Справа № 731/216/17
Суддя: Грибан І.О.
Дата ухвалення: 2017-09-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 731/216/17 Головуючий у 1-й інстанції: Савенко А.І.
Суддя-доповідач: Грибан І.О.
ПОСТАНОВА

Іменем України

07 вересня 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючий-суддя Грибан І.О.

судді Беспалов О.О., Парінов А.Б.

за участі :

секретар с/з Кузик М.А.

пр-к апелянта Біляєва Я.В., Саверська-Лихошва В.В.

позивач ОСОБА_5

розглянув в судовому засіданні в м. Києві апеляційну скаргу Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області на постанову Варвинського районного суду Чернігівської області від 22 червня 2017 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_5 до Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області про визнання незаконними та скасування рішення Варвинської селищної ради від 20 квітня 2017 року "Про схвалення проекту рішення "Про добровільне об'єднання територіальних громад", рішення від 28 квітня 2017 року "Про добровільне об'єднання територіальних громад",

УСТАНОВИВ :

Позивач звернувся в суд з позовом до Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області про визнання незаконними та скасування рішення Варвинської селищної ради від 20 квітня 2017 року "Про схвалення проекту рішення "Про добровільне об'єднання територіальних громад", рішення від 28 квітня 2017 року "Про добровільне об'єднання територіальних громад".

Постановою Варвинського районного суду Чернігівської області від 22 червня 2017 року адміністративний позов задоволено повністю.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалене рішення, та ухвалити нове - про відмову в задоволенні позовних вимог.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення учасників процесу, що з'явилися, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає до задоволення, виходячи з наступного.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 3 ст. 2 КАС України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони зокрема: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Закон України «Про місцеве самоврядування» визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Згідно зі ст. 3 вказаного Закону, суб'єктами добровільного об'єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Об'єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.

Відповідно до ст. 5 вказаного Закону, ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Пропозиція щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування.

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Згідно зі ст. 6 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

Відповідно до ст. 7 вказаного Закону, проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об'єднання територіальних громад, звертається з поданням до Верховної ради Автономної Республіки Крим, обласної ради про утворення об'єднаної територіальної громади.

Судом першої інстанції встановлено, що рішенням Варвинської селищної ради від 15 жовтня 2015 року № 9-61/15 затверджено Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного об'єднання територіальних громад. Вказаний порядок визначає механізм проведення громадських обговорень та основні вимоги до його організації та розгляду узагальнених пропозицій (зауважень) під час розгляду питань про добровільне об'єднання територіальних громад відповідно до ЗУ «Про добровільне об'єднання територіальних громад». Відповідно до п.3 Порядку організатори громадського обговорення самостійно визначають форми його проведення (конференція, форум, громадські слухання, засідання за круглим столом, збори, зустрічі) виходячи з необхідності залучення якомога більшої кількості заінтересованих учасників та власних організаційних можливостей. Рішення про проведення громадського обговорення приймається його організатором з урахуванням вимог, установлених ЗУ «Про добровільне об'єднання територіальних громад», і повинно містити питання, що виносяться на громадське обговорення, строк його проведення та імена відповідальних осіб. Пунктом 6 Порядку визначено, що пропозиції (зауваження) учасників громадського обговорення подаються у письмовій чи усній формі, надсилаються електронною поштою із зазначенням прізвища, імені, по батькові та адреси особи, яка їх подає. Пропозиції (зауваження) реєструються організатором громадського обговорення. Організатор громадського обговорення протягом 2 днів після закінчення строку подання пропозицій (зауважень) узагальнює їх та готує звіт, у якому зазначаються найменування організатора, зміст питання, що виноситься на обговорення, інформація про осіб, які взяли участь в обговорення порушеного питання, а також узагальнений аналіз пропозицій (зауважень), що надійшли під час проведення громадського обговорення.

Рішенням від 18 листопада 2015 року визнано повноваження обраних та зареєстрованих депутатів Варвинської селищної ради, до складу яких увійшов позивач.

18 січня 2017 року 24 сесія 7 скликання Варвинської селищної ради прийнято рішення №3-24/17 «Про створення робочої групи з підготовки проекту рішення про ініціювання утворення обєднаної територіальної громади з центром в смт.Варва. П.2 рішення затверджено персональний склад робочої групи, до складу якої увійшов позивач.

