Справа № 182/1903/17(2-а/0182/308/2017)
Суддя: Сафронова С.В.
Дата ухвалення: 2017-08-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

15 серпня 2017 рокусправа № 182/1903/17(2-а/0182/308/2017)

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Сафронової С.В.

суддів: Чепурнова Д.В. Мельника В.В.

за участю секретаря судового засідання: Царьової Н.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпрі апеляційну скаргу Нікопольської міської ради на постанову Нікопольського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 26.05.2017 року

у адміністративній справі № 182/1903/17(2-а/0182/308/2017) за позовом ОСОБА_2 до Нікопольської міської ради, Нікопольського міського голови ОСОБА_3 про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправними дії міського голови, -

в с т а н о в и л а :

Постановою Нікопольського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 26.05.2017 року частково задоволено адміністративний позов ОСОБА_2, визнано протиправним рішенням Нікопольської міської ради від 30.03.2017 року № 88-18 VII „Про внесення змін до положення про громадську спостережну раду", та стягнуто на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань з Нікопольської міської ради судові витрати в розмірі 640 грн.

Зазначена постанова суду першої інстанції оскаржена Нікопольською міською радою в частині задоволення вимог позивача з підстав помилкового застосування до спірних правовідносин норм матеріального права, не врахування фактичних обставин у справі, які свідчать про відсутність порушення оскаржуваним рішенням у цій справі прав, свободи та інтересів позивача, у зв'язку з чим просить змінити рішення суду першої інстанції, та відмовити у задоволені вимог позивача в повному обсязі.

Заслухавши пояснення представників сторін по справі, обговоривши доводи апеляційної скарги та перевіривши правильність правової оцінки судом фактичних обставин спірних правовідносин за матеріалами справи, судова колегія дійшла висновку про необхідність задоволення вимог апеляційної скарги Нікопольської міської ради та скасування постанови суду першої інстанції в частині задоволення вимог позивача, з прийняттям у справі іншої постанови про відмову в позові ОСОБА_2 в повному обсязі.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 24.04.2015 року рішенням Нікопольської міської ради №11-61/VI було затверджено Положення про громадську спостережну раду (а.с.8-9, 106-108), до якого рішенням Нікопольської міської ради від 30.03.2017 року №88-18/VІІ „Про внесення змін до положення про громадську спостережну раду" були внесені зміни: шляхом доповнення п.3.5 Положення текстом про те, що «Громадська спостережна рада припиняє свою діяльність у разі, якщо персональний склад становить менше 23 її загального складу, та у разі визнання діяльності громадської спостережної ради незадовільною», та шляхом відміни дії п.2 рішення Нікопольської міської ради № 15-5/VІІ від 26.06.2016 року, яким було створено громадську спостережну раду у кількості 15 осіб (а.с.50-52), і до складу якої від Громадської організації „Нікопольська міська організація ветеранів органів внутрішніх справ України" увійшов позивач по цій справі ОСОБА_2

Звертаючись до суду з вимогою про визнання протиправним та скасування рішення Нікопольської міської ради від 30.03.2017 року №88-18/VІІ „Про внесення змін до положення про громадську спостережну раду", а також про визнання протиправними дій міського голови при внесенні о порядку денного, голосуванні, прийнятті і підписанні вказаного рішення, позивач по цій справі вказував на порушення відповідачами: визначеної Законом України „Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" процедури прийняття рішення від 30.03.2017 року №88-18/VІІ, який є регуляторним актом; прав мешканців м.Нікополя, які відповідно до ч.7 п.4 ст.13 Статуту територіальної громади міста Нікополя мають право брати участь в обговоренні проектів нормативно-правових актів та від 30.03.2017 року №88-18/VІІ інших рішень місцевого самоврядування; а також п.11 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування і ч.2 п.1 ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», якими прописано обов'язок розпорядників інформації оприлюднювати проекти рішень, що підлягають обговоренню.

Вирішуючи спір у цій справі, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване позивачем у цій справі рішення Нікопольської міської ради від 30.03.2017 року №88-18/VІІ „Про внесення змін до положення про громадську спостережну раду" є регуляторним актом, і відповідно, зміни та доповнення до Положення про громадську спостережну раду повинні були плануватись, готуватись, оприлюднюватись, розглядатись та прийматись відповідно до Положення про порядок підготовки, прийняття та визначення ефективності регуляторних актів, затвердженого рішенням Нікопольської міської ради від 27.04.2011 року №187 та Законів України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» і «Про доступ до публічної інформації».

Висновки суду першої інстанції мотивовані тим, що Нікопольська міська рада затверджуючи 24.04.2015 року Положення про громадську спостережну раду, визначила його як регуляторний акт, результативність якого відстежувалась Нікопольською міською радою згідно з Положенням про порядок підготовки, прийняття та визначення ефективності регуляторних актів, затвердженого рішенням Нікопольської міської ради від 27.04.2011 року №187 (а.с.14-21,84-86, 88-89, 92-100, 103-104, 136-140, 160,161).

