Справа № 766/16158/16-а
Суддя: Лук'янчук О.В.
Дата ухвалення: 2017-09-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
----------------------
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

27 вересня 2017 р.м.ОдесаСправа № 766/16158/16-а

Категорія: 6.1 Головуючий в 1 інстанції: Ігнатенко О.Й.

Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого - Лук'янчук О.В.

суддів - Косцової І.П.

- Кравченка К.В.

при секретарі - Діденко К.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради на постанову Херсонського міського суду Херсонської області від 23 березня 2017 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради про скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування,-

В С Т А Н О В И Л А :

ОСОБА_3 звернулася до Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради з вказаним позовом, в якому просить визнати протиправною, незаконною та скасувати постанову відповідача від 21.11.2016 року №26/828/01-24 про накладення штрафу у розмірі 536 500 грн.

Постановою Херсонського міського суду Херсонської області від 23 березня 2017 року позов ОСОБА_3 до Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради про скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування - задоволено.

Скасовано постанову Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради від 21.11.2016 року № 26/826/01-24 про накладення на ОСОБА_3 штрафу в розмірі 536 500 грн.

Стягнуто з Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради на користь ОСОБА_3 судовий збір в розмірі 551,20 грн.

В апеляційній скарзі Управлінням з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради ставиться питання про скасування судового рішення, в зв'язку з тим, що воно постановлено з порушенням норм матеріального та процесуального права, оскільки судом першої інстанції не було досліджено обставини справи, що мають значення для справи, наслідком чого стало постановлення необґрунтованого та неправомірного рішення суду.

Особи, що беруть участь у справі, про дату, час і місце судового розгляду були сповіщені належним чином відповідно до ст.ст. 34-39 КАС України, в судове засідання не з'явились, враховуючи що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні не обов'язкова, колегія суддів у відповідності до ч.4 ст. 196 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності сторін.

Згідно ст. 41 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що 11.11.2016 року Управлінням з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, в якому зазначено, що є підстави вважати, що ФОП ОСОБА_3 здійснює експлуатацію або використовує об'єкт будівництва магазину по АДРЕСА_1 в м. Херсон, неприйнятого в експлуатацію, чим порушила ч.8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

З метою усунення виявлених порушень Управлінням з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради 11.11.2016 року винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил .

11.11.2016 року Управлінням з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради у відношенні ОСОБА_3 складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності в якому зазначено, що: « є підстави вважати, що ФОП ОСОБА_3 здійснює експлуатацію або використовує об'єкт будівництва магазину по АДРЕСА_1 в м. Херсон, неприйнятого в експлуатацію, чим порушила ч.8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Розгляд справи призначено на 15-00 годину 21.11.2016 року у приміщенні Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради каб. 114.

21.11.2016 року Управлінням з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради на підставі акту перевірки від 11.11.2016 року, припису від 11.11.2016 року, протоколу про адміністративне правопорушення від 11.11.2016 року у відношенні ОСОБА_3 було винесено постанову № 26/828/01-24 про притягнення до адміністративної відповідальності за вчинення правопорушення, передбаченого абз. 5 п. 6 ч.2 ст. 2 Закону України «Про відповідальності за порушення у містобудівної діяльності» та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 536500,00 грн.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку про протиправність постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 21.11.2016 року № 26/826/01-24.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Відповідно обставин справи між сторонами виник спір щодо законності прийнятої відповідачем постанови про застосування штрафу.

Ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено принцип, відповідно до якого експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, забороняється.

П. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» передбачена відповідальність, зокрема, за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію.

Так, відповідно до змісту абз. 5 п. 6 ч. 2 ст. 2 вказаного закону суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: експлуатація або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації

об'єктів IV категорії складності - у розмірі трьохсот сімдесяти мінімальних заробітних плат;

Як встановлено перевіркою, позивач станом на день проведення перевірки експлуатував об'єкт перевірки без прийняття його в експлуатацію.

Разом з тим, при розгляді спорів цієї категорії суди мають з'ясовувати питання щодо наявності в діях суб'єкта містобудування складу правопорушення, зокрема, факту закінчення будівництвом відповідного об'єкта, наявності на той момент встановленого законодавством обов'язку вводити об'єкт в експлуатацію, невведення в експлуатацію та використання об'єкта, закону, який би встановлював відповідальність за невиконання обов'язку із введення в експлуатацію, а також дотримання строків притягнення до публічної відповідальності.