22 лютого 2017 року робоча група провела засідання, на якому вирішила рекомендувати депутатам селищної ради підготувати депутатське звернення до Варвинської селищної ради про ініціювання добровільного обєднання територіальної громади з центром в смт.Варва відповідно до Перспективного плану; селищній раді розмістити в районній газеті «Слово Варвинщини» оголошення про проведення громадських обговорень 28 лютого о 17-00; рекомендувати селищному голові провести 01 березня 2017 року позачергову сесію селищної ради по питанню утворення обєднаної територіальної громади з центром в смт.Варва.

22 лютого 2017 року, відповідно до ст.5 ЗУ «Про добровільне об'єднання територіальних громад», шляхом надсилання депутатського звернення більш як третиною депутатів селищної ради ініційовано добровільне об'єднання територіальних громад всіх територіальних громад Варвинського району у Варвинську об'єднану територіальну громаду з центром в смт.Варва.

23 лютого 2017 року Варвинська селищна рада видала розпорядження №14 «Про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення» яким вирішено провести громадське обговорення щодо можливого добровільного обєднання територіальних громад протягом 30 днів з дня прийняття цього розпорядження; включити до порядку денного 27 позачергової сесії 7 скликання селищної ради питання про добровільне обєднання територіальних громад (всих населених пунктів Варвинського району) у Варвинську територіальну громаду з центром у смт.Варва.

У 8 номері газети «Слово Варвинщини» від 25 лютого 2017 року було розміщено оголошення «Слухання з питань об'єднання громад» згідно до якого 28 лютого 2017 року о 17 годині в районному будинку культури смт.Варва відбудуться громадські слухання з питання створення об'єднаної територіальної громади.

28 лютого 2017 року у приміщенні РБК смт.Варва о 17 годині проведено громадські слухання щодо обговорення ініціативи добровільного об'єднання територіальних громад у Варвинську селищну територіальну громаду з центром в смт.Варва. Із протоколу громадських слухань вбачається, що до зали засідань і на момент голосування в залі було зафіксовано 179 осіб, які наділені правом голосу. Після обрання головуючим Саверської-Лихошви В.В. та секретарем Дейнеки Т.О., затвердження порядку денного, обговорювалась ініціатива депутатів Варвинської селищної ради щодо добровільного об'єднання територіальних громад, яка полягала у об'єднанні всіх територіальних громад Варвинського району в одну об'єднану територіальну громаду з центром в смт.Варва. Відповідно до результатів слухань ухвалили підтримати ініціативу про об'єднання всіх територіальних громад Варвинського району у Варвинську територіальну громаду з центром в смт.Варва. Дану пропозицію надати на наступну сесію селищної ради для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання зазначених територіальних громад. Рішення прийнято одноголосно.

Звіт про проведення громадських слухань оприлюднено на офіційному сайті Варвинської селищної ради 01 березня 2017 року.

28 лютого 2017 року селищним головою видано розпорядження №17 «Про скликання позачергової двадцять сьомої сесії Варвинської селищної ради сьомого скликання, на 01 березня 2017 року о 16-00, в залі засідань селищної ради зокрема з питання надання згоди на добровільне об'єднання громад.

Депутати Варвинської селищної ради були повідомлені про скликання позачергової сесії на 01 березня 2017 року, шляхом надсилання повідомлень на електронну адресу та засобами телефонного зв'язку. Порядок денний та проекти рішень були надіслані депутатам на електронні адреси. Відповідно до пояснень позивача, він не має електронної адреси, однак проект рішення отримав у паперовій формі у день голосування.

01 березня 2017 року Варвинська селищна рада прийняла рішення №1-27/17 «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи.

Позивач прибув на сесію ради, однак, за вказане рішення не голосував.

У відповідності до витягу із протоколу засідання 27 позачергової сесії Варвинської селищної ради 7 скликання заслуховували інформацію голови постійної комісії про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи, зауважень, пропозицій і доповнень до проекту рішення не надійшло.

30 березня 2017 року Варвинський селищний голова, Калиновицький сільський голова, Леляківський сільський голова уклали угоду про спільні подальші дії, направлені на спільний соціально-економічний та культурний розвиток громад, в якій визначили пріоритетні завдання для об'єднаної громади та зобов'язались утворити спільну робочу групу для обговорення перспективних напрямів діяльності в процесі об'єднання територіальних громад, включивши до неї голів територіальних громад.