За наведених вище обставин та враховуючи, що станом на 30.03.2017 року будь-яких рішень, звітів відповідачем Нікопольською міською радою і виконавцем заходів відстеження результативності регуляторного акту щодо визнання Положення про громадську спостережну раду не приймалось, суд першої інстанції спираючись на визначений в V розділі Регламенту Нікопольської міської ради порядок підготовки проектів рішень Нікопольської міської ради, і оформлення проектів рішень міської ради (а.с. 120 зворот - 122) дійшов висновку, що рішення Нікопольської міської ради від 30.03.2017 року №88-18/VІІ „Про внесення змін до положення про громадську спостережну раду" слід визнати протиправним, оскільки сама процедура за якою було прийнято це рішення Нікопольською міською радою не відповідає нагальній суспільній потребі і не є домірним законній меті, окресленої цим рішенням, також Нікопольською міською радою не дотримано завчасну процедуру підготовки проекту рішення та його обговорення, в тому числі громадськістю стосовно припинення діяльності Громадської спостережної ради, що не було пропорційним легітимній меті і не може вважатись необхідним у демократичному суспільстві та порушило конституційні права позивача на здійснення громадського контролю за діями влади.

Разом з тим, враховуючи, що рішенням Нікопольської міської ради № 54-19/VІІ від 27.04.2017 року було: скасовано Положення про громадську спостережну раду (а.с.105) і відповідно всі зміни до Положення, в тому числі внесені рішенням Нікопольської міської ради від 30.03.2017 року №88-18/VІІ „Про внесення змін до положення про громадську спостережну раду" також втратили чинність; та вирішено вважати рішення Нікопольської міської ради від 26.02.2016 року №15-5/VІІ „Про створення громадської спостережної ради" таким, що втратило чинність (а.с.114) - суд першої інстанції дійшов висновку, що вимоги позивача про скасування рішення Нікопольської міської ради від 30.03.2017 року №88-18/VІІ „Про внесення змін до положення про громадську спостережну раду" задоволенню не підлягають, оскільки внесені оскаржуваним рішенням у цій справі зміни до положення про громадську спостережну раду втратили чинність на час розгляду справи.

Судова колегія не може погодитися з висновками суду першої інстанції у вищенаведеній частині, оскільки ст.1 Закону № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено, що регуляторним актом вважається: прийнятий повноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Для визначення причетності будь-якого проекту нормативно-правового акту, що розглядається, до регуляторного акту є доцільним користуватися тлумаченням понять, встановлених: ст.3 Господарського кодексу України: "1. Під господарською діяльністю розуміється діяльність суб'єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність. 2. Господарська діяльність, що здійснюється для досягнення економічних і соціальних результатів та з метою одержання прибутку, є підприємництвом, а суб'єкти підприємництва - підприємцями. Господарська діяльність може здійснюватись і без мети одержання прибутку (некомерційна господарська діяльність)"; та п. 2.2 Порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та включення їх до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, затвердженого Наказом Міністерства юстиції України від 25.11.2002 № 102/5 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 25.11.2002 за № 915/7203) згідно якого: "нормативно-правовий акт - це офіційний письмовий документ, прийнятий чи виданий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, який спрямований на регулювання суспільних відносин, містить нормативні приписи (має неперсоніфікований характер, розрахований на багаторазове застосування і дія не вичерпується одноразовим виконанням)".

Ні оскаржуване у цій справі позивачем рішення Нікопольської міської ради від 30.03.2017 року №88-18/VІІ „Про внесення змін до положення про громадську спостережну раду", ні саме Положення про громадську спостережну раду, до якого оскаржуваним рішенням внесені зміни - не підпадають під встановлені законодавцем визначення «регуляторного акту», що підтверджується матеріалами справи.

Так, відповідно до п.2.1 Положення громадську про спостережну раду, спостережна рада є органом Нікопольської територіальної громади, який створено на засадах безпосередньої участі громадян міста у місцевому самоврядуванні для ефективної взаємодії між владою та громадою, врахування громадської думки при формуванні програм соціально-економічного розвитку міста. Зазначеним Положенням про громадську також не регулюються господарські відносини, а лише визначаються строки повноважень та компетенція спостережної ради, права, обов'язки, та відповідальність її членів, організація роботи спостережної ради та її робочих органів (п.1.2).

Таким чином, беззаперечно встановленим фактом у цій справі судова колегія визнає, що спостережна рада Нікопольської територіальної громади не є суб'єктом господарювання та не зареєстрована в Єдиному державному реєстрі суб'єктів підприємницької діяльності, а Положення громадську спостережну раду не спрямовано на правове регулювання господарських відносин, тому відповідачі по цій справі під час підготовки, обговорення та прийняття рішення про внесення змін до цього Положення, тобто, рішення від 30.03.2017 року №88-18/VІІ, не зобов'язані були дотримуватися приписів Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», відповідно і рішення суду першої інстанції в зазначеній частині є помилковим, та підлягає скасуванню.

Такі висновки судової колегії підтверджуються листом Державної регуляторної служби України вих.№3838/0/2017 від 30.05.2017 року, в якому заначено, що Положення про громадську спостережну раду не містить норм регуляторного характеру, а їх прийняття не потребує реалізації процедур передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Помилковими судова колегія також визнає і інші доводи суду першої інстанції яким мотивовано рішення в частині визнання факту недотримання міською радою при прийняті рішення процедури підготовки проекту рішення та його обговорення, і тим самим порушення положень Закону «Про доступ до публічної інформації», оскільки відповідно до ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень, а рішення ради про внесення змін до Положення про громадську Спостережної ради, який працює в раді - є внутрішньоорганізаційним актом, та відповідно не вимагає попереднього оприлюднення, з метою громадського обговорення.

Суд першої інстанції обговорюючи зазначене в попередньому абзаці питання, також проігнорував положення Регламенту Нікопольської міської ради, яким саме визначено порядок скликання і проведення роботи сесій міської ради, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, та який надає можливість оперативно вирішувати нагальні питання місцевого значення, зокрема, приписами ст.17 Регламенту надає право депутатам міської ради вносити пропозиції до порядку денного, під час чергової сесії.

Безпідставно суд першої інстанції не взяв до уваги також підтверджений матеріалами справи факт формування порядку денного сесійного засідання ради на 30.03.2017 року розпорядженням від 17.03.2017 року №62-р відповідно до п.8 ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка дає право міському голові скликати сесії ради, вносити пропозиції та формувати порядок денний сесій ради і головувати на пленарних засіданнях ради, але депутати скористалися своїм правом та внесли свої пропозиції до порядку денного сесій ради, після чого міська рада затвердила порядок денний в цілому з врахуванням наданих пропозиції.

Наведені вище обставини, з врахуванням також того, що суд першої інстанції під час винесення рішення у цій справі не визначився з питанням хто саме є розпорядником інформації в розумінні ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», з огляду на те, що ініціаторами прийняття оскаржуваного позивачем рішення від 30.03.2017 року №88-18/VІІ є депутати місцевих рад, які законом не віднесені розпорядників інформації, зобов'язаних оприлюднювати інформацію, судова колегія вважає, що рішення суду першої інстанції також є необґрунтованим і в частині визнання порушень з боку відповідачів положень Закону України «Про доступ до публічної інформації»

Скасовуючи рішення суду першої інстанції у цій справі, судова колегія також акцентує увагу на тому, що судом не було надано взагалі оцінки наявності або відсутності порушеного права чи інтересу позивача на момент звернення до суду, також як і не було визначено, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судового рішення про відмову в позові.

Відповідно до ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України, суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України. Суд вирішує справи на підставі Конституції та Законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

З приписів наведеної статті вбачається, що суд захищає лише порушені, невизнані або оспорюванні права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цим рішенням, дією або бездіяльністю, та не передбачено право звернення до суду з метою захисту прав, свобод та інтересів інших суб'єктів суспільних правовідносин, в тому числі і Громадської спостережної ради, членом якої є позивач по справі.

Таким чином, судова колегія додатково зазначає, що спірне у цій справі рішення Нікопольської міської ради від 30.03.2017 року №88-18/VІІ створює правові наслідки виключно для Громадської спостережної ради, яка є органом Нікопольської територіальної громади, і тому не могло спричинити порушення прав та законних інтересів позивача у публічно-правовій сфері.

Враховуючи вищенаведене у сукупності, судова колегія вважає за необхідне скасувати рішення суду першої інстанції в частині задоволення вимог ОСОБА_2, та прийняти в цій частині нову постанову, якою задля зрозумілості судового рішення - відмовити у задоволенні вимог позивача в повному обсязі.

Керуючись п.3 ч. 1 ст.198, 202, 205, 207 КАС України, судова колегія, -

П о с т а н о в и л а :

Апеляційну Нікопольської міської ради - задовольнити.

Постанову Нікопольського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 26.05.2017 року - скасувати та прийняти нову постанову

Відмовити ОСОБА_2 в задоволені адміністративного позову - в повному обсязі.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення, та може бути оскаржена в порядку та строки, що передбачені ст.212 КАС України.

Головуючий: С.В. Сафронова

Суддя: Д.В. Чепурнов

Суддя: В.В. Мельник

Т.