Справа № 401/615/17 (2-а/401/76/17)
Суддя: Панченко О.М.
Дата ухвалення: 2017-08-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

"30" серпня 2017 р. справа № 401/615/17

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Панченко О.М. (доповідач),

суддів: Іванова С.М., Чередниченка В.Є.,

при секретарі судового засідання Спірічеві Я.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 18 липня 2017 року у справі №401/615/17

за позовом ОСОБА_2

до Світловодської міської ради, Світловодського міського голови ОСОБА_3, виконавчого комітету Світловодської міської ради,

про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та відшкодування моральної шкоди, -

встановив:

У лютому 2017 року позивач звернувся до суду першої інстанції із позовом, в якому просив:

1) визнати протиправним та скасувати рішення Світловодської міської ради Кіровоградської області № 690 від 26 січня 2017 року "Про втрату чинності рішення Світловодської міської ради № 90 від 14 січня 2016 року "Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва ОСОБА_1.";

2) визнати протиправним та скасувати розпорядження Світловодського міського голови № 35-к від 01 лютого 2017 року "Про звільнення ОСОБА_1.";

3) поновити позивача на посаді заступника Світловодського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва;

4) стягнути на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу та 10000 грн. 00 коп. на відшкодування моральної шкоди.

Постановою Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 18 липня 2017 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено. Постанова мотивована тим, що позивач не подав документи на підтвердження наявності у нього освіти, про яку він особисто вказав у особовій картці. Оскільки позивач не пройшов спеціальну перевірку, його звільнення з займаної посади здійснено у відповідності з чинним законодавством.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції, позивач оскаржив її в

апеляційному порядку.

В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції та задовольнити адміністративний позов.

Апеляційна скарга обґрунтована, зокрема, тим, що законодавством України міську раду не наділено повноваженнями визнавати власне рішення таким, що втратило чинність. Посилання Світловодського міського голови ОСОБА_3 на відсутність у позивача відповідної освіти та професійної підготовки, достатніх для виконання службових обов'язків, як підставу для припинення її служби в органі місцевого самоврядування, не відповідає чинному законодавству України з огляду на відсутність чітко визначених кваліфікаційних вимог до особи, що обіймає посаду заступника міського голови.

Сторони, належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, у судове засідання не з'явились, що не перешкоджає розгляду справи.

Дослідивши докази, наявні в матеріалах справи, перевіривши дотримання судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних підстав.

У відповідності до матеріалів справи, 14 січня 2016 року Світловодська міська рада ухвалила рішення №90, яким затвердила позивача заступником міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва.

Рішенням від 25 листопада 2016 року № 598 "Про припинення повноважень заступника Світловодського міського голови ОСОБА_1." рада вирішила, зокрема, вважати роботу заступника Світловодського міського голови ОСОБА_2 незадовільною, припинити її повноваження, звільнити ОСОБА_2 провести у відповідності до КЗпП України, вивести ОСОБА_2 зі складу виконавчого комітету Світловодської міської ради.

Розпорядженням Світловодського міського голови № 194-р від 29 листопада 2016 року дію рішення ради №598 від 25 листопада 2016 року зупинено та доручено Світловодській міській раді в двотижневий строк повторно його розглянути із зауваженнями, що додані до розпорядження.

09 грудня 2016 року на двадцять восьмій позачерговій сесії Світловодська міська рада відхилила зауваження міського голови, підтвердила рішення № 598 від 25 листопада 2016 року двома третинами голосів від загального складу ради, після чого воно набрало чинності.

26 січня 2017 року Світловодська міська рада, керуючись зазначеним рішенням Світловодської міської ради №598 від 25 листопада 2016 року "Про припинення повноважень заступника Світловодського міського голови ОСОБА_1.", ст.ст. 25, 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст.ст. 5, 10, 12, 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", враховуючи відсутність у ОСОБА_2 відповідної освіти та професійної підготовки, достатніх для виконання службових обов'язків, ухвалила рішення №690, яким вирішила вважати рішення Світловодської міської ради № 90 від 14 січня 2016 року "Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва ОСОБА_1." таким, що втратило чинність.

З особової картки форми №П-2ДС, оформленої відносно ОСОБА_2, вбачається, що остання в розділі 5 "Освіта" зазначила про наявність у неї незакінченої вищої освіти. В графі назва навчального закладу та його місцезнаходження вказала Кіровоградській інститут розвитку людини "Україна" та рік вступу - 2015. Копія вказаної особової картки долучена до матеріалів справи.

