Справа № 732/961/17
Суддя: Грибан І.О.
Дата ухвалення: 2017-10-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 732/961/17 Головуючий у 1-й інстанції: Лиманська М.В.
Суддя-доповідач: Грибан І.О.
ПОСТАНОВА

Іменем України

12 жовтня 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючий-суддя Грибан І.О.

судді Губська О.А., Парінов А.Б.

за участі :

секретар с/з Кузик М.А.

розглянув в судовому засіданні в м. Києві апеляційну скаргу Городнянської міської ради Чернігівської області на постанову Городнянського районного суду Чернігівської області від 03 серпня 2017 року по справі за адміністративним позовом Голови громадської організації "Городнянська районна люстраційна комісія" ОСОБА_3 до Городнянської міської ради Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності та визнання незаконними рішень,

УСТАНОВИВ :

Позивач звернувся в суд з позовом до Городнянської міської ради Чернігівської області, в якому просив визнати протиправною бездіяльності Городнянської міської ради щодо не оприлюднення проектів рішень дванадцятої сесії городянської міської ради сьомого скликання від 27 червня 2017 року за 20 днів до дати їх розгляду, а рішення дванадцятої сесії Городнянської міської ради сьомого скликання: «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад», «Про затвердження штатного розпису Городнянської міської ради на 2017 рік», «Про оплату праці міського голови, секретаря ради, заступника міського голови, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету» незаконними.

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що при прийнятті вказаних рішень від 27 червня 2017 року відповідачем не дотримано процедуру їхнього прийняття, а саме порушено строки попереднього оприлюднення проектів рішень.

Постановою Городнянського районного суду Чернігівської області від 03 серпня 2017 року адміністративний позов задоволено повністю.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалене рішення, та ухвалити нове - про відмову в задоволенні позовних вимог.

На розгляд справи в апеляційному порядку сторони, належним чином повідомлені не з'явилися. Колегія суддів, враховуючи, що в матеріалах справи міститься достатньо доказів для з'ясування всіх обставин, вважає за можливе здійснювати розгляд справи у відсутності сторін.

В зв'язку з неявкою сторін, на підставі ч.1 ст.41 КАС України фіксування судового процесу технічними засобами не здійснювалося.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає до задоволення, виходячи з наступного.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 3 ст. 2 КАС України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони зокрема: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Закон України «Про місцеве самоврядування» визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Згідно зі ст. 3 вказаного Закону, суб'єктами добровільного об'єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Об'єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.

Відповідно до ст. 5 вказаного Закону, ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Пропозиція щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування.

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Згідно зі ст. 6 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

Відповідно до ст. 7 вказаного Закону, проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об'єднання територіальних громад, звертається з поданням до Верховної ради Автономної Республіки Крим, обласної ради про утворення об'єднаної територіальної громади.

Саме дотримання послідовності всіх етапів є обов'язковою передумовою для добровільного об'єднання громадян на підставі чинного законодавства України.

Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається, що 27 червня 2017 року Городнянською міською радою прийняті рішення «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад», «Про затвердження штатного розпису Городнянської міської ради на 2017 рік», «Про оплату праці міського голови, секретаря ради, заступника міського голови, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету».

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог суд першої інстанції вказував, що відповідач допустив порушення вимог ЗУ «Про доступ до публічної інформації» в частині дотримання строків оприлюднення проектів оскаржуваних рішень.

Надаючи правову оцінку встановленими обставинам та фактам, колегія суддів звертає увагу на наступне.

Відповідно до частини 11 ст. 59 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до ЗУ «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Відповідно до п.2 ч.1 статті 15 ЗУ «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати, зокрема, нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Частиною 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається, що відповідач розмістив на власному веб-сайті проекти рішень «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад», «Про затвердження штатного розпису Городнянської міської ради на 2017 рік», «Про оплату праці міського голови, секретаря ради, заступника міського голови, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету», прийнятих 27 червня 2017 року, без зазначення дати розміщення інформації.

Наразі, відповідач, не заперечує факт оприлюднення проектів оскаржуваних рішень в інший ніж визначено положеннями статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» строк. Однак, пояснює правомірність щодо дати опублікування внесеними змінами до Регламенту роботи Городнянської міської ради.

Разом з тим, вирішуючи питання щодо наявності підстав для скасування рішення Варвинської селищної ради від 20 квітня 2017 року "Про схвалення проекту рішення "Про добровільне об'єднання територіальних громад", рішення від 28 квітня 2017 року "Про добровільне об'єднання територіальних громад", суд першої інстанції не звернув уваги на наступне.

Статтею 24 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначена відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації. Так, відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації несуть особи, винні у вчиненні таких порушень, зокрема, неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону.

