Справа № 826/13881/16
Суддя: Файдюк В.В.
Дата ухвалення: 2017-08-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

Іменем України

22 серпня 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді: Файдюка В. В.

суддів: Коротких А.Ю.

Літвіної Н.М.

При секретарі: Марчук О. О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 березня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Кабінету Міністрів України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_3 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною бездіяльності відносно неприйняття порядку і умов реалізації Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 13.01.2005 р. щодо одержання позики на будівництво, реконструкцію або капітальний ремонт жилих будинків і подвірних будівель, приєднання їх до інженерних мереж, комунікацій, а також позики на будівництво або придбання дачних будинків і благоустрій садових ділянок з погашенням її протягом 10 років починаючи з п'ятого року після закінчення будівництва; зобов'язання виконати вимоги Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 13.01.2005 р. та розробити Порядок та умови одержання позики на будівництво, реконструкцію або капітальний ремонт жилих будинків і подвірних будівель, приєднання їх до інженерних мереж, комунікацій, а також позики на будівництво або придбання дачних будинків і благоустрій садових ділянок з погашенням її протягом 10 років, починаючи з п'ятого року після закінчення будівництва відповідно до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 березня 2017 року адміністративний позов задоволено.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить апеляційну інстанцію скасувати незаконну, на його думку, постанову суду першої інстанції та постановити нову, якою позовні вимоги залишити без задоволення, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.

Свої вимоги апелянт мотивує тим, що розробка проекту порядку належить до компетенції Міністерства соціальної політики України, яким у 2005 році було розроблено та направлено відповідний проект до зацікавлених органів. Після отримання зауважень Національного банку України вказане міністерство до відповідача не зверталось. Зауважив, що суд першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення здійснив втручання у дискреційні повноваження відповідача.

Суд, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, Законом України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 13.01.2005 р. № 2344-IV (далі - Закон № 2344) внесено зміни до п. 16 ст. 15 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 22.10.1993 р. № 3551-XII (далі - Закон № 3551), що набрали чинності з 01.01.2006 р.

Вказаними змінами п. 16 ст. 15 Закону № 3551 викладено в такій редакції: одержання позики на будівництво, реконструкцію або капітальний ремонт жилих будинків і подвірних будівель, приєднання їх до інженерних мереж, комунікацій, а також позики на будівництво або придбання дачних будинків і благоустрій садових ділянок з погашенням її протягом 10 років починаючи з п'ятого року після закінчення будівництва. Зазначені позики надаються в порядку, який визначається Кабінетом Міністрів України.

Крім того, цим же Законом № 2344 статтю 12 Закону № 3551 доповнено пунктом 15, відповідно до якого учасникам бойових дій (статті 5, 6) надаються пільги, в тому числі, одержання позики на будівництво, реконструкцію або капітальний ремонт жилих будинків і подвірних будівель, приєднання їх до інженерних мереж, комунікацій, а також позики на будівництво або придбання дачних будинків і благоустрій садових ділянок з погашенням її протягом 10 років починаючи з п'ятого року після закінчення будівництва. Зазначені позики надаються у порядку, який визначається Кабінетом Міністрів України.

Частиною третьої «Прикінцевих положень» Закону № 2344 визначено Кабінету Міністрів України у тримісячний термін з дня опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.

Позивачу 04.08.2015 р. було видане посвідчення учасника бойових дій Серії НОМЕР_1 (а. с. 10).

За результатами розгляду звернення ОСОБА_3 до Кабінету Міністрів України стосовно надання позики учасникам бойових дій, Міністерством соціальної політики України за дорученням Секретаріату Кабінету Міністрів України листом від 05.08.2016 р. № 474/172/100-16 повідомлено позивача про те, що Міністерством соціальної політики України за власною ініціативою у 2005 році було розроблено та надіслано на погодження заінтересованим міністерствам і Національному банку України проект Порядку надання позики ветеранам війни, за результатами розгляду якого було висловлено ряд зауважень.

Зокрема, Національний банк України зауважив, що відповідно до Закону України «Про банки і банківську діяльність» банки самостійно визначають свою кредитну політику та проводять кредитування на умовах, визначених нормативними документами банку.

При наданні кредитів банк зобов'язаний дотримуватись основних принців кредитування, у тому числі перевіряти кредитоспроможність позичальників і наявність забезпечення кредитів, додержуватись установлених Національним банком України вимог щодо концентрації ризиків, а тому надання кредитів ветеранам війни може розглядатись виключно банківською установою, яка самостійно приймає рішення щодо надання кредиту на відповідний термін.

Крім того, позивача повідомлено, що п. 14 ч.1 ст. 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» передбачено пільги учасників бойових дій з першочергового забезпечення жилою площею осіб, які потребують поліпшення житлових умов, та першочергового відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва, першочергового ремонту жилих будинків і квартир цих осіб та забезпечення їх паливом.

