезпечення національної безпеки, основними функціями якого, у відповідності до положень ст. 10 вказаного Закону, є створення нормативно-правової бази, необхідної для ефективного функціонування системи національної безпеки; удосконалення її організаційної структури; розроблення науково обґрунтованих пропозицій і рекомендацій щодо прийняття управлінських рішень з метою захисту національних інтересів України; запобігання та усунення впливу загроз і дестабілізуючих чинників на національні інтереси.

Відповідно до ч. 2 ст. 6 Закону України «Про охорону та охоронну діяльність» перелік окремих особливо важливих об'єктів права державної власності, охорона яких здійснюється виключно державними підприємствами та організаціями, визначається в порядку, що встановлює Кабінет Міністрів України.

Порядок визначення переліку окремих особливо важливих об'єктів права державної власності, охорона яких здійснюється виключно державними підприємствами та організаціями затверджений постановою КМ України від 19.06.2013 року № 421 (далі - Порядок № 421).

Згідно п. 2 Порядку № 421 до переліку можуть включатися особливо важливі об'єкти права державної власності з числа об'єктів, зазначених у статті 3 Закону України «Про управління об'єктами державної власності» (далі - об'єкти), з урахуванням необхідності захищеності життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави від протиправних посягань, своєчасного виявлення, запобігання та нейтралізації реальних і потенційних загроз національним інтересам, забезпечення сталого функціонування інфраструктури життєдіяльності на національному і регіональному рівні.

Такий перелік затверджується Кабінетом Міністрів України на підставі поданого Міністерством внутрішніх справ України за погодженням із заінтересованими органами проекту з урахуванням висновків і рекомендацій Державної служби охорони при МВС (п. 7 Порядку №421).

Отже, повноваження щодо затвердження переліку об'єктів державної та інших форм власності, охорона нерухомого майна (незалежно від цільового призначення) яких здійснюється виключно органами поліції охорони, належать Кабінету Міністрів України.

Статтею 4 Закону України «Про підприємництво» передбачено, що діяльність, пов'язана з охороною окремих особливо важливих об'єктів права державної власності, перелік яких визначається у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку, може здійснюватися тільки державними підприємствами та організаціями.

Тобто, законодавцем встановлено обмеження здійснення певних видів підприємницької діяльності з метою забезпечення національної безпеки та оборони.

При цьому, у розумінні ст. 3 Закону України «Про управління об'єктами державної власності» об'єктами управління державної власності є: майно, яке передане казенним підприємствам в оперативне управління; майно, яке передане державним комерційним підприємствам (далі - державні підприємства), установам та організаціям; майно, яке передане державним господарським об'єднанням; корпоративні права, що належать державі у статутних капіталах господарських організацій (далі - корпоративні права держави); державне майно, що забезпечує діяльність Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України; державне майно, передане в оренду, лізинг, концесію; державне майно, що перебуває на балансі господарських організацій і не увійшло до їх статутних капіталів або залишилося після ліквідації підприємств та організацій; державне майно, передане в безстрокове безоплатне користування Національній академії наук України, галузевим академіям наук; безхазяйне та конфісковане майно, що переходить у державну власність за рішенням суду.

Тобто, об'єктами управління державної власності є майно та корпоративні права держави. Зі змісту оскаржуваної постанови вбачається, що предметом охорони остання визначає нерухоме майно підприємств та організацій згідно переліку, а не самі по собі вказані суб'єкти. Відтак, посилання Апелянта на те, що всупереч вимог законодавства до переліку об'єктів, охорона яких повинна здійснюватися поліцією охорони, включені підприємства, а не об'єкти управління державної власності, є помилковим.

Рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 01.03.2014 року «Про невідкладні заходи щодо забезпечення національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України» Міністерству внутрішніх справ України поставлено завдання забезпечити посилену охорону об'єктів енергетики та критичної інфраструктури.

Постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2015 року №83 затверджено Перелік об'єктів державної власності, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави (т. 1 а.с. 95-106), зі змісту якого випливає, що всі перелічені у затвердженому постановою №937 переліку суб'єкти мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави.

При цьому викладені у позовній заяві доводи ПП «Територія охорони» щодо порушення КМ України Порядку №421 в частині включення до постанови №937 підприємств, що не є об'єктами державної власності, судовою колегією відхиляються за безпідставністю, оскільки предметом оскарження є відповідність постанови №937 вимогам чинного законодавства, а не правомірність включення до затвердженого нею переліку того чи іншого стратегічно важливого для забезпечення національної та державної безпеки об'єкту.

