Справа № 823/773/17
Суддя: Пилипенко О.Є.
Дата ухвалення: 2017-09-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 823/773/17 Головуючий у 1-й інстанції: Гарань С.М. Суддя-доповідач: Пилипенко О.Є.
У Х В А Л А

Іменем України

12 вересня 2017 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Пилипенко О.Є.

суддів - Кузьмишиної О.М. та Шелест С.Б.,

при секретарі - Грабовській Т.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження у місті Києві апеляційну скаргу представника ОСОБА_2 - ОСОБА_3 на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2017 року про закриття провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

У травні 2017 року позивач - ОСОБА_2 звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії.

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2017 року провадження у справі закрито.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням представник позивача подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати зазначену ухвалу суду, а справу направити для продовження розгляду.

Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення було неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, не правильно застосовано норми матеріального та процесуального права.

У судове засідання не з'явилися особи, які беруть участь у справі, причини неявки суду невідомі, про розгляд справи були повідомлені належним чином. В матеріалах справи достатньо письмових доказів для вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін у розгляді справи не обов'язкова. З огляду на викладене, колегія суддів визнала можливим розглянути справу в порядку письмового провадження, як це передбачено т.. 197 КАС України.

Перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу представника ОСОБА_2 - ОСОБА_3 - задовольнити, ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2017 року про закриття провадження у справі - скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду, виходячи з наступного.

Відповідно до ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин у адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

У відповідності до статті 204 КАС України суд апеляційної інстанції скасовує ухвалу суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направляє справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, якщо встановить неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; або порушення норм матеріального чи процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Так, приймаючи рішення про закриття провадження у справі, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що предмет спору пов'язаний із затвердженням проекту землеустрою, що має наслідком укладення договору оренди земельної ділянки, тобто Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області в даному випадку не виступає як суб'єкт владних повноважень, а як власник (розпорядник) землі під час укладення відповідного договору.

Водночас, колегія суддів апеляційної інстанції не може погодитись із таким висновком, виходячи з наступного.

За змістом ч. 2 ст. 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Законодавство не містить визначення терміна „публічно-правовий спір". Для розгляду спору адміністративним судом необхідно встановити його публічно-правовий зміст (характер). Для з'ясування характеру спору суди повинні враховувати, що протилежним за змістом є приватноправовий спір. Це означає, що в основі розмежування спорів лежить поділ права на публічне та приватне.

Вирішуючи питання про віднесення норми до публічного права, а спору до публічно-правового, суди повинні враховувати загальнотеоретичні та законодавчі критерії. Зокрема, за змістом п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України у публічно-правовому спорі, як правило, хоча б однією стороною є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 17, ч. 1 ст. 171 та ч. 1 ст. 171-1 КАС України до юрисдикції адміністративних судів належить вирішення питання щодо законності (крім конституційності) підзаконних правових актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а також законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень.

Суди повинні звертати увагу на те, що спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб'єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.

Для цілей і завдань адміністративного судочинства владну управлінську функцію необхідно розуміти як діяльність усіх суб'єктів владних повноважень з виконання покладених на них Конституцією чи законами України завдань.

Відтак, вирішуючи питання про визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, суди повинні враховувати, що КАС України встановлює такі правила відмежування адміністративної юрисдикції від інших видів юрисдикції:

- понятійно-функціональне, тобто визначення адміністративної справи, що наведене у п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України;

- визначення видів публічних правовідносин (управлінські правовідносини та правовідносини, пов'язані з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень), зазначених у ч. 1 ст. 17 КАС України;

- встановлення переліку публічно-правових спорів, що підпадають під юрисдикцію адміністративних судів (ч. 2 ст. 17 КАС України);

- встановлення переліку публічно-правових справ, що не належать до предмета адміністративної юрисдикції (ч. 3 ст. 17 КАС України).

Порядок передачі земельних ділянок у користування чітко регламентований Земельним кодексом України.

Укладення договору оренди, а, отже, і договірні відносини між позивачем і відповідачем виникають виключно після прийняття рішення суб'єктом владних повноважень. Так, відповідно до ст.. 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.

В позовних вимогах ОСОБА_2 (позивач) не порушує питання, пов'язані з укладенням, зміною чи припиненням договору оренди земельної ділянки.

Позовні вимоги стосуються виключно оскарження неправомірних дій відповідача щодо розгляду та затвердження проекту землеустрою.

Відповідно до ст. .791 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).

Згідно з ст. 181 ЗК України землеустрій - це сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та раціональної організації території адміністративно-територіальних одиниць, суб'єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил.

Проект землеустрою, відповідно до ст.. 1 Закону України «Про землеустрій» це сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом.

Так, ст. 14 Закону України «Про землеустрій» до повноважень відповідача (центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у сфері землеустрою) зокрема, належать здійснення землеустрою.

Із змісту ст. 122 , ч. 1, ст. 123 та ч. 6 ст.186 ЗК України вбачається, що відповідач, як орган виконавчої влади наділений повноваженням перевіряти проекти землеустрою на предмет його відповідності вимогам закону.

Отже, відповідач при затвердження проекту землеустрою не лише вирішує питання про передачу земель, він також здійснює контроль за законністю формування земельної ділянки, шляхом перевірки розробленого проекту землеустрою вимогам закону.

У даному спорі, відповідач при затвердженні проекту землеустрою дійшов до висновку про неможливість вирішення порушеного питання, оскільки земельна ділянка, яку бажає отримати позивач перебуває в оренді у іншого суб'єкта, а у відповідності до ч.5 ст. 116 ЗКУ земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

Фактично відповідач, ухилився від належного виконання функцій та обов'язків, що покладені на нього законом, як спеціально уповноваженого на те органу державної влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у сфері землеустрою.

Відповідно до ч. 13 ст. 123 ЗКУ підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно - правових актів. В свою чергу, ч.5 ст. 116 ЗКУ визначає підстави для набуття земельних ділянок, які перебувають у власності чи користуванні інших осіб та передбачає лише необхідність попереднього припинення такого права у визначеному законом порядку.

Отже, вказана норма законодавства жодним чином не дає оцінку правомірності проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та не може бути підставою для визнання його таким, що не відповідає вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

Поряд з цим, помилковим є твердження суду першої інстанції, що у позивача, за результатом розгляду справи, виникнуть або зміняться цивільні права та інтереси.

Як вже зазначено вище, спір стосується виключно перевірки відповідачем проекту землеустрою вимогам закону, позивач не ставить вимоги про передачу йому земельної ділянки. Затвердження проекту землеустрою є лише передумовою для укладення договору оренди землі. Відповідно, цивільні права позивача матимуть місце лише за умови укладення такого договору або ухилення від його укладення.

Отже, при затверджені проекту землеустрою відповідач виступає не як власник земельної ділянки, а як суб'єкт владних повноважень, який наділений правом вирішувати питання про відповідність такого проекту вимогам закону.

В той же час, помилковими є посилання суду першої інстанції на висновки Верховного Суду України, наведені у постанові від 14.09.2016 № К/800/14311/16, оскільки у цій справі предметом позову стала відмова Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області у наданні несформованої земельної ділянки для ведення фермерського господарства (без надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки).

Натомість, у даній справі, спір стосується неналежної перевірки проекту землеустрою на його відповідність вимогам закону.

Так само, у справах Верховного Суду України № 21-544а14, № 21-493а14 та № 21-308а14, на які посилається суд першої інстанції, встановлено виникнення цивільних прав на підставі оскаржуваних рішень, скасування яких призведе до порушення таких прав.

Висновки щодо застосування норм матеріального права, які містяться у цих постановах Верховного суду України полягають саме в тому, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельної ділянки у власність чи користування (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації), оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки, має вирішуватися в порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.

Таким чином, відповідач в межах вказаного провадження виступає саме як суб'єкт владних повноважень, який реалізує владні управлінські функції, а не виступає як сторона по договору оренди.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з, в тому числі, іншим суб'єктом при здійсненні ним владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих осіб, відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було допущено порушення норм процесуального права. В зв'язку з цим, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу представника ОСОБА_2 - ОСОБА_3 - задовольнити, ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2017 року про закриття провадження у справі - скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст.ст. 195, 197, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, колегія суддів

У Х В А Л И Л А:

Апеляційну скаргу представника ОСОБА_2 - ОСОБА_3 - задовольнити.

Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2017 року про закриття провадження у справі - скасувати, а справу за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії направити до Черкаського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя О.Є.Пилипенко

Судді О.М. Кузьмишина

С.Б. Шелест

Головуючий суддя Пилипенко О.Є.

Судді: Шелест С.Б.

Кузьмишина О.М.