Справа № 823/768/17
Суддя: Троян Н.М.
Дата ухвалення: 2017-09-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 823/768/17 Головуючий у 1-й інстанції: Рідзель О.А.
Суддя-доповідач: Троян Н.М.
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 вересня 2017 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Троян Н.М.,

суддів - Бужак Н.П., Файдюка В.В.,

за участю секретаря - Рейтаровської О.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Києві апеляційну скаргу Будищенської сільської ради Черкаського району на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 16 червня 2017 року у справі за адміністративним позовом заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури до Будищенської сільської ради Черкаського району про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И Л А:

У травні 2017 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Будищенської сільської ради Черкаського району щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж ландшафтного заказника «Рогозинські острови», розташованого в адміністративних межах Будищенської сільської ради Черкаського району, загальною площею 660 гектарів;

- зобов'язати Будищенську сільську раду Черкаського району відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити проведення робіт направлених на розробку технічної документації та закріплення меж в натурі (на місцевості) ландшафтного заказника «Рогозинські острови», розташованого в адміністративних межах Будищенської сільської ради Черкаського району, загальною площею 660 гектарів.

Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 16 червня 2017 року позовні вимоги задоволено в повному обсязі.

Відповідач, не погоджуючись із зазначеною постановою, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить суд скасувати постанову та прийняти нову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та апеляційну скаргу, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Як встановлено судом першої інстанції, рішенням Черкаської обласної ради від 23.01.2009 № 25-3/V «Про території та об'єкти природного-заповідного фонду області» з метою збереження та відтворення цінних природних комплексів, генофонду рослинного і тваринного світу на території області, за поданням державного управління охорони навколишнього природного середовища в області, в адміністративних межах Будищенської сільської ради Черкаського району створено ландшафтний заказник «Рогозинські острови», об'єкт природно-заповідного фонду області, що має особливе природоохоронне та естетичне значення площею 660 га (а.с. 12-13).

Згідно вказаного рішення запропоновано землекористувачам та землевласникам, у віданні яких знаходяться території та об'єкти природно-заповідного фонду (згідно з додатком), протягом року розробити документацію по встановленню меж відповідних територій в натурі.

15 червня 2010 року на підставі вказаного рішення Черкаської обласної ради, між землекористувачем - Будищенською сільською радою та Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Черкаській області для забезпечення режиму охорони та збереження ландшафтного заказника «Рогозинські острови» в адміністративних межах с. Будище Черкаського району загальною площею 660 га, складено охоронне зобов'язання № 37 (а.с. 14).

Оскільки на думку позивача землевпорядна документація на вказаний об'єкт природно-заповідного фонду не розроблялась та не затверджувалась, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, виходив з того, що оскільки саме на відповідача покладається обов'язок забезпечення та організації проведення робіт з винесення меж ландшафтного заказника «Рогозинські острови» та закріплення їх в натурі (на місцевості) та саме до його компетенції віднесено забезпечення організації здійснення землеустрою, зокрема встановлення меж земельних ділянок на місцевості, а, відповідач, будучи обізнаним про наявність обов'язку із забезпечення проведення робіт з винесення меж ландшафтного заказника «Рогозинські острови» не вжив достатніх заходів для виконання наведених повноважень, для захисту інтересів держави та місцевої громади, тому позовні вимоги є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.

Колегія суддів не може погодитись з висновком суду першої інстанції, з огляду на наступні обставини.

За правилами статті 1 Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-III земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Згідно статті 43 Земельного кодексу України землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

У відповідності до статті 45 ЗК України землі природно-заповідного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

Порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.

Статтею 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» від 16.06.1992 № 2456-XII (далі - Закон 2456-XII) визначено, що землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Межі територій та об'єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об'єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Відповідно до частин третьої та п'ятої статті 53 Закону 2456-XII рішення про організацію чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об'єктів природно-заповідного фонду приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами. Території та об'єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам органами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов'язання.

Території та об'єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам органами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов'язання.