З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», який набрав чинності 12 березня 2011 року, визначає порядок прийняття в експлуатацію, після набрання ним чинності, закінчених будівництвом об'єктів та містить заборону на експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, за час його дії. Цей Закон не містить темпоральних застережень, зокрема про поширення його дії на відносини, які виникли до набрання ним чинності.

З дня набрання чинності у листопаді 1994 року Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», ст. 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачав відповідальності за експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію. Вперше таке положення закріплено у вказаному Законі 24 жовтня 2000 року шляхом доповнення частини першої зазначеної статті абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями (Закон України від 21 вересня 2000 року N 1988-III).

19 січня 2012 року Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» викладено у новій редакції, п. 6 ч. 2 ст. 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації.

Відповідно до ст. 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

У своєму Рішенні від 09 лютого 1999 року N 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Тобто Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», зокрема положення п. 6 ч. 2 ст. 2 щодо накладення штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема не ввели в експлуатацію відповідні об'єкти до початку їх використання після набрання чинності цим Законом.

Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.

В контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття «експлуатація не прийнятого в експлуатацію об'єкта» не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об'єкта містобудування з початку його використання.

Ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) встановлює, що експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, забороняється.

Таким чином, логічним висновком має бути судження про те, що обов'язок введення об'єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена відповідна відповідальність.

Така правова позиція міститься в постанові Верховного Суду України від 04 березня 2014 року у справі № 21-433а13, рішення якого є обов'язковим для всіх судів України відповідно до ст. 2442 КАС України.

Як вбачається із матеріалів справи, приміщення НОМЕР_1 загальною площею 120 кв.м. та приміщення НОМЕР_2 загальною площею 28,1 кв.м., що знаходяться за адресою: АДРЕСА_1 побудовані до 1991 року (а.с.30).

Так, 22.12.2005 року між Управлінням комунальної власності м. Херсона та Херсонським міським громадським об'єднанням «Громадський фонд інвалідів, ветеранів та учасників бойових дій, військовослужбовців запасу» було укладено договорів оренди №696 на користуванням нежилими приміщеннями. В подальшому, вищевказані приміщення були приватизовані останніми на підставі рішення Господарського суду Херсонської області від 05.09.2006р.

27.09.2012 р. позивач на підставі договору купівлі-продажу засвідченого державним нотаріусом Другої Херсонської державної нотаріальної контори ОСОБА_2 купив у ОСОБА_6, приміщення НОМЕР_1 загальною площею 120 кв.м. та приміщення НОМЕР_2 загальною площею 28,1 кв.м., що знаходяться за адресою: АДРЕСА_1 які належали останній на підставі Договору купівлі-продажу посвідченого Другою Херсонською державною нотаріальною конторою.

З моменту придбання вищевказаних приміщень, позивачем, будь-які будівельні роботи не проводились.

Так, відповідно до технічного паспорта на приміщення, який виготовлений Херсонським державним бюро технічної інвентаризації та реєстрації права власності на об'єкти нерухомого майна від 01 жовтня 2012 року на приміщення НОМЕР_1 загальною площею 120 кв.м. та приміщення НОМЕР_2 загальною площею 28,1 кв.м., що знаходяться за адресою: АДРЕСА_1 не встановлено що вказані об'єкти були змінені .

Відтак, Закони України «Про регулювання містобудівної діяльності» та «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», які прийняті та набрали чинності після факту будівництва приміщень, не можуть бути застосовані до спірних правовідносин, а відповідно не може бути притягнутий до відповідальності на підставі вказаних законів і позивач.

Водночас, недоречним є посилання відповідача на договір купівлі - продажу, як на підставу набуття права власності позивачем на приміщення, а відповідно і на порушення позивачем Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України 13.04.2011 року № 461, оскільки апелянтом не надано будь-яких доказів того, що позивачем здійснювалась реконструкція приміщень після укладання договору та перевіркою не виявлено.

Наведена обставина є достатньою підставою для скасування спірної постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 21.11.2016 року № 26/826/01-24.

