Справа № 826/7697/16
Суддя: Мороз Л.Л.
Дата ухвалення: 2017-08-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
О К Р Е М А Д У М К А
ОСОБА_2, ОСОБА_1, ОСОБА_3 звернулися до окружного адміністративного суду м. Києва з позовами до Національного банку України третя особа - Публічне акціонерне товариство «Банк «Фінанси та кредит», в яких просили визнати протиправною бездіяльність Національного банку України.
Постановою окружного адміністративного суду м. Києва від 13.12.2016 року позовні вимоги задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність Національного банку України у період з 01.01.2011 року по 17.09.2015 року щодо не вжиття належних заходів забезпечення захисту законних інтересів вкладників і кредиторів щодо безпеки збереження коштів на банківських рахунках Публічного акціонерного товариства «Фінанси та кредит», яка виразилась у порушенні строків: проведення інспекційної планової перевірки Публічного акціонерного товариства «Фінанси та кредит» не рідше одного разу на 36 місяців; надання Публічному акціонерному товариству «Фінанси та кредит» результатів інспекційних перевірок за періоди з 01.01.2008 року по 01.01.2012 року та з 01.02.2012 року по 01.12.2014 року, встановлених статтею 19 Господарського кодексу України; повідомлення Публічного акціонерного товариства «Фінанси та кредит» про встановлення рейтингової оцінки за системою САМЕLS за результатами інспекційних перевірок за періоди з 01.01.2008 року по 01.01.2012 року та з 01.02.2012 року по 01.12.2014 року.
Визнано протиправною бездіяльність Національного банку України в періоди з квітня 2012 року по липень 2012 року та з березня 2015 року по травень 2015 року щодо невжиття адекватних, негайних та рішучих дій, неприйняття своєчасно рішення про застосування адекватного заходу впливу до Публічного акціонерного товариства «Фінанси та кредит» на підставі проведених перевірок та складених звіту про інспектування Публічного акціонерного товариства «Фінанси та кредит» за періоди з 01.01.2008 року по 01.01.2012 року та з 01.02.2012 року по 01.12.2014 року і встановленої рейтингової оцінки САМЕLS.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 14.03.2017 року постанову окружного адміністративного суду м. Києва від 13.12.2016 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10.08.2017 року постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14.03.2017 року скасовано. Постанову окружного адміністративного суду м. Києва від 13.12.2016 року залишено в силі.
Вважаю, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим, а касаційна скарга - необґрунтованою з таких підстав.
Як встановлено, між позивачами та Публічним акціонерним товариством «Банк «Фінанси та Кредит» укладено договори банківського вкладу.
Правлінням Національного банку України 17.09.2015 року прийнято постанову № 612 «Про віднесення публічного акціонерного товариства «Банк «Фінанси та Кредит» до категорії неплатоспроможних».
На підставі постанови Правління Національного банку України від 17.09.2015 року № 612, виконавчою дирекцією Фонду гарантування вкладів фізичних осіб прийнято рішення № 171 «Про запровадження тимчасової адміністрації в ПАТ «Банк 17.09.2015 року «Фінанси та Кредит» та делегування повноважень тимчасового адміністратора банку». Згідно із даним рішенням в Публічному акціонерному товаристві «Банк «Фінанси та Кредит» запроваджено тимчасову адміністрацію на три місяці з 18.09.2015 року по 17.12.2015 року включно; призначено уповноважену особу Фонду гарантування вкладів фізичних осіб та делеговано всі повноваження тимчасового адміністратора Публічного акціонерного товариства «Банк «Фінанси та Кредит» заступнику начальника відділу супроводження виведення неплатоспроможних банків з ринку департаменту врегулювання неплатоспроможності банків Чернявській О.С. строком на 3 місяці з 18.09.2015 року по 17.12.2015 року включно.
За пропозицією Фонду гарантування вкладів фізичних осіб Національний банк України 17.12.2015 року прийняв постанову № 898 про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію Публічного акціонерного товариства «Банк «Фінанси та Кредит».
18 грудня 2015 року виконавчою дирекцією Фонду гарантування вкладів фізичних осіб прийнято рішення № 230 «Про початок процедури ліквідації Публічного акціонерного товариства «Банк «Фінанси та Кредит» та делегування повноважень ліквідатора банку», згідно з яким розпочато процедуру ліквідації Публічного акціонерного товариства «Банк «Фінанси та Кредит», заступника начальника відділу супроводження виведення неплатоспроможних банків з ринку департаменту врегулювання неплатоспроможності банків Чернявську О.С. призначено уповноваженою особою Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, та делеговано всі повноваження ліквідатора банку на два роки з 18.12.2015 року по 17.12.2017 року.
Виконавчою дирекцією Фонду гарантування вкладів фізичних осіб 07.04.2016 року прийнято рішення № 488 щодо затвердження реєстру акцептованих вимог кредиторів Публічного акціонерного товариства «Банк «Фінанси та Кредит», відповідно до якого грошові вимоги ОСОБА_2 до Публічного акціонерного товариства «Банк «Фінанси та Кредит» акцептовані у загальній сумі 8523 725,95грн. та будуть задовольнятися в 4 чергу; ОСОБА_1 акцептовані у загальній сумі 20303573,20 грн., з якої 12408568,44 грн. будуть задовольнятися в 4 чергу, а 7895004, 76 грн. у 7 чергу; ОСОБА_3 акцептовані у загальній сумі 2341998,23 грн. та будуть задовольнятися в 4 чергу.
Позивачі, вважаючи, що їх кредиторські вимоги задоволені не будуть, оскільки сума зобов'язань Публічного акціонерного товариства «Банк «Фінанси та Кредит» значно перевищує суму вартості активів, за рахунок яких будуть задоволені вимоги кредиторів і така ситуація склалась, в тому числі, внаслідок бездіяльності Національного банку України, який не вжив своєчасних заходів відповідно до вимог статті 55 Закону України «Про Національний банк України», що і призвело до негативних фінансово-економічних наслідків в Публічному акціонерному товаристві «Банк «Фінанси та Кредит» та унеможливило повернення банківських вкладів. Позивачі звернулися до суду з даним позовом.
Національний банк згідно зі статтею 2 Закону України "Про Національний банк України" є центральним банком України, особливим центральним органом державного управління, юридичний статус, завдання, функції, повноваження і принципи організації якого визначаються Конституцією України, цим Законом та іншими законами України.
Частиною другою статті 6 Закону України "Про Національний банк України" встановлено, що Національний банк у межах своїх повноважень сприяє дотриманню стабільності банківської системи.
Національний банк відповідно до пункту 8 статті 7 Закону України "Про Національний банк України" здійснює банківське регулювання та нагляд.
Згідно із статтею 55 Закону України "Про Національний банк України" Національний банк здійснює функції банківського регулювання і нагляду на індивідуальній та консолідованій основі за діяльністю банків та банківських груп у межах та порядку, передбачених законодавством України.
Національний банк здійснює постійний нагляд за дотриманням банками, їх підрозділами, афілійованими та спорідненими особами банків на території України та за кордоном, банківськими групами, представництвами та філіями іноземних банків в Україні, банківського законодавства, нормативно-правових актів Національного банку і економічних нормативів.
Статтею 66 Закону України "Про банки і банківську діяльність" встановлено, що державне регулювання діяльності банків здійснюється Національним банком України у таких формах: I. Адміністративне регулювання: 1) реєстрація банків і ліцензування їх діяльності; 2) встановлення вимог та обмежень щодо діяльності банків; 3) застосування санкцій адміністративного чи фінансового характеру; 4) нагляд за діяльністю банків; 5) надання рекомендацій щодо діяльності банків. II. Індикативне регулювання: 1) встановлення обов'язкових економічних нормативів; 2) визначення норм обов'язкових резервів для банків; 3) встановлення норм відрахувань до резервів на покриття ризиків від активних банківських операцій; 4) визначення процентної політики; 5) рефінансування банків; 6) кореспондентських відносин; 7) управління золотовалютними резервами, включаючи валютні інтервенції; 8) операцій з цінними паперами на відкритому ринку; 9) імпорту та експорту капіталу.
Відповідно до статті 67 Закону України "Про банки та банківську діяльність" встановлено, що наглядова діяльність Національного банку охоплює всі банки, їх відокремлені підрозділи, афілійованих та споріднених осіб банків, банківські групи, учасників банківських груп на території України та за кордоном, установи іноземних банків в Україні у частині дотримання вимог Закону щодо здійснення банківської діяльності.
Згідно зі статтею 71 Закону України "Про банки та банківську діяльність" кожний банк є об'єктом інспекційної перевірки уповноваженими Національним банком особами.
Перевірки здійснюються з метою визначення рівня безпеки і стабільності операцій банку, достовірності звітності банку і дотримання банком законодавства України про банки і банківську діяльність, а також нормативно-правових актів Національного банку.
