Справа № 191/800/17(2-а/191/87/17)
Суддя: Чабаненко С.В.
Дата ухвалення: 2017-09-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

і м е н е м У к р а ї н и

13 вересня 2017 рокусправа № 191/800/17(2-а/191/87/17)

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Чабаненко С.В.

суддів: Прокопчук Т.С. Шлай А.В.

за участю секретаря судового засідання: Горшкова В.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпро апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Синельниківського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 03 квітня 2017 року по справі за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 до Раївської сільської ради Синельниківського району, треті соби - Іларіонівська селищна рада Синельниківського району, Славгородська селищна рада Синельниківського району, Варварівська сільська рада Синельниківського району, Василівська сільська рада Синельниківського району, Великомихайлівська сільська рада Синельниківського району, Вільненська сільська рада Синельниківського району, Дібровська сільська рада Синельниківського району, Гірківська сільська рада Синельниківського району, Дерезуватська сільська рада Синельниківського району, Зайцівська сільська рада Синельниківського району, Кислянська сільська рада Синельниківського району, Лубянська сільська рада Синельниківського району, Майська сільська рада Синельниківського району, Марївська сільська рада Синельниківського району, Миролюбівська сільська рада Синельниківського району, Михайлівська сільська рада Синельниківського району, Новогнідська сільська рада Синельниківського району, Новоолександрівська сільська рада Синельниківського району, Писарівська сільська рада Синельниківського району, Шевченківська сільська рада Синельниківського району про визнання протиправним та скасування рішення сільської ради, -

в с т а н о в и в:

Позивачі ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 звернулися до суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення Раївської сільської ради від 03.02.2017 № 127-13/VII «Про надання згоди на добровільне обєднання територіальних громад», посилаючись на те, що вказане рішення прийнято з порушенням норм законодавства. Зокрема, проект оскаржуваного рішення не оприлюднено на офіційному веб-сайті Раївської сільської ради; вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного обєднання територіальних громад та її громадські обговорення, а також оформлення документів за результатами громадських обговорень проведено з порушенням процедури, визначеної ст. 5 Закону України «Про добровільне обєднання територіальних громад», а також «Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного обєднання територіальних громад», затвердженого рішенням № 126-12/ VII Раївської сільської ради. Наведені порушення позивачами визначені як такі, що свідчать про протиправність спірного рішення.

Постановою Синельниківського міськрайонного суду від 03.04.2017 року у задоволенні даного позову відмовлено. Вирішуючи спір, суд дійшов висновку, що відповідачем після отримання пропозиції про обєднання територіальних громад забезпечено вивчення цієї пропозиції, її громадське обговорення, забезпечено право позивачів на участь у громадських слуханнях, що підтверджено наявними у справі доказами, та прийнято рішення про надання згоди на обєднання територіальних громад з дотриманням вимог Закону України «Про добровільне обєднання територіальних громад», а також ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Не погодившись з судовим рішенням, позивачем ОСОБА_1 подано апеляційну скаргу, згідно якої апелянт стверджує про порушення судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Зокрема, апелянт не погодився з доводами суду щодо формальності таких порушень Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного обєднання територіальних громад, як відсутність звіту громадських обговорень, оскільки за відсутності названого документу неможливо встановити осіб, що брали участь в громадських обговореннях. Також суд не звернув уваги на відсутність доказів, які б підтверджували оприлюднення рішення про проведення громадських обговорень та графіку проведення громадських обговорень шляхом розміщення на офіційному веб-сайті ради. Це вказує на те, що громадськість не було проінформовано про громадські обговорення у належний спосіб. Висновок суду з приводу того, що не оприлюднення проекту оскаржуваного рішення ради є підставою для визнання бездіяльності відповідача протиправною, що тягне лише встановлену чинним законодавством відповідальність, проте не є підставою для скасування рішення органу місцевого самоврядування, апелянт вважає таким, що суперечить вимогам ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та порушує право особи на участь у процесі прийняття рішення. Крім наведеного, апелянт звернув увагу, що з тексту рішення ради про проведення громадського обговорення неможливо зясувати яка саме з двох поданих пропозицій про обєднання буде винесена на громадське обговорення, що доводить факт порушення Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного обєднання територіальних громад. Також судом не досліджено порушення відповідачем вимог ч. 3 ст. 5 Закону України «Про добровільне обєднання територіальних громад» в частині не проведення процесу вивчення і громадських обговорень та винесення на розгляд сесії ради, окремо одна від одної, двох різних пропозицій щодо обєднання. Суд не звернув уваги на допущені під час сесії порушення ч. 11 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме, що сесію ради 03.02.2017, на якій прийнято оскаржуване рішення, фактично вела не уповноважена особа. Депутатам не доводилися до відома питання, які виносились на розгляд сесії, не надавалося проектів рішень, не було зрозуміло за що саме вони голосували. Також в порушення ч. 10 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування» рішення про скликання позачергової сесії ради, як і проект цього рішення, не оприлюднювалося та до відома депутатів і населення у встановлений Законом строк не доведено. Крім наведеного, судом не було проаналізовано покази свідка ОСОБА_4 щодо тиску, який здійснювався як під час громадських обговорень, так і під час сесії ради. Наведені численні порушення з боку відповідача, яким суд не надав належної правової оцінки, вказують, на думку апелянта, на протиправність спірного рішення.