Таким чином, Законом України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону є підставою для притягнення винної особи до відповідальності. Проте, недотримання строків опублікування проектів рішень не є підставою для скасування рішення, згідно Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Отже, порушення порядку оприлюднення проекту рішення ради не може бути підставою для скасування такого рішення, а інших належних доказів, які б свідчили про те, що оскаржувані рішення є протиправними, позивачем не надано.

Позовна заява не містить жодних обґрунтувань, окрім несвоєчасного оприлюднення проектів прийнятих відповідачем рішень, щодо недотримання вимоги чинного законодавства України щодо проведення громадських обговорень про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад, які є обов'язковою передумовою для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи тощо.

Як і не містить таких щодо рішень міської ради «Про затвердження штатного розпису Городнянської міської ради на 2017 рік», «Про оплату праці міського голови, секретаря ради, заступника міського голови, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету».

Порушення встановленої законодавством процедури ухвалення рішення як підстава для скасування рішення буде мати місце тільки тоді, якщо таке порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність.

Позивач не зазначив, у чому неправильність оскаржуваних ним рішень по суті не зазначає які його права та інтереси в сфері публічних правовідносин внаслідок цього порушено.

Колегія суддів вважає за необхідне відмітити, що всі етапи підготовки та прийняття рішення щодо об'єднання громад відповідачем дотримано та здійснено відповідно до вимог Закону України «про добровільне об'єднання територіальних громад».

Крім того, колегія суддів зважає на наступне.

З правового аналізу положень статей 21, 105, 162 КАС України, адміністративний позов може містити вимоги щодо визнання незаконними рішення, дії чи бездіяльності органу владних повноважень ( його посадової особи), зобов'язання його вчинити певні дії, відшкодувати шкоду, заподіяну незаконними рішенням, дією або бездіяльністю, оскільки захист інтересів осіб в адміністративному судочинстві має бути спрямований на поновлення прав та інтересів позивача.

Під підставою адміністративного позову слід розуміти обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, доводить факт порушення своїх прав, або ймовірність порушення нормативним актом прав у майбутньому.

Відповідно до вимог ч.2 ст.106 КАС України позивач на підтвердження обставин, якими обґрунтовуються позовні вимоги, надає докази, а в разі неможливості - зазначає докази, які не може самостійно надати.

Незалежно від підстав позову, визначених позивачем, адміністративні суди перевіряють коло обставин, що можуть слугувати підставами позову, з одного боку - для встановлення обов'язку вчинити певну дію ( наявності права на прийняття рішення), з іншого - на доведення правової заінтересованості особи у виконанні цього обов'язку саме на її користь.

Відповідно до положень ч.1 ст.6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Згідно ч.3 ст. 11 КАС України кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто, для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв'язку з прийняттям рішення, дією або бездіяльністю суб'єктом владних повноважень порушуються права позивача.

При цьому, позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень.

Втім, право на звернення до адміністративного суду з позовом не завжди співпадає з правом на судовий захист, яке закріплено у ст.6 КАС України. Саме по собі звернення до адміністративного суду за захистом ще не означає, що суд зобов'язаний надати такий захист. Адже для того, щоб було надано судовий захист суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу та інтерес, про захист яких вона просить і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Обставини, на які посилається позивач, не свідчать про порушення з боку відповідача права позивача на участь у місцевому самоврядуванні. Як і відсутні докази перешкод для позивача взяти участь у громадських обговореннях.

Позивачем не доведено, що оскаржувані рішення відповідача призвели до виникнення правових наслідків, які б свідчили про порушення прав, свобод чи охоронюваних законом інтересів позивача, або членів територіальної громади.

Отже, оскільки протиправність оскаржуваних рішень вмотивовано порушенням сільською радою вимог ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», яка не передбачає підстав для скасування рішення органу місцевого самоврядування, а інших належних доказів, які б свідчили про те, що прийняті рішення є протиправними або порушує законні права і інтереси позивача, не надано, а ні суду першої інстанції, а ні суду апеляційної інстанції, колегія суддів вважає, що постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням нової постанови про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 160, 195, 196, 198, 202, 207, 254 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Городнянської міської ради Чернігівської області задовольнити.

Постанову Городнянського районного суду Чернігівської області від 03 серпня 2017 року - скасувати.

Ухвалити нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог у справі за позовом Голови громадської організації "Городнянська районна люстраційна комісія" ОСОБА_3 до Городнянської міської ради Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності та визнання незаконними рішень - відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий-суддя І.О.Грибан

Суддя О.А.Губська

Суддя А.Б.Парінов

Повний текст виготовлено - 12.10.17.

Головуючий суддя Грибан І.О.

Судді: Губська О.А.

Парінов А.Б.