Справа № 815/1623/17
Суддя: Єщенко О.В.
Дата ухвалення: 2017-10-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
----------------------
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

12 жовтня 2017 р.м. ОдесаСправа № 815/1623/17

Категорія: 3.5 Головуючий в 1 інстанції: Балан Я. В.
Одеський апеляційний адміністративний суд в складі колегії:

Головуючого судді - Єщенка О.В.

суддів - Димерлія О.О.

- Бойка А.В.

За участю: секретаря - Недашковської Я.О.

представника апелянта - Овсепян Ю.С. (довіреність від 24.01.2017 року)

представника третьої особи - Смірнової А.В. (довіреність від 31.05.2017 року)

представника третьої особи - Шлапак Т.В. (довіреність від 03.10.2017 року)

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кодимської міської ради на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 23 червня 2017 року по справі за адміністративним позовом Кодимської міської ради до начальника Головного управління держпраці в Одеській області Державної служби України з питань праці Дзюба Андрія Миколайовича, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Головного управління держпраці в Одеській області Державної служби України з питань праці про скасування наказу,-

В С Т А Н О В И В:

Кодимська міська рада звернулась до суду першої інстанції з позовом, в якому просила скасувати наказ начальника Головного управління держпраці в Одеській області Державної служби України №87 від 23.01.2017 року Дзюби Андрія Миколайовича «Про проведення позапланової перевірки додержання вимог законодавства про працю».

В обґрунтування позову зазначено про безпідставність і порушення встановленого Законами порядку проведення позапланових перевірок, у зв'язку із чим оскаржуваний наказ підлягає скасуванню.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 23 червня 2017 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

В апеляційній скарзі Кодимська міська рада, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати судове рішення та прийняти нову постанову про задоволення позову у повному обсязі.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що 27.12.2016 року депутат Кодимської міської ради Одеської області VІІ скликання ОСОБА_6, голова комісії з питань законності та правопорядку, відповідно до ст. 15 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» звернувся з депутатським зверненням до Головного управління Держпраці в Одеській області (надійшло до ГУ Держпраці в Одеській області 10.01.2017 року), в якому просив провести перевірку дотримання трудового законодавства у Кодимській міській раді та її виконавчих органах.

У депутатському зверненні було вказано, що у Кодимській міській раді на посаді завідуючого відділенням з бухгалтерського обліку виконкому Кодимської міської ради працює гр. ОСОБА_7, яку в порушення вимог Закону України «Про держвну службу», Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» було прийнято на посаду державного службовця за особистим розпорядженням Кодимського міського голови Склярука В.О. Крім того, на посаді бухгалтера виконкому Кодимської міської ради працює гр. ОСОБА_9, яка приступила до праці після виходу з декретної відпустки. У 2013 році після проведення спеціальної перевірки було встановлено, що ОСОБА_7 та ОСОБА_9 працюють на посадах державних службовців органів місцевого самоврядування Кодимської міської ради з використанням підробних дипломів про вищу освіту. За заявою депутатів Кодимської міської ради VІ скликання відносно вказаних працівників було відкрито кримінальне провадження, за результатом розгляду якого ОСОБА_7 та ОСОБА_9 було повідомлено про підозру у скоєнні злочину та передано матеріали до суду. В ході судового засідання вину вказаних осіб було повністю підтверджено, але за клопотанням прокурора Кодимського району їх було звільнено від кримінальної відповідальності за строком давності. Крім того, ОСОБА_7 було притягнуто до адміністративної відповідальності за скоєння адміністративного правопорушення, передбаченого ч.1 ст.172-6 КУпАП та ч.1 ст.12 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції». Враховуючи викладене, ОСОБА_7 було звільнено з посади державного службовця, а ОСОБА_9 пішла у декретну відпустку, що унеможливило її звільнення на той час.