Апелянт ОСОБА_1 та його представник, позивачі ОСОБА_5, ОСОБА_3 та представники третіх осіб, повідомлені у належний спосіб про дату, час та місце апеляційного розгляду, в судове засідання до суду апеляційної інстанції не прибули, що відповідно до ч. 4 ст. 196 КАС України не перешкоджає розгляду справи.

Представники відповідача (ОСОБА_6, ОСОБА_7В.) в судовому засіданні щодо доводів апеляційної скарги заперечили, зазначаючи про законність і обґрунтованість судового рішення, та відсутність підстав для його скасування. Зокрема, зазначено, що ініціатива добровільного обєднання територіальних громад сіл, селищ Синельниківського району погоджена під час громадських обговорень та засідання сесії ради. Відсутність скарг з боку членів територіальної громади щодо процедури проведення громадських обговорень та прийняття відповідачем спірного рішення доводить відсутність порушень прав та інтересів громадян мешканців відповідного населеного пункту. Окремо звернуто увагу на недоведеність як під час розгляду справи в суді першої інстанції, так і в апеляційній скарзі, порушення прав позивачів, що є окремою підставою для відмови у задоволенні позову.

Заслухавши доводи представників сторін та перевіривши підстави для апеляційного перегляду колегія суддів зазначає наступне.

Виходячи зі змісту встановлених судом першої інстанції обставин вбачається, що Раївським сільським головою 26.01.2017 було видане розпорядження № 11-р «Про ініціювання добровільного обєднання територіальних громад сіл, селищ Синельниківського району». Раївською сільською радою 26.01.2017 прийнято рішення № 126-12/VII «Про затвердження Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного обєднання територіальних громад» та того ж дня, тобто 26.01.2017, постійною комісією з питань регламенту, депутатської діяльності, місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою Раївської сільської ради прийнято рішення «Про проведення громадського обговорення на тему: «Ініціювання Раївською сільською радою добровільного обєднання територіальних громад сіл, селищ Синельниківського району», яким затверджено графік проведення громадських обговорень з 27.01.2017 по 01.02.2017 включно. Факт проведення громадського обговорення згідно затвердженого графіку підтверджено відповідними протоколами, в яких зафіксовані всі пропозиції та зауваження, що висловлювалися присутніми під час громадських слухань. 01.02.2017 депутати Раївської сільської ради звернулися до Раївського сільського голови з пропозицією скликати позачергову сесію Раївської сільської ради 03.02.2017 з питання «Про надання згоди на добровільне обєднання територіальних громад», у звязку з чим сільським головою було видане розпорядження № 12 від 01.02.2017 «Про скликання тринадцятої сесії сільської ради VII скликання». 03.02.2017 рішенням постійної комісії з питань регламенту, депутатської діяльності, місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою Раївської сільської ради «Про результати громадського обговорення» узагальнено результати громадського обговорення та з урахуванням відповідних висновків комісії в той же день, тобто 03.02.2017 сільською радою на сесії більшістю голосів прийнято рішення № 127-13/VII «Про надання згоди на добровільне обєднання територіальних громад».

