Справа № 826/1209/17
Суддя: Шелест С.Б.
Дата ухвалення: 2017-10-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 826/1209/17 Головуючий у 1-й інстанції: Арсірій Р.О. Суддя-доповідач: Шелест С.Б.
У Х В А Л А

Іменем України

03 жовтня 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуюча суддя: Шелест С.Б.

Судді: Кузьмишина О.М., Пилипенко О.Є.

Секретар

судового засідання: Хаврат О.О.

За участі:

Позивача: ОСОБА_3;

Представника Позивача: ОСОБА_4;

Представника Відповідача: Кот О.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_3 на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.08.17р. у справі №826/1209/17 за позовом ОСОБА_3 до Апарату Верховної Ради України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії

у с т а н о в и в:

Позивач звернувся до суду з позовом, у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог (а.с. 20-21), просив:

визнати протиправною бездіяльність Апарату Верховної Ради України щодо незабезпечення оприлюднення на офіційному веб-сайті Верховної Ради України http://rada.gov.ua/ достовірної, точної та повної інформації стосовно редакції Податкового кодексу України станом на 01.01.17p., у зв'язку з незабезпеченням відображення змін, передбачених пунктом 134 Розділу І Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо покращення інвестиційного клімату в Україні» № 1797-VIII від 21.12.16p., шляхом виключення розділу XVIII-2 «Податкова міліція»;

зобов'язати Апарат Верховної Ради України оновити текст Податкового кодексу України в редакції станом на 01.01.17p., який розміщений на офіційному веб-сайті Верховної Ради України http://rada.gov.ua/, відобразивши зміни, передбачені пунктом 134 розділу І Закону України № 1797-VIII "Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо покращення інвестиційного клімату в Україні", шляхом виключення з тексту ПК України розділу XVIII-2 «Податкова міліція».

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.08.17р. у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаною постановою, Позивач подав апеляційну скаргу, у якій просить суд скасувати постанову з мотивів порушення судом норм матеріального та процесуального права та ухвалити нове рішення про задоволення адміністративного позову.

На думку апелянта, судом неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи та не враховано, що Відповідач фактично не виконав покладені на нього технічні обов'язки по відображенню у тексті Податкового кодексу України, розміщеному на офіційному сайті Верховної ради України тих змін, які були прийняті Парламентом згідно з Законом України № 1797-VIII від 21.12.16p. «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо покращення інвестиційного клімату в Україні», зокрема, у частині виключення розділу Розділу XVIII-2 «Податкова міліція» з Податкового кодексу України.

Апелянт та його представник в судовому засіданні підтримали вимоги апеляційної скарги.

Представник Відповідача заперечив вимоги апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, Позивача, представників сторін, розглянувши матеріали справи та апеляційну скаргу Позивача, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

21 грудня 2016 року Верховна Рада України прийняла Закон України № 1797-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо покращення інвестиційного клімату в Україні» № 1797-VIII (надалі - Закон № 1797), яким було внесено ряд змін до Податкового кодексу України.

Зокрема, пунктом 134 цього Закону передбачено виключення із Податкового кодексу України Розділу XVIIІ-2 «Податкова міліція».

Станом на 16.01.2017р. на офіційному веб-сайті Верховної ради України http://rada.gov.ua/ розміщений текст Закону № 1797, а у текст Податкового кодексу України внесені зміни, передбачені цим Законом, однак з тексту Податкового кодексу України не було виключено Розділ XVIIІ-2 «Податкова міліція».

Позивач вважає, що не виключивши з тексту Податкового кодексу України, розміщеному на офіційному сайті Верховної ради України, Розділу XVIIІ-2 «Податкова міліція», як це було передбачено Законом № 1797, Відповідач не виконав свій обов'язок з оприлюднення достовірної, точної та повної інформації, також оперативного її оновлення, чим порушив право Позивача на доступ до інформації, що у свою чергу впливає на реалізацію прав Позивача у сфері податкових правовідносин.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що Відповідач не наділений повноваженнями виправлення технічних помилок чи то неузгодженості пунктів, на які містяться посилання у розділі II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1797 (який визначає дату набрання чинності цим Законом та містить винятки щодо набрання чинності окремими його нормами), із посиланнями на конкретні положення Податкового кодексу України; вирішення даного питання можливо виключно шляхом внесення змін до вказаного Закону, що дозволить однозначно визначити волю законодавця в частині дати втрати чинності вказаним розділом.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Так, відповідно до абзацу 3 пункту 1 Розділу II Прикінцеві та перехідні положення Закону № 1797, цей Закон набирає чинності з 1 січня 2017 року, крім:

підпункту 2 пункту 27 (щодо пункту 61.3 статті 61), підпункту 3 пункту 43 (щодо пункту 78.3 статті 78), пункту 132 (щодо пункту 344.1 статті 344), пункту 133 розділу I (щодо виключення розділу XVIII-2) - з дня набрання чинності законом, який визначає правові основи організації та діяльності центрального органу виконавчої влади, на який покладається обов'язок забезпечення запобігання, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, об'єктом яких є фінансові інтереси держави та/або місцевого самоврядування, що віднесені до його підслідності відповідно до Кримінального процесуального кодексу України, та інших осіб, з якими цей орган взаємодіє.

У свою чергу, відповідно до пункту 133 розділу I вказаного Закону «в абзаці першому пункту 344.1 статті 344 слова «органів, крім діючих у них підрозділів податкової міліції, здійснюється» замінити словами «органів здійснюється».

Таким чином, законодавцем зазначено, що Закон № 1797 набирає чинності з 1 січня 2017 року, крім, зокрема, пункту 133 розділу I (щодо виключення розділу XVIII-2).

Тобто, у зазначеному абзаці вказано, що зміни, передбачені пунктом 133 стосуються і виключення розділу XVIII-2, а відтермінування набрання чинності Законом № 1797 прив'язується до дати набрання чинності законом, який визначає правові основи організації та діяльності центрального органу виконавчої влади, на який покладається обов'язок забезпечення запобігання, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, об'єктом яких є фінансові інтереси держави та/або місцевого самоврядування, що віднесені до його підслідності відповідно до Кримінального процесуального кодексу України, та інших осіб, з якими цей орган взаємодіє.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що така редакція абзацу 3 пункту 1 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1797 не дозволяє однозначно визначати волю законодавця в частині дати, з якої втрачає чинність розділ XVIII-2.

Про існування цих обставин Відповідач повідомив Позивача - народного депутата України ОСОБА_3 згідно з листом від 26.01.17 року за №07/05-27(18277).

У зв'язку з наведеними обставинами, на офіційному веб-сайті Верховної ради України вказаний розділ Податкового кодексу України містить таку примітку: «(зміни щодо виключення Розділу XVIII-2 не внесені. Порядок набрання чинності зазначених змін визначено в абзаці третьому пункту 1 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 21.12.2016 р. N 1797-VIII)».

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів враховує наступне.

Серед критеріїв /принципів/, які повинні застосовуватись субґєктом владних повноважень при прийнятті ними рішень та вчиненні дій та якими керується адміністративний суд у разі оскарження таких рішень, дій, бездіяльності (ст.2 КАС України), є, зокрема, принцип законності, відповідно до якого субґєкт владних повноважень зобовґязаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним, а рішення субґєкта вланих повноважень має прийматися обгрунтовано, тобто у урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії). Мають значення, як правило, ті обставини, які передбачені нормою права, що застосовується.

"У межах повноважень" означає, що суб'єкт владних повноважень повинен приймати рішення, а дії вчиняти відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх.

"У спосіб" означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Відповідно до статтей 75, 76 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

Конституційний склад Верховної Ради України - чотириста п'ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років.

Як зазначив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 17 жовтня 2002 року N 17-рп/2002 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституції України (щодо повноважності Верховної Ради України) Верховна Рада України визначена в статті 75 Конституції України парламентом - єдиним органом законодавчої вдали в Україні. Як орган державної влади ВР України є колегіальним органом, який складають чотириста п'ятдесят народних депутатів України. Повноваження Верховної Ради України реалізується спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях ВР України під час її сесій. Визначення ВР України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. ВР України здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів.

Відповідно до статей 85, 87, 89, 92, 96 Конституції України до основних конституційних повноважень ВР України належить, зокрема, внесення змін до Конституції України, призначення всеукраїнського референдуму, прийняття законів, постанов та інших актів, визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики, затвердження Державного бюджету України.

