Справа № 803/167/17
Суддя: Голяшкін О.В.
Дата ухвалення: 2017-09-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 вересня 2017 року м.Київ К/800/19877/17

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Мороз В.Ф.,

Черпіцька Л.Т.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Територіального управління Державної судової адміністрації України в Волинській області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2017 року у справі за позовом Територіального управління Державної судової адміністрації України в Волинській області до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області про визнання протиправними та скасування вимог, -

ВСТАНОВИВ:

У лютому 2017 року Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Волинській області звернулося з адміністративним позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області, в якому просило визнати протиправними та скасувати вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства в установленому порядку та розгляду питання про притягнення працівників установи, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності, викладені у листі від 16 січня 2017 року № 13-03-08-14/202 «Про усунення порушень», відображених в акті ревізії від 28 грудня 2016 року № 080-23/14.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив про неправомірність письмової вимоги та безпідставність висновків відповідача щодо наявності порушень.

Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 07 березня 2017 року адміністративний позов задоволено повністю; визнано протиправними та скасовано вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області викладені у листі від 16 січня 2017 року № 13-03-08-14/202 «Про усунення порушень».

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що позивачем не допущено порушень при нарахуванні та виплаті доплати за вислугу років семи суддям місцевих загальних судів Волинської області у розмірі 15% та одноразових премій до Дня юриста обслуговуючим працівникам апарату місцевих судів Волинської області (водіям, експертам, прибиральникам приміщень, операторам котельні), що свідчить про безпідставність та протиправність оскаржуваної вимоги відповідача. Також суд зазначив, що оскаржувана вимога не містить заходів, які мав вжити позивач для усунення вказаних порушень.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2017 року задоволено апеляційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області; постанову Волинського окружного адміністративного суду від 07 березня 2017 року скасовано; прийнято нову постанову; у задоволенні позовних вимог Територіального управління Державної судової адміністрації України у Волинській області відмовлено.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, зазначив, що оскаржувана вимога відповідача вказує на виявлені збитки та їхній розмір, а тому правомірність і обґрунтованість такої вимоги повинно перевірятись за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду, Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Волинській області звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2017 року та залишити в силі постанову Волинського окружного адміністративного суду від 07 березня 2017 року.

У касаційній скарзі позивач зазначає, що оскаржувана вимога відповідача щодо усунення виявлених порушень законодавства в установленому порядку та розгляду питання про притягнення працівників установи, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності, викладені у листі від 16 січня 2017 року №13-03-08-14/202 «Про усунення порушень», не вказує на стягнення збитків, а отже підконтрольна установа має право на їх оскарження в порядку адміністративного судочинства.

Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області у поданих запереченнях просить залишити касаційну скаргу без задоволення, рішення апеляційного суду- без змін.

Заслухавши доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню виходячи з наступного.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 28 вересня 2016 року по 21 грудня 2016 року, відповідно до п.1.1.6.1 Плану контрольно-ревізійної роботи Державної фінансової інспекції у Волинській області на ІІІ квартал 2016 року, Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Територіального управління Державної судової адміністрації України в Волинській області, що належить до сфери управління Державної судової адміністрації України за період з 01 січня 2014 року по 01 жовтня 2016 року, за результатами якої 28 грудня 2016 року складено акт № 080-23/14.

Акт ревізії підписаний позивачем із запереченнями. Листом від 16 січня 2017 року №13-03-08-14/203 відповідач направив позивачу висновок на заперечення до акту ревізії від 28 грудня 2016 року, яким повідомив, що надані Територіальним управлінням заперечення не приймаються.

На підставі акту від 28 грудня 2016 року № 080-23/14 відповідачем листом від 16 січня 2017 року №13-03-08-14/202 «Про усунення порушень» надіслано вимогу, у якій вимагається усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку та розглянути питання про притягнення працівників установи, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.

Зокрема у вказаній вимозі зазначено про встановлені в ході ревізії порушення:

1. ревізією дотримання законодавства при нарахуванні та виплаті працівника сум посадових окладів, тарифних ставок, надбавок та доплат встановлено, що в порушення п.5 ст.133 Закону України від 07 липня 2010 року №2453-VІ «Про судоустрій та статус суддів» (редакція від 12 лютого 2015 року №192) в період з 01 квітня 2015 року по 01 жовтня 2016 року семи суддям, які були призначені на посади суддів в період з 2012 по 2014 роки, без наявності у них 3 річного стажу роботи, зайво нарахована та виплачена надбавка з вислугу років в розмірі 15% на загальну суму 139,76 тис.грн. та зайво проведено сплату ЄСВ на суму 44,38 тис.грн. Внаслідок допущеного порушення завдано шкоди (збитків) Управлінню на суму 184,14 тис.грн.;

2. в порушення п.2 наказу Міністерства праці України від 02 жовтня 1996 року №77 «Про умови оплати праці робітників, зайнятих обслуговуванням органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, суддів та інших органів» та п.4.2 і п.4.4 Положень про преміювання міських, міжрайонних та районних судів в Волинській області, Управлінням у 2015 році проведено виплату одноразових премій до Дня юриста обслуговуючим працівника (водіям, експертам, прибиральника приміщень, операторам котельні) в загальній сумі 35,00 тис.грн. та сплачено на ці виплати ЄСВ на суму 11,06 тис.грн., чим завдано втрат на загальну суму 46,06 тис.грн.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Як передбачено ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.1 ст.2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головним завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 868 утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою КМ України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно п.3 Положення основними завданнями Держаудитслужби є, зокрема: 1) забезпечення формування і реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; 3) здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів.

Пунктом 4 Положення передбачено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: здійснює контроль у міністерствах, інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах, суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи); реалізує державний фінансовий контроль через здійснення державного фінансового аудиту, інспектування (ревізії); здійснює контроль за цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності, станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах, усуненням виявлених недоліків і порушень; вживає в межах повноважень, передбачених законом, заходів до усунення виявлених недоліків та запобігання їм у подальшому, а саме: проводить аналіз стану дотримання фінансової та бюджетної дисципліни, виявляє причини та умови, що призвели до недоліків і порушень, готує рекомендації та пропозиції щодо їх усунення і запобігання їм у подальшому; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Як встановлено п.п.6, 7 Положення, Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями п.п.7, 10, 13 ст.10 Закону України №2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право: пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються (ч.2 ст.15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»).

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Таким чином, у органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, що розглядається, Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області пред'явлено вимоги, які вказують на виявлені збитки та їхній розмір.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, підстави та правильність їх обчислення перевіряє суд при розгляді справи за позовом про їх стягнення, а не в порядку визнання такої вимоги протиправною та її скасування.

Вищевказані висновки відповідають правовій позиції, висловленій Верховним Судом України у постановах від 18 листопада 2014 року у справі № 21-461а14, від 25 листопада 2014 року у справі №21-442а14, від 20 січня 2015 року у справах №№ 21-601а14, 21-603а14, від 27 січня 2015 року у справі №21-436а14, від 11 листопада 2015 року у справі №21-2124а15 та від 02 грудня 2015 року у справі №21-3609а15 (№826/80/13-а).

З урахуванням вищенаведеного, колегія суддів вважає, що судом апеляційної інстанції обґрунтовано відмовлено у задоволенні позову Територіального управління Державної судової адміністрації України в Волинській області про скасування вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства в установленому порядку та розгляду питання про притягнення працівників установи, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності, викладені у листі від 16 січня 2017 року № 13-03-08-14/202 «Про усунення порушень».

Доводи касаційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду апеляційної інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

Відповідно до ч.3 ст.220-1 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Керуючись ст.ст.220, 220-1, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Територіального управління Державної судової адміністрації України в Волинській області відхилити.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2017 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених ст.ст.237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді