Справа № 817/2033/16
Суддя: Франовська К.С.
Дата ухвалення: 2017-10-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
_____________________________________________
Головуючий у 1-й інстанції: Недашківська К.М.
Суддя-доповідач:Франовська К.С.
УХВАЛА

іменем України

"02" жовтня 2017 р. Справа № 817/2033/16

Житомирський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Франовської К.С.

суддів: Іваненко Т.В.

Кузьменко Л.В.,

за участю секретаря судового засідання Нероди І.В.,

представників позивача, відповідача та третьої особи,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Державний ощадний банк України" в особі філії - Рівненського обласного управління АТ "Ощадбанк" на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від "30" червня 2017 р. у справі за позовом Публічного акціонерного товариства "Державний ощадний банк України" в особі філії - Рівненського обласного управління АТ "Ощадбанк" до Управління Держпраці у Рівненській області, третя особа - ОСОБА_3 про визнання протиправними та скасування акту та припису ,

ВСТАНОВИВ:

У листопаді 2017 року Публічне акціонерне товариство "Державний ощадний банк України" в особі філії - Рівненського обласного управління АТ "Ощадбанк" звернулось до суду з позовом до Управління Держпраці у Рівненській області про визнання протиправними та скасування: акту перевірки додержання суб'єктами господарювання законодавства про працю та загальнообов'язкове державне соціальне страхування №50А/04-11 від 10.11.2016, та припису №38П/04-11/50А від 10.11.2016.

В обґрунтування позову, позивач посилався на те, що контролюючий орган не мав правових підстав для проведення перевірки, оскільки у нього була відсутня згода на її проведення від Держпраці України, що визначено абзацом 4 пункту 3 пунктом Наказу Міністерства соціальної політики України «Про затвердження Порядку проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів» від 02.07.2012 №390. Окрім того, зазначав, що вказане в акті перевірки та приписі порушення трудового законодавства щодо несвоєчасного надання працівнику довідки про його роботу, не відповідає дійсності, оскільки на вимогу працівника позивачем надано довідку у місячний термін, як передбачено статтею 20 Закону України «Про звернення громадян».

Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 30.06.2017 року у задоволені позову відмовлено.

Не погоджуючись з постановою, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову та прийняти нову про задоволення позову. Апеляційна скарга мотивована тим, що суд першої інстанції не дав правильної правової оцінки доводам позивача, зокрема, що перевіряючим інспектором до початку перевірки не було пред"явлено згоди Держпраці України, що складений перевіряючим Акт не відповідає вимогам закону. Крім того, поза увагою суду залишились доводи позивача про своєчасне надання відповіді на звернення ОСОБА_5

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів приходить до переконання, що подана скарга не підлягає задоволенню з наступних мотивів.

Судом встановлено, що Головним державним інспектором Управління Держпраці у Рівненській області проведено позапланову перевірку філії - Рівненського обласного управління АТ «Ощадбанк» в період з 09.11.2016 по 10.11.2016, за результатами якої складено Акт перевірки додержання суб'єктами господарювання законодавства про працю та загальнообов'язкове державне соціальне страхування№ 50А/04-11 від 10.11.2016 (а.с. 8).

На підставі Акту перевірки винесено припис від 10.11.2016 №38П/04-11/50А , яким позивача зобов'язано вжити заходи щодо недопущення порушень строків, визначених для видачі довідок про роботу та заробітну плату працівникам (а.с. 11).

Приписом зобов'язано позивача у строк до 20 грудня 2016 року письмово інформувати Управління Держпраці у Рівненській області про прийняті заходи щодо виконання даного припису.

Не погоджуючись з висновками акту та приписом, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Вирішуючи спір, суд першої інстанції дійшов висновків, що відповідачем доведено правомірність дій та рішень, які прийняті за їх результатами, а тому позов не підлягає до задоволення.

Колегія суддів погоджується з вказаними висновками суду першої інстанції з наступних підстав.