Позивач вважає бездіяльність відповідача необґрунтованою та такою, що порушує його конституційні права.

У зв'язку з наведеним, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що Міністерство соціальної політики України координується саме Кабінетом Міністрів України, однак, відповідач належними та допустимими доказами не довів, що здійснив таке координування, чим порушив право позивача на «законне сподівання».

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.

На час опублікування Закону № 2344 (04.02.2005 р.) діяв Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 р. № 915 (далі - Тимчасовий регламент), у відповідності до п. 5 Розділу І якого Кабінет Міністрів на основі та на виконання Конституції та законів України, актів Президента України видає у межах своєї компетенції постанови і розпорядження, обов'язкові для виконання.

Відповідно до п. 2 Розділу VI Тимчасового регламенту проекти постанов Кабінету Міністрів подають: члени Кабінету Міністрів; центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації; робочі групи, утворені Кабінетом Міністрів; Міністр Кабінету Міністрів.

Згідно п. 3 Розділу І Тимчасового регламенту Кабінет Міністрів є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який спрямовує, координує і контролює діяльність міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій.

Вказані норми кореспондуються з вимогами Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 р. № 794-VII (далі - Закон № 794), що був чинним на момент набуття позивачем статусу учасника бойових дій та отримання відмови Міністерства соціальної політики України.

Так у відповідності до ч. 1 ст. 49 Закону № 794 Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Відповідно до ч. ч. 2, 3 ст. 50 Закону № 794 проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями.

Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 21 Закону № 794 Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина.

Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.

Факт невиконання відповідачем станом на момент звернення позивача з адміністративним позовом частини 3 «Прикінцевих положень» Закону № 2344 сторонами по справі не заперечується та матеріалами справи не спростовується.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції підтримує позицію суду першої інстанції щодо наявності в бездіяльності відповідача ознак протиправності.

В запереченнях на адміністративний позов, доводи яких, на думку апелянта, не були враховані судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення, відповідач зазначив, що позивач не є суб'єктом спірних відносин.

Натомість, як вірно встановлено судом першої інстанції, позивач є учасником бойових дій та на нього, відповідно, розповсюджується визначене ст. ст. 12, 15 Закону № 3551 у редакції Закону № 2344 право на одержання позики.

Щодо доводів відповідача про відсутність саме у КМ України повноважень в частині розробки спірного порядку колегія суддів зауважує, що у відповідності до ч. 2 ст. 1 Закону № 794 Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

З вказаної норми випливає, що повноваження міністерств ототожнюються з повноваженнями Кабінету Міністрів України, що спростовує доводи відповідача.

В частині доводів відповідача про втручання суду першої інстанції в дискреційні повноваження суд зазначає наступне.

Як випливає зі змісту Рекомендації № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980 р. під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності. Перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі завдання адміністративного судочинства.

Отже, під дискреційним повноваженням суд розуміє таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

В цьому аспекті суд апеляційної інстанції зазначає, що вимога Закону № 2344 у тримісячний термін з дня опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом є імперативною та має наслідком єдиний варіант її застосування.

Зважаючи на це, колегія суддів вважає доводи відповідача в цій частині необґрунтованими.

Крім того, відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Україною Законом № 475/97-ВР від 17.07.1997 р., кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Отже, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати й на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

У пункті 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Об'єднаного Королівства» (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.

За таких обставин, колегія суддів вважає зобов'язальну частину рішення суду першої інстанції такою, що відповідає чинному законодавства та принципам правосуддя Європейського суду з прав людини.

Доводи апелянта про виключну компетенцію банківських установ щодо визначення порядку та умов надання кредитів ветеранам війни колегією суддів в межах даного спору не досліджуються, позаяк, у відповідності до п. 1 ч. 3 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

Відтак, відповідність положень Закону № 2344 Конституції України в частині покладення повноважень з визначення порядку надання позик на Кабінет Міністрів України не відноситься до компетенції судів адміністративної юрисдикції.

Отже, доводи апеляційної скарги не спростовують правильності висновків суду першої інстанції та не дають підстав вважати, що при прийнятті оскаржуваного рішення судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, які впливають на правильність вирішення справи.

Таким чином, обґрунтованою є позиція суду першої інстанції щодо правомірності вимог позивача.

Відповідно до статті 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 160, 195, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд,

У Х В А Л И В:

Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 березня 2017 року - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили в порядку, встановленому статтею 254 КАС України та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції в порядку і строки, встановлені статтею 212 КАС України.

Головуючий суддя В. В. Файдюк
Суддя А.Ю. Коротких
Суддя Н.М. Літвіна

Головуючий суддя Файдюк В.В.

Судді: Літвіна Н. М.

Коротких А. Ю.