Недотримання певних етапів процедури прийняття спірного рішення, як то недотримання строків проведення громадських обговорень, визначених у ч. 3 ст. 5 Закону України «Про добровільне обєднання територіальних громад», відсутність звіту про проведення громадського обговорення, участь у громадських обговореннях незначної кількості громадян, неоприлюднення відповідачем проекту рішення від 03.02.2017 № 127-13/VII на офіційному веб-сайті ради за 20 днів до його прийняття, за висновком суду, несуть формальний характер та не є підставами для скасування спірного рішення. Крім того, суд зазначив, що позивачі у справі ОСОБА_3 та ОСОБА_2, які є депутатами Раївської сільської ради, брали участь у сесії ради та утрималися від голосування під час прийняття рішення. В свою чергу, відсутність порушеного права чи інтересу є підставою для прийняття рішення про відмову у задоволенні позову.

З даним висновком суду щодо недоведеності факту порушення прав, свобод та інтересів позивачів спірним рішенням відповідача слід погодитися, з огляду на наступне.

Так, Законом України «Про добровільне обєднання територіальних громад» врегульовано відносини, що виникають у процесі добровільного обєднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до обєднаних територіальних громад. Добровільне обєднання територіальних громад здійснюється з дотриманя таких принципів: конституційності та законності; добровільності; економічної ефективності; державної підтримки; повсюдності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності.

Ініціювання добровільного обєднання територіальних громад врегульовано ст. 5 названого Закону. Зокрема, ініціатором добровільного обєднання територіальних громад може бути, в тому числі, сільський голова. Вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного обєднання територіальних громад та її громадське обговорення забезпечується сільським (селищним, міським) головою. Пропозиція щодо ініціювання добровільного обєднання територіальних громад повинна містити перелік територіальних громад, що обєднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів, визначення адміністративного центру обєднаної територіальної громади та її найменування. Після завершення громадського обговорення, порядок проведення якого визначається сільською (селищною, міською) радою, пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне обєднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Порядком проведення громадських обговорень з питань добровільного обєднання територіальних громад, затвердженим рішенням Раївської сільської ради від 26.01.2017 № 126-12/ VII, визначено механізм проведення громадського обговорення. Так, забезпечення участі у громадських обговореннях здійснюється шляхом інформування цільових груп та потенційно зацікавлених сторін у найбільш ефективні способи, як то оголошення у засобах масової інформації, розсилання письмових запрошень. Крім того, громадське обговорення передбачає опрацювання організаторами громадського обговорення висловлених пропозицій (зауважень) щодо добровільного обєднання, проведення аналізу поданих пропозицій, узагальнення та оприлюднення результатів громадського обговорення. Рішення про проведення громадського обговорення повинно містити питання, що виноситься на громадське обговорення, строк його проведення та імена відповідальних осіб. Під час проведення громадського обговорення ведеться протокол, у якому фіксуються всі пропозиції (зауваження). Організатор громадського обговорення протягом двох днів після закінчення строку подання пропозицій (зауважень) узагальнює їх та готує звіт, у якому зазначаються найменування організатора, зміст питання, що виносилось на громадське обговорення, інформація про осіб, які взяли участь в обговоренні порушеного питання, а також узагальнений аналіз пропозицій (зауважень), що надійшли під час проведення громадського обговорення.

З огляду на наведенні положення нормативно-правових актів, дотримання порядку та послідовності етапів прийняття рішення про добровільне обєднання територіальних громад забезпечує конституційність та законність, добровільність, прозорість та відкритість, а також відповідальність під час прийняття такого рішення.

В апеляційній скарзі апелянт стверджує про неналежне оприлюднення графіку проведення громадських обговорень, про недотримання строків проведення громадських обговорень та відсутність звіту, узагальненого аналізу пропозицій (зауважень) за результатами проведення громадських обговорень, а також порушення приписів ст. ст. 46, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо порядку ведення сесії та оприлюднення проекту рішення ради.