Відповідно до пункту 1 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Державну службу України з питань праці» №96 від 11.02.2015 (далі іменується - Положення №96), Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов'язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

Держпраці у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства (пункт 2 Положення №96).

Згідно пункту 1 Наказу Міністерства соціальної політики України «Про затвердження Положення про територіальні органи Державної служби України з питань праці» №340 від 27.03.2015, зареєстрованому у міністерстві юстиції України за №438/26883, (далі іменується - Положення №340), Головне управління (Управління) Державної служби України з питань праці в області (далі - Управління Держпраці) є територіальним органом Державної служби України з питань праці, що їй підпорядковується.

Відповідно до підпункту 5 пункту 4 Положення №340, Управління Держпраці відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю.

Нормативним актом, який встановлює процедуру проведення Державною інспекцією України з питань праці (далі - Держпраці України) та її територіальними органами перевірок додержання законодавства з питань праці у межах повноважень, визначених Конвенціями Міжнародної організації праці №81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованою Законом України від 08 вересня 2004 року № 1985-IV, та № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованою Законом України від 08 вересня 2004 року № 1986-IV, Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», постановою Кабінету Міністрів України від 17 листопада 2010 року № 1059 «Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності суб'єктами господарювання у частині додержання вимог законодавства про працю та визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю)», Положенням про Державну інспекцію України з питань праці, затвердженим Указом Президента України від 06 квітня 2011 року № 386, є Наказ Міністерства соціальної політики України «Про затвердження Порядку проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів» від 02.07.2012 №390 (далі іменується - Порядок №390).

Відповідно до абзацу 4 пункту 3 Порядку №390, позапланові перевірки за зверненнями фізичних та юридичних осіб про порушення суб'єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов'язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці України на їх проведення. Інспекторам забороняється виступати посередниками, арбітрами чи експертами під час розгляду трудових спорів.

Згідно матеріалів справи, позапланова перевірка була проведена на підставі скарги працівника ОСОБА_5 від 11.10.2016 про порушення позивачем норм трудового законодавства в частині невидачі у встановлені законом строки довідки про її роботу(а.с. 37).

Згідно доводів позивача, відповідачем порушено вимоги абзацу 4 пункту 3 Порядку №390, оскільки позапланова перевірка була проведена без наявності відповідної згоди Держпраці України на її проведення.

Проте, вказані доводи є безпідставними, оскільки листом Департаменту з питань праці Державної служби України від 25.10.2016 №10589/14.1/4.2-ДП-16, копія якого приєднана до матеріалів справи, надано згоду на проведення позапланових перевірок, зокрема, Філії - Рівненське обласне управління АТ «Ощадбанк» (рядок 5 таблиці) (а.с. 135).

Як свсідчать матеріали справи, за наслідками перевірки з дотриманням вимог Порядку № 390 було складено акт та винесено припис.

Отже, перевіривши обставини щодо дотримання процедури проведення перевірки, суд першої інстанції дійшов правильних висновків, що відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Надаючи правову оцінку висновкам суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову в частині визнання протиправним та скасування Акту перевірки додержання суб'єктами господарювання законодавства про працю та загальнообов'язкове державне соціальне страхування № 50А/04-11 від 10.11.2016, колегія суддів виходить з такого.

Відповідно з п.1 ч.1 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто, офіційний документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших публічно-правових відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.

Залежно від компетенції органу, який прийняв такий документ, і характеру та обсягу відносин, що врегульовано ним, акти поділяються на нормативно-правові і такі, що не мають нормативно-правового характеру, тобто індивідуальні.

Нормативно-правові акти - це акти управління, які встановлюють, змінюють та припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані та тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях, і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застування.

Натомість, індивідуальні акти стосуються конкретних осіб та їхніх відносин. Загальною рисою, яка відрізняє ці акти від нормативних, є їх правозастосовний характер. Головною рисою таких актів є їх конкретність, а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб'єктами адміністративних правовідносин, які видають такі акти; розв'язання за їх допомогою конкретних, індивідуальних питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.

