Справа № П/800/369/16
Суддя: Волков О.Ф.
Дата ухвалення: 2017-09-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 вересня 2017 року м. Київ

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у складі:

судді-доповідача Волкова О.Ф.,

суддів: Гриціва М.І., Кривенди О.В., Прокопенка О.Б.,

при секретарі судового засідання Ключник А.Ю.,

за участю: позивача ОСОБА_2,

третіх осіб: ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, -

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_2 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича, Верховної Ради України (далі - ВРУ), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_5, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_4, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_6, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и л а:

ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просив:

- визнати бездіяльність Президента України та ВРУ протиправною;

- зобов'язати Президента України подати до ВРУ законопроект про визнання таким, що втратив чинність, Закону України від 2 червня 2016 року № 1401-VIII (далі - Закон № 1401-VIII) «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)»;

- підготувати і внести до ВРУ нові законопроекти про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) та про судоустрій і статус суддів, які не будуть порушувати конституційні права і свободи громадян України та передбачатимуть виборність суддів народом;

- визнати нечинним рішення ВРУ від 2 червня 2016 року про прийняття Закону № 1401-VIII та зобов'язати ВРУ на найближчому пленарному засіданні ухвалити рішення про визнання таким, що втратив чинність, Закону № 1401-VIII та підготувати і розглянути нові законопроекти про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) та про судоустрій і статус суддів, які не будуть порушувати конституційні права і свободи громадян України та передбачатимуть виборність суддів.

Свої вимоги позивач обґрунтував тим, що у зв'язку із прийняттям Закону № 1401-VIII діями Президента України і ВРУ допущено порушення норм Конституції України та обмежено його право на справедливе правосуддя, а тому з метою відновлення своїх конституційних прав і свобод він звернувся до суду з таким позовом.

Ухвалою судді Вищого адміністративного суду України від 26 липня 2016 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі в частині вимоги про визнання нечинним рішення ВРУ про прийняття Закону № 1401-VIII.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 30 січня 2017 року на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) провадження у справі закрив і роз'яснив, що розгляд цієї справи віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.

При цьому Вищий адміністративний суд України виходив із того, що вирішення питання щодо конституційності правових актів, у тому числі і законів, та дотримання встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення законів та набрання ними чинності не може бути предметом розгляду в адміністративному суді.

Не погоджуючись із ухвалами Вищого адміністративного суду України від 26 липня 2016 року та 30 січня 2017 року, ОСОБА_2 та ОСОБА_11 звернулись із заявою про їх перегляд Верховним Судом України з підстави, установленої пунктом 4 частини першої статті 237 КАС, у якій просять скасувати зазначені ухвали суду та направити справу на розгляд до Вищого адміністративного суду України.

Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (частина перша статті 2 КАС). До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина друга статті 2 КАС).

Згідно з частиною другою статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

У пункті 1 частини третьої статті 17 цього Кодексу зазначено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

Статтею 171-1 КАС встановлено особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Правила цієї статті поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов ВРУ, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України.

З наведеного випливає, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 85 Основного Закону до повноважень ВРУ належить прийняття законів.

Порядок роботи ВРУ встановлюється Конституцією України та Регламентом (частина п'ята статті 83 Основного Закону).

Відповідно до частини другої статті 1 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI (далі - Регламент ВРУ) саме Регламент визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВРУ, та порядок здійснення контрольних функцій ВРУ.

Порядок внесення, реєстрації, оформлення та розгляду законопроектів врегульовано розділом ІV Регламенту ВРУ під назвою «Законодавча процедура» з урахуванням особливостей розгляду законопроектів про внесення змін до Конституції України, встановлених главою 26 розділу V Регламенту ВРУ.

Окремі правила розгляду законопроектів про внесення змін до Конституції України, зокрема щодо обов'язкової наявності відповідного висновку Конституційного Суду України для розгляду такого законопроекту, наведено у розділі ХІІІ Основного Закону.