Статтею 66 Закону України "Про банки і банківську діяльність" встановлено, що державне регулювання діяльності банків здійснюється Національним банком України у таких формах: I. Адміністративне регулювання: 1) реєстрація банків і ліцензування їх діяльності; 2) встановлення вимог та обмежень щодо діяльності банків; 3) застосування санкцій адміністративного чи фінансового характеру; 4) нагляд за діяльністю банків; 5) надання рекомендацій щодо діяльності банків. II. Індикативне регулювання: 1) встановлення обов'язкових економічних нормативів; 2) визначення норм обов'язкових резервів для банків; 3) встановлення норм відрахувань до резервів на покриття ризиків від активних банківських операцій; 4) визначення процентної політики; 5) рефінансування банків; 6) кореспондентських відносин; 7) управління золотовалютними резервами, включаючи валютні інтервенції; 8) операцій з цінними паперами на відкритому ринку; 9) імпорту та експорту капіталу.
Також відповідно до статті 67 Закону України "Про банки та банківську діяльність" при здійсненні банківського нагляду Національний банк України має право вимагати від банків та їх керівників, банківських груп, учасників банківських груп усунення порушень банківського законодавства, виконання нормативно-правових актів Національного банку України для уникнення або подолання небажаних наслідків, що можуть поставити під загрозу безпеку коштів, довірених таким банкам, або завдати шкоди належному веденню банківської діяльності. У разі якщо Національний банк України при здійсненні банківського нагляду дійшов висновку, що система управління ризиками банку є неефективною та/або неадекватною, банк зобов'язаний на вимогу Національного банку України невідкладно розробити та подати на погодження Національному банку України відповідний план заходів, спрямованих на усунення недоліків.
Національний банк України має право запровадити особливий режим контролю за діяльністю банку та призначити куратора банку. Особливий режим контролю є додатковим інструментом банківського нагляду. Під час здійснення особливого режиму контролю за діяльністю банку Національний банк України має право заборонити банку використовувати для розрахунків прямі кореспондентські рахунки та/або вимагати від банку проведення розрахунків виключно через консолідований кореспондентський рахунок.
Національний банк України здійснює банківський нагляд у формі інспекційних перевірок та безвиїзного нагляду.
Національний банк України у разі розгляду питань щодо застосування заходів впливу до конкретного банку має право запрошувати для надання пояснень голову правління або голову ради цього банку.
Відповідно до статті 71 Закону України "Про банки та банківську діяльність" кожний банк є об'єктом інспекційної перевірки уповноваженими Національним банком України особами.
Перевірки здійснюються з метою визначення рівня безпеки і стабільності операцій банку, достовірності звітності банку і дотримання банком законодавства України про банки і банківську діяльність, а також нормативно-правових актів Національного банку України.
Процес планування та проведення інспектування службою банківського нагляду та уповноваженими Національним банком України особами банків, філій іноземних банків та інших осіб, які охоплюються наглядовою діяльністю Національного банку врегульовано Положенням про планування та порядок проведення інспекційних перевірок, затвердженим постановою Національного банку України від 17.07.2001 № 276.
Пунктом 1.11 Положення про планування та порядок проведення інспекційних перевірок встановлено, що планова перевірка банку/філії іноземного банку проводиться не рідше одного разу на 36 місяців з дня останньої планової інспекційної перевірки. Перша планова інспекційна перевірка банку/філії іноземного банку проводиться не раніше ніж через 12 місяців з дня отримання ним банківської ліцензії.
Згідно із п. 1.6 цього Положення, датою, з якої починається відлік річного строку для визначення початку наступної планової інспекційної перевірки, є дата закінчення попередньої планової інспекційної перевірки, що зазначена в посвідченні на право проведення цієї перевірки. Період інспектування, який вже підлягав перевірці, не включається до періоду наступної перевірки з питань, що були охоплені попередньою перевіркою.
Як встановлено зі звітів інспектування банку-юридичної особи ПАТ «Фінанси та Кредит», планове інспектування уповноваженими особами Національного банку України за період з 2008 по 2015 роки в ФтК проводилося двічі:
- перевірка у період з 13.02.2012 по 06.04.2012 за період діяльності ПАТ «Фінанси та Кредит» з 01.01.2008 по 01.01.2012 роки.
- перевірка у період з 08.12.2014 по 13.03.2015 за період діяльності ПАТ «Фінанси та Кредит» з 01.02.2012 по 01.12.2014 роки.
Вважаю, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про відсутність протиправної бездіяльності відповідача щодо порушення строків проведення інспекційної планової перевірки ПАТ «Банк Фінанси та Кредит» не рідше одного разу на 36 місяців.
