Справа № 562/2855/16-а
Суддя: Моніч Б.С.
Дата ухвалення: 2017-08-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
_____________________________________________
Головуючий у 1-й інстанції: Кушнір О.Г.
Суддя-доповідач:Моніч Б.С.
УХВАЛА

іменем України

"23" серпня 2017 р. Справа № 562/2855/16-а

Житомирський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Моніча Б.С.

суддів: Капустинського М.М.

Охрімчук І.Г.,

за участю секретаря судового засідання Полоневич Т.Ю.,

представника позивача,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Здолбунівської районної ради Рівненської області на постанову Здолбунівського районного суду Рівненської області від "20" березня 2017 р. у справі за позовом Здолбунівської центральної районної лікарні Рівненської області до Здолбунівської районної ради Рівненської області третя особа: Здолбунівська районна державна адміністрація Рівненської області про визнання протиправним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень ,-

ВСТАНОВИВ:

У листопаді 2016 року Здолбунівська центральна районна лікарня Рівненської області звернулася до суду з позовом до Здолбунівської районної ради Рівненської області, в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Здолбунівської районної ради Рівненської області №220 від 16 листопада 2016 року "Про проведення незалежного аудиту".

Постановою Здолбунівського районного суду Рівненської області від 20.03.2017 року позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Здолбунівської районної ради Рівненської області №220 від 16.11.2016 року "Про проведення незалежного аудиту".

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, Здолбунівська районна рада Рівненської області звернулася до суду зі скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить постанову суду скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах доводів апеляційної скарги, судова колегія вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Судом встановлено, що Рішенням Здолбунівської районної ради Рівненської області №220 від 16 листопада 2016 року "Про проведення незалежного аудиту" вирішено провести незалежний аудит фінансово-господарської діяльності Здолбунівської центральної районної лікарні з метою контролю надходження та витрачання бюджетних коштів, благодійних внесків та дотримання керівництвом лікарні встановлених нормативів штатної чисельності персоналу за період з 01.01.2015 року по 01.11.2016 року.

Також цим рішенням вирішено виділити кошти з районного бюджету в сумі 20000 грн. для оплати послуг з проведення аудиту, доручити голові районної ради укласти договір на проведення аудиту з Товариством з обмеженою відповідальністю аудиторською фірмою "Нива-Аудит", контроль за виконанням рішення покладено на постійну комісію з питань бюджету та фінансів і постійну комісію з питань економічного розвитку, комунальної власності та енергозбереження (пункти 2-4 оскаржуваного рішення).

Вважаючи, що дане рішення виходить за межі повноважень районної ради та не стосується питань місцевого значення позивач оскаржив його в судовому порядку.

Перевіряючи обґрунтованість апеляційної скарги колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Частиною 2 ст.2 Закону України "Про місцеве самоврядування" визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад, сіл, селищ, міст.

Відповідно до ч.2 ст.10 Закону України "Про місцеве самоврядування" обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами .

Згідно п.17 ч.1 ст.43 Закону України "Про місцеве самоврядування" виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання затвердження відповідно районних, обласних бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання.

Також, своєю постановою №10 "Про деякі питання підвідомчості і підсудності справ господарським судам" Пленум Вищого господарського суду України 24 жовтня 2011 року в п.18 роз'яснив що, відносини, які виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів та розгляду звітів про їх виконання, а також контролю за виконанням Державного бюджету України та місцевих бюджетів (ст.1 Бюджетного кодексу України), не є господарськими; до відповідних відносин не застосовується також і Цивільний кодекс України (ч.2 ст.1 цього Кодексу).

Районні і обласні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами (ч.2 ст.43 Закону України "Про місцеве самоврядування").

Згідно ч.2 ст.61 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм, контролюють їх виконання.

Як вбачається з матеріалів справи, оскаржуване рішення відповідачем прийнято відповідно до ч.8 ст.78 ГК України та ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" з метою контролю надходження та витрачання Здолбунівською центральною районною лікарнею Рівненської області бюджетних коштів, а також благодійних внесків та дотримання керівництвом лікарні встановлених нормативів штатної чисельності персоналу за період з 01.01.2015 року по 01.11.2016 року.

Таким чином, колегія суддів частково погоджується з доводами апеляційної скарги про те, що відповідач наділений повноваженнями приймати рішення, спрямовані на контроль виконання місцевих бюджетів, в тому числі й примати рішення про проведення аудиту.

При цьому можливе проведення аудиту з питань використання благодійних внесків та нормативів штатної чисельності, оскільки ці питання пов'язані та безпосередньо впливають на формування місцевого бюджету та витрачання відповідних коштів. Тим більше, що з наданих на запит апеляційного суду документів слідує, що районною радою неодноразово приймалися рішення про перерозподіл бюджетних коштів і кошти спрямовувалися в тому числі й на потреби позивача.

Так само, на думку суду є можливим проведення аудиту за минулі періоди, тобто до моменту набрання чинності абзацом першим частини 8 статті 78 Господарського Кодексу України.

Повноваженнями приймати рішення щодо проведення аудиту наділені саме районні ради, що прямо визначено наведеною вище нормою.