Депутатом також було зазначено, що під час проведення перевірки він просить звернути увагу на наявні порушення трудового законодавства з боку міського голови Склярука В.О., а саме: прийняття та знаходження на посадах державних службовців ОСОБА_10, порушення законодавства про оплату праці при звільненні ОСОБА_11 та інвалідів ОСОБА_12 і ОСОБА_13 (а.с.87-88).

Листом від 16.01.2017 року № 15/01-33-0324 Головне управління Держпраці в Одеській області надіслало до Департамента з питань праці Державної служби України з питань праці для надання згоди на проведення перевірок реєстр суб'єктів господарювання на проведення позапланових перевірок за зверненнями громадян та юридичних осіб, до якого включено Кодимську міську раду Одеської області (), на підставі заяви ОСОБА_6 стосовно порушень законодавства про працю.

З листа заступника директора Департаменту з питань праці Державної служби України з питань праці Дегнери Ігоря Анатолійовича від 18.01.2017 року № 564/4.3/4.2-ДП-17, направленого Головному управлінню Держпраці в Одеській області, вбачається, що Департамент з питань праці Держпраці відповідно до абз.4 пункту 3 Порядку проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції Укракїни з питань праці та її територіальних органів, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України 30.07.2012 року від 02.07.2012 року № 390, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 30.07.2012 року за № 1291/21603 та розпорядження Кабінету Міністрів України від 16.09.2015 року № 929-р, надає згоду на проведення позапланових перевірок суб'єктів господарської діяльності, серед яких, зокрема, Кодимська міська рада Одеської області (а.с.14-15).

23.01.2017 року на підставі звернення депутата міської ради Одеської області VІІ скликання, голова комісії з питань законності та правопорядку ОСОБА_6 Начальником Головного управління Держпраці в Одеській області Дзюба А.М. прийнято наказ №87 «Про проведення позапланової перевірки додержання вимог законодавства про працю», згідно якого головному інспектору відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно - правових актів Управлінння з питань праці Головного управління держпраці в Одеській області Лисій Т.В. у період з 30.01.2017 року по 08.02.2017 року провести позапланову перевірку додержання законодавства про працю у Кодимській міській раді Одеської області, яка розташована за адресою: м. Кодима, вул. Соборна, 106 (а.с.13).

У період з 30.01.2017 року по 08.02.2017 року на підставі наказу від 23.01.2017 року №87 та направлення від 23.01.2017 р. №15/01-29-0111 відповідачем проведено перевірку Кодимської міської ради Одеської області (), що знаходиться за адресою: 66000, Одеська область, м.Кодима, вул.Соборна, 106, за результатами якої складено акт (а.с. 39-46).

Приписом №15-01-007/0088-0048 від 08.02.2017 року, складеним за результатом зобов'язано голову Кодимської міської ради Склярук В.О. привести у відповідність вимогам діючого законодавства: на кожного працівника вести особові картки типової відомчої форми №П-2; розробити графік надання відпусток; попереджувати працівників про дату початку відпустки не пізніше як за два тижні до встановлено графіком терміну; проводити індексацію заробітної плати згідно з чинним законодавством; забезпечити достовірний облік виконуваної працівником роботи, бухгалтерський облік витрат на оплату праці ц встановленому порядку; прийняття на посади державних службовців проводити у порядку та відповідно до вимог чинного законодавства; врегулювати трудові відносини з працівниками, які перебувають на посаді державних службовців з урахуванням вимог ст. 7 КЗпП України. Зазначений припис необхідно виконати у строк до 09.03.2017 року (а.с.47).

Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваний наказу прийнято у відповідності до вимог чинного законодавства, обґрунтовано, а тому підстави для його скасування відсутні.

Колегія суддів висновки суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову вважає правильними, з огляду на наступне.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 року №877-V.

Відповідно до ч. 2 ст. 1 Закону України від 05.04.2007 року №877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Вказаною статтею також встановлено, що заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Згідно із п. 4 ч. 1 ст. 6 Закону України від 05.04.2007 року №877-V підставою для здійснення позапланових заходів є звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.

У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб'єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред'явили документи, передбачені цим абзацом.

Статтею 6 Закону України від 05.04.2007 року №877-V встановлено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

Слід зазначити, що відповідно до п. 1 Положення про державну службу України з питань праці, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 року №96, визначено, що Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов'язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

Відповідно до п. 2 Положення від 11.02.2015 року №96 Держпраці у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Разом з цим, згідно із ст. 2 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і закону про місцеві вибори обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України.

Депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Згідно із ч. 1 ст. 13 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», депутатське звернення - викладена в письмовій формі вимога депутата місцевої ради з питань, пов'язаних з його депутатською діяльністю, до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також керівників правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, здійснити певні дії, вжити заходів чи дати офіційне роз'яснення з питань, віднесених до їх компетенції.

Частиною 2 вказаної статті визначено, що місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи, а також керівники правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов'язані у десятиденний строк розглянути порушене ним питання та надати йому відповідь, а в разі необхідності додаткового вивчення чи перевірки дати йому відповідь не пізніш як у місячний строк.

Відповідно до ст. 15 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.

У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів.

Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об'єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов'язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради.

У разі невжиття відповідних заходів посадові особи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та керівники правоохоронних і контролюючих органів, до яких звернувся депутат місцевої ради, несуть адміністративну або кримінальну відповідальність, встановлену законом.

Частиною 2 ст. 24 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» визначено, що депутат місцевої ради має право вносити пропозиції щодо усунення недоліків і порушень керівникам підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, і органів, діяльність яких перевірялася відповідно до частини першої цієї статті, а також органам, яким вони підпорядковані, порушувати питання про притягнення до відповідальності осіб, з вини яких сталося порушення.

У разі виявлення порушень законодавства України депутат місцевої ради звертається з цього приводу до відповідних органів державної влади.

Аналіз вищенаведених правових норм показав, що депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право звернутися до відповідного контролюючого органу з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності, і таке звернення депутата місцевої ради, який є фізичною особою, повноважною за законом представляти інтереси територіальної громади, виборців свого виборчого округу, є підставою для здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) у розумінні п. 4 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Судом першої інстанції вірно враховано те, що депутат Кодимської міської ради чітко виклав у своєму зверненні конкретні порушення трудового законодавства, які на його думку, наявні в діяльності Кодимської міської ради та завдають шкоди інтересам територіальної громади міста.

Отже, посилання позивача на те, що депутат міської ради не перебуває у трудових відносинах з Кодимською міською радою та не отримує там заробітну плату, у зв'язку з чим особисто його права порушені не були, суд першої інстанції вірно вважав необґрунтованими.

Відповідно до пп. 2 п. 3 Положення від 11.02.2015 року №96 одним з основних завдань Держпраці є здійснення комплексного управління охороною праці та промисловою безпекою на державному рівні.

Згідно із приписами п. 4 Положення від 11.02.2015 року №96 Держпраці відповідно до покладених на неї завдань, зокрема: здійснює контроль за виконанням функцій державного управління охороною праці міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування (пп.4); здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю (пп.6); здійснює державний контроль за дотриманням вимог законодавства про працю, зайнятість населення в частині дотримання прав громадян під час прийому на роботу та працівників під час звільнення з роботи; використання праці іноземців та осіб без громадянства; наймання працівників для подальшого виконання ними роботи в Україні в іншого роботодавця; дотримання прав і гарантій стосовно працевлаштування громадян, які мають додаткові гарантії у сприянні працевлаштуванню; провадження діяльності з надання послуг з посередництва та працевлаштування (пп.9).

Пунктом 5 Положення від 11.02.2015 року №96 визначено, зокрема, що Держпраці з метою організації своєї діяльності контролює та координує діяльність територіальних органів Держпраці.

Наказом Міністерства соціальної політики України від 02.07.2012 року №390, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 30 липня 2012 р. за № 1291/21603, затверджено Порядок проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів.

