Справа № 812/95/17
Суддя: Сухарьок Михайло Гаврилович
Дата ухвалення: 2017-08-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Головуючий у 1 інстанції - Чиркін С.М
Суддя-доповідач - Сухарьок М.Г.
ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 серпня 2017 року справа № 812/95/17

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Донецький апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: Сухарька М.Г., Блохіна А.А., Гаврищук Т.Г., при секретареві - Борисові А.А., за участю позивача - ОСОБА_2, представника позивача - ОСОБА_3, представника відповідача - Довгаленко В.Р., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру на постанову Луганського окружного адміністративного суду від 08 червня 2017 року в справі № 812/95/17 за позовом ОСОБА_2 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправними дій, визнання протиправним рішення, визнання протиправним та скасування наказу від 14.12.2016 № 335,-

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_2 звернулась до Луганського окружного адміністративного суду з позовом в якому просила:

- визнати протиправними дії Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру щодо внесення подання від 05.12.2016 р. № 16/678 про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера землевпорядника № 000361 від 03.01.2013;

- визнати протиправними рішення Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у формі протоколу щодо внесення подання стосовно анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера землевпорядника № 000361 від 03.01.2013;

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 14.12.2016 № 335 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера землевпорядника № 000361 від 03.01.2013.

Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 08 червня 2017 року позовні вимоги задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії картографії та кадастру від 30.11.2016 про внесення подання Державної служби України з питань геодезії картографії та кадастру щодо анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_2 від 03.01.2013 № 000361.

Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби України з питань геодезії картографії та кадастру від 14.12.2016 № 335 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника № 000361 від 03.01.2013 інженера-землевпорядника ОСОБА_2.

В решті позовних вимог відмовлено.

Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, не погодившись з судовим рішенням, подала апеляційну скаргу, в якій посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову, якою позовні вимоги залишити без задоволення.

На обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що ОСОБА_2 допускались системні порушення, у тому числі неодноразово мали місця повторні порушення після зауважень з боку уповноважених посадових осіб. Також зазначено, що позивач визнавав порушення, оскільки їх не оскаржував, та відповідно під час розгляду справи безпідставно не погоджується з виявленими порушеннями. Системні порушення, допущені позивачем, послугували підставою звернення Головного управління Держгеокадастру у Луганській області із листом про проведення перевірки до Кваліфікаційної комісії. Апелянт наголошує, що за наявності підписів на землевпорядній документації двох інженерів землевпорядників, відповідальність несуть всі хто підписав документацію.

Представник відповідача в судовому засіданні підтримав вимоги апеляційної скарги, просив задовольнити їх у повному обсязі.

Позивач та його представник проти доводів апеляційної скарги заперечували, просили постанову суду першої інстанції залишити без змін.

Відповідно до вимог ч. 1 ст. 195 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції може вийти за межі доводів апеляційної скарги в разі встановлення під час апеляційного провадження порушень, допущених судом першої інстанції, які призвели до неправильного вирішення справи.

Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм процесуального права, вважає, що підстави для задоволення апеляційної скарги відсутні з наступних підстав.

ОСОБА_2 (далі - позивач) працює на посаді інженера землевпорядника у ТОВ «Землевпорядна фірма «ЛАН» (далі - ТОВ «ЗФ «Лан»)

Наказом Державного агентства земельних ресурсів України від 03.01.2013 № 2 позивачу видано кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника № 000361, яким підтверджено відповідність інженера-землевпорядника кваліфікаційним характеристикам професії та його спроможність самостійно складати окремі види документації із землеустрою та документації з оцінки земель (крім експертної грошової оцінки земельних ділянок), виконувати топографо-геодезичні і картографічні роботи, проводити інвентаризацію земель, перевіряти якість ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень земель при здійсненні землеустрою.

Рішенням Кваліфікаційної комісії від 27.10.2016 на підставі протоколу № 11 ОСОБА_2 видано свідоцтво серії НОМЕР_1 про те, що вона підвищила кваліфікацію щодо складання окремих видів документації із землеустрою та документації з оцінки земель (окрім експертної грошової оцінки земельних ділянок), виконання топографо-геодезичних і картографічних робіт, проведення інвентаризації земель, перевірки якості ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень земель при здійсненні землеустрою.

