Справа № 826/19006/16
Суддя: Безименна Н.В.
Дата ухвалення: 2017-08-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач: Безименна Н.В.
ПОСТАНОВА

Іменем України

08 серпня 2017 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду в складі:

головуючого судді: Безименної Н.В.,

суддів: Кучми А.Ю. та Горяйнова А.М.,

за участю секретаря Цюпка Б.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за апеляційною скаргою Державної служби геології та надр України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 квітня 2017 року у справі за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства "Волинська гірничо-хімічна компанія" до Державної служби геології та надр України про скасування наказу,

В С Т А Н О В И Л А:

У грудні 2016 року Приватне акціонерне товариство "Волинська гірничо-хімічна компанія звернулося в Окружний адміністративний суд міста Києва з позовом до Державної служби геології та надр України про скасування наказу.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 квітня 2017 року позов задоволено: визнано протиправними та скасовано накази від 24.09.2015 №299, від 17.11.2015 №372 в частині проведення планової перевірки ПрАТ «Волинська гірничо-хімічна компанія» прийняті Державною службою геології та надр України; визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України від 02.02.2016 №27 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 22.12.2009 №5075 виданого ПрАТ «Волинська гірничо-хімічна компанія».

Не погоджуючись із вказаною постановою, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить її скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову повністю. На думку апелянта, оскаржувана постанова винесена судом першої інстанції з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що мораторій встановлений Законом 76-VIII від 28.12.2014 на проведення контролюючими органами перевірок закінчився 01 липня 2015 року, а обмеження на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за передній календарний рік контролюючими органами, встановлене Законом № 71-VIII 28.12.2014 стосується лише контролюючих органів визначених у п.п. 41.1 ст. 41 ПК України та на відповідача не розповсюджується.

Сторони в судове засідання не з'явилися, хоча про дату, час та місце розгляду справи були повідомлені належним чином. Позивачем 07 серпня 2017 року було подано клопотання про відкладення розгляду справи у зв'язку з відсутністю в штаті фахівця у галузі права. Колегія суддів вважає, що дане клоптання не підлягає задоволенню, оскільки позивачем не додано жодного доказу на підтвердження викладених обставин, а явка в судове засідання суду апеляційної інстанції не є обов'язковою. 04 серпня 2017 року представник позивача ОСОБА_2 знайомився з матеріалами справи, заперечень на апеляційну скаргу не надав.

Згідно ст. 41 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, постанову скасувати та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити, з огляду на таке.

У відповідності до п.п. 3, 4 ч. 1 ст. 202 КАС України суд апеляційної інстанції скасовує рішення суду першої інстанції та ухвалює нове якщо встановить невідповідність висновків суду обставинам справи та порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

З матеріалів справи вбачається, що Міністерством охорони навколишнього природного середовища України 22 грудня 2009 року Закритому акціонерному товариству «Волинська гірничо-хімічна компанія» було видано спеціальний дозвіл на користування надрами № 5075 (а.с. 10).

Наказом Державної служби геології та надр України від 18.09.2015 №288 затверджено План проведення перевірок надрокористувачів у 4 кварталі 2015 року, яким включено у план проведення перевірок на грудень 2015 року ПрАТ «Волинська гірничо-хімічна компанія» (а.с. 44-45).

Проведення планових перевірок надрокористувачів, зазначених у Переліку надрокористувачів щодо яких буде здійснюватись державний геологічний контроль у 4 кварталі 2015 року, у тому числі і ПрАТ «Волинська гірничо-хімічна компанія» (а.с. 42) передбачено наказом Державної служби геології та надр України від 24.09.2015 №299.

Наказом Державної служб геології та надр України від 17 листопада 2015 року № 372 затверджено План проведення перевірок надрокористувачів у IV кварталі 2015 році, затверджений наказом Держгеонадр України від 18.09.2015 № 288 в частині перевірок запланованих на грудень 2015 та Перелік надрокористувачів, щодо яких буде здійснюватися державний геологічний контроль у IV кварталі 2015 року, затверджений наказом Держгеонадр України від 24.09.2015 № 299 в частині перевірок, запланованих на грудень 2015 року, у новій редакції (а.с. 19-20).

На підставі зазначених вище наказів, відповідачем було направлено на адресу позивача повідомлення на проведення планової перевірки ПрАТ «Волинська гірничо-хімічна компанія» з 01 по 14 грудня 2015 року від 18.11.2015 № 15090/13/14-15 та направлення на проведення перевірки від 01.12.2015 № 107/5075-3 (а.с. 46, 49).