Відповідно до пункту 1.5 Положення (у редакції, яка діяла до 10.01.2012) інспекційні перевірки банків, їх відокремлених підрозділів та філій іноземного банку здійснюються відповідно до плану інспекційних перевірок. Планування інспекційних перевірок інших об'єктів здійснюється в разі потреби.
Тобто, Положення № 276 (у редакції, яка діяла до 10.01.2012) не містило вимог щодо періодичності проведення планових інспекційних перевірок. Натомість, вимога про те, планова перевірка банку/філії іноземного банку проводиться не рідше одного разу на 36 місяців з дня останньої планової інспекційної перевірки, міститься у пункті 1.11 Положення (у редакції постанови Правління НБУ від 13.10.2011 року № 366, яка набрала чинності 10.01.2012).
Отже, у період з 01.01.2008 по 10.01.2012 зазначена вимога була відсутня.
Датою закінчення попередньої планової інспекційної перевірки є 06.04.2012, а датою початку наступної перевірки є 08.12.2014, тобто минуло лише 32 місяці. Це свідчить про відсутність протиправної бездіяльності відповідача щодо порушення строків проведення інспекційної планової перевірки ПАТ «Банк Фінанси та Кредит».
Відповідно до статті 73 вказаного Закону у разі порушення банками або іншими особами, які можуть бути об'єктом перевірки Національного банку України відповідно до цього Закону, банківського законодавства, нормативно-правових актів Національного банку України, його вимог, встановлених відповідно до статті 66 цього Закону, або здійснення ризикової діяльності, яка загрожує інтересам вкладників чи інших кредиторів банку, Національний банк України адекватно вчиненому порушенню або рівню такої загрози має право застосувати заходи впливу, до яких належать: 1) письмове застереження; 2) скликання загальних зборів учасників, спостережної ради банку, правління (ради директорів) банку; 3) укладення письмової угоди з банком, за якою банк чи визначена угодою особа зобов'язується вжити заходів для усунення порушень, поліпшення фінансового стану банку, підвищення ефективності функціонування та/або адекватності системи управління ризиками тощо; 4) зупинення виплати дивідендів чи розподілу капіталу в будь-якій іншій формі; 5) встановлення для банку підвищених економічних нормативів; 6) підвищення резервів на покриття можливих збитків за кредитами та іншими активами; 7) обмеження, зупинення чи припинення здійснення окремих видів здійснюваних банком операцій; 8) заборона надавати бланкові кредити; 9) накладення штрафів на: керівника банку у розмірі до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; банк відповідно до положень, затверджених Правлінням Національного банку України, але у розмірі не більш як 1 відсоток суми зареєстрованого статутного капіталу; власників істотної участі у банку в разі порушення ними вимог статті 34 цього Закону щодо порядку набуття або збільшення істотної участі в банку у розмірі до 10 відсотків придбаної (збільшеної) частки; 10) тимчасова, до усунення порушення, заборона використання власником істотної участі в банку права голосу придбаних акцій (паїв); 11) тимчасове, до усунення порушення, відсторонення посадової особи банку від посади; 12) віднесення банку до категорії проблемного або неплатоспроможного; 13) відкликання банківської ліцензії та ліквідація банку.
Порядок застосування цих заходів впливу, за виключенням віднесення банку до категорії проблемних або неплатоспроможних та відкликання банківської ліцензії з ліквідацією банку, визначений у Положенні про застосування Національним банком України заходів впливу за порушення банківського законодавства, затвердженого постановою Правління НБУ від 17 серпня 2012 №346 (далі по тексту - Положення).
Цим Положенням встановлено, що Національний банк застосовує до банків заходи впливу, передбачені статтею 73 Закону про банки.
Відповідно до пункту 3.1. Положення, Національний банк застосовує заходи впливу за порушення банками, їх відокремленими підрозділами, філіями іноземних банків, банківськими групами, відповідальними особами банківських груп, іншими учасниками банківських груп чи іншими особами, які є об'єктом перевірки Національного банку згідно із Законом № 2121-III, банківського законодавства на підставі результатів (матеріалів): інспекційних перевірок діяльності банків; перевірок банків та/або безвиїзного нагляду з питань фінансового моніторингу; безвиїзного банківського нагляду за діяльністю банків; аналізу дотримання банками вимог банківського законодавства з використанням статистичної звітності, щомісячних і щоденних балансів тощо; перевірок діяльності банків аудиторськими фірмами, які мають право відповідно до законодавства України на проведення аудиторських перевірок банків; перевірок дотримання банками валютного законодавства; контролю за усуненням банками виявлених у їх діяльності порушень, відповідністю ділової репутації керівників банків вимогам законодавства України.