31 січня 2017 року ОСОБА_2 надала міському голові письмові пояснення, у яких повідомила, що про відсутність у неї вищої освіти вона надавала інформацію на початку трудових взаємовідносин і це питання було врегульоване, а з метою набуття професійної підготовки вона відвідувала різноманітні курси, тренінги, семінари, конференції та практикуми.

01 лютого 2017 року Світловодський міський голова видав розпорядження № 35-к "Про звільнення ОСОБА_1.", яким, керуючись пп. 20 п. 4 ст. 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст.ст. 147-149 КЗпП України, ст. 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", на виконання рішення сесії від 26 січня 2017 року №690, враховуючи необґрунтованість пояснення ОСОБА_2, відсутність у неї відповідної освіти та професійної підготовки, достатніх для виконання службових обов'язків, звільнив ОСОБА_2 з посади заступника міського голови.

01 лютого 2017 року до трудової книжки позивача внесено запис про звільнення на підставі абз.3 ст. 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування".

Згідно довідки, виданої 07 квітня 2017 року за підписом міського голови та начальника відділу кадрів виконавчого комітету Світловодської міської ради, в особовій справі ОСОБА_2 документи, підтверджуючі отримання нею незакінченої вищої освіти (диплом молодшого спеціаліста або бакалавра), відсутні.

Спеціальну перевірку стосовно ОСОБА_2 не завершено, довідка про проходження спеціальної перевірки у матеріалах особової справи відсутня.

Суд першої інстанції дійшов висновку про відмову у задоволенні позову з тих підстав, що:

- позивач не надав належних та допустимих доказів подання документів на підтвердження наявності у неї освіти, про яку було особисто зазначено у особовій картці;

- позивач не пройшов спеціальну перевірку, тому його звільнення із займаної посади здійснено у відповідності з чинним законодавством;

- доводи позивача про незаконність рішення Світловодської міської ради №690 від 26 січня 2017 року не є слушними, оскільки воно є наслідком ухваленого рішення №598 від 25 листопада 2016 року, яке є чинним;

- інша частина позовних вимог є похідними від розглянутих та зважаючи на їх необґрунтованість не підлягають задоволенню.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні п.п.2, 3 та 4 позовних вимог з наступних підстав.

У відповідності до статей 1-4 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

Посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Посадами в органах місцевого самоврядування є, в тому числі, виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою.

Служба в органах місцевого самоврядування здійснюється, зокрема, на принципах верховенства права, демократизму і законності; рівних можливостей доступу громадян до служби в органах місцевого самоврядування з урахуванням їх ділових якостей та професійної підготовки; професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; підконтрольності, підзвітності, персональної відповідальності за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов'язків; самостійності кадрової політики в територіальній громаді.

Згідно ч. 5 зазначеного закону, на посаду можуть бути призначені особи, які мають відповідну освіту і професійну підготовку, володіють державною мовою та регіональними мовами в обсягах, достатніх для виконання службових обов'язків відповідно до вимог статті 11 Закону України "Про засади державної мовної політики".

Стосовно осіб, які обрані (затверджені) відповідною радою на посади, зазначені в абзаці третьому статті 3 цього Закону, а також стосовно осіб, які претендують на зайняття зазначених в абзаці четвертому статті 3 цього Закону посад в органах місцевого самоврядування, за їх письмовою згодою проводиться спеціальна перевірка в порядку, встановленому Законом України "Про запобігання корупції".

Спеціальну перевірку відповідно до вказаного профільного (спеціального) закону проходять такі категорії осіб:

1) посади, зазначені в абзаці третьому статті 3 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" - це виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою;

2) особи, які претендують на зайняття зазначених в абзаці четвертому статті 3 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" посад - посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Відповідно до статті 10 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", прийняття на службу в органи місцевого самоврядування на посади заступників сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради здійснюється шляхом затвердження відповідною радою.

Частина 1 ст.57 Закону України "Про запобігання корупції" визначає, що спеціальна перевірка проводиться за письмовою згодою особи, яка претендує на зайняття посади, у строк, що не перевищує двадцяти п'яти календарних днів з дня надання згоди на проведення спеціальної перевірки. У разі ненадання особою такої згоди питання щодо призначення її на посаду не розглядається.

Відповідно до ч. 2 статті 58 Закону України "Про запобігання корупції", рішення про призначення (обрання) або про відмову у призначенні (обранні) на посаду, пов'язану із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, приймається після проведення спеціальної перевірки. У разі встановлення за результатами спеціальної перевірки відомостей про претендента на посаду, які не відповідають встановленим законодавством вимогам для зайняття посади, посадова особа (орган), яка (який) здійснює призначення (обрання) на цю посаду, відмовляє претенденту у призначенні (обранні) на посаду.