04 квітня 2017 року Варвинським селищним головою видано розпорядження, яким утворено спільну робочу групу з підготовки проектів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Згідно до протоколу №2 засідання робочої групи з підготовки проекту рішення про ініціювання утворення об'єднаної територіальної громади з центром в смт.Варва від 10 квітня 2017 року, до якої входила робоча група з підготовки проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад було підтримано проект рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад та план організаційних заходів по їх реалізації, рекомендовано Калиновицькому та Леляківському сільським головам протягом 11-12 квітня 2017 року провести громадське обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультації з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого винести питання про його схвалення на розгляд сільських рад 13-14 квітня 2017 року, рекомендувати Варвинському селищному голові направити до районної газети «Слово Варвинщини» оголошення про проведення 18 квітня 2017 року громадських обговорень (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю) підготовленої спільною робочою групою проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад; скликати позачергову сесію селищної ради 20 квітня 2017 року по питанню «Про схвалення проекту рішення «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

14 квітня 2017 року Варвинський селищний голова видала розпорядження №41, яким зобов'язала провести громадське обговорення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад протягом 10 днів з дня прийняття цього розпорядження; включити до порядку денного 30 позачергової сесії 7 скликання селищної ради питання про схвалення проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад села Воскресенське, селища міського типу Варва Варвинської селищної ради, сіл Калиновиця, Григорівщина, Булавівщина, Сіряківщина Калиновицької сільської ради, села Леляки, села Саверське Леляківської сільської ради у Варвинську територіальну громаду з центром у смт.Варва

15 квітня 2017 року у 15-му номері газети «Слово Варвинщини» вийшло оголошення «Громадські слухання» в якому повідомлялось, що 18 квітня 2017 року о 17-00, в малому залі РБК відбудуться громадські слухання щодо обговорення підготовленого спільною робочою групою проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад. Запрошено усіх небайдужих взяти участь у обговоренні проекту про ініціювання утворення територіальної громади з центром у смт.Варва та плану організаційних заходів з його реалізації.

Згідно до протоколу громадських слухань смт.Варва щодо обговорення ініціативи добровільного об'єднання територіальних громад у Варвинську селищну територіальну громаду з центром в смт.Варва, громадське слухання проходило в малому залі РБК смт.Варва о 17-00, в залі засідань були присутні 21 особа, з яких наділено правом голосу 21. За результатами обговорення вирішили об'єднатись територіальною громадою з запропонованими територіальними громадами, доручити селищному голові звернутись до ОДА з пропозицією звернутись до ЦВК, затвердити план організаційних заходів.

Звіт про проведення громадського обговорення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад від 19 квітня 2017 року підписано секретарем Варвинської селищної ради Т.О.Дейнекою. Відповідно до звіту на громадське слухання виносилось питання 1. Про обговорення проекту рішення «Про добровільне об'єднання територіальних громад села Воскресенське, смт.Варва, сіл Калиновиця, Григорівщина, Булавівщина, Сіряківщина Калиновицької сільської ради, села Леляки, селища Саверське Леляківської сільської ради у Варвинську територіальну громаду з центром у смт.Варва. Містить ухвалу учасників громадських слухань та зауваження, що після закінчення громадських слухань (обговорень) пропозицій, зауважень та доповнень не надходило. Звіт про проведення громадських слухань оприлюднено на офіційному сайті Варвинської селищної ради 19 квітня 2017 року.

18 квітня 2017 року селищним головою видано розпорядження №43 про скликання позачергової тридцятої сесії Варвинської селищної ради сьомого скликання на 20 квітня 2017 року о 14-00, в залі засідань селищної ради, зокрема з питання схвалення проекту рішення «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

20 квітня 2017 року відбулось засідання тридцятої позачергової сесії Варвинської селищної ради сьомого скликання. У відповідності до протоколу, на розгляд виносилось питання про схвалення проекту рішення «Про добровільне об'єднання територіальних громад». За підсумками обговорення вказане рішення прийнято 19 голосами. Позивач голосував проти вказаного рішення.

У відповідності до рішення Варвинської селищної ради від 20 квітня 2017 року було вирішено схвалити проект рішення Варвинської селищної ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою з підготовки проектів рішень щодо добровільного обєднання територіальних громад. Проект вказаного рішення не оприлюднювався. Вказане рішення було оприлюднено на сайт Варвинської селищної ради після прийняття.

В подальшому, розпорядженням Чернігівської ОДА №207 від 24 квітня 2017 року затверджено висновок щодо відповідності проектів рішень Варвинської селищної, Калиновицької, Леляківської сільських рад Варвинського району Чернігівської області про добровільне об'єднання територіальних громад, як таких, що розроблені у відповідності до ст. 7 ЗУ «Про добровільне об'єднання територіальних громад», Конституції та законам України.

27 квітня 2017 року Варвинським селищним головою видано розпорядження №47 про скликання позачергової сесії селищної ради сьомого скликання на 28 квітня 2017 року о 15-00 годині.

