Справа № 357/2476/17
Суддя: Шурко О.І.
Дата ухвалення: 2017-09-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 357/2476/17 Головуючий у 1-й інстанції: Ярмола О.Я.
Суддя-доповідач: Шурко О.І.
ПОСТАНОВА

Іменем України

14 вересня 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Шурка О.І.,

суддів Василенка Я.М., Степанюка А.Г.,

при секретарі Коцюбі Т.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні, без фіксування його за допомогою звукозаписувального технічного засобу згідно до ч. 1 ст. 41 КАС України, апеляційну скаргу Фурсівської сільської ради Білоцерківського району Київської області на постанову Білоцерківського міськрайонного суду Київської області від 09 червня 2017 року у справі за адміністративним позовом Білоцерківської міської ради Київської області до Фурсівської сільської ради Білоцерківського району Київської області, сільського голови Фурсівської сільської ради Фурсенка Миколи Івановича, Лисого Ігоря Анатолійовича, третя особа: міський голова Дикий Геннадій Анатолійович про визнання незаконним та скасування рішення, визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

Білоцерківська міська рада Київської області звернулась до Білоцерківського міськрайонного суду Київської області з позовом до Фурсівської сільської ради Білоцерківського району Київської області, сільського голови Фурсівської сільської ради Фурсенка Миколи Івановича, Лисого Ігоря Анатолійовича, третя особа: міський голова Дикий Геннадій Анатолійович, в якому, з урахуванням подальших уточнень, просила: визнати незаконним та скасувати рішення Фурсівської сільської ради від 27.10.2016 року №12-244 «Про відмову в наданні згоди щодо добровільного об'єднання територіальних громад за пропозицією Білоцерківського міського голови»; визнати протиправною бездіяльність виконуючого обов'язки сільського голови Фурсівської сільської ради Лисого І.А. щодо незабезпечення вивчення пропозиції міського голови Дикого Г.А. щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадського обговорення; зобов'язати сільського голову Фурсівської сільської ради забезпечити вивчення пропозиції міського голови Дикого Г.А. щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення у відповідності до чинного законодавства України; вирішити питання розподілу судових витрат.

Постановою Білоцерківського міськрайонного суду Київської області від 09 червня 2017 року позов задоволено: визнано незаконним та скасовано рішення Фурсівської сільської ради від 27.10.2016 року №12-244 «Про відмову в наданні згоди щодо добровільного об'єднання територіальних громад за пропозицією Білоцерківського міського голови»; визнано протиправною бездіяльність виконуючого обов'язки сільського голови Фурсівської сільської ради Лисого Ігоря Анатолійовича щодо незабезпечення вивчення пропозиції міського голови Дикого Геннадія Анатолійовича щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадського обговорення; зобов'язано сільського голову Фурсівської сільської ради Фурсенко Миколу Івановича забезпечити вивчення пропозиції міського голови Дикого Геннадія Анатолійовича щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення у відповідності до чинного законодавства України; стягнуто з відповідачів судові витрати по справі в сумі 4800 грн., по 1600 грн. з кожного.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, Фурсівська сільська рада Білоцерківського району Київської області подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши осіб, що з'явилися в судове засідання, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що згідно норм Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» 25.05.2016 міським головою Диким Г.А. видано розпорядження № 73-Р «Про ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст».