Статтею 60 Закону 2456-XII визначено, що охорона природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, а також ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків, парків-пам'яток садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення, а також регіональних ландшафтних парків, управління якими здійснюється спеціальними адміністраціями, покладається на служби їх охорони, які входять до складу служби державної охорони природно-заповідного фонду України. Положення про службу державної охорони природно-заповідного фонду України затверджується Кабінетом Міністрів України.

Органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування сприяють охороні й збереженню територій та об'єктів природо-заповідного фонду, виконанню покладених на них завдань.

При цьому, правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою і спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування визначає Закон України «Про землеустрій» 22.05.2003 № 858-IV (далі - Закон № 858-IV).

За правилами частини другої статті 25 Закону № 858-IV видами документації із землеустрою є, зокрема, проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів.

Згідно статті 47 Закону № 858-IV проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів розробляються з метою:

а) збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу;

б) створення місць для організованого лікування та оздоровлення людей, масового відпочинку і туризму;

в) створення приміських зелених зон, збереження і використання об'єктів культурної спадщини;

г) проведення науково-дослідних робіт;

ґ) встановлення меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг;

д) визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого (округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони), рекреаційного та історико-культурного (охоронні зони) призначення, водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів, а також встановлюють режим використання та охорони їх територій.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів розробляються на підставі укладених договорів між замовниками документації із землеустрою та її розробниками.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду розробляються для біосферних заповідників, природних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків, парків - пам'яток садово-паркового мистецтва та зоологічних парків на землях та земельних ділянках, що включаються до складу цих територій без вилучення у землевласників та землекористувачів.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів включають:

а) завдання на складання проекту землеустрою;

б) пояснювальну записку;

в) характеристику території із встановленням режиму використання земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів;

г) довідку, що містить узагальнену інформацію про землі (території);

ґ) матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування;

д) у межах населеного пункту - копію графічної частини генерального плану населеного пункту (за наявності), а за межами населеного пункту - копію відповідної містобудівної документації (за наявності) і копію рішення про затвердження такої документації;

е) інформацію про перспективний стан використання та охорони земель у межах адміністративно-територіальної одиниці, яка є складовою схеми землеустрою і техніко-економічного обґрунтування використання та охорони земель відповідної адміністративно-територіальної одиниці (за наявності);

є) план організації території з відображенням угідь, землевласників і землекористувачів, у тому числі земельних ділянок, щодо яких встановлені обмеження у використанні;

ж) план меж земельних ділянок, що включаються до території природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, водного фонду та водоохоронних зон, меж обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів без їх вилучення у землевласників та землекористувачів;

з) креслення перенесення в натуру (на місцевість) меж території природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення та земель водного фонду та водоохоронних зон, меж обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів;

и) акт перенесення в натуру (на місцевість) меж території природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, меж обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів у натурі (на місцевості);

і) перелік обмежень у використанні земельних ділянок;

ї) матеріали погодження проекту землеустрою, встановлені статтею 186 Земельного кодексу України.

Межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон встановлюються і по суходолу, і по водному простору.

Рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій.

З матеріалів справи вбачається, що рішенням Черкаської обласної ради від 23.01.2009 № 25-3/V «Про території та об'єкти природного-заповідного фонду області» запропоновано землекористувачам та землевласникам, у віданні яких знаходяться території та об'єкти природно-заповідного фонду (згідно з додатком), протягом року розробити документацію по встановленню меж відповідних територій в натурі (а.с. 12-13).

Тобто, вказаним рішенням лише запропоновано розробити технічну документацію саме землекористувачам та землевласникам, у віданні яких знаходяться території та об'єкти природно-заповідного фонду, до яких Будищенська сільська рада не відноситься.

Крім того, у відповідності до статті 19 Закону № 858-IV до повноважень сільських, селищних, міських рад у сфері землеустрою на території сіл, селищ, міст належать: а) організація і здійснення землеустрою; б) здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою; в) координація здійснення землеустрою та контролю за використанням і охороною земель комунальної власності; г) інформування населення про заходи, передбачені землеустроєм; ґ) вирішення інших питань у сфері землеустрою відповідно до закону.