Обов'язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов'язків, їх зміни чи припинення. Вказана позиція суду узгоджується з правовою позицією, викладеною в постанові Вищого адміністративного суду України від 04.11.2010 року у справі № К-13106/07.

Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

З аналізу наведених норм випливає, що позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Проте, ці рішення, дія або бездіяльність повинні бути такими, що породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.

Суд зазначає, що дії службової особи щодо включення до акта певних висновків не можуть бути предметом розгляду у суді, оскільки заперечення, зауваження до акта перевірки (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта. Це свідчить про те, що дії, пов'язані з включенням до акта висновків, є обов'язковими, тоді як самі висновки такими не є.

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків. Водночас судження контролюючого органу є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

З огляду на наведене суд вважає, що акт перевірки не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта. Вказана позиція суду узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, висловленою у Постановах від 10.09.2013 р. № 21-237а13, від 24.09.2013р. №21-255а13, які відповідно до ст. 244-2 КАС України є обов'язковими для всіх судів України, що зобов'язані привести свою судову практику у відповідність з рішеннями Верховного Суду України.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов до правильного висновку, що позовні вимоги в частині визнання протиправним та скасування Акту перевірки є необґрунтованими та задоволенню не підлягають.

Надаючи правову оцінку висновкам суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог про визнання протиправним та скасування припису, колегія суддів виходить з наступного.

Згідно Акту перевірки та оскаржуваного припису, позивач, в порушення вимог статті 49 Кодексу законів про працю України та статті 20 Закону України "Про звернення громадян", не видав працівнику на його вимогу довідку стосовно трудової діяльності у п'ятнадцятиденний термін.

Згідно матеріалів справи ОСОБА_5 22.09.2016 звернулася до відповідача із заявою про видачу довідки про вихід її на роботу по закінченню відпустки по вагітності та пологах.

Відповідачем 24.10.2016 було письмово проінформовано працівника про можливість отримати довідку у відділі кадрового адміністрування філії - Рівненського обласного управління АТ «Ощадбанк» (кабінет №404 у робочий час).

27.09.2016 ОСОБА_7 повторно звернулася до відповідача із заявою про видачу довідки.

03.11. 2016 року відповідач направив ОСОБА_5 довідку № 13-15/75 , що підтверджується повідомленням про вручення поштового відправлення №730.

Згідно ст. 49 КЗпП України, власник або уповноважений ним орган зобов'язаний видати працівникові на його вимогу довідку про його роботу на даному підприємстві, в установі, організації із зазначенням спеціальності, кваліфікації, посади, часу роботи і розміру заробітної плати.

Водночас, приписами цієї статті не врегульовано питання щодо строків виконання покладеного на роботодавця обов'язку.

Тому, суд першої інстанції дійшов правильних висновків про необхідність застосування у спірних правовідносинах аналогії закону - як засобу усунення прогалин у законодавстві.

Аналогія закону має місце, якщо: 1) відносини, щодо яких виник спір, за своїм характером потребують цивільно-правового регулювання; 2) ці відносини не регулюються будь-якими конкретними нормами права; 3) вирішення спору, що виник, не можливе, виходячи із засад і змісту законодавства; 4) є закон, який регулює схожі відносини і може бути застосований до цих відносин.

Згідно ст. 20 Закону України "Про звернення громадян", звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів.

Отже, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що до спірних правовідносин, може бути застосована ст. 20 Закону України "Про звернення громадян", за аналогією закону, оскільки така норма регулює схожі відносини .

Враховуючи, що заява (звернення) ОСОБА_5 про видачу довідки щодо її роботи не потребує додаткового вивчення, то позивач був зобов'язаний видати таку довідку невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня отримання заяви (звернення).

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що відповідач при складені Акту перевірки та винесені припису діяв відповідно до вимог діючого законодавства, оскільки позивачем було порушено строки надання працівникові довідки на його звернення.