За результатом планової перевірки Державною службою геології та надр України було складено акт обстеження ділянки надр від 04.12.2015 №107/5075-3 (а.с. 47-48).

Як вбачається з акту, контролюючим органом встановлено порушення позивачем:

п. 6 ст. 26 Кодексу України про надра, а саме без поважних причин протягом 2 років з моменту надання спеціального дозволу на користування надрами від 22.12.2009 №5075 не приступив до користування надрами з метою розробки Новополтавського родовища апатитових руд;

у зв'язку з реорганізацією підприємства не переоформлений спеціальний дозвіл на користування надрами від 22.12.2009 №5075 з ЗАТ «Волинська гірничо-хімічна компанія» на ПрАТ «Волинська гірничо-хімічна компанія», що є порушенням ПКМУ № 615 (а.с. 21-22).

04.12.2015 відповідачем винесено припис №107, яким позивача зобов'язано в строк до 25.12.2015 усунути вказані порушення вимог законодавства у сфері надрокористування та подати в письмовій формі до Південного міжрегіонального відділу матеріали, які підтверджують стан усунення порушень (а.с. 23).

Також, Державною службою геології та надр України було прийнято наказ від 02.02.2016 №27, яким зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 22.12.2009 №5075 та надано 30 календарних днів для усунення виявлених порушень (а.с. 12, 16).

На думку колегії суддів, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позову, виходячи з наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2011 року № 1294 затверджено Порядок здійснення державного геологічного контролю.

Цей Порядок визначає механізм проведення державного геологічного контролю з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Згідно з п. 2 зазначеного Порядку Державний геологічний контроль здійснюється Держгеонадрами та її територіальними органами

Державний геологічний контроль здійснюється шляхом проведення органами державного геологічного контролю планових і позапланових перевірок надрокористувачів.

Планові перевірки надрокористувачів проводяться відповідно до квартального плану проведення перевірок, який затверджується Держгеонадрами до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому (п. 5, 6 Порядку).

З 1 січня 2015 року набрав чинності Закон України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 76-VIII).

За пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII перевірки підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня-червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.

Поряд з тим, з 1 січня 2015 року набрав чинності вже згаданий вище Закон № 71-VIII, пунктом 3 Прикінцевих положень якого було встановлено, що у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України. Зазначене обмеження не поширюється:

з 1 січня 2015 року на перевірки суб'єктів господарювання, що ввозять на митну територію України та/або виробляють та/або реалізують підакцизні товари, на перевірки дотримання норм законодавства з питань наявності ліцензій, повноти нарахування та сплати податку на доходи фізичних осіб, єдиного соціального внеску, відшкодування податку на додану вартість;

з 1 липня 2015 року на перевірки платників єдиного податку другої і третьої (фізичні особи - підприємці) груп, крім тих, які здійснюють діяльність на ринках, продаж товарів у дрібнороздрібній торговельній мережі через засоби пересувної мережі, за винятком платників єдиного податку, визначених пунктом 27 підрозділу 10 розділу XX «Перехідні положення» Податкового кодексу України, з питань дотримання порядку застосування реєстраторів розрахункових операцій.

Отже, за пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII обмеження на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців стосувалося усіх контролюючих органів (крім Державної фіскальної служби України і Державної фінансової інспекції України), зокрема й Держгеонадр України. Ці обмеження було встановлено на період січень-червень 2015 року, відтак з 1 липня 2015 року вже не було підстав для застосування положень пункту 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII для проведення перевірок суб'єктів господарювання.

Стосовно обмежень на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців (з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік), які встановлено пунктом 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII, то такі діяли протягом двох років - з січня 2015 року і до кінця 2016 року.

Як встановлено у справі, звернення до суду з цим позовом зумовлено прийняттям оскаржених наказів від 24 вересня 2015 року № 299 та від 17 листопада 2015 року № 372, згідно з яким відповідач вирішив провести протягом четвертого кварталу 2015 року планові заходи державного геологічного контролю щодо надрокористувачів (серед яких - Приватне акціонерне товариство "Волинська гірничо-хімічна компанія") відповідно до Порядку № 1294.

Таким чином, даний спір виник у зв'язку з різним трактуванням терміна «контролюючі органи», який вжито в першому речення пункту 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII (в редакції, чинній станом на дату виникнення спірних відносин).

Позивач, з думкою якого погодився суд першої інстанції, вважає, що під «контролюючими органами», про яких зазначено в пункті 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII, слід розуміти не лише органи доходів і зборів (в розумінні пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України), а всі контролюючі органи, у тому числі й ті, які мають право здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Колегія суддів вважає, що такий