Пунктом 3.2. вказаного Положення передбачено, що заходи впливу, що застосовуються Національним банком до банків, мають бути адекватними конкретним порушенням, які ними були допущені.
Вибір адекватних заходів впливу, які застосовуються до банків відповідно до банківського законодавства та Положення, має здійснюватися з урахуванням: характеру допущених банком порушень; причин, які зумовили виникнення виявлених порушень; загального фінансового стану банку; розміру можливих негативних наслідків для кредиторів і вкладників; інформації Фонду гарантування вкладів фізичних осіб щодо порушення банками вимог, установлених Законом України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб», результатів перевірки банків Фондом гарантування.
При цьому, погоджуюсь із висновком суду першої інстанції, що саме Національний банк має об'єктивні можливості оцінювати показники діяльності банку.
Оскільки адекватність заходів впливу, що застосовуються Національним банком до банків, конкретним порушенням є поняттям оціночним, то суду для висновку про протиправну бездіяльність Національного банку у зв'язку з невжиттям адекватних заходів впливу належить беззаперечно встановити, що вжиті заходи не відповідають цій вимозі. Таке рішення суду не може ґрунтуватись на припущеннях.
Разом з тим, в матеріалах справи міститься звіт у формі 682 «Про застосування Національним банком заходів впливу, адміністративних санкцій та штрафів» відповідно до якого за період з 2010 по 2015 року до АТ «Банк «Фінанси та Кредит» було застосовано 93 заходи впливу.
Як зазначає відповідач, за період з 2008 по 2015 роки ним були здійснені вісім перевірок Банку стосовно дотримання вимог законодавства, зокрема 5 виїзних перевірок та 3 перевірки у формі безвиїзного нагляду.
Банком на вимогу Національного банку України надано План (програму) фінансового оздоровлення, за виконанням якої здійснювався щомісячних контроль.
Крім того, встановлено факти застосування відповідачем до ПАТ "Банк "Фінанси та кредит" заходів впливу, зокрема, встановлення особливого режиму контролю, віднесення до категорії проблемних, продовження строку такого віднесення, віднесення до категорії неплатоспроможних та відкликання банківської ліцензії, які передбачали обмеження та зобов'язання вчиняти певні дії ПАТ "Банк "Фінанси та кредит" в його діяльності.
При цьому, встановлення для банку рейтингової оцінки за системою САМЕLS, відповідно до Положення № 346 не є підставою для застосування заходів впливу до Банку.
Враховуючи вищевикладене необґрунтованим є висновок щодо невжиття відповідачем адекватних, негайних та рішучих дій, неприйняття своєчасного рішення про застосування адекватного заходу впливу до ПАТ «Фінанси та кредит» на підставі проведених перевірок та складених звітів про інспектування ПАТ «Фінанси та кредит» встановленої рейтингової оцінки САМЕLS, що є порушенням вимог статті 73 Закону України «Про банки та банківську діяльність».
Стосовно порушення строків надання Публічному акціонерному товариству «Фінанси та кредит» результатів інспекційних перевірок за періоди з 01.01.2008 року по 01.01.2012 року та з 01.02.2012 року по 01.12.2014 року, встановлених статтею 19 Господарського кодексу України; повідомлення Публічного акціонерного товариства «Фінанси та кредит» про встановлення рейтингової оцінки за системою САМЕLS за результатами інспекційних перевірок за періоди з 01.01.2008 року по 01.01.2012 року та з 01.02.2012 року по 01.12.2014 року, суд апеляційної інстанції обґрунтовано взяв до уваги таке.
Відповідно до частини 1 статті 6 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутись до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
У Рішенні від 01.12.2004 року № 18-рп/2004 Конституційний суд України розтлумачив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто, для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що, у зв'язку з прийняттям рішення, дією, бездіяльністю суб'єктом владних повноважень, порушуються права позивача.
Із наведених норм випливає, що позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Проте, ці рішення, дія або бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.
Звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.
Вказані обставини свідчать на користь висновку, що питання порушення строків про результати перевірки та встановлення рейтингової оцінки стосуються виключно взаємовідносин АТ «Банк «Фінанси та Кредит» та Національного банку України і жодним чином не зачіпають прав, свобод та інтересів позивачів та не можуть мати вплив на їх реалізацію.
Отже, відсутність у позивачів прав чи обов'язків у зв'язку із оскаржуваною бездіяльністю не породжує для них і права на захист.
З огляду на вказані обставини, вважаю правильним висновок суду апеляційної інстанції про відмову у позові.
Суддя Л.Л. Мороз