28 квітня 2017 року Варвинська селищна рада прийняла рішення №1-31/17, якою зокрема вирішила об'єднатись територіальною громадою Варвинської селищної ради з населеними пунктами: село Воскресенське, селище міського типу Варва з територіальною громадою Калиновицької сільської ради з населеними пунктами: сіл Калиновиця, Григорівщина, Булавівщина, Сіряківщина та з територіальною громадою Леляківської сільської ради: село Леляки, селище Саверське у Варвинську селищну об'єднану територіальну громаду з центром в смт.Варва Проект вказаного рішення не оприлюднювався.

Позивач, як депутат селищної ради, участь в засіданні сесії не приймав. При цьому, про проведення позачергової сесії ради був повідомлений.

Суд першої інстанції дійшов висновків, що селищною радою дотримано вимоги Закону № 157-VIII щодо необхідності проведення громадських обговорень (слухань), які передували прийняттю оскаржуваних рішення. Також, суд першої інстанції вважав доводи позивача в частині порушення форми та строку проведення громадських обговорень необґрунтованими.

Наразі, рішення суду першої інстанції в цій частині не оскаржується. Відповідно до вимог ч.1 ст. 195 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог суд першої інстанції вказував наступне:

відповідач порушив порядок проведення громадських обговорень, оскільки на громадське обговорення проекту рішення Варвинської селищної ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад» було визначено строк лише в 10 днів; у оголошеннях про проведення громадських обговорень не наведено переліку територіальних громад, які планується об'єднати, інформація, що містилась у оголошенні про проведення громадських обговорень щодо добровільного об'єднання територіальних громад не давала чіткої інформації про ініціатора проведення обговорення, чіткого питання, яке виноситься на обговорення, з останнього важко зрозуміти предмет обговорення, не містить адреси для надіслання письмових пропозицій та строку для їх прийняття.

відповідач допустив порушення вимог ЗУ «Про доступ до публічної інформації» в частині оприлюднення проектів оскаржуваних рішень.

Надаючи правову оцінку встановленими обставинам та фактам, колегія суддів звертає увагу на наступне.

Відповідно до Роз'яснень щодо застосування положень Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» в частині визначення строків здійснення окремих етапів об'єднання, затвердженому на засіданні Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування 03 червня 2015 року, протокол № 17, у частині третій статті 5 та частині третій статті 6 Закону визначено, що сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції.

У частині другій статті 7 Закону термін «громадське обговорення» конкретизується як громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю.

Крім того, частиною четвертою статті 5 Закону встановлено, що порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Комітет відзначає, що громадське обговорення може проводитись в різних формах, зокрема, передбачених статтею 8 та статтею 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у формі загальних зборів громадян, громадських слухань або в інших формах, визначених місцевою радою (конференція, форум, засідання за круглим столом, збори, зустрічі, теле- або радіодебати, Інтернет-конференція, електронна консультація тощо).

Комітет звертає увагу, що окремі форми громадського обговорення (загальні збори громадян, громадські слухання та ін.) не можуть тривати протягом 30 чи 60 днів та як правило проводяться протягом одного неробочого дня.

Враховуючи зазначене, Комітет вважає, що проведення громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю) протягом певної кількості днів слід розуміти як визначення граничного проміжку часу, протягом якого мають бути проведені певні заходи та оприлюднені їх результати.

При цьому Комітет звертає увагу, що призначаючи громадське обговорення сільський, селищний, міський голова повинен виходити з необхідності залучення якомога більшої кількості зацікавлених учасників, враховуючи організаційні можливості виконавчих органів ради, а також визначати такі строки проведення громадського обговорення, які б слугували гарантією реалізації права громадян на висловлення власної думки.

Отже, щодо висновків суду першої інстанції про порушення дотримання строків громадських обговорень, слід зазначити, що відповідно до ч. 2 ст. 7 Закону сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори, інші форми консультацій з громад кістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад за результатом якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних міських рад. Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням громадського обговорення, тобто протягом певної кількості днів.

Тобто, положеннями Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» визначено граничний проміжок часу, протягом якого мають бути проведені певні заходи та оприлюднені їх результати.

За таких підстав, висновки суду першої інстанції про порушення процедури громадських обговорень, з огляду на той факт, що на громадське обговорення проекту рішення було визначено строк лише в 10 днів, є помилковим.

При цьому, положеннями Законів України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» та «Про доступ до публічної інформації» не визначено форми та змісту оголошень щодо проведення громадських слухань. Не містить таких і Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного об'єднання територіальних громад.