Так, дійшовши висновку про належне інформування потенційно зацікавлених сторін щодо проведення громадських обговорень, суд послався на Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного обєднання територіальних громад, затвердженого рішенням Раївської сільської ради від 26.01.2017 № 126-12/VII. В суді апеляційної інстанції представниками відповідача з даного питання було зазначене, що інформування всіх потенційних учасників громадського обговорення було здійснено шляхом розміщення оголошень на дошках оголошень, що відповідає п. 4 Порядку проведення громадських обговорень.

Колегія суддів погоджується з наведеним доводом та окремо зазначає, що за приписами Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» спосіб інформування про проведення громадських обговорень не визначений. Відповідно до частини 4 ст. 5 Закону України «Про добровільне обєднання територіальних громад» порядок проведення громадських обговорень з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою. Зазначеним вище Порядком проведення громадських обговорень також не визначено певний спосіб інформування громадськості та надано можливість забезпечити участь сторін у громадських обговореннях шляхом їх інформування у будь-який доступний спосіб. Доказів, які б беззаперечно доводили ту обставину, що громадське обговорення з питань добровільного обєднання територіальний громад не проводилося та позивачі були позбавлені можливості взяти у них участь не надано та під час розгляду справі такі обставини не встановлені. Зі змісту протоколів громадського обговорення (т.1 ар.с.19-46), на які суд посилається як на доказ проведення таких обговорень, не вбачається будь-яких зауважень щодо неналежного повідомлення територіальної громади про проведення громадських обговорень. Не містить таких відомостей і протокол засідання постійної комісії з питань регламенту, депутатської діяльності, місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою про результати громадського обговорення, а також прийняте за його результатами рішення. Крім того, відповідні зауваження не висловлювались позивачами ОСОБА_2 та ОСОБА_3 і під час засідання сесії ради, про що свідчить зміст протоколу засідання сесії ( т.2 ар.с. 37-38).

Щодо строків проведення громадських обговорень, колегія суддів погоджується в даному питанні з доводами суду першої інстанції. Так, виходячи зі змісту частини 3 ст. 5 Закону України «Про добровільне обєднання територіальних громад» строк проведення громадського обговорення визначений протягом 30 днів. Такий строк законодавець не визначив як мінімальний для проведення громадських слухань, тобто він є граничним для проведення відповідної процедури, а тому, за умов дотримання Порядку та етапів її проведення, відповідна дія може бути вчинена і раніше.

Доводи апелянта щодо порушення відповідачем п. 9 Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного обєднання територіальних громад колегія суддів також вважає необґрунтованими, оскільки відсутність звіту за результатами громадських обговорень та узагальненого аналізу пропозицій (зауважень), що надійшли під час проведення громадських обговорень, як окремих документів, не створює само по собі негативних наслідків, в тому числі для позивачів, а також не свідчить про недотримання відповідачем процедури проведення громадських обговорень. Крім того, наявність рішення постійної комісії з питань регламенту, депутатської діяльності, місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою про результати громадського обговорення від 03.02.2017 фактично містить узагальнення результатів громадського обговорення з урахуванням змісту питань, що виносилися на громадське обговорення (т.2 ар.с.36). Зауваження, які надходили під час громадських обговорень, відображені у протоколах громадських обговорень (т.1 ар.с.19-46).

Колегія суддів також не погоджується з доводами апеляційної скарги з приводу порушень відповідачем ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки, виходячи зі змісту наявного у справі протоколу засідання сесії ради від 03.02.2017 (т.2 ар.с.37-38), доводи апелянта щодо проведення сесії ради, на якій прийнято спірне рішення, не уповноваженою особою не підтверджені.

Щодо доводів апелянта з приводу неналежного розгляду на сесії ради пропозиції про обєднання територіальних громад, колегія суддів звертає увагу на наступне.

Згідно змісту протоколів громадського обговорення (т.1 ар.с.19-46), рішення від 03.02.2017 «Про результати громадського обговорення» комісії з питань регламенту, депутатської діяльності, місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою, громадські обговорення проведені щодо двох пропозицій, а саме, сільського голови та депутатів сільської ради щодо добровільного обєднання територіальних громад. З урахуванням результатів громадського обговорення щодо названих пропозицій комісією сільській раді рекомендовано прийняти рішення про надання згоди на добровільне обєднання територіальних громад за пропозицією сільського голови. Згідно протоколу тринадцятої сесії сьомого скликання Раївської сільської ради від 03.02.2017 до порядку денного було включено питання про надання згоди на добровільне обєднання територіальних громад з урахуванням звіту комісії з питань регламенту, депутатської діяльності, місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою про результати громадського обговорення. За результатами поіменного голосування на зазначеній сесії ради підтверджено, що фактично на голосування ставилась лише пропозиція сільського голови про добровільне обєднання оскільки за цю пропозицію проголосувала більшість учасників громадського обговорення. Інша пропозиція за результатами громадського обговорення була відхилена, а тому окремо на розгляд сесії 03.02.2017 не виносилася та наведені питання розглядалися в цілому з урахуванням результатів громадського обговорення, про що зазначалося під час сесії та відповідні зауваження знайшли відображення у протоколі засідання ради від 03.02.2017 (т.2 ар.с.37-38). Спірне рішення ради прийнято більшістю депутатів, при цьому депутати ОСОБА_2 та ОСОБА_3 утримались від голосування та будь-яких зауважень з зазначеного питання не висловлювали. З огляду на викладене, колегія суддів доходить висновку, що відповідачем під час прийняття оскаржуваного рішення приписи ч. 3 ст. 5 Закону України «Про добровільне обєднання територіальних громад» не порушено, оскільки фактично всі пропозиції про добровільне обєднання територіальних громад були розглянуті.

Недотримання вимоги щодо розміщення на офіційному веб-сайті проекту спірного рішення, про що зазначено в апеляційній скарзі як на підставу для його скасування, колегія суддів також не вважає грубим порушенням приписів законодавства, що є безумовною підставою для скасування оскаржуваного рішення. Так, не оприлюднення проекту рішення само по собі не вплинуло на права та інтереси позивачів. Виходячи, знов таки, зі змісту протоколу засідання сесії ради від 03.02.2017 (т.2 ар.с.37-38), можна дійти висновку, що всі депутати ради були обізнані щодо питань, включених до порядку денного сесії, та жоден з депутатів, в тому числі ОСОБА_2 та ОСОБА_3 не висловили свої зауваження щодо протилежного. Апелянт ОСОБА_1 в апеляційній скарзі також не зазначив, яким чином особисто на його права та інтереси вплинуло зазначене порушення.

Окремо колегія суддів зазначає, що предметом даного спору є відповідність чинному законодавству акту індивідуальної дії, оскільки спірне рішення ради стосується кола конкретних осіб та їх конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цим рішенням, а також містить чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень цих осіб. Відповідно, зазначене рішення може бути оскаржене лише особами, права та інтереси яких цим рішенням порушені. Відповідно до ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин. Виходячи з положень п.8 ч.1 ст. 3, ч. 1 ст. 6 КАС України, особа має право звернутися до суду в порядку, встановленому цим Кодексом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю субєкта владних повноважень порушено її права, свободи або інтереси. Таким чином під час вирішення подібних справ суд має зясувати, які конкретно права та охоронювані законом інтереси позивача порушені спірним рішенням, та у разі встановлення відсутності таких порушень це є самостійною підставою для відмови у задоволенні такого позову.

Як зазначалось вище, позивачі у справі, в тому числі апелянт під час апеляційного перегляду, не навели доводів, які б свідчили про порушення спірним рішенням особисто їх прав та охоронюваних законом інтересів. Доводи позивачів фактично зводяться до того, що відповідачем порушено приписи законодавства під час прийняття спірного рішення, проте, колегія суддів зазначає, що завданням адміністративного судочинства є захист прав та інтересів осіб, а не відновлення правопорядку у державі.

З урахуванням вищенаведеного, а також приписів ст. 200 КАС України, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції без змін.

Керуючись ст.ст.160, 196, 198, 200, 205, 206 КАС України, суд, -

У х в а л и в :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. Постанову Синельниківського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 03 квітня 2017 року по справі № 191/800/17(2-а/191/87/17) - залишити без змін.

Ухвала суду набирає законної сили з моменту її проголошення і може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня її складення у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий: С.В. Чабаненко

Суддя: Т.С. Прокопчук

Суддя: А.В. Шлай