Головним управлінням Держгеокадастру у Луганській області до Кваліфікаційної комісії направлено лист за вих. № ДС-21-12-0.5-4249/18-16, в якому була зазначена пропозиція провести перевірку на предмет порушення інженером-землевпорядником ТОВ «ЗФ «ЛАН» ОСОБА_2 законодавства у сфері землеустрою у зв'язку з тим, що при проведенні обов'язкової експертизи схеми землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель населених пунктів та проектів землеустрою щодо встановлення меж населених пунктів на території Кремінського району (далі - лист № 21).

До листа № 21 були додані висновки Державної експертизи землевпорядної документації від 29.04.2016 № 46, від 23.06.2016 № 99, від 23.06.2016 № 100, від 23.06.2016 № 101, від 28.06.2016 № 126, від 28.09.2016 № 127, від 28.09.2016 № 128, від 07.10.2016 №136, від 07.10.2016 № 137, від 12.10.2016 № 157, у яких зазначено, що технічна документація не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства та повертається на доопрацювання.

Також до листа № 21 були додані Висновки відділу Держгеокадастру у Станично-Луганському районі Луганської області від 26.09.2016 № 895, від 26.09.2016 № 896, від 26.09.2016 № 847, від 26.09.2016 № 898 про не погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у комунальну власність територіальних громаді сіл, селищ в особі Станично-Луганської районної ради.

Розглянувши лист Головного управління Держгеокадастру у Луганській області від 03.11.2016 за вих. № ДС-21-12-0.5-4249/18-16 Кваліфікаційна комісія Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру прийняла рішення, яке оформила протоколом засідання від 30.11.2016 № 12 щодо направлення подання до Держгеокадастру про анулювання сертифіката інженера-землевпорядника від 03.01.2013 № 000361.

На підставі подання Кваліфікаційної комісії від 05.12.2016 № 16/678, в якому зазначена пропозиція про анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_2, Головним управлінням Держгеокадастру у Луганській області прийнято наказ від 14.12.2016 № 335 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів».

Вважаючи, що рішення відповідачів не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства та підлягають скасуванню ОСОБА_2 звернулась до суду за захистом свого порушеного права.

Правові та організаційні основи діяльності в сфері землеустрою і спрямовані на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування визначені Законом України «Про землеустрій» від 22.05.2003 № 858-IV (далі - Закон № 858-IV).

Відповідно до статті 61-1 Закону № 858-IV державний нагляд у сфері землеустрою здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері земельних відносин, шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до підстав, визначених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Під час здійснення заходів державного нагляду виконавців робіт із землеустрою центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері земельних відносин, перевіряє дотримання сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень законів, інших нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

За наявності підстав для анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника акт перевірки є обов'язковим для розгляду на засіданні Кваліфікаційної комісії. За результатами розгляду акту Кваліфікаційна комісія направляє подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері земельних відносин, про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника.

На підставі подання Кваліфікаційної комісії про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері земельних відносин, приймає рішення про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифікату та повідомляє інженера-землевпорядника письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

Абзацом 1 статті 62 Закону № 858-IV передбачено, що документація із землеустрою підлягає державній експертизі з метою забезпечення її відповідності вихідним даним та технічним умовам, вимогам законів України, іншим нормативно-правовим актам.

Статтею 66 Закону № 858-IV визначено, що кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анулюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері земельних відносин, в тому числі, за поданням Кваліфікаційної комісії в разі встановлення факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою відповідно до статті 68 цього Закону.

Згідно з абзацом 2 статті 68 № 858-IV Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання), зокрема в разі грубого порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

На підставі подання Кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері земельних відносин, приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

Основні засади роботи Кваліфікаційної комісії визначено Порядком роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста, затвердженим Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 28.01.2016 № 11 (далі - Порядок № 11).

Відповідно до пунктів 19, 20 Розділу ІІІ Порядку № 11 Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання до Держгеокадастру про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) з таких підстав: грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою; рішення суду за фактами неякісного проведення землеустрою сертифікованим інженером-землевпорядником; наявність у сертифікованого інженера-землевпорядника непогашеної судимості за корисливі злочини; з'ясування факту неправомірної видачі кваліфікаційного сертифіката.

На підставі подання Кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката Держгеокадастр приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

Рішення про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката може бути оскаржено в судовому порядку.

Кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анулюється Держгеокадастром, у тому числі, за поданням Кваліфікаційної комісії у разі встановлення факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою відповідно до статей 66 та 68 Закону № 858-IV.

Зазначені норми кореспондуються між собою та свідчать, що законодавець наділив повноваженнями Держгеокадастр здійснювати державний нагляд у сфері землеустрою та приймати рішення про анулювання кваліфікаційного сертифіката на підставі відповідного подання кваліфікаційної комісії. Кваліфікаційна комісія, у свою чергу, формує таке подання за наслідком розгляду відповідних звернень заінтересованих осіб, а також актів Держгеокадастру лише в разі встановлення грубого порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно - правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

Сторонами не заперечується, що із зазначеної у листі № 21 землевпорядної документації, розробленої за участю позивача, на обов'язкову державну експертизу було передано десять, жодна з яких не отримала негативного висновку, мали місце лише висновки про повернення на доопрацювання. Чотири проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок були направлені до Відділу Держгеокадастру у Станично-Луганському районі на погодження, та отримали висновки: «районний Відділ Держгеокадастру у Станично-Луганському районі не погоджує поданий проект».

Відсутність негативних висновків державної експертизи визнається сторонами.

Також учасниками визнається відсутність незворотних наслідків, викликаних поверненням землевпорядної документації на експертизу.

Статтею 37 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» передбачено, що замовники або розробники об'єктів державної експертизи, заінтересовані у спростуванні висновків державної експертизи або їх окремих положень, подають обґрунтоване клопотання (заяву) про це до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Сторонами визнано, що ОСОБА_2 не оскаржувались висновки про повернення на доопрацювання.

Таким чином, для вирішення спірних правовідносин необхідно з'ясувати, чи є повернення землевпорядної документації на доопрацювання з підстав, зазначених в експертизах та висновках, грубим порушенням законодавства.

Відповідно до матеріалів справи після усунення недоліків було проведено повторну експертизу двох об'єктів, а саме: висновком відділу Держгеокадастру у Станично-Луганському районі Луганської області від 31.10.2016 № 4/82-16 погоджено поданий проект землеустрою, розроблений ТОВ «ЗФ «Лан» щодо відведення земельної ділянки в комунальну власність територіальних громаді сіл, селищ в особі Станично-Луганської ради для будівництва та обслуговування будівель комунального закладу «Широківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Станично-Луганського району Луганської області». Таким чином на момент прийняття оскаржених рішень недоліки були усунуті, але із змісту рішень відповідачів вбачається, що зазначена обставина не врахована.

Висновком відділу Держгеокадастру у Станично-Луганському районі Луганської області від 10.03.2017 № 100/82-17 погоджений поданий проект землеустрою, розроблений ТОВ «ЗФ «Лан» щодо відведення земельної ділянки в комунальну власність територіальних громаді сіл, селищ в особі Станично-Луганської ради для будівництва та обслуговування будівель комунального закладу «Артемівський навчально-виховний комплекс Станично-Луганського району Луганської області.

Також на момент прийняття оскаржуваних рішень щодо схеми землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель населених пунктів с. Невське, с. Новолюбівка Невської сільської ради Кремінського району було отримано позитивний висновок державної експертизи землевпорядної документації від 29 квітня 2016 року № 46 «оцінюється позитивно та погоджується» та затверджено рішенням № 1 Невської сільської ради від 10 червня 2016 року.

Стосовно проекту землеустрою щодо встановлення меж населеного пункту с. Пристане Михайлівської сільської ради Кремінського було отримано висновок державної експертизи землевпорядної документації від 07 жовтня 2016 року № 136 «повертається на доопрацювання», на який 25 жовтня 2016 року було надано «Коректурний аркуш» з відмітками виконання зауважень та обґрунтовані заперечення на зауваження.

Щодо проекту землеустрою з встановлення меж населеного пункту с. Михайлівка Михайлівської сільської ради Кремінського району було отримано висновок державної експертизи землевпорядної документації від 07 жовтня 2016 року № 137 «повертається на доопрацювання», на який 25 жовтня 2016 року було надано «Коректурний аркуш» з відмітками виконання зауважень та обґрунтовані заперечення на зауваження.

