Справа № 815/310/17
Суддя: Романішин В.Л.
Дата ухвалення: 2017-09-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
----------------------
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

13 вересня 2017 р.м.ОдесаСправа № 815/310/17

Категорія: 6.1 Головуючий в 1 інстанції: Балан Я. В.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого -судді Романішина В.Л.,

суддів Джабурії О.В., Шляхтицького О.І.,

за участю секретаря Колеснікова-Горобець І.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в м.Одесі апеляційну скаргу виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 26 травня 2017 року у справі за позовом виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області до заступника директора департаменту ДАБІ начальника відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури в Одеській області Гайворонського Станіслава Борисовича, головного інспектора будівельного нагляду за діяльністю органів ДАБК та ринкового контролю департаменту ДАБІ в Одеській області Соловій Дмитра Андрійовича, головного інспектора будівельного нагляду за діяльністю органів ДАБК та ринкового контролю ДАБІ в Одеській області Осипенка Дениса Анатолійовича, головного інспектора будівельного нагляду за діяльністю органів ДАБК та ринкового контролю ДАБІ в Одеській області Біляєвої Інни Володимирівни, треті особи на стороні позивача начальник відділу ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради Липач Олена Олександрівна, головний спеціаліст з проведення інспекційних заходів відділу ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради Волинцев Віктор Володимирович, головний спеціаліст з надання адміністративних послуг відділу ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради Садрадінова Лілія Ельмарівна, треті особи на стороні відповідача Державна архітектурно-будівельна інспекція України, Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, про визнання дій незаконними,-

ВСТАНОВИВ:

В січні 2017 року виконавчий комітет Чорноморської міської ради Одеської області звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до заступника директора департаменту ДАБІ начальника відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури в Одеській області Гайворонського С.Б., головних інспекторів будівельного нагляду за діяльністю органів ДАБК та ринкового контролю департаменту ДАБІ в Одеській області Соловій Д.А., Осипенка Д.А., Біляєвої І.В., в якому просив суд:

- визнати незаконними дії відповідачів по складанню акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил від 23.12.2016р., припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 23.12.2016р. та подання про звільнення посадових осіб від виконання обов'язків;

- визнати незаконними дії заступника директора департаменту ДАБІ начальника відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури в Одеській області Гайворонського С.Б по направленню подання про звільнення посадових осіб від виконання обов'язків.

Позов обґрунтовував тим, що висновки акту перевірки від 23.12.2016р. про системні і грубі порушення посадовими особами відділу ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради при здійсненні своїх повноважень законодавства у сфері містобудівної діяльності є безпідставними та такими, що спростовуються наданими до перевірки документами. Органи ДАБК України, в тому числі головні інспектори будівельного нагляду за діяльністю органів ДАБК та ринкового контролю ДАБІ в Одеській області, не наділені чинним законодавством повноваженнями для звільнення працівників органів місцевого самоврядування, а тому складання подання про звільнення посадових осіб відділу ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради від виконання обов'язків та направлення його міському голові Чорноморської міської ради здійснено з перевищенням наданих відповідачам повноважень.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 26.05.2017р. позов виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області залишено без задоволення.

Не погоджуючись із зазначеною постановою, виконавчий комітет Чорноморської міської ради Одеської області подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції, як таке, що прийняте з неповним з'ясуванням судом обставин справи, та прийняти нову постанову, якою його позов задовольнити.

В своїй скарзі апелянт зазначає, що судом першої інстанції, при вирішенні спору, не надано правової оцінки відомостям, зафіксованим в акті перевірки від 23.12.2016р., не досліджено письмові докази, що спростовують такі відомості, а лише досліджено наявність/відсутність у відповідачів права на здійснення перевірки, що не було предметом спору.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Як вбачається з матеріалів справи та правильно встановлено судом першої інстанції, відповідно до наказів ДАБІ України від 23.09.2016р. №676 «Про затвердження плану перевірок виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад на ІV квартал 2016 року» та від 09.12.2016р. №909 «Про продовження проведення планової перевірки», на підставі направлення на проведення планової перевірки від 14.11.2016р. №116, направлення на проведення планової перевірки від 09.12.2016р., головними держаними інспекторами будівельного нагляду за діяльністю органів ДАБК та ринкового контролю департаменту ДАБІ в Одеській області Соловій Д.А., Осипенком Д.А., Біляєвою І.В., із залученням заступника директора департаменту ДАБІ начальника відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури в Одеській області Гайворонського С.Б., у присутності начальника відділу ДАБК Виконавчого комітету Чорноморської міської ради Липач О.О., 23.12.2016р. проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил: відділу державного архітектурного-будівельного контролю виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області, за результатами якої складено акт від 23.12.2016р.