Доводи апелянта, що житловий будинок по адресу: АДРЕСА_1 відноситься до пам'ятника архітектури місцевого значення та магазин відноситься до об"єктів ІУ категорії складності не відповідає дійсності, оскільки як вбачається із переліку пам'яток містобудування і архітектури місцевого значення по Херсонській області, затвердженого розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 15.06.2009 року № 614 (додаток 2), до такого переліку відносяться житлові будинки, розташовані за адресою: АДРЕСА_2

Крім цього, відповідно до статті 32 Закону №3038-VI усі об'єкти будівництва за складністю архітектурно-будівельного рішення та/або інженерного обладнання поділяються на I, II, III, IV і V категорії складності.

Категорія складності об'єкта будівництва визначається відповідно до будівельних норм та державних стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об'єкта будівництва.

Віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності здійснюється проектною організацією і замовником будівництва.

Порядок віднесення об'єктів до IV і V категорій складності визначається Кабінетом Міністрів України.

Аналіз приписів наведеної статті у системному зв'язку з іншими нормами Закону № 3038-VI та Порядку дає підстави для висновку, що вона встановлює загальне правило визначення категорії складності об'єкта будівництва. У випадках же, коли проектна документація на об'єкт будівництва відсутня чи об'єкт їй не відповідає, віднесення такого об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності належало до компетенції органу державного архітектурно-будівельного контролю, а саме Державної архітектурно-будівельної інспекції України та її територіальних органів.

Визначення категорії складності об'єкта будівництва за відсутності проектної документації, у якій би було зазначено відповідну категорію, не віднесено до компетенції жодного іншого державного органу.

Отже, Інспекція має повноваження на віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності.

Однак, в спірних правовідносинах, відповідачем для визначення категорії складності експертні дослідження не проводилися. Тобто, апелянтом не надано жодного доказу та документального підтвердження обґрунтованості визначення Інспекцією (встановлення об'єкту, що перевірявся) четвертої категорії складності об'єкта будівництва у законодавчо-визначеному порядку, як і документального підтвердження використання під час перевірки матеріалів, що містять такі дані.

При цьому, колегія суддів також зазначає, що відповідачем порушені вимоги законодавства щодо порядку проведення перевірки.

Так, Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі Порядок №553), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності.

Згідно п.1 Порядку №553, Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами.

Згідно п.8, п.9 Порядку №553 за результатами перевірки суб'єкта господарювання, який провадить господарську діяльність, пов'язану з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності, складається відповідний акт у двох примірниках.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.

За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис) (пп. 16, 17).

Згідно п.п.18, 19, 20, 21, 22 цього Порядку №553 акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно будівельний контроль, а другий залишається в інспекції. Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб'єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідної інспекції або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.

Якщо суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід'ємною частиною такого акта. У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа інспекції робить відповідні записи. У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.

Постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб'єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб'єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в інспекції, яка наклала штраф.

Відповідно до п.10 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1995 року №244, уповноважена посадова особа інспекції складає протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності у двох примірниках, один з яких надається під підпис суб'єкту містобудування, що притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, не пізніше трьох робочих днів з дня складення акта перевірки такого суб'єкта містобудування.

Пунктами 16, 17 цього Порядку передбачено, що справа про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - справа) розглядається посадовою особою інспекції, до повноважень якої належить розгляд таких справ, протягом 15 днів з дня одержання зазначеною особою протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інших матеріалів справи. Справа може розглядатися за участю суб'єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб, а відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб'єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи.

З матеріалів справи вбачається, що у порушення наведених норм законодавства в акті перевірки від 11.11.2016 року, приписі від 11.2016 року та протоколі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, відсутні будь - які відомості чи була присутня позивач під час їх складання, відсутня будь-яка відмітка про те, чи відмовилась позивач від підписання протоколу або ознайомлення з ним, та без належного повідомлення про розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Надані ж відповідачем суду докази свідчать про повідомлення позивача після винесення постанови про притягнення до відповідальності, що є порушенням п. 17 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів правильним вважає висновок суду першої інстанції, що оскаржувана постанова є незаконною прийнята з порушенням норм законодавства, а тому підлягає скасуванню.

Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують, відповідно, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 195, 196; п.1 ч.1 ст. 198; ст. 200; п.1 ч.1 ст. 205; ст. 206; ч.5 ст. 254 КАС України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А :

Апеляційну скаргу Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради - залишити без задоволення, постанову Херсонського міського суду Херсонської області від 23 березня 2017 року - залишити без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції.

Головуюча суддя: О.В. Лук'янчук

Суддя: І.П.Косцова

Суддя: К.В. Кравченко