На проект землеустрою щодо встановлення меж с. Невське, с. Новолюбівка Невської сільської ради Кремінського району було отримано висновок державної експертизи землевпорядної документації від 12 жовтня 2016 року № 157 «повертається на доопрацювання», на який 15 листопада 2016 року було надано «Коректурний аркуш» з відмітками виконання зауважень.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в комунальну власність територіальних громад сіл, селищ Станично-Луганського району Луганської області в особі Станично-Луганської районної ради, для будівництва та обслуговування будівель комунального закладу «Артемівський навчально-виховний комплекс Станично-Луганського району Луганської області» «не погоджено» Відділом Держгеокадастру у Станично-Луганському районі Луганської області, на який було надано «Коректурний аркуш».

Сторони не заперечують, що подання «коректурного аркушу» є виконанням зауважень

Сторонами також визнано, що проекти землеустрою по відведенню земельних ділянок в комунальну власність виконувались щодо ділянок, на яких вже фактично знаходились об'єкти нерухомості відповідної власності. Зазначене стосується наступних проектів.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в комунальну власність територіальних громад сіл... для будівництва та обслуговування будівель комунального закладу «Широківська загальноосвітня школа І-III ступеня Станично-Луганського району Луганської області», яка розташована за адресою: с-ще Широкий, вул. Водолазкіна, 13-А на території Широківської с/р Станично-Луганського району, «погоджено» 31.10.2016 експертом територіального органу Держгеокадастру, а також затверджений рішенням Широківської сільської ради від 17.11.2016 № 44/4.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в комунальну власність територіальних громад сіл... для будівництва та обслуговування будівель комунального закладу «Красноталівський навчально-виховний комплекс ...», який розташований в с. Красна Талівка, просп. Перемоги, 1 на території Красноталівської с/р Станично-Луганського району, «не погоджено» Відділом Держгеокадастру у Станично-Луганському районі Луганської області, на який було надано «Коректурний аркуш».

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в комунальну власність територіальних громад сіл... для будівництва та обслуговування будівель комунального закладу «Станично-Луганський районний центр дитячої та юнацької творчості «Світанок», розташований в смт. Станиця-Луганська, вул. Москва-Донбас, 54 на території Станично-Луганської селищної ради Станично-Луганського району, «не погоджено» Відділом Держгеокадастру у Станично-Луганському районі Луганської області, на який було надано «Коректурний аркуш».

Таким чином, на час розгляду справи не погодженими залишаються проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в комунальну власність територіальних громаді сіл, селищ в особі Станично-Луганської ради для будівництва та обслуговування будівель комунального закладу «Красноталівський навчально-виховний комплекс Станично-Луганського району Луганської області» та проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в комунальну власність територіальних громаді сіл, селищ в особі Станично-Луганської ради для будівництва та обслуговування будівель комунального закладу «Станично-Луганській районний центр дитячої та юнацької творчості «Світанок».

Відповідно до частини восьмої статті 186-1 Земельного Кодексу України (далі - ЗК України) позивач зазначив, що у висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки органами, зазначеними в частинах першій-третій цієї статті, має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений).

Органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, може бути відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки лише у разі, якщо не усунено недоліки, на яких було наголошено у попередньому висновку. Не можна відмовити у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з інших причин чи вказати інші недоліки.

Повторна відмова не позбавляє права розробника проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки усунути недоліки проекту та подати його на погодження.

За приписами статті 1 Закону України «Про Державний земельний кадастр» від 07.07.2011 № 3613-VІ (далі - Закон № 3613-VІ) кадастровий номер земельної ділянки - індивідуальна, що не повторюється на всій території України, послідовність цифр та знаків, яка присвоюється земельній ділянці під час її державної реєстрації і зберігається за нею протягом усього часу існування, тобто кадастровий номер може бути присвоєний земельній ділянці лише під час її державної реєстрації. Державна реєстрація земельної ділянки - внесення до Державного земельного кадастру передбачених цим Законом відомостей про формування земельної ділянки та присвоєння їй кадастрового номера.

Згідно зі статтею 15 Закону № 3613-VІ кадастровий номер включається до Державного земельного кадастру як відомості про земельну ділянку, і в свою чергу, статтею 79-1 ЗК України (пункт 2) визначено вичерпний перелік документацій із землеустрою, на підставі яких може бути здійснене формування земельної ділянки, а отже присвоєно кадастровий номер - Проект землеустрою щодо встановлення меж населених пунктів не відноситься до цього переліку. Тобто, якщо на момент розробки Проекту землеустрою територія, яку передбачається включити до меж населеного пункту, не сформована в земельну ділянку - виконати вимогу експерта та відобразити її кадастровий номер неможливо в зв'язку з його відсутністю.