Отже, відповідачем забезпечено належне громадське обговорення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад на виконання вимог Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Відповідно до частини 11 ст. 59 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до ЗУ «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Частиною 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Наразі, відповідач, не заперечує факт не оприлюднення проектів оскаржуваних рішень відповідно до положень статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» .

Разом з тим, вирішуючи питання щодо наявності підстав для скасування рішення Варвинської селищної ради від 20 квітня 2017 року "Про схвалення проекту рішення "Про добровільне об'єднання територіальних громад", рішення від 28 квітня 2017 року "Про добровільне об'єднання територіальних громад", суд першої інстанції не звернув уваги на наступне.

Статтею 24 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначена відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації. Так, відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації несуть особи, винні у вчиненні таких порушень, зокрема, неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону.

Таким чином, Законом України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону є підставою для притягнення винної особи до відповідальності. Проте, це не є підставою для скасування рішення, згідно Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Отже, порушення порядку оприлюднення проекту рішення ради не може бути підставою для скасування такого рішення, а інших належних доказів, які б свідчили про те, що оскаржувані рішення є протиправними, позивачем не надано.

Крім того, колегія суддів зважає на наступне.

З правового аналізу положень статей 21, 105, 162 КАС України, адміністративний позов може містити вимоги щодо визнання незаконними рішення, дії чи бездіяльності органу владних повноважень ( його посадової особи), зобов'язання його вчинити певні дії, відшкодувати шкоду, заподіяну незаконними рішенням, дією або бездіяльністю, оскільки захист інтересів осіб в адміністративному судочинстві має бути спрямований на поновлення прав та інтересів позивача.

Під підставою адміністративного позову слід розуміти обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, доводить факт порушення своїх прав, або ймовірність порушення нормативним актом прав у майбутньому.

Відповідно до вимог ч.2 ст.106 КАС України позивач на підтвердження обставин, якими обґрунтовуються позовні вимоги, надає докази, а в разі неможливості - зазначає докази, які не може самостійно надати.

Незалежно від підстав позову, визначених позивачем, адміністративні суди перевіряють коло обставин, що можуть слугувати підставами позову, з одного боку - для встановлення обов'язку вчинити певну дію ( наявності права на прийняття рішення), з іншого - на доведення правової заінтересованості особи у виконанні цього обов'язку саме на її користь.

Відповідно до положень ч.1 ст.6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Згідно ч.3 ст. 11 КАС України кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто, для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв'язку з прийняттям рішення, дією або бездіяльністю суб'єктом владних повноважень порушуються права позивача.

При цьому, позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень.

Втім, право на звернення до адміністративного суду з позовом не завжди співпадає з правом на судовий захист, яке закріплено у ст.6 КАС України. Саме по собі звернення до адміністративного суду за захистом ще не означає, що суд зобов'язаний надати такий захист. Адже для того, щоб було надано судовий захист суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу та інтерес, про захист яких вона просить і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Обставини, на які посилається позивач, не свідчать про порушення з боку відповідача права позивача на участь у місцевому самоврядуванні. Як і відсутні докази перешкод для позивача та інших членів громади взяти участь у громадських обговореннях.

Позивачем не доведено, що оскаржувані рішення відповідача призвели до виникнення правових наслідків, які б свідчили про порушення прав, свобод чи охоронюваних законом інтересів позивача, або членів територіальної громади.

Отже, оскільки протиправність оскаржуваних рішень вмотивовано порушенням сільською радою вимог ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», яка не передбачає підстав для скасування рішення органу місцевого самоврядування, а інших належних доказів, які б свідчили про те, що прийняте рішення є протиправним або порушує законні права і інтереси позивача, не надано, а ні суду першої інстанції, а ні суду апеляційної інстанції, колегія суддів вважає, що постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням нової постанови про відмову у задоволенні позовних вимог .

Керуючись ст.ст. 160, 195, 196, 198, 202, 207, 254 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області задовольнити.

Постанову Варвинського районного суду Чернігівської області від 22 червня 2017 року - скасувати.

Ухвалити нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог у справі за позовом ОСОБА_5 до Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області про визнання незаконними та скасування рішення Варвинської селищної ради від 20 квітня 2017 року "Про схвалення проекту рішення "Про добровільне об'єднання територіальних громад", рішення від 28 квітня 2017 року "Про добровільне об'єднання територіальних громад" - відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий-суддя І.О.Грибан

Суддя О.О.Беспалов

Суддя А.Б.Парінов

Повний текст виготовлено - 11.09.17.

Головуючий суддя Грибан І.О.

Судді: Парінов А.Б.

Беспалов О.О.