08.09.2016, розглянувши ініціативу Білоцерківського міського голови щодо об'єднання, резолюцію громадських обговорень, які відбулись 29.07.2016 року, Білоцерківська міська рада прийняла рішення № 228-15-VІІ «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад». Вказаним рішенням Білоцерківської міської ради вирішено : дати згоду на добровільне об'єднання територіальних громад сіл Бикова Гребля, Черкас Биково-Гребельської сільської ради, сіл Вільна Тарасівна, Володимирівна, Гайок Вільнотарасівської сільської ради, села Глушки Глушківської сільської ради, сіл Дрозди, Мазепинці Дроздівської сільської ради, сіл Коженики, Клочки Коженицької сільської ради, сіл Мала Вільшанка, Бакали Маловільшанської сільської ради, села Матюші Матюшівської сільської ради, сіл Озерна, Коржівка, Межове Озернянської сільської ради, сіл Острійки, Блощинці Острійківської сільської ради, сіл Пилипча, Глибочка, Городище Пилипчанської сільської ради, села Піщана Піщанської сільської ради, сіл Поправка, Одноріг, Черкас Поправської сільської ради, села Потіївка Потіївської сільської ради, села Сидори Сидорівської сільської ради, села Сорокотяги Сорокотязької сільської ради, села Томилівка Томилівської сільської ради, села Трушки Трушківської сільської ради, села Фастівка Фастівської сільської ради, сіл Фесюри, Щербаки Фесюрівської сільської ради, сіл Фурси, Чмирівка Фурсівської сільської ради, сіл Храпачі, Скребиші Храпачівської сільської ради, села Чупира Чупирянської сільської ради, села Шкарівка Шкарівської сільської ради, сіл Яблунівка, Мала Сквирка Яблунівської сільської ради, селища міського типу Терезине Терезинської селищної ради в Білоцерківську об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у місті Біла Церква; міському голові звернутися до рад вказаних сіл з пропозицією про добровільне об'єднання територіальних громад. Наведене підтверджено копією рішення Білоцерківської міської ради від 08.09.2016 року.

Матеріали справи містять письмово викладене звернення Білоцерківського міського голови Дикого Г.А. до голови Фурсівської сільської ради з пропозицією щодо добровільного об'єднання територіальних громад Білоцерківського району Київської області в Білоцерківську об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром в місті Біла Церква. Як було встановлено судом, зазначену пропозицію було отримано Фурсівською сільською радою 18.10.2016 року, №343/08-13. У жовті 2016 року позивач, додатково, листом від 17.10. 2016 року № 3574/1-7 звернувся до відповідача, повідомив про прийняте рішення № 228-15-VІІ і про пропозицію.

Судом встановлено, що після отримання 18.10.2016 року Фурсівською сільською радою пропозиції про добровільне об'єднання територіальних громад, Фурсівська сільська рада VІІ скликання 12 сесії, 27.10.2016 року прийняла рішення № 12-244 «Про відмову в наданні згоди щодо добровільного об'єднання територіальних громад за пропозицією Білоцерківського міського голови» та в квітні 2017 року направила дане рішення.

Білоцерківська міська рада Київської області, вважаючи, що Фурсівська сільська рада в порушення вимог Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» не забезпечила вивчення пропозиції та не забезпечила громадське обговорення даної пропозиції, звернулась з даним позовом до суду.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що на час надходження пропозиції, в.о. сільського голови Фурсівської сільради Лисий І.А. в порушення передбаченого порядку /процедури/ підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, без належного вивчення цієї пропозиції, без громадського обговорення, без будь-якого оприлюднення поданої пропозиції, із безпідставним скороченням передбаченого Законом строку розгляду пропозиції виніс на розгляд сесії Фурсівської сільської ради пропозицію Білоцерківського міського голови. Дані дії в.о. Фурсівської сільської ради Лисого І.А. та Фурсівської сільської ради є упередженими, порушують порядок підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, а отже є протиправними.

Колегія суддів не може погодитись із таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Статтею 3 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» передбачено, що суб'єктами добровільного об'єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. Об'єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.

У відповідності до ст. 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов: 1) у складі об'єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування; 2) територія об'єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об'єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об'єдналися; 3) об'єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області; 4) при прийнятті рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об'єднаної територіальної громади; 5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об'єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об'єднання. Адміністративним центром об'єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об'єднаної територіальної громади. Добровільне об'єднання територіальних громад не призводить до зміни статусу населених пунктів як сільської чи міської місцевості. Найменування об'єднаної територіальної громади, як правило, є похідним від найменування населеного пункту (села, селища, міста), визначеного її адміністративним центром.