Згідно із закріпленими у розділі ІV та главі 26 розділу V Регламенту ВРУ нормами ВРУ, створені нею з числа народних депутатів України комітети ВРУ, обрані нею Голова ВРУ та його заступники, народні депутати України в порядку і строки, визначені Регламентом ВРУ, реалізують дії з розгляду законопроектів, які за змістом, способами, прийомами, цілепокладанням і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення. Такі дії та прийняті на їх реалізацію рішення сутнісно не є (не можуть бути) управлінськими.

Відповідно до статті 147 Конституції України Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні та вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції та законів України.

Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів ВРУ, актів Президента України.

Згідно з частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші правові акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

Повноваження Конституційного Суду України визначені в статті 13 Закону України від 16 жовтня 1996 року № 422/96-ВР «Про Конституційний Суд України», у пункті 1 якої зазначено, що Конституційний Суд України приймає рішення та дає висновки у справах щодо конституційності законів та інших правових актів ВРУ, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Відповідно до статті 15 цього Закону підставами для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо неконституційності правових актів повністю чи в їх окремих частинах є: невідповідність Конституції України; порушення встановленої Конституцією України процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності; перевищення конституційних повноважень при їх прийнятті.

Таким чином, невідповідність Конституції України актів ВРУ, як і порушення встановленої Конституцією України процедури їх розгляду, може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності, що свідчить про неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства.

Ураховуючи наведене, положення частин першої і другої статті 2, статті 17, частини четвертої статті 18 та статті 171-1 КАС слід розуміти так, що у порядку адміністративного судочинства до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції можуть оскаржуватися лише ті акти, дії чи бездіяльність ВРУ, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, в яких ВРУ реалізовує свої владні повноваження, до яких не відноситься законотворча діяльність ВРУ і ті випадки, коли акти ВРУ підлягають перевірці на відповідність Конституції України (конституційність) Конституційним Судом України.

Отже, висновок судді Вищого адміністративного суду України в ухвалі від 26 липня 2016 року про те, що заявлені ОСОБА_2 позовні вимоги не віднесені до підсудності адміністративних судів, ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального та процесуального права, тому в задоволенні заяви ОСОБА_2 в цій частині слід відмовити.

Ухвалюючи рішення від 30 січня 2017 року, Вищий адміністративний суд України виходив із того, що позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, оскільки за змістом позову йдеться про неконституційність оскаржуваного Закону, тоді як надання оцінки на його відповідність Конституції України є повноваженнями Конституційного Суду України.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач посилався на те, що, приймаючи Закон № 1401-VIII, ВРУ та Президент України порушили його конституційні права і свободи, які передбачені статтями 5, 8, 38, 59, 64, 71 Конституції України.

Вищий адміністративний суд України, ухвалюючи рішення, обмежився тим, що спір належить до юрисдикції Конституційного Суду України. При цьому суд не врахував суті позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності відповідачів, не дав оцінки доводам позивача щодо його порушених прав, викладених у його позовній заяві, та за наслідками розгляду не прийняв відповідне рішення.

Вирішення спорів із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його бездіяльності не віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.

Згідно з частиною третьою статті 159 КАС обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України вважає, що Вищий адміністративний суд України як суд першої інстанції відповідно до вимог статті 11 КАС не вжив усіх заходів, необхідних для з'ясування всіх обставин у справі під час вирішення спору.

Верховний Суд України, який відповідно до статті 235 КАС переглядає судові рішення в адміністративних справах виключно з підстав і в порядку, встановлених цим Кодексом, позбавлений можливості установити необхідні обставини у цій справі та усунути допущені порушення, а тому після скасування постановленого у справі судового рішення справа має бути передана на новий судовий розгляд до Вищого адміністративного суду України.

З урахуванням наведеного та керуючись пунктом 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів», статтями 171-1, 241-243 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України

п о с т а н о в и л а:

Заяву ОСОБА_2 та ОСОБА_3 задовольнити частково.

Ухвалу Вищого адміністративного суду України від 30 січня 2017 року скасувати, справу направити до цього ж суду на новий розгляд.

Ухвалу судді Вищого адміністративного суду України від 26 липня 2016 року залишити без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий О.Ф. Волков
Судді:М.І. ГрицівО.В. Кривенда

О.Б. Прокопенко