Актом перевірки зафіксовано системні грубі порушення відділом ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області законодавства у сфері містобудівної діяльності. Зокрема, зазначено про здійснення заходів державного архітектурного-будівельного контролю з порушенням положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою КМУ від 13.04.2011р. №461, Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою КМУ від 13.04.2011р. №466, Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року №553.

У зв'язку з цим, перевіряючі дійшли висновку про незадовільну роботу відділу державного архітектурного-будівельного контролю виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області під час здійснення управління у сфері містобудівної діяльності та державного архітектурного-будівельного контролю, не належне виконання службових обов'язків начальником відділу ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради Липач О.О. та підпорядкованими їй посадовими особами Волинцевим В.В. та Садрадіновою Л.Е.

Того ж дня, головними інспекторами будівельного нагляду за діяльністю органів ДАБК та ринкового контролю департаменту ДАБІ в Одеській області Соловій Д.А., Осипенком Д.А. та Біляєвою І.В., відповідно до ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою КМУ №698 від 19.08.2015р., начальнику відділу ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради Липач О.О. видано припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, яким зобов'язано у строк до 23.01.2017р. усунути виявлені порушення та повідомити про це Департамент.

23.12.2016р. головними інспекторами будівельного нагляду за діяльністю органів ДАБК та ринкового контролю департаменту ДАБІ в Одеській області Соловій Д.А., Осипенком Д.А. та Біляєвою І.В. складено подання про звільнення посадових осіб відділу ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради від виконання обов'язків, яке заступником директора департаменту ДАБІ начальником відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури в Одеській області Гайворонським С.Б. того ж дня направлено міському голові Чорноморської міської ради Хмельнюку В.Я.

Відмовляючи в задоволенні позову виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області суд першої інстанції дійшов висновку, що при складанні 23.12.2016р. акту перевірки, припису та подання про звільнення посадових осіб від виконання обов'язків відповідачі діяли у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, у зв'язку з чим відсутні правові підстави для визнання їх дій протиправними.

Колегія суддів погоджується з таким висновком Одеського окружного адміністративного суду. При цьому, апеляційний суд виходить з наступного.

Предметом спору є дії відповідачів по складанню акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил від 23.12.2016р., припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 23.12.2016р. та подання про звільнення посадових осіб від виконання обов'язків, а також направлення вказаного подання до міського голови Чорноморської міської ради.

Для вирішення даного спору встановленню, передусім, підлягає вчинення відповідачами оскаржуваних дій у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а також з використанням повноважень з метою, якою ці повноваження їм надано.

Держархбудінспекцією, як центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю і нагляду, відповідно до пункту 9-1 Розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» №3038-VI, повноваження у сфері держархбудконтролю передано відповідному виконавчому органу Чорноморської міської ради.

При цьому, відповідно до ст.6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» №3038-VI, Держархбудінспекцію, як центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю і нагляду, уповноважено здійснювати державний нагляд за діяльністю виконавчих органів відповідних органів місцевого самоврядування, які, на підставі ч.5 ст.7 Закону №3038-VI, є підконтрольними Держархбудінспекції.

Правові засади здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначені ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» №3038-VI та Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою КМУ №698 від 19.08.2015р., згідно положень яких нагляд здійснюється Держархбудінспекцію через головних інспекторів будівельного нагляду в АРК, областях, містах Києві та Севастополі шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

Пунктом 3 Порядку №698 передбачено, що основними завданнями нагляду є виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Позивач не ставить під сумнів наявність у відповідача підстав для проведення планової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил відділу державного архітектурного-будівельного контролю виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області.

Згідно п.4 Порядку №698 з метою здійснення нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об'єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів, приміщень об'єктів нагляду та об'єктів будівництва, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.

Пунктом 23 Порядку №698 передбачено, що за результатами планової або позапланової перевірки головний інспектор будівельного нагляду, який проводив перевірку, складає акт перевірки.

У разі виявлення головним інспектором будівельного нагляду під час проведення перевірки порушення складається протокол про правопорушення за формою, встановленою Мінрегіоном. Разом з протоколом видається припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. (п.29 Порядку №698)

З вказаних норм слідує, що акт перевірки є результатом здійснення посадовою особою інспекції архітектурно-будівельного контролю, який складається, як в разі виявлення порушень, так і за їх відсутністю.

При зверненні з позовом до суду та в обґрунтування вимог апеляційної скарги виконавчий комітет Чорноморської міської ради Одеської області не зазначає про відсутність у відповідачів повноважень на складення акту перевірки від 23.12.2016р. Позивач фактично оскаржує висновки перевіряючих, зафіксовані в такому акті, щодо порушень посадовими особами відділу ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради законодавства у сфері містобудівної діяльності при здійсненні своїх повноважень.

Однак, колегія суддів зазначає, що обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Самі по собі дії по складанню акта та припису не породжують обов'язкових юридичних наслідків для позивача.

Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені департаментом ДАБІ в Одеській області порушення вимог містобудівного законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил, тобто документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, зокрема припис, а тому оцінка акту перевірки, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення в ньому висновків перевірки, може бути надана судом лише при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого документу.

Аналіз наведеного дає підстави для висновку, що акт перевірки не є рішеннями суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС України, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для особи, діяльність якої перевірялася.

Враховуючи викладене, судова колегія вважає, що позовні вимоги щодо визнання протиправними дій відповідачів по складанню акту перевірки не є належним способом захисту прав позивача та не підлягають задоволенню.

Пунктом 5 Порядку №698 передбачено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об'єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду, серед іншого, мають право видавати обов'язкові до виконання об'єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності (п.п.1); вносити письмове подання про звільнення посадової особи об'єкта нагляду до органу, який здійснив її призначення (п.п.4).

Аналогічні положення передбачено частиною 12 статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» №3038-VI.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що головні інспектори будівельного нагляду за діяльністю органів ДАБК та ринкового контролю департаменту ДАБІ в Одеській області Соловій Д.А., Осипенко Д.А. та Біляєва І.В. уповноважені чинним законодавством на винесення приписів про усунення порушень у сфері містобудівної діяльності та подання про звільнення посадових осіб від виконання обов'язків. А відтак, підстав для визнання протиправними їх дій колегія суддів не вбачає.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на те, що органи ДАБК України, в тому числі головні інспектори будівельного нагляду за діяльністю органів ДАБК та ринкового контролю ДАБІ в Одеській області, не наділені чинним законодавством повноваженнями для звільнення працівників органів місцевого самоврядування.

Колегія суддів не приймає до уваги такі посилання апелянта, оскільки у спірних правовідносинах головні інспектори будівельного нагляду за діяльністю органів ДАБК та ринкового контролю департаменту ДАБІ в Одеській області Соловій Д.А., Осипенко Д.А. та Біляєва І.В. не приймали рішення про звільнення начальника відділу ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради Липач О.О., головного спеціаліста з проведення інспекційних заходів відділу ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради Волинцева В.В. та головного спеціаліста з надання адміністративних послуг відділу ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради Садрадінову Л.Е. із займаних посад, а лише в межах повноважень, наданих їм пунктом 5 Порядку №698 та статтею 41 Закону №3038-VI, внесли письмове подання про звільнення посадових осіб об'єкта нагляду до органу, який здійснив її призначення.

При цьому, вказане подання жодним чином не посягає на визначені іншими законами права керівників відповідних органів місцевого самоврядування щодо призначення та звільнення з посад працівників цих органів.

Варто зазначити, що законність припису від 23.12.2016р. та подання про звільнення посадових осіб від виконання обов'язків не являється предметом даного спору, у зв'язку з чим, на підставі ч.2 ст.11, ч.1 ст.195 КАС України, суд не надає їм правової оцінки.

Також, колегія суддів погоджується з висновком Одеського окружного адміністративного суду про відсутність підстав для задоволення вимог виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області про визнання незаконними дій заступника директора департаменту ДАБІ начальника відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури в Одеській області Гайворонського С.Б. по направленню подання про звільнення посадових осіб відділу ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради від виконання обов'язків до міського голови Чорноморської міської ради, оскільки відповідно до Розподілу функціональних обов'язків та повноважень між директором Департаменту ДАБІ в Одеській області та його заступниками, затвердженого наказом ДАБІ України від 08.09.2015р. №1020, заступник директора Департаменту - начальник відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Гайворонський С.Б. наділений правом підпису і, як наслідок, уповноважений на здійснення дій щодо звернення з відповідним поданням до компетентного органу.

На підставі викладеного, колегія суддів суду апеляційної інстанції погоджується з судом першої інстанції, що адміністративний позов виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області задоволенню не підлягає.

Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, підстав для задоволення скарги та скасування постанови суду першої інстанції не вбачається.

Оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому, відповідно до ст. 200 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін.

Керуючись ст.ст. 185, 195, 196, 198 ч.1 п.1, 200, 205, 206, 254 КАС України, суд

УХВАЛИВ :

Апеляційну скаргу виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області залишити без задоволення, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 26 травня 2017 року - без змін.

Ухвала суду набирає законної сили негайно після її проголошення та може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів.

Повний текст ухвали виготовлено 13.09.2017р.

Головуючий суддя Романішин В.Л.

Судді Джабурія О.В.

Шляхтицький О.І.