Таким чином, зважаючи на встановлені законодавством обмеження здійснення певних видів підприємницької діяльності з метою забезпечення національної безпеки та оборони, прийняття, на переконання судової колегії, оскаржуваної постанови ніяким чином не перешкоджає Позивачу здійснювати свою діяльність у сфері охорони щодо об'єктів, які не мають стратегічного значення, у зв'язку з чим його посилання на порушення спірною постановою прав ПП «Територія охорони» є безпідставним.

Відповідно до ст. 13 Закону України «Про Національну поліцію» у складі Національної поліції функціонує поліція охорони, яка згідно п. 19 ч. 1 ст. 23 цього Закону здійснює охорону об'єктів права державної власності у випадках та порядку, визначених законом та іншими нормативно-правовими актами, а також бере участь у здійсненні державної охорони.

Згідно п. п. 25, 26 п. 4 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 року №877 Положення про Національну поліцію Національна поліція відповідно до покладених на неї завдань: здійснює охорону об'єктів права державної власності у випадках та порядку, визначених законом та іншими нормативно-правовими актами, а також бере участь у здійсненні державної охорони; здійснює на договірних засадах охорону фізичних осіб та об'єктів права приватної і комунальної власності, а також технічні заходи охоронного призначення у випадках і порядку, передбачених законом або іншими нормативно-правовими актами.

Приписи п. 20 ч. 1 ст. 23 Закону визначають, що поліція відповідно до покладених на неї завдань здійснює на договірних засадах охорону фізичних осіб та об'єктів права приватної і комунальної власності.

Зі змісту положень п. п. 19, 20 ч. 1 ст. 23 Закону України «Про Національну поліцію» випливає, що охорона фізичних осіб та об'єктів права приватної та комунальної власності здійснюється поліцією охорони виключно на договірних засадах, у той час охорона об'єктів права державної власності поліцією охорони здійснюється у випадках та порядку, визначених законом та іншими нормативно-правовими актами.

Таким чином, оскаржуваною постановою встановлено порядок охорони Національною поліцією об'єктів державної власності шляхом укладення договорів, що повністю узгоджується з положеннями п. 19 ч. 1 ст. 23 Закону України «Про Національну поліцію» в частині можливості встановлення у нормативно-правових актах випадків та умов здійснення органами Національної поліції охорони об'єктів державної власності.

Наведене, на переконання судової колегії, спростовує твердження Позивача про неможливість здійснення поліцією охорони на договірній основі охорони об'єктів державної власності.

Крім того, безпідставним, на думку суду апеляційної інстанції, є посилання Апелянта на нереєстрацію постанови №937 Міністерством юстиції України з огляду на таке.

Згідно п. 1 Указу Президента України від 03.10.1992 року №493 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» з 1 січня 1993 року нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації.

Пунктом 2 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 року №731 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади (далі - Положення №731) визначено, що державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.

Відповідно до п. 3 Положення №731 на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб'єктами нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами «Для службового користування», «Особливої важливості», «Цілком таємно», «Таємно» та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.

Згідно п. 4 вказаного Положення державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що: а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації; б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

Водночас, в силу п. 5 Положення №731 на державну реєстрацію не подаються акти: а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо); б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми; в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення); г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів; д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм; е) рекомендаційного, роз'яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз'яснення, у тому числі податкові, тощо), нормативно-технічні документи (національні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші).

Згідно з абз. 5-6 п. 1 Інформаційного листа Вищого адміністративного суду України №791/11/13-10 від 01.06.2010 року нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

Другу групу актів за критерієм юридичної природи складають індивідуальні акти. Останні стосуються конкретних осіб та їхніх відносин. Загальною рисою, яка відрізняє індивідуальні акти управління, є їх виражений правозастосовний характер. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб'єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв'язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.

З'ясування цієї обставини має істотне значення для правильного вирішення справи, оскільки нормативно-правові акти можуть бути оскаржені широким колом осіб (фізичних та юридичних), яких вони стосуються. Індивідуальні ж акти можуть бути оскаржені лише особами, безпосередні права, свободи чи охоронювані законом інтереси яких такими актами порушені.

Для віднесення акту до категорії нормативно-правових необхідно співпадання водночас сукупності ознак, таких як: поширення на всю територію України, вміст норм права, неодноразове застосування, поширення дії акту на невизначене коло осіб.

Відтак, враховуючи, що постанова №937 спрямована на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень КМ України та не має нових правових норм, носить виключно відомчий характер, а також стосується чітко визначеного переліку осіб, про які вказано у затвердженому нею переліку, судова колегія вважає помилковим твердження ПП «Територія охорони» щодо необхідності подавати такий акт до Міністерства юстиції України для державної реєстрації.

Посилання Апелянта на невідповідність оскаржуваної постанови положенням ст. 2 Закону України «Про здійснення державних закупівель» та ст. 4 Закону України «Про захист економічної конкуренції» судова колегія вважає передчасними з огляду на таке.