Згідно зі статтею 83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.

Відповідно до статті 7 Регламенту Верховної Ради України організаційне, правове, наукове, документальне, інформаційне, експертно-аналітичне, матеріально-технічне та фінансове забезпечення діяльності Верховної Ради, її органів, народних депутатів, депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді здійснює Апарат Верховної Ради.

Апарат Верховної Ради України діє на основі Положення про Апарат Верховної Ради України.

Частинами першою, шостою статті 1 Положення про Апарат Верховної Ради України від 25.08.11р. №769 передбачено, що Апарат Верховної Ради є органом, який здійснює правове, наукове, організаційне, документальне, інформаційне, кадрове, фінансово-господарське, матеріально-технічне, соціально-побутове та інше забезпечення діяльності Верховної Ради України, народних депутатів України.

Апарат Верховної Ради України є юридичною особою, має печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням.

Відповідно до частини першої статті 10-1 Закону України від 13.01.11р. №2939-VI «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації зобов'язані надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, оприлюднювати і регулярно оновлювати її на єдиному державному веб-порталі відкритих даних та на своїх веб-сайтах.

Згідно з підпунктом 3 пункту 8 Положення про Апарат Верховної Ради України, у сфері документального забезпечення діяльності Верховної Ради України Апарат організовує опублікування актів Верховної Ради України та інших офіційних матеріалів, надає інформацію щодо проходження підписаних законодавчих актів та оприлюднює її на офіційному веб-сайті Верховної Ради України.

Підпунктами 6 і 7 пункту 9 цього Положення також передбачено, що у сфері інформаційного та комп'ютерно-технологічного забезпечення діяльності Верховної Ради України Апарат забезпечує функціонування офіційного веб-сайту Верховної Ради України, оприлюднення на ньому інформації, передбаченої Законом України «Про доступ до публічної інформації» та іншими законодавчими актами, та формує бази даних актів Верховної Ради України, забезпечує доступ користувачів до баз даних законодавчих актів зарубіжних країн.

Таким чином, обов'язок щодо оприлюднення і регулярного оновлення публічної правової інформації на веб-сайтах Верховної Ради України забезпечує Апарат Верховної Ради.

Втім, Апарат Ради України відповідно до Регламенту Верховної Ради України не наділений повноваженнями виправлення технічних помилок та неузгодженостей у тексті опублікованих законів. Зазначеного можна було б уникнути за умови використання можливостей, визначених Регламентом Верховної Ради України щодо законодавчої процедури, зокрема частиною першою статті 122, яка регулює усунення суперечностей та внесення редакційних уточнень до законопроекту, статтями 128 і 131, що регулюють порядок усунення неузгодженостей та неточностей у прийнятому законі.

У пункті 47 рішення Європейського суду з прав людини «Корецький та інші проти України» від 03.04.2008 р. (заява N 40269/02) вказано, що закон має бути доступний для конкретної особи і сформульований з достатньою чіткістю для того, щоб вона могла, якщо це необхідно, за допомогою кваліфікованих радників передбачити в розумних межах, виходячи з обставин справи, ті наслідки, які може спричинити означена дія.

Згідно вимог п.п. 2.3 п. 2 «Правил оформлення проектів законів та основі законодавчої техніки» (Методичних рекомендацій), положення про набрання чинності законом мають бути чіткими для правозастосування. При цьому слід чітко визначити, у разі необхідності, яка структурна одиниця закону повинна набирати чинності в інший термін.

Дійсно, як правильно встановлено судом першої інстанції, в абзаці 3 п. 1 Розділу II Прикінцеві та перехідні положення Закону № 1797, має місце редакційна неточність, явна неузгодженість, яка стосується набрання чинності або пунктом 133 розділу I Закону №1797-VIII, або пунктом 134 розділу I Закону № 1797, щодо виключення розділу XVIII-2 з Податкового кодексу України.

Вказана неузгодженість виключає можливість однозначного тлумачення моменту набрання законної сили пунктом 134 розділу I Закону № 1797.

Закон № 1797 є нормативно-правовим актом, внесення змін до якого здійснюється Верховною Радою України за встановленою Конституцією і Регламентом Верховної Ради України процедурою.