Згідно з ст. 5 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади). Пропозиція щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування. Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи. Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Відповідно до ст. 6 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади. Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди. У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об'єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад. Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Колегією суддів встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 30 травня 2016 року Фурсівською сільською радою прийнято рішення № 08-166 «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад» про добровільне об'єднання територіальних громад сіл Фурси, Чмирівка Фурсівської сільської ради, села Трушки Трушківської сільської ради, села Матюші Матюшівської сільської ради, сіл Пищики та Безугляки Пищиківської сільської ради Сквирського району в Фурсівську територіальну громаду і Департаментом містобудування та архітектури Київської облдержадміністрації вже надано висновок про відповідність проектів рішень Конституції та Законам України. Також відповідні рішення були прийняті іншими зазначеним сільськими радами.

Зазначені рішення були розповсюджені на офіційному сайті сільських рад, а також про ці рішення неодноразово писалося в інших засобах інформації.

Як вже було зазначено, відповідно до Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад, тобто процедура об'єднання територіальних громад сіл Фурси, Чмирівка Фурсівської сільської ради, села Трушки Трушківської сільської ради, села Матюші Матюшівської сільської ради, сіл Пищики та Безугляки Пищиківської сільської ради Сквирського району в Фурсівську територіальну громаду вже розпочалася.

Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» не передбачено проведення громадських слухань чи проведення обговорення інших пропозицій при вже існуючому рішенні про об'єднання громадян.

На час отримання Фурсівською сільською радою пропозиції міського голови, рішення Фурсівської сільської ради № 08-16630 від 30 травня 2016 року було чинним та є чинним на даний час.

Так, судом першої інстанції, скасовуючи рішення Фурсівської сільської ради від 27 жовтня 2016 року №12-244 «Про відмову в наданні згоди щодо добровільного об'єднання територіальних громад за пропозицією Білоцерківського міського голови», не зазначено на підставі яких саме норм законодавства дане рішення скасовується.

Колегія суддів також звертає увагу на наступне.

Так, частиною 1 статті 140 Конституції України регламентовано, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України та законами України.

Конституцією України закріплено основні принципи місцевого самоврядування в Україні, до яких відносяться, зокрема: принцип народовладдя (ст. 5 Конституції України), тобто носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, що здійснює її безпосередньо та через органи державної влади і місцевого самоврядування. Це означає, що народ, не поділяючи ні з ким своєї влади, здійснює її самостійно і незалежно, виключно у своїх інтересах. Право народу на встановлення і здійснення влади є його природним правом, а народний суверенітет - невідчужуваний і недоторканий; принцип законності, тобто, система місцевого самоврядування функціонує у точній відповідності із законодавством України; принцип гласності, а саме, відкритий (публічний) характер діяльності органів місцевого самоврядування і систематичне інформування населення про цю діяльність для залучення широких народних мас до активної діяльності територіальних сільських, селищних, міських громад та їх виконавчих органів.

Згідно з ч. 1 ст. 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", територіальна громада села, селища, міста є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень. Тобто, саме територіальна громада (тобто жителі села, селища, міста) є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, інші ж суб'єкти місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише в інтересах територіальної громади.

З огляду на викладене та враховуючи принцип добровільності у вирішенні спірних питань, колегія суддів вважає, що Фурсівська сільська рада Білоцерківського району Київської області діяла у відповідності до вимог Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.1 ст.9 КАС України, суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Надані докази, які є у справі, були оцінені колегією суддів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Крім того, було оцінено належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності, що відповідає вимогам ст.86 КАС України.

Відповідно до ч.1, 2 ст.71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст.72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

При цьому судовою колегією враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 198, п. 4 ч. 1 ст. 202 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції скасовує її та ухвалює нове рішення, якщо визнає, що судом першої інстанції порушено норми матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Керуючись ст.ст. 41, 160, 195, 196, 198, 202, 205, 206 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Фурсівської сільської ради Білоцерківського району Київської області - задовольнити.

Постанову Білоцерківського міськрайонного суду Київської області від 09 червня 2017 року скасувати та ухвалити нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення, але може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України в порядок і строки, визначені ст. 212 КАС України.

Головуючий:

Судді:

Повний текст постанови виготовлено 15.09.2017.

Головуючий суддя Шурко О.І.

Судді: Василенко Я.М.

Степанюк А.Г.