Згідно зі ст. 26 Закону № 858-IV, замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі.

Як свідчать матеріали справи, ландшафтний заказник «Рогозинські острови» в адміністративних межах с. Будище Черкаського району загальною площею 660 га належить до земель державної власності, що не заперечувалось представником позивача в суді апеляційної інстанції.

Таким чином, Будищенська сільська рада не має повноважень у сфері землеустрою щодо здійснення землеустрою та контролю за використанням і охороною земель ландшафтного заказника «Рогозинські острови», що свідчить про відсутність в діях відповідача бездіяльності щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж такого заказника.

При цьому, 15 червня 2010 року рішення Черкаської обласної ради від 23.01.2009 № 25-3/V, між землекористувачем - Будищенською сільською радою та Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Черкаській області для забезпечення режиму охорони та збереження ландшафтного заказника «Рогозинські острови» в адміністративних межах с. Будище Черкаського району загальною площею 660 га, складено охоронне зобов'язання № 37 (а.с. 14).

Однак, на момент підписання такого охоронного зобов'язання діяла лише Примірна інструкція з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затверджена Постановою Кабінету Міністрів України №1153 від 17.10.1997 (втратила чинність 12.12.2011), яка визначала лише вичерпний перелік заборон та режим заказника.

У подальшому, перелік зобов'язань, які випливають з охоронного зобов'язання було визначено Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 25.02.2013 №65 «Про затвердження Інструкції щодо оформлення охоронних зобов'язань на території та об'єкти природно-заповідного фонду».

Разом з тим, з 2013 року охоронне зобов'язання, в якому чітко зазначався перелік обов'язків Будищанської сільської ради стосовно заказника не було підписано з новими умовами.

Як свідчать матеріали справи, листом Управління екології та природних ресурсів Черкаської обласної державної адміністрації від 01.06.2017 №02-48/1576 повідомлено, що проект землеустрою з організації та встановлення меж заказника розроблявся в 2009 році ТОВ «Земпроект», але відомості про його затвердження в Управлінні відсутні (а.с. 35-36).

Крім того, Будищенською сільською радою Черкаського району не проводилися роботи з винесення меж в натурі на місцевості ландшафтного заказника «Рогозинські острови» загальною площею 600 га, про що свідчить лист від 06.02.2017 №02-17/83 (а.с. 15).

Таким чином, відповідач не є замовником проекту землеустрою з організації та встановлення меж такого заказника, не здійснював оплату та вчиняв жодних дій щодо затвердження такої документації.

При цьому, Будищенська сільська рада Черкаського району є лише розпорядником коштів громади, а кошти в бюджеті відповідача для розробки технічної документації для ландшафтного заказника «Рогозинські острови» загальною площею 660 га не виділялись.

З урахуванням викладеного, після детального з'ясування обставин справи та аналізу законодавчих норм, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, про наявність підстав для скасування постанови суду першої інстанції та відмови у задоволенні позовних вимог.

Згідно частини першої ст. 159 Кодексу адміністративного судочинства України, судове рішення повинно бути законним та обґрунтованим.

Відповідно до статті 202 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання, а так само розгляд і вирішення справи неповноважним судом; участь в ухваленні постанови судді, якому було заявлено відвід на підставі обставин, які викликали сумнів у неупередженості судді, і заяву про його відвід визнано судом апеляційної інстанції обґрунтованою; ухвалення чи підписання постанови не тим суддею, який розглянув справу.

Оскільки, судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, в зв'язку з цим виникає необхідність у задоволенні апеляційної скарги, та відповідно у скасуванні постанови Черкаського окружного адміністративного суду від 16 червня 2017 року.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Будищенської сільської ради Черкаського району - задовольнити.

Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 16 червня 2017 року - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури до Будищенської сільської ради Черкаського району про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії - відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України в порядку та строки, передбачені ст. 212 КАС України.

Головуючий суддя: Н.М. Троян

Судді: Н.П. Бужак,

В.В. Файдюк

Головуючий суддя Троян Н.М.

Судді: Файдюк В.В.

Бужак Н.П.