Вирішення спірного питання можливо виключно шляхом внесення парламентом змін до Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо покращення інвестиційного клімату в Україні» № 1797-VIII від 21.12.16р. щодо взаємоузгодження пунктів, на які містяться посилання у «Прикінцевих та перехідних положеннях», з посиланнями на конкретні положення Податкового кодексу України, що дозволить однозначно визначити волю законодавця.

При цьому колегія суддів виходить з того, що правила нормотворчої техніки закріплюються в регламентах, які регулюють діяльність суб'єктів нормотворчості. До кола суб'єктів нормотворчості Відповідач не відноситься.

Правила оформлення проектів законів та основні вимоги законодавчої техніки (методичні рекомендації), на які посилається апелянт, були підготовлені Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України саме для суб'єктів права законодавчої ініціативи, які розробляють та вносять на розгляд Верховної Ради України той чи інший законопроект. Ці методичні рекомендації розроблено з метою уніфікації написання проектів законів та дотримання вимог законодавчої техніки при підготовці законопроектів про внесення змін до чинних законодавчих актів.

Колегія суддів погоджується з доводами апелянта про те, що закон має бути якісним, доступним і сформульованим з достатньою чіткістю. На це неодноразово вказував і Європейський суд у своїх рішеннях щодо вимог «якості» закону та юридичної визначеності в аспекті забезпечення реалізації принципу верховенства права (рішення ЄСПЛ у справі «Щокін проти України» від 14 жовтня 2010 року; п. 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Об'єднаного Королівства» (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54); п.25 рішення від 10 грудня 2009 року у справі «Михайлюк та Петров проти України» (Mikhaylyuk and Petrov v. Ukraine, заява № 11932/02); рішення у справі «Полторацький проти України» (Poltoratskiy v. Ukraine) від 29 квітня 2003 року, заява № 38812/97, п. 155).

Втім, колегія суддів акцентує увагу на тому, що якість нормотворчої техніки має забезпечуватись саме суб'єктом нормотворчості при створенні нормативно-правових актів з метою забезпечення ясності, точності, чіткості і несуперечності цих актів.

Відтак, недотримання правил вираження та закріплення змісту юридичних актів, неправильне, неточне або неповне використання нормотворчоі техніки, яке призводить до недоліків нормативно-правових актів та ускладнює реалізацію норм права - не може усуватися адміністративним судом у спосіб спонукання Відповідача відобразити зміни до Податкового кодексу України в частині втрати чинності пункту 134 щодо якого у Прикінцевих положеннях цього ж закону є виключення в частині набранння цим пунктом чинності.

Прикінцеві та перехідні положення Закону є невід'ємною частиною структури нормативно-правового акта.

На переконання суду, помилка, неузгодженість у Законі не дозволяє Відповідачу довільно виправляти чи то самостійно уточнювати закон. Покликання апелянта на те, що вже мали місце подібні ситуації з неузгодженості тексту Закону, у яких Відповідачем самостійно виправлені такі неузгодженості шляхом внесення змін до нормативно-правових актів розміщених на веб-сайтах - не заслуговують на увагу, оскільки не входять до предмету доказування у даному спорі.

Нормотворча техніка застосовується при створенні нормативно-правових актів, що відрізняє її від інших видів юридичної техніки (правозастосовної, інтерпретаційної, договірної та ін.). У даному спорі не йдеться про застосування Розділу XVIIІ-2 «Податкова міліція» Податкового кодексу України, а тому доводи апелянта з цього приводу не заслуговують на увагу.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для задоволення адміністративного позову.

Приймаючи до уваги те, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, висновки суду доводами апелянта не спростовані, підстави для задоволення апеляційної скарги - відсутні.

Керуючись ст.ст.195, 196, 200, 205, 206 КАС України, Київський апеляційний адміністративний суд

у х в а л и в:

апеляційну скаргу ОСОБА_3 на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.08.17р. у справі №826/1209/17 - залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.08.17р. у справі №826/1209/17 - без змін.

Дана ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів після набрання нею законної сили шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуюча суддя Шелест С.Б.

Судді : Кузьмишина О.М.

Пилипенко О.Є.

Повний текст ухвали складений: 05.10.2017

Головуючий суддя Шелест С.Б.

Судді: Кузьмишина О.М.

Пилипенко О.Є.