Пунктом 3 зазначеного Порядку передбачено, зокрема, що інспектор може проводити планові та позапланові перевірки, які можуть здійснюватися за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Позапланові перевірки за зверненнями фізичних та юридичних осіб про порушення суб'єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов'язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці України на їх проведення. Інспекторам забороняється виступати посередниками, арбітрами чи експертами під час розгляду трудових спорів.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність підстав для погодження Держпраці проведення її територіальним органом - ГУ Держпраці в Одеській області перевірки Кодимської міської ради з питань, порушених у зверненні депутата Кодимської міської ради ОСОБА_6 від 27.12.2016 року.

Щодо наявних у позовній заяві посилань на Закон України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», стосовно відсутності погодження проведення позапланової перевірки Державною регуляторною службою, суд вірно зазначив, що статтею 6 зазначеного Закону встановлено, що дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час проведення заходів нагляду (контролю) Державною службою України з питань праці та її територіальними органами. У зв'язку з чим, посилання позивача на вказаний Закон є помилковими, і суд доводи позивача щодо обов'язку погодження позапланової перевірки Державною регуляторною службою до уваги не бере.

При цьому, колегія суддів враховує те, що постановою Одеського окружного адміністративного суду від 07.06.2017 року, залишено без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 9 серпня 2017 року, по справі №815/1622/17, встановлена правомірність рішення заступника директора Департаменту з питань праці Державної служби України з питань праці Дегнери Ігоря Анатолійовича про погодження на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) відносно Кодимської міської ради на підставі депутатського звернення від 27.12.2016 року депутата Кодимської міської ради Одеської області VІІ скликання, голови комісії з питань законності та правопорядку вказаної ради ОСОБА_6, викладене в листі № 564/4.3/4.2-ДП-17 від 18.01.2017 року.

Разом з цим, колегія суддів враховує те, що позивач допустив контролюючий орган на проведення позапланової перевірки, за її результатом складений відповідний акт із висновками про виявлені порушення, отже оскаржуваний наказ є реалізованим.

При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що правила ч. 1 ст. 2 КАС України передбачають, що основним завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Таким чином, за правилами наведеної норми процесуального законодавства захисту в суді підлягають, зокрема, порушені органом державної влади та його посадовими особами, права та інтереси юридичних осіб.

Враховуючи вказані норми процесуального законодавства, оскільки наказ на проведення перевірки є реалізованим, колегія суддів зазначає, що оскаржувані позивачем дії відповідача щодо проведення перевірки не порушують прав та інтересів позивача у розмінні норм КАС України.

За таких обставин, оскільки видаючи наказ на проведення позапланової перевірки відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та згідно чинного законодавства, правомірність підстав для проведення перевірки позивача встановлена судовим рішенням, яке набрало законної сили в іншій справі, а оскаржуваний наказ не порушує права та інтереси позивача у розумінні адміністративного процесуального законодавства, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про необґрунтованість позовних вимог та відсутність підстав для їх задоволення.

Беручи до уваги викладене, колегія суддів вважає, що при розгляді справи судом першої інстанції правильно застосовано норми матеріального та процесуального права, вірно встановлено фактичні обставини справи та надана правова оцінка.

За таких обставин підстав для скасування постанови суду першої інстанції та задоволення апеляційної скарги не вбачається.

Керуючись ст.ст. 195, 196, п. 1 ч. 1 ст. 198, ст. 200, п. 1 ч. 1 ст. 205, ст.ст. 206, 254 КАС України, суд, -

У Х В А Л И В:

Апеляційну скаргу Кодимської міської ради - залишити без задоволення.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 23 червня 2017 року - залишити без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення, однак може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня виготовлення повного тексту.

Повний текст ухвали складено та підписано 17.10.2017 року.

Головуючий-суддя: О.В. Єщенко

Судді: О.О. Димерлій

А.В. Бойко