Справа № 818/300/17
Суддя: Чалий І.С.
Дата ухвалення: 2017-09-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 вересня 2017 р.Справа № 818/300/17

Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі

Головуючого судді: Чалого І.С.

Суддів: Зеленського В.В. , П'янової Я.В.

за участю секретаря судового засідання: Городової А.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Прокуратури Сумської області на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 27.04.2017р. по справі № 818/300/17 за позовом Керівника Шосткинської місцевої прокуратури в інтересах держави до Воронізької селищної ради Шосткинського району Сумської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,-

ВСТАНОВИЛА:

Позивач просить суд визнати протиправною бездіяльність Воронізької селищної ради Шосткинського району Сумської області щодо невжиття заходів до розроблення та погодження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів селища міського типу Вороніж Шосткинського району Сумської області, встановлення меж та режимів використання історичних ареалів селища Вороніж Шосткинського району Сумської області, щодо розроблення проекту землеустрою з організації та встановлення меж територій історико-культурного призначення, незабезпечення проведення робіт з винесення меж історичного ареалу селища Вороніж Шосткинського району Сумської області, закріплення їх в натурі (на місцевості) та віднесення в його межах земель до земель історико-культурного призначення та зобов'язати Воронізьку селищну раду Шосткинського району Сумської області вжити відповідно до вимог чинного законодавства зазначені заходи.

Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 27.04.2017р. було відмовлено у задоволенні позову Керівника Шосткинської місцевої прокуратури в інтересах держави до Воронізької селищної ради Шосткинського району Сумської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії.

Позивач, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Сумського окружного адміністративного суду від 27.04.2017р. та винести нову, якою задоволеьнити позовні вимоги в повному обсязі.

Відповідно до ч. 1 ст. 41 КАС України, суд під час судового розгляду адміністративної справи здійснює повне фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу. У разі неявки у судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі, чи якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності осіб, які беруть участь у справі (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для вирішення справи, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не визнана судом обов'язковою, колегія суддів у відповідності до ч. 4 ст. 196 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності сторін, без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Колегія суддів, заслухавши доповідь обставин справи, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що вимоги апеляційної скарги задоволенню не підлягають, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що пам'ятка архітектури Михайлівська церква, збудована у 1781 році є в Доповненні до списку пам'яток архітектури Української РСР, що перебувають під охороною держави відповідно до Постанови Ради Міністрів Української РСР №442 від 06.09.1979 за № 1552, що знаходиться за адресою: Сумська область, Шосткинський район, селища міського типу Вороніж, вул. Новгород - Сіверська, б.2.

25.10.2016 Воронізькою селищною радою направлено листи № 1216 та № 1217 до Регіонального відділення Фонду державного майна України в Сумській області та Міністерству культури України відповідно про надання інформації щодо перебування на балансі пам'ятки архітектури - Михайлівської церкви, яка знаходиться за адресою: Сумська область, Шосткинський район, селища міського типу Вороніж, вул. Новгород - Сіверська, б.2 у відповідних установах (а.с.28, 29).

Згідно листа - відповіді від 04.11.2016 №1440/17/15-16 Міністерства культури України, зазначена пам'ятка архітектури на балансі апарату не обліковуються (а.с.29).

Листом Регіонального відділення Фонду державного майна України в Сумській області від 29.12.2016 №05.04-05084 повідомлено відповідача про те, що в Єдиному реєстрі об'єктів державної власності майно за зазначеною адресою не обліковується (а.с.31).

23.01.2017 з метою упорядкування та прийняття в подальшому до комунальної власності територіальної громади Воронізької селищної ради Архангело - Михайлівської церкви відповідачем прийнято рішення про взяття на облік Архангело - Михайлівської церкви вул. Новгород - Сіверська, б.2 як безхазяйну нерухому річ (а.с. 32).

03.03.2017 державним реєстратором Виконавчого комітету Шосткинської міської ради Сумської області взято її на облік безхазяйне нерухоме майно - Архангело - Михайлівська церква та 10.03.2017 в обласному інформаційно - аналітичному щотижневику "Перекресток" №10 розміщено оголошення про взяття на облік зазначене майно (а.с.33).

20.04.2017 Воронізькою селищною радою направлено лист №398 до Міністерства культури України про надання інформації щодо меж і режимів використання історичних ареалів у селища Вороніж Шосткинського району Сумської області (а.с.105).

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, виходив з того, що відповідачем ніякої бездіяльності щодо не вжиття заходів з розроблення та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів селища Вороніж Шосткинського району Сумської області не було допущено оскільки повноважень таких відповідач не мав, а тому відсутні підстави для зобов'язання позивача вчиняти дані дії .

Колегія суддів погоджується з таким висновками суду першої інстанції та зазначає.

Статтею 19 Земельного Кодексу України (далі - ЗК України) визначено, що однією із категорій земель закріплено землі історико-культурного призначення.

Відповідно до частини 1 статті 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Згідно статті 53 і 54 ЗК України, до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам'ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.

Землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам'яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам'яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель.

Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.

Згідно пунктів 36 і 37 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" № 280/97-ВР від 21 травня 1997 року (далі - Закон № 280/97-ВР), в редакції що діяла до 09.04.2015 (змінено Законом України № 322-VIII): до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відноситься: вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, а також про скасування такого дозволу; прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом.

Згідно із Законом України № 322-VIII змінено пункт 37 статті 26 Закону № 280/97-ВР і викладено в такій редакції "37) прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом; прийняття рішень про оголошення в місцях масового розмноження та вирощування потомства дикими тваринами "сезону тиші" з обмеженням господарської діяльності та добуванням об'єктів тваринного світу".

В статті 32 Глави 2 "Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад" Закону № 280/97-ВР встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, зокрема, належать:

а) власні (самоврядні) повноваження:

- управління закладами освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення;

- організація медичного обслуговування та харчування у закладах освіти, культури, фізкультури і спорту, оздоровчих закладах, які належать територіальним громадам або передані їм;

- створення умов для розвитку культури, сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел;

б) делеговані повноваження:

- забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання;

В статті 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 № 1805-III в чинній редакції (далі - Закон № 1805-III) надано визначення, згідно з якими:

- охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини;

- історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об'єкти культурної спадщини і пов'язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

Відповідно до частини 1 статті 3 цього Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

В частинах 3 і 5 статті 3 Закону № 1805-III встановлено, що відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради з питань, передбачених підпунктом 5 пункту "б" частини першої статті 31 і підпунктом 10 пункту "б" статті 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", підконтрольний відповідним органам виконавчої влади.

Згідно підпункту 5 пункту "б" частини першої статті 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" № 280/97-ВР, яка визначає повноваження виконавчого органу сільської, селищної, міської ради у галузі будівництва, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: організація охорони, реставрації та використання пам'яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.

В підпунктом 10 пункту "б" статті 32 Закону № 280/97-ВР, яка визначає виконавчого органу сільської, селищної, міської ради у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Згідно пункту 1 Положення "Про міністерство культури України", яке затверджене Указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 388/2011, Міністерство культури України (Мінкультури України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Мінкультури України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади щодо формування державної політики у сфері кінематографії, формування та забезпечення реалізації державної політики у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, а також спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин України.

Згідно підпункту 61 пункту 4 Положення "Про міністерство культури України" Мінкультури України забезпечує визначення та затверджує межі території, на якій розташовані пам'ятки національного значення, зон їх охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць, встановлює режим їх збереження і використання, а в силу пункту 68 та 70 цього ж Положення Мількультури України організовує проведення науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт, спрямованих на збереження нерухомих пам'яток, традиційного характеру середовища та історичних ареалів населених місць; а також затверджує: методики, державні норми і правила дослідження об'єктів культурної спадщини та інших питань охорони культурної спадщини; порядок обліку об'єктів культурної спадщини; положення про історико-культурні заповідники, віднесені до сфери управління Мінкультури України, історико-культурні заповідні території; плани організації території історико-культурних заповідників, віднесених до сфери управління Мінкультури України, а також плани організації території історико-культурних заповідних територій; типове положення про консультативні ради для погодженого вирішення питань щодо охорони культурної спадщини на територіях областей, міст Києва та Севастополя, інших населених пунктів; форми дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам'ятки, охоронюваної археологічної території, у зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також досліджень залишків життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою; порядок передачі на постійне зберігання до профільних державних сховищ предметів і колекцій, знайдених під час проведення археологічних розвідок, розкопок, польової документації та звіту про проведені розвідки, розкопки; порядок оформлення звіту про роботи, виконані відповідно до дозволу на проведення археологічних вишукувань, розкопок, інших земляних робіт на території пам'ятки, охоронюваної археологічної території, у зонах охорони, в історичних ареалах населених місць; зразок облікової картки та паспорта об'єкта культурної спадщини; форму акта технічного стану пам'ятки; форму звітності (адміністративні дані) про пам'ятки і об'єкти культурної спадщини та інструкцію щодо її заповнення; порядок розробки плану організації території історико-культурного заповідника та історико-культурної заповідної території; порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам'яток та внесення змін до них;

На виконання Постанови КМУ № 878, Державним комітетом будівництва, архітектури та житлової політики України було видано 10.08.2001 Наказ № 164 "Про організацію виконання постанови Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 "Про затвердження Списку історичних населених місць України", згідно з яким було визначено завдання:

- Управлінню охорони та реставрації пам'яток містобудування і архітектури (М. Кучерук), інститутам ДНДІТІАМ, УкрНДІпроектреставрація, Укрзахідпроектреставрація, НДПІ містобудування, УкрНДІпроцивільсільбуд разом з Республіканським комітетом з охорони та використання пам'яток історії та культури Ради міністрів Автономної Республіки Крим, управліннями містобудування і архітектури обласних та Севастопольської міської державних адміністрацій, органами охорони культурної спадщини Київської міської та Одеської обласної державних адміністрацій протягом 2001 - 2003 років забезпечити проведення робіт з виявлення та дослідження сіл для занесення їх до Списку історичних населених місць України, а також розробку, розгляд та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до Списку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878.

- Управлінню охорони та реставрації пам'яток містобудування і архітектури забезпечити опрацювання переліку сіл, які пропонуються для занесення до Списку історичних населених місць України, та подання його у 2005 році на затвердження до Кабінету Міністрів України.

- Республіканському комітету з охорони та використання пам'яток історії та культури Ради міністрів Автономної Республіки Крим, управлінням містобудування і архітектури обласних та Севастопольської міської державних адміністрацій, органам охорони культурної спадщини Київської міської та Одеської обласної державних адміністрацій спільно з ДНДІТІАМ, Дніпромісто, НДПІ містобудування:

- проаналізувати наявність історико-архітектурних опорних планів по містах і селищах міського типу, включених до Списку історичних населених місць України, іншої містобудівної та науково-проектної документації та подати до 1 листопада 2001 року Управлінню охорони та реставрації пам'яток містобудування і архітектури Держбуду пропозиції щодо коригування чи розробки історико-архітектурних опорних планів, генеральних планів, іншої науково-проектної документації, проведення науково-дослідницьких робіт для забезпечення визначення та затвердження меж історичних ареалів цих населених пунктів;

- забезпечити протягом 2001 - 2003 років по мірі визначення та затвердження меж історичних ареалів населених місць розробку Правил охорони і використання історичного ареалу".

Постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 р. № 878 "Про затвердження Списку історичних населених місць України" (далі - Постанова № 878), крім затвердження Списку історичних населених місць України, Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики зобов'язано: разом з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними державними адміністраціями продовжити протягом 2001 - 2005 років роботу з виявлення та дослідження сіл для занесення їх до Списку історичних населених місць України; разом з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями забезпечити протягом 2001 - 2003 років розроблення та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до зазначеного Списку.

Серед визначених Постановою КМУ № 878 історичних населених місць України вказано селище міського типу Вороніж з датою заснування або першої писемної згадки - перша половина XVII століття.

Постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 "Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць" визначено порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць передбачає, зокрема, що: історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого КМУ.

Відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.

Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.

Історичний ареал - це найбільш освоєна в минулому і добре збережена частина території населеного місця, що відрізняється традиційним характером середовища і значною кількістю об'єктів культурної спадщини від інших, менш освоєних або погано збережених частин населеного місця.

Межі історичних ареалів слід проводити вздовж розпланувальних і природних рубежів, що відокремлюють історичний ареал від решти міських територій, і визначати історико-архітектурним опорним планом населеного місця. Історико-архітектурні опорні плани розробляються на основі комплексних досліджень усієї території історичного населеного місця та його найближчого оточення.

Історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об'єкт містобудівного проектування.

Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.

Тобто виходячи з вищенаведених норм, колегія суді зазначає, що відповідальними за розроблення та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до зазначеного Списку, визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики та Мінкультури і уповноважені ним органи охорони культурної спадщини, а тому обов'язку щодо розроблення, розгляду та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до Списку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878, а також саме визначення меж історичних ареалів селища Вороніж Шосткинського району Сумської області, яке є в Списку історичних населених місць України, на відповідача - Воронізьку селищну раду Шосткинського району Сумської області законодавством не покладено, селищна рада не наділена такими повноваженнями, а тому відсутні правові підстави для зобов'язання вчинити певні дії.

Доводи апеляційної скарги, з наведених підстав, висновків суду першої інстанції не спростовують.

Таким чином, колегія суддів переглянувши, у межах апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції, вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, ретельно дослідив наявні докази, дав їм належну оцінку та прийняв законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права.

Відповідно до ст. 200 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду -без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 160, 167, 195, 196, 197, п.1 ч.1 ст. 198, 200, 205, 206, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А:

Апеляційну скаргу Прокуратури Сумської області залишити без задоволення.

Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 27.04.2017р. по справі № 818/300/17 залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання ухвали у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя Чалий І.С.
Судді Зеленський В.В. П'янова Я.В.

Повний текст ухвали виготовлений 02.10.2017 р.