Крім того, ч.1 ст. 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що районні, обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям повноваження серед яких забезпечення збалансованого економічного і соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів (пункт 3) та підготовка і подання до відповідних органів виконавчої влади фінансових показників і пропозицій до проекту Державного бюджету України (п.4)

Законом, який визначає організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій є Закон України "Про місцеві державні адміністрації" № 586-Х1У від 09.04.1999 року( далі Закон № 586).

Відповідно до ст.1 Закону № 586, виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, які є місцевим органом виконавчої влади і входять до системи органів виконавчої влади.

Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Згідно з ст 2. Закону № 586 Місцеві державні адміністрації в межах відповідної

адміністративно-територіальної одиниці забезпечують: 1) виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня; 2) законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян; 3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку; 4) підготовку та виконання відповідних бюджетів; 5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм; 6) взаємодію з органами місцевого самоврядування; 7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Пунктами 1 - 4 статті 18 Закону № 586, встановлено повноваження місцевої державної адміністрації в галузі бюджету та фінансів, а саме:

1) складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання; звітує перед відповідною радою про його виконання;

2) подає в установленому порядку до органів виконавчої влади вищого рівня фінансові показники і пропозиції до проекту Державного бюджету України, пропозиції щодо обсягу коштів Державного бюджету України для їх розподілу між територіальними громадами, розмірів дотацій і субсидій, дані про зміни складу об'єктів, що підлягають бюджетному фінансуванню, баланс фінансових ресурсів для врахування їх при визначенні розмірів субвенцій, а також для бюджетного вирівнювання виходячи із забезпеченості мінімальних соціальних потреб;

3) отримує від усіх суб'єктів підприємницької діяльності незалежно від форм власності інформацію, передбачену актами законодавства для складання і виконання бюджету;

4) здійснює фінансування підприємств, установ та організацій освіти, культури, науки, охорони здоров'я, фізичної культури і спорту, соціального захисту населення, переданих у встановленому законом порядку в управління місцевій державній адміністрації вищими органами державної та виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, а також заходів, пов'язаних із розвитком житлово-комунального господарства, благоустроєм та шляховим будівництвом, охороною довкілля та громадського порядку, інших заходів, передбачених законодавством;

Відповідно до п.3 ч.2 ст.22 Бюджетного кодексу України головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників. Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради.

Частиною 3 ст.26 Бюджетного кодексу України передбачено, що розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах. Внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та не результативного використання виключно бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.

Враховуючи вищезазначені норми законів, колегія суддів приходить до висновку, що річна фінансова звітність комунального унітарного підприємства може підлягати обов'язковій перевірці незалежним аудитором лише у порядку, передбаченому рішенням відповідної місцевої ради, яка в даному випадку здійснює зовнішній аудит.

Ці повноваження місцевої ради можуть здійснюватися як самостійно так і шляхом їх делегування відповідній районній адміністрації.

Разом з тим, слушними є висновки суду першої інстанції про невідповідність прийнятого рішення в частині відбору аудитора та відсутності у рішенні інших обов'язкових елементів.

Наведеними вище нормами визначено, що критерії відбору незалежного аудитора та критерії віднесення комунальних унітарних підприємств до таких, фінансова звітність яких підлягає обов'язковій перевірці незалежним аудитором, встановлюються рішенням відповідної місцевої ради.

Тобто у своєму рішенні місцева рада не має права визначати конкретне унітарне підприємство, що підлягатиме перевірці, та конкретного аудитора. Рада має право визначити:

- критерії віднесення комунальних унітарних підприємств до таких, фінансова звітність яких підлягає обов'язковій перевірці;

- критерії відбору незалежного аудитора.

Лише після цього, встановивши, що унітарне підприємство відповідає цим критеріям, можливе прийняття рішення щодо перевірки його фінансової звітності.

Цих вимог в спірному рішенні відповідач не дотримався, а тому діяв поза межами своїх повноважень, що є підставою для визнання рішення незаконним в судовому порядку .

Згідно зі ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Правильне по суті судове рішення не може бути скасоване з формальних підстав.

Не зважаючи на те, що суд частково не погодився з мотивами, наведеними судом першої інстанції в судовому рішенні, це не дає підстав для скасування правильного по суті судового рішення.

На підставі вищевикладеного, колегія суддів дійшла висновку про те, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Здолбунівської районної ради Рівненської області залишити без задоволення, постанову Здолбунівського районного суду Рівненської області від "20" березня 2017 р. без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання її в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя Б.С. Моніч

судді: М.М. Капустинський

І.Г. Охрімчук

Повний текст cудового рішення виготовлено "23" серпня 2017 р.

Роздруковано та надіслано:р.л.п.

1- в справу:

2 - позивачу/позивачам: Здолбунівська центральна районна лікарня Рівненської області вул.С.Бандери 1,м.Здолбунів,Рівненська область,35701

- представник Голуб В.А. вул. Кавказька, 2, м. Рівне, 33013

3- відповідачу/відповідачам: Здолбунівська районна рада Рівненської області вул.Грушевського,14,м.Здолбунів,Рівненська область,35701

- представник Шевчук І.В. вул.Київська,36 оф.815, м.Рівне, 33000

4-третій особі: Здолбунівська районна державна адміністрація Рівненської області - вул.Грушевського, 14,м.Здолбунів,Рівненська область,35705,