Водночас, згідно зі статтею 10 Закону № 3613-VІ об'єктами державного земельного кадастру є не тільки земельні ділянки, а й землі в межах території адміністративно-територіальних одиниць. При цьому, до складу відомостей Державного земельного кадастру про землі в межах територій адміністративно-територіальних одиниць (стаття 13 Закону) не входять кадастрові номери. Таким землям присвоюються не кадастрові, а облікові номери (пункти 26-28 постанови Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051 «Про порядок ведення Державного земельного кадастру»).

Відповідно до статті 21 пункту 8 Закону № 3613-VІ відомості про межі адміністративно-територіальних одиниць вносяться до Державного земельного кадастру на підставі проектів землеустрою щодо встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних одиниць. Згідно зі ст. 22 Закону № 3613-VІ документи, які є підставою для внесення відомостей до Державного земельного кадастру, мають відповідати законодавству.

Згідно з частиною четвертою статті 1 Закону № 858-ІV будь-яка документація із землеустрою у тому числі Проект землеустрою щодо встановлення меж населених пунктів має бути затверджена у встановленому порядку.

Частиною четвертою статті 35 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» регламентовано, що підставою для прийняття відповідного рішення органами виконавчої влади, чи органами місцевого самоврядування є позитивні висновки державної експертизи.

Таким чином, визначення кадастрових номерів можливе лише по відношенню до сформованих земельних ділянок, а присвоєння облікових номерів землям в межах адміністративно-територіальних одиниць можливо лише після проходження державної експертизи землевпорядної документації та затвердження Проекту землеустрою щодо встановлення меж населеного пункту у встановленому законом порядку.

Тотожна позиція зазначена у листі Держгеокадастру України від 09.09.2016 № 28- 28-0.21-14281/2-16 (далі - лист № 2-16). Зокрема, у листі № 2-16 зазначено, що якщо до меж населених пунктів включаються землі нікому не надані у власність чи користування, а отже не сформовані як об'єкти цивільних прав, то відповідно до пунктів 26-28 постанови Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051 «Про порядок ведення Державного земельного кадастру» таким землям в межах адміністративно-територіальних одиниць присвоюються облікові номери, що є їх ідентифікаторами в державному земельному кадастрі. Присвоєння таких номерів здійснюється автоматично, з використанням програмного забезпечення Державного земельного кадастру, без участі проектної організації чи органів місцевого самоврядування.

Аналіз землевпорядної документації, висновків державної експертизи, зауважень до неї з боку позивача та норми діючого законодавства, які регулюють спірні правовідносини, свідчать про наступні наявні розбіжності між сторонами у трактуванні зауважень експертів та законодавства.

Зокрема, зауваження експерта у висновках експертизи від 07.10.2016 № 136, від 07.10.2016 № 137, від 05.10.2016 № 157, зазначених у пункті 10.1.3 перелічених висновків, щодо твердження експерта про відсутність в проекті землеустрою опису меж адміністративно-територіальних одиниць (статті 46 Закону № 858-ІV) позивач спростовує твердженням про наявність інформації про межі населених пунктів та необхідної інформації в розробленій документації. На спростування зазначеної інформації Відповідачами не надано документів.

На спростування зауважень експерта, зазначених у висновку від 12.10.2016 № 157, зазначених у пункті 10.1.4 в частині відсутності у технічному завданні дати (Проект землеустрою встановлення меж населених пунктів с. Невське, с. Новолюбівка), позивачем доведено її наявність (технічне завдання від 17.11.2015).

З приводу зауважень експерта, викладених у пункті 10.1.1 Висновку від 29.04.2016 № 46, стосовно необхідності виправлення належного правового режиму земель додатково включених в межі населених пунктів п. 4.6 висновку Департаменту екології та природних ресурсів Луганської обласної державної адміністрації від 01.02.2016 № 125 встановлено, що проектна організація не має жодних обумовлених законом повноважень вказувати органам влади чи місцевого самоврядування або їх підрозділом в якій формі вони повинні видавати документи в меж своєї компетенції. Таким чином існують розбіжності щодо правого статусу земельних ділянок між суб'єктами владних повноважень.