Закон України «Про здійснення державних закупівель» встановлює правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади.

Метою цього Закону є створення конкурентного середовища у сфері державних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.

Згідно ч. 1 ст. 2 Закону останній застосовується до всіх замовників та закупівель товарів, робіт та послуг за умови, що вартість закупівлі товару (товарів), послуги (послуг) дорівнює або перевищує 200 тисяч гривень, а робіт - 1 мільйон 500 тисяч гривень.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 вказаного Закону умови, порядок та процедури закупівель товарів, робіт і послуг можуть установлюватися або змінюватися виключно цим Законом, крім випадків, передбачених цим Законом. Зміна положень цього Закону може здійснюватися виключно шляхом внесення змін до цього Закону.

Згідно ч. 2 ст. 4 Закону України «Про захист економічної конкуренції» суб'єкти господарювання, органи влади, органи місцевого самоврядування, а також органи адміністративно-господарського управління та контролю зобов'язані сприяти розвитку конкуренції та не вчиняти будь-яких неправомірних дій, які можуть мати негативний вплив на конкуренцію.

З урахуванням наведеного судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Приписи ч. 4 ст. 7 Закону України «Про здійснення державних закупівель» визначають, що Рахункова палата, Антимонопольний комітет України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, здійснюють контроль у сфері державних закупівель у межах своїх повноважень, визначених Конституцією та законами України.

У ч. 4 ст. 4 Закону України «Про захист економічної конкуренції» визначено, що державний контроль за додержанням законодавства про захист економічної конкуренції, захист інтересів суб'єктів господарювання та споживачів від його порушень здійснюються органами Антимонопольного комітету України.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» основним завданням Антимонопольного комітету України є участь у формуванні та реалізації конкурентної політики в частині здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб'єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції.

Так, у своєму звіті про результати дослідження впливу постанови Кабінету Міністрів України від 11.11.2015 року №937 «Питання забезпечення охорони об'єктів державної та інших форм власності» на економічну конкуренцію на ринку охоронних послуг (далі - Звіт АМК України) (т. 1 а.с. 132-163), Антимонопольний комітет України підкреслив, що надання органом влади переваг у конкуренції певному суб'єкту ринку, який одночасно є його структурним підрозділом, дає підстави говорити про наявність ознак антиконкурентних дій органу влади, що заборонено Законом України «Про захист економічної конкуренції».

Крім того, у своїх пропозиціях, викладених у Звіті, АМК України пропонував Кабінету Міністрів України, зокрема, здійснити моніторинг усіх нормативно-правових актів, якими на сьогодні визначено переліки об'єктів та суб'єктів, які мають охоронятися поліцією охорони, іншими надавачами, з метою розроблення та прийняття єдиного переліку об'єктів, який відповідатиме встановленим універсальним критеріям визначення таких об'єктів, та переглянути положення постанови №937 з урахуванням інформації, викладеної у звіті.

Водночас, судовою колегією враховується, що відповідно до п. п. 14, 15, 17-1 ч. 1 ст. 8 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» у сфері здійснення контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції Антимонопольний комітет України має такі повноваження: надавати обов'язкові для розгляду рекомендації органам влади, органам місцевого самоврядування, органам адміністративно-господарського управління та контролю, суб'єктам господарювання, об'єднанням щодо припинення дій або бездіяльності, які містять ознаки порушень законодавства про захист економічної конкуренції, та усунення причин виникнення цих порушень і умов, що їм сприяють; звертатися до суду з позовами, заявами і скаргами у зв'язку із застосуванням законодавства про захист економічної конкуренції, а також із запитами щодо надання інформації про судові справи, що розглядаються цими судами відповідно до законодавства про захист економічної конкуренції; здійснювати повноваження, передбачені Законом України «Про здійснення державних закупівель» та Законом України «Про публічні закупівлі».

Приписи п. п. 2, 5, 6 ч. 3 ст. 8 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» визначають, що у сфері формування та реалізації конкурентної політики, сприяння розвитку конкуренції, нормативного і методичного забезпечення діяльності Антимонопольного комітету України та застосування законодавства про захист економічної конкуренції Антимонопольний комітет України має такі повноваження: узагальнювати та аналізувати інформацію про реалізацію актів законодавства про захист економічної конкуренції щодо пріоритетів і напрямів конкурентної політики; надавати обов'язкові для розгляду рекомендації та вносити до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, установ, організацій, суб'єктів господарювання, об'єднань пропозиції щодо здійснення заходів, спрямованих на обмеження монополізму, розвиток підприємництва і конкуренції, запобігання порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, а також щодо припинення дій або бездіяльності, які можуть мати негативний вплив на конкуренцію; взаємодіяти з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, органами адміністративно-господарського управління та контролю, підприємствами, установами та організаціями з питань розвитку, підтримки, захисту економічної конкуренції та демонополізації економіки.

З наведеного випливає, що до виключної компетенції Антимонопольного комітету України належить оцінка, зокрема, нормативно-правових актів на предмет їх відповідності антимонопольному законодавству із надання відповідних обов'язкових до розгляду рекомендацій у тому числі органам державної влади та місцевого самоврядування.

Доказів направлення відповідного Звіту АМК України до Кабінету Міністрів України або реалізації Антимонопольним комітетом України інших передбачених Законом України «Про Антимонопольний комітет України» повноважень щодо припинення дій або бездіяльності, які містять ознаки порушень законодавства про захист економічної конкуренції, та усунення причин виникнення цих порушень і умов, що їм сприяють, матеріали справи не містять. У зв'язку з чим, стверджувати або спростовувати викладені у Звіті АМК України доводи щодо порушення оскаржуваною постановою положень антимонопольного законодавства у межах розгляду даної справи у суду немає правових підстав.

Крім того, суд апеляційної інстанції критично оцінює посилання Апелянта на відсутність у ДПО ліценції з провадження охоронної діяльності, оскільки поліція охорони як структурний підрозділ Національної поліції наділена повноваженнями, зокрема, зі здійснення охорони в силу Закону України «Про Національну поліцію» та затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 року №877 Положення про Національну поліцію.

Водночас, посилання ДПО у своїх запереченнях проти позову на те, що у Позивача відсутні: вид діяльності, який відповідав би вимогам предмета закупівлі ДП «НАЕК «Енергоатом»; необхідна для забезпечення охорони об'єкта кількість штатних одиниць, а також сумнівний характер укладеного між ПП «Територія охорони» та ДП «НАЕК «Енергоатом» договору від 15.01.2015 року №13-125-01-15-00137, є на переконання судової колегії, безпідставними, оскільки не охоплюються предметом доказування у межах розгляду даної справи.

З урахуванням наведеного судова колегія вважає за необхідне підкреслити, що у справі «Беєлер проти Італії» Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, лише якщо забезпечено «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогам захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним.

Крім того, у рішенні від 09.01.2007 року у справі «Інтерсплав» проти України» Суд наголосив, що втручання має бути пропорційним та не становити надмірного тягаря, іншими словами воно має забезпечувати «справедливий баланс» між інтересами особи і суспільства.

Отже, зважаючи на стратегічне значення ряду підприємств для економіки держави, враховуючи наявність у їх складі об'єктів підвищеної небезпеки та з огляду на підвищення кількості техногенних катастроф у державі, а також тимчасовою окупацією Автономної Республіки Крим та військових дій на Сході України, підвищення рівня безпеки включених до визначеного оскаржуваною постановою переліку нерухомого майна підприємств, судова колегія вважає обґрунтованим та таким, що забезпечує справедливий баланс у правовідносинах державного регулювання, прийняття Урядом України оскаржуваної постанови, що, у свою чергу, свідчить про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

За таких обставин колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при вирішенні питання про правомірність постанови №937 було помилково не враховано можливості її застосування до Позивача як суб'єкта охоронної діяльності, внаслідок чого не надано оцінку оскаржуваному акту на відповідність вимогам чинного законодавства, у зв'язку з чим колегія суддів вважає за необхідне рішення суду першої інстанції змінити, зазначивши, що підстави відмови у задоволенні позовних вимог викладені у мотивувальній частині даної постанови.

Відповідно до ст. 201 КАС України підставами для зміни постанови суду першої інстанції є правильне по суті вирішення справи чи питання, але із помилковим застосуванням норм матеріального права.

У зв'язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу - залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції - змінити, зазначивши, що підстави для відмови у задоволенні позову викладені у мотивувальній частині даної постанови.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 171, 195, 198, 201, 205, 207, 211, 212, 254 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу приватного підприємства «Територія охорони» - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 07 березня 2017 року - змінити, зазначивши, що підстави для відмови у задоволенні позовних вимог викладені у мотивувальній частині даної постанови.

В іншій частині постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 07 березня 2017 року у справі за адміністративним позовом приватного підприємства «Територія охорони» до Кабінету Міністрів України, треті особи - всеукраїнська громадська організація «Українська федерація професіоналів безпеки», Департамент поліції охорони, про визнання незаконною та скасування постанови - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення. Касаційна скарга на судові рішення подається у порядку та строки, визначені ст.ст. 211, 212 КАС України.

Головуючий суддя А.Г. Степанюк

Судді В.В. Кузьменко

О.І. Шурко

Головуючий суддя Степанюк А.Г.

Судді: Кузьменко В. В.

Шурко О.І.