Згідно абз.8 ч.1 ст.56 Закону України "Про запобігання корупції", у разі, якщо призначення, обрання чи затвердження на посади здійснюється місцевою радою, спеціальна перевірка проводиться у встановленому цим Законом порядку стосовно призначених, обраних чи затверджених на відповідні посади осіб.

Вказаною правовою нормою передбачено, що спеціальна перевірка осіб, які призначаються, обираються чи затверджуються на посади місцевою радою, проводиться вже після їх обрання, призначення чи затвердження.

Згідно ч.2 ст.57 Закону України "Про запобігання корупції", для проведення спеціальної перевірки особа, яка претендує на зайняття посади, подає до відповідного органу, зокрема, копії документів про освіту, вчені звання та наукові ступені. Особи, зазначені в абзаці сьомому частини першої статті 56 цього Закону, подають передбачені цією частиною статті документи для проведення спеціальної перевірки протягом трьох робочих днів з дня відповідного обрання або затвердження.

Суд першої інстанції наголошував на тому, що належних та допустимих доказів подання позивачем документів на підтвердження наявності у нього освіти, про яку останнім особисто зазначено у особовій картці, не надано, що є порушенням у контексті вимог ч.2 ст.57 Закону України "Про запобігання корупції". Відповідно до ч.2 ст.58 Закону України "Про запобігання корупції", особа, щодо якої за результатами спеціальної перевірки встановлено обставини, які є підставою для відмови у призначенні (обранні) на посаду, вважається такою, що не пройшла спеціальну перевірку. Повноваження особи, зазначеної в абзаці восьмому частини першої статті 56 цього Закону, достроково припиняються без припинення повноважень депутата ради, а відповідна особа звільняється з відповідної посади без прийняття рішення відповідної ради у випадку, якщо вона не пройшла спеціальну перевірку або не надала у встановлений цим Законом строк згоди на проведення спеціальної перевірки.

Проте, з матеріалів справи вбачається, що позивача було звільнено за інших підстав, аніж у зв'язку з тим, що позивач не пройшов спеціальну перевірку. Отже, суд першої інстанції помилково досліджував це питання та обґрунтував своє рішення, зокрема, з посилання на цю обставину. Крім того, з довідки виконавчого комітету Світловодської міської ради від 07.04.2017 року №01-15/73/1 не можливо дійти висновку, що позивач не пройшов спеціальну перевірку, оскільки її не було закінчено на час прийняття оскаржених рішень.

Як вбачається з матеріалів справи, рішенням Світловодської міської ради від 25.11.2016 року №598 "Про припинення повноважень заступника Світловодського міського голови ОСОБА_1." визнано роботу позивача на посаді незадовільною та припинено повноваження позивача на посаді, виведено позивача зі складу виконавчого комітету Світловодської міської ради, вирішено провести звільнення позивача у відповідності до КЗпП. Вказане рішення обґрунтовано незадовільним звітом про проведену роботу заступника Світловодського міського голови ОСОБА_2, незадовільною підготовкою міста до опалювального періоду, неналежну організацію роботи житлово-комунального господарства міста.

Щодо посилань позивача на оскарження зазначеного рішення в судовому порядку у справі №401/91/17, то з відомостей з Єдиного державного реєстру судових рішень (http://reyestr.court.gov.ua/Review/68392146) вбачається, що постановою Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 16 серпня 2017 р., яка набула законної сили 29.08.2017 року, позивачу відмовлено у задоволенні позову про визнання протиправним та скасування рішення Світловодської міської ради від 25.11.2016 року №598.

Таким чином, рішення Світловодської міської ради від 25.11.2016 року №598 на час розгляду справи судом першої та апеляційної інстанції є чинним, не скасовано та не є предметом спору у цій справі. Отже, факт неналежного виконання позивачем посадових обов'язків у цій справі не підлягає доведенню.

Оскарженим розпорядженням Світловодського міського голови № 35-к від 01 лютого 2017 року "Про звільнення ОСОБА_1." позивача звільнено з 01.02.2017 р. на підставі абзацу третього статті 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування". Це розпорядження мотивовано відсутністю у позивача відповідної освіти та професійної підготовки, достатніх для виконання службових обов'язків, необґрунтованість пояснення ОСОБА_2 та положення п.п.20 п.4 ст.42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст.147-149 КЗпП України, ст.20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", рішення сесії від 26 січня 2017 року №690 "Про втрату чинності рішення Світловодської міської ради №90 від 14 січня 2016 року "Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва ОСОБА_1.".