Застосування до позивача такого попереджувального заходу, як «в подальшій роботі вживати заходи щодо недопущення порушень строків, визначених для видачі довідок про роботу та заробітну плату працівникам», є обґрунтованим та таким, що у повній мірі відповідає обставинам, встановленим під час перевірки.

Доводи апеляційної скарги, що перед початком перевірки не було надано згоди Департаменту з питань праці Державної служби України з питань праці, не впливають на правильність висновків суду першої інстанції, оскільки згідно матеріалів справи, згоду на перевірку було отримано до початку перевірки 25.10.2017 року. Окрім того, позивачем було допущено працівників відповідача до перевірки, за наслідками якої було виявлено порушення законодавства про працю.

Доводи апеляційної скарги, що позивачем не було порушено строки при надані довідки на звернення ОСОБА_5, оскільки надання довідки потребувало з'ясування певних обставин також не спростовують висновків суду першої інстанції. Згідно матеріалів справи ОСОБА_5 вперше, 21.09.2016, звернулась до позивача із заявою про надання довідки про початок виконання нею трудових обов'язків з 21.09.2016, після закінчення відпустки по вагітності та пологам для оформлення відпустки по догляду за дитиною до трьох років. Не надання відповідачем довідки вказаної довідки стало підставою для повторного звернення 22.09.2016. Лише 24.10.2016 відповідач повідомив ОСОБА_5, що проект довідки у двох примірниках підготовлено та знаходиться у відділі кадрового адміністрування філії- Рівненського обласного управління АТ"Ощадбанк" та, що вона у робочий час може звернутися за довідкою. 28.10.2016 представник ОСОБА_5 за її дорученням не зміг отримати довідку, що стало підставою для повторного звернення ОСОБА_5 із заявою до позивача 28.10.2016 . При цьому, позивач не заперечує факт виходу ОСОБА_5 на роботу 21.09.2016.

На підставі наведеного колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції обгрунтовано не було прийнято до уваги, посилання позивача на лист від 05.10.2016 року № 18-14/3142, в якому ОСОБА_5 на її звернення шодо надання довідки про вихід на роботу 21.09.2016, було запропоновано повідомити керівництву банку про поважні причини відсутності на робочому місці.

Окрім того, є безпідставними доводи апеляційної скарги щодо необхідності направлення припису ПАТ "Державний ощадний банк України", оскільки припис правильно направлено за місцем роботи ОСОБА_5, тобто філії - Рівненського обласного управління АТ «Ощадбанк», керівник якої ОСОБА_6 відповідно до довіреності від 05.2016 ПАТ "Державний ощадний банк України" уповноважений роботодавцем виконувати всі повноваження із забезпечення поточної діяльності філії.

Враховуючи наведене, апеляційний суд визнає, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, правильно встановив обставини справи та ухвалив законне рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, постанова суду першої інстанції ґрунтується на повно, об'єктивно і всебічно з'ясованих обставинах, доводи апеляційної скарги їх не спростовують, а тому підстав для скасування постанови суду першої інстанції немає.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 200, 205, 206 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Державний ощадний банк України" в особі філії - Рівненського обласного управління АТ "Ощадбанк" залишити без задоволення, постанову Рівненського окружного адміністративного суду від "30" червня 2017 р. без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання її в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя К.С. Франовська

судді: Т.В. Іваненко

Л.В. Кузьменко

Повний текст cудового рішення виготовлено "03" жовтня 2017 р.

Роздруковано та надіслано:р.л.п.

1- в справу:

2 - позивачу/позивачам: Публічне акціонерне товариство "Державний ощадний банк України" в особі філії - Рівненського обласного управління АТ "Ощадбанк" вул.С.Петлюри,16,м.Рівне,33001

3- відповідачу/відповідачам: Управління Держпраці у Рівненській області вул.Лермонтова,7,м.Рівне,33028

4-третій особі: ОСОБА_3 - АДРЕСА_1,33000

5- представник 3-ї особи: ОСОБА_8 ,