Щодо тотожних зауважень експерта, викладених у пункті 10.1.2 Висновку від 29.04.2016 № 46, про відсутність посвідченої відповідним підписом начальника Відділу Держгеокадастру у Кремінському районі Луганської області експлікації земель (форма 6-зем.) позивач зазначив, що вказаний документ не передбачений діючим законодавством. Натомість в складі проекту як вихідна інформація знаходиться «Розробка до звіту Про наявність земель та розподіл їх по землекористувачах, власниках землі, угіддях та видах економічної діяльності за станом на 1 січня 2015 року», яка посвідчена підписом та печаткою начальника Відділу Держгеокадастру у Кремінському районі Луганської області.

Відповідачами не спростована правомірність знаходження у матеріалах проекту зазначеної розробки та нормативно визначена необхідність підписаної експлікації.

У будь-якому випадку зазначена позиція є спірною та не свідчить про грубе порушення.

Стосовно зауважень експерта, зазначених у пункті 10.1.3 висновку державної експертизи від 29.04.2016 № 46, що трансформацію сільськогосподарських угідь детальніше обґрунтувати, колегія суддів погоджується з позицією позивача в частині відсутності чітко визначеного законодавцем поняття терміну «Трансформація сільськогосподарських угідь». При цьому при розробці Схеми не проводилась трансформація сільськогосподарських угідь, а лише було відображене фактичне використання земель населених пунктів.

Стосовно зауважень експерта, зазначених фактично у пункті 10.1.4 (помилково зазначено 10.1.3) про необхідність долучення до об'єкту експертизи матеріалів, що підтверджують наявність у складі юридичної особи не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників, які є відповідальними за якість робіт із землеустрою, суд звертає увагу на наступне.

Відповідно до частини другої статті 26 Закону № 858-ІV розробниками документації із землеустрою є: юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює за основним місцем роботи не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників, які є відповідальними за якість робіт із землеустрою.

Стаття 25 зазначеного Закону зазначає, що документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації та не передбачає серед переліку документів сертифікати інженерів - землевпорядників.

Таким чином, Закон визначає вимоги до розробника, а не до переліку документів в проекту. Зазначені зауваження не є спірними та не можуть вважатись грубим порушенням законодавства.

Апелянт не заперечує, що чинним законодавством не закріплено поняття «грубого порушення», але за його твердженням значна кількість системних порушень з боку позивача при розробці землевпорядної документації свідчить про наявність грубого порушення.

Системний аналіз протокольного рішення № 12 та наказу № 335 свідчать, що рішення суб'єктів владних повноважень містять перелік порушень, що зазначені у поданні Головного управління Держгеокадастру в Луганській області від 03.11.2016, та не містять оцінки певних порушень як грубих.

Протокольне рішення № 12 взагалі містить лише опис проектів землевпорядної документації, без зазначення певних порушень у кожному проекті та підсумковий висновок наступного змісту:

«Зазначена землевпорядна документація виконана з грубими порушеннями вимог діючих нормативно - правових актів у галузі земельних відносин, встановлених норм і правил у сфері землеустрою, зокрема:

- статті 50 Закону України «Про землеустрій» (в проекті відсутні копія клопотання (заяви) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та копії правовстановлюючих документів на об'єкти нерухомого майна. Крім цього, матеріали перенесення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) не приведені у відповідність до інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками (Наказ Державного комітету України із земельних ресурсів від 18.05.2010 №376);

- статті 8 ГКУ, статей 92, 123 ЗКУ (відведення та надання земельної ділянки для господарських цілей повинно здійснюватися на утворене міською радою Комунальне підприємство, установу чи організацію), статей 79-1, 83 ЗКУ та ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» від 06 вересня 2012 року № 5245-VI (якими зокрема визначено, перелік видів документацій із землеустрою за якими може здійснюватися формування земельних ділянок комунальної власності з метою державної реєстрації права комунальні власності на земельні ділянки)».

Фактично зазначений висновок не відповідає критеріям, передбаченим для рішення суб'єкта владних повноважень та його неможливо ідентифікувати з певною проектною документацією внаслідок відсутності ідентифікаційних ознак між технічною документацією та посиланнями на загальні норми як порушення з боку позивача.

Наказ від 14.12.2016 № 335 містить посилання лише на подання без зазначення порушень, які інкримінуються позивачу.

Не зазначення у протокольному рішення та наказі № 335 конкретних порушень та не врахування відповідачами заперечень позивача не є формальним порушенням принципу об'єктивності, а в даному випадку призвело до залишення поза увагою спірних моментів, які мають суттєве значення для вирішення справи.

Інформація, що зазначена у витягу з протоколу засідання № 12 Кваліфікаційної комісії від 30.11.2016, свідчить, що остання розглядала лише лист Головного управління Держгеокадастру у Луганській області від 03.11.2016 № ДС-21-12-0.5-4149/18-16 про порушення сертифікованими інженерами вимог законодавства та при прийнятті рішення про внесення подання щодо анулювання сертифікату ОСОБА_2 до уваги брала лише інформацію, що землевпорядна документація виконана позивачем з грубим порушенням чинного законодавства України, встановлених норм і правил.

Для вирішення питання щодо наявності або відсутності грубого порушення законодавства з боку позивача та правомірності прийнятих рішень Відповідачами суд приймає до уваги наступне.

Статтею 1 Закону України від 17.06.2004 № 1808-IV «Про державну експертизу землевпорядної документації» визначено, що державна експертиза землевпорядної документації (далі - державна експертиза) - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об'єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об'єктів експертизи.

Згідно зі статтею 35 вищеназваного Закону результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи.

Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об'єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.

Якщо об'єкт державної експертизи підготовлений згідно з вимогами законодавства, встановленими стандартами, нормами і правилами, то він позитивно оцінюється та погоджується. У разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок.

Позитивні висновки державної експертизи щодо об'єктів обов'язкової державної експертизи є підставою для прийняття відповідного рішення органами виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування, відкриття фінансування робіт з реалізації заходів, передбачених відповідною документацією.

Реалізація заходів, передбачених документацією із землеустрою та документацією з оцінки земель, види яких визначені законом, а також матеріалами і документацією державного земельного кадастру щодо об'єктів обов'язкової державної експертизи, без позитивних висновків державної експертизи забороняється.

У разі якщо об'єкт державної експертизи не повною мірою відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, він повертається на доопрацювання. При цьому вказуються конкретні вимоги, відповідно до яких необхідно внести зміни і доповнення до об'єкта державної експертизи.

Об'єкт державної експертизи, який не відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується. Негативна оцінка об'єкта державної експертизи повинна бути всебічно обґрунтована відповідно до вимог законодавства, встановлених стандартів, норм і правил.

Таким чином, законодавець визначив наслідки отримання негативних та позитивних висновків експертизи.

Висновки державної експертизи після їх затвердження спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері державної експертизи є обов'язковими для прийняття до розгляду замовником і врахування при прийнятті відповідного рішення щодо об'єктів державної експертизи.

Організаційні засади і вимоги щодо організації та проведення державної експертизи землевпорядної документації, ведення звітності у цій сфері визначені в Методиці проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої Наказ Держкомзему України 03.12.2004 № 391, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 21.12.2004 за №1618/10217 (далі - Методика).

Пунктом 3.5.2. Методики визначено, що висновок державної експертизи землевпорядної документації оформляється за типовою формою, встановленою Кабінетом Міністрів України відповідно до статті 18 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації».

Згідно з пунктом 3.5.3. Методики підготовлені висновки державної експертизи повинні зводитись до трьох можливих варіантів:

- землевпорядна документація в цілому відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється позитивно та погоджується (у разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок);

- землевпорядна документація не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, повертається на доопрацювання;

- землевпорядна документація, яка не відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується.

Об'єкт експертизи, який повернуто на доопрацювання, оцінюється позитивно та погоджується після внесення змін і доповнень до нього в порядку, передбаченому цією Методикою, з урахуванням зауважень та пропозицій, зазначених у висновку державної експертизи.

Оцінка землевпорядної документації у висновках державної експертизи (за одним із вказаних варіантів) є обов'язковою. При цьому, негативна оцінка об'єкта експертизи повинна бути всебічно обґрунтована положеннями відповідних нормативно-правових актів (пункт 3.5.4. Методики).

Негативна оцінка землевпорядної документації не може бути підставою для ухилення замовника від оплати проведення державної експертизи (пункт 3.5.5. Методики).

Негативно оцінена землевпорядна документація після доопрацювання підлягає повторній експертизі на загальних підставах (пункт 3.5.6. Методики).

Таким чином, чинним законодавством не встановлено критеріїв грубого порушення інженером-землевпорядником вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

Будь-яких доказів наявності та надходження інформації від заінтересованих осіб щодо негативних, незворотних наслідків, спричинених поверненням на доопрацювання землевпорядної документації розробленої ОСОБА_2 до Кваліфікаційної комісії суду не надано.

За таких обставин Кваліфікаційна комісія порушила порядок (процедуру), встановлений законом для внесення подання та не врахувала всіх обставин, які мають суттєве значення для прийняття законного рішення.

Крім того, Кваліфікаційною комісією при прийнятті оскаржуваного рішення не здійснювалось дослідження самої технічної документації, за якою складено негативний висновок, не встановлювалась вина ОСОБА_2 у порушенні вимог положень нормативно-правових актів, нормативно технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, а лише було зазначено про наявні факти порушень вимог земельного законодавства сертифікованим інженером-землевпорядником при складанні відповідної документації.

Беручи до уваги вищезазначені обставини колегія суддів дійшла висновку, що відповідачами не доведені факти грубого порушення позивачем вимог діючого законодавства при складанні землевпорядної документації.

При вирішенні питання щодо правомірності Наказу № 335 суд звертає увагу на наступне.

Згідно із вимогами статей 66, 68 Закону України № 858-ІV та пунктів 19, 20 Розділу ІІІ Порядку № 11 підставою для прийняття рішення Головним управлінням Держгеокадастру у Луганській області про анулювання сертифікату може бути лише подання, яке направляється на підставі протокольного рішення Кваліфікаційної комісії (Рішення № 12). У даному випадку подання як і протокольне Рішення № 12 є додатком до листа № 16/678. В порушення вимог статей 66, 68 Закону України № 858-ІV в наказі № 335 як підстава для анулювання сертифікату зазначений лист № 16/678.

При цьому, з урахуванням встановлення в судовому засіданні факту відсутності негативних висновків експертизи стосовно землевпорядної документації, складеної позивачем, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про безпідставне зазначення Головним управлінням Держгеокадастру у Луганській області у поданні про їх наявність.

В порушення принципу індивідуалізації покарання, закріпленого в частині другої статті 61 Конституції України, подання про анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженерів-землевпорядників містить загальний перелік всіх можливих порушень земельного законодавства в частині оформлення землевпорядної документації, однаково стосовно всіх 14-ти інженерів-землевпорядників зазначених у додатку.

З урахуванням встановлених обставин, суд апеляційної інстанції погоджує висновок, викладений в оскаржуваній постанові, що рішення Кваліфікаційної комісії № 12 щодо внесення подання стосовно анулювання кваліфікаційного сертифіката від 03.01.2013 № 000361 інженера-землевпорядника ОСОБА_2 та наказ Державної служби України з питань геодезії картографії та кадастру від 14.12.2016 № 335 є протиправними, прийнятими з порушенням порядку та способу їх прийняття, без врахування усіх істотних обставин, без встановлення вини позивача в порушення вимог положень нормативно-правових актів, нормативно технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, та такими, що підлягають скасуванню.

На підставі викладеного, судова колегія вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, що відповідно до вимог ст. 200 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а судового рішення без змін. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції.

Відповідно до положень статті 94 Кодексу адміністративного судочинства України розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статями 94, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 211, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

У Х В А Л И В:

Апеляційну скаргу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру на постанову Луганського окружного адміністративного суду від 08 червня 2017 року в справі № 812/95/17 за позовом ОСОБА_2 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправними дій, визнання протиправним рішення, визнання протиправним та скасування наказу від 14.12.2016 № 335 - залишити без задоволення.

Постанову Луганського окружного адміністративного суду від 08 червня 2017 року в справі № 812/95/17 - залишити без змін.

Вступна та резолютивна частини ухвали складені в нарадчій кімнаті та проголошені в судовому засіданні 16 серпня 2017 року. Повний текст ухвали складений 17 серпня 2017 року.

Ухвала може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після виготовлення повного тексту.

Колегія суддів М. Г. Сухарьок

А. А. Блохін

Т. Г. Гаврищук