Так, відповідно до абзацу 3 статті 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", цим та іншими законами України, а також у разі порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування (стаття 5 цього Закону).

Статтею 5 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" передбачено, що на посаду можуть бути призначені особи, які мають відповідну освіту і професійну підготовку, володіють державною мовою та регіональними мовами в обсягах, достатніх для виконання службових обов'язків відповідно до вимог статті 11 Закону України "Про засади державної мовної політики".

Про неналежне виконання позивачем посадових обов'язків свідчить рішення Світловодської міської ради від 25.11.2016 року №598 "Про припинення повноважень заступника Світловодського міського голови ОСОБА_1.". Також відсутність вищої освіти в позивачем у справі не заперечується.

Отже, розпорядження Світловодського міського голови № 35-к від 01 лютого 2017 року "Про звільнення ОСОБА_1." було прийнято за наявності обґрунтованих підстав, передбачених Законом України "Про службу в органах місцевого самоврядування", тому колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що позов позивача в частині скасування цього розпорядження задоволенню не підлягає.

Однак, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до п.1 рішення Світловодської міської ради Кіровоградської області № 690 від 26 січня 2017 року "Про втрату чинності рішення Світловодської міської ради № 90 від 14 січня 2016 року "Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва ОСОБА_1." Світловодська міська рада вирішила вважати рішення Світловодської міської ради № 90 від 14 січня 2016 року "Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва ОСОБА_1." таким, що втратило чинність. Рішення мотивовано відсутністю у ОСОБА_2 відповідної освіти та професійної підготовки, достатніх для виконання службових обов'язків, та посиланням на ст.ст. 25, 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст.ст. 5, 10, 12, 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", рішення Світловодської міської ради №598 від 25.11.2016 року "Про припинення повноважень заступника Світловодського міського голови ОСОБА_1.".

Однак, судом першої інстанції не враховано, що Законом України "Про службу в органах місцевого самоврядування" та Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" не передбачено право міської ради визнавати нечинним своє попереднє рішення, яке виконано і таким чином вичерпало свою дію.

Так, в рішенні 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі № 1-9/2009 Коституційний Суд України, зокрема, зазначив, що "органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини)." "Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання."

Відповідно до ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, рішення Світловодської міської ради № 690 від 26 січня 2017 року прийнято не відповідно до норм чинного законодавства, що є підставою для його скасування. З огляду на це, слід виключити з мотивувальної частини розпорядження Світловодського міського голови № 35-к від 01 лютого 2017 року "Про звільнення ОСОБА_1." посилання на рішення Світловодської міської ради Кіровоградської області № 690 від 26 січня 2017 року.

Оскільки розпорядження Світловодського міського голови № 35-к від 01 лютого 2017 року "Про звільнення ОСОБА_1." прийнято правомірно, то вимоги позивача про поновлення його на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, та відшкодування моральної шкоди також не підлягають задоволенню у зв'язку з їх необґрунтованістю.

За таких обставин, колегія суддів доходить висновку, що суд першої інстанції порушив норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, неповно з'ясував обставини, що мають значення для справи; висновки суду не відповідають цим обставинам, що є підставою для скасування постанови суду в частині з ухваленням нового рішення відповідно до ст. 202 КАС України.

Керуючись ст.ст.196, 198, 202 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд, -

постановив:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 18 липня 2017 року у справі №401/615/17 скасувати в частині відмови ОСОБА_1 у задоволенні позову щодо скасування рішення Світловодської міської ради Кіровоградської області № 690 від 26 січня 2017 року "Про втрату чинності рішення Світловодської міської ради № 90 від 14 січня 2016 року "Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва ОСОБА_1.".

Визнати протиправним та скасувати рішення Світловодської міської ради Кіровоградської області № 690 від 26 січня 2017 року "Про втрату чинності рішення Світловодської міської ради № 90 від 14 січня 2016 року "Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва ОСОБА_1.".

Визнати протиправним та виключити з розпорядження Світловодського міського голови ОСОБА_3 № 35-к від 01 лютого 2017 року "Про звільнення ОСОБА_1." посилання на рішення Світловодської міської ради № 690 від 26 січня 2017 року "Про втрату чинності рішення Світловодської міської ради № 90 від 14 січня 2016 року "Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва ОСОБА_1.".

В іншій частині постанову суду залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції в порядку, визначеному ст.212 КАС України.

Головуючий суддя: О.М. Панченко

Суддя: С.М. Іванов

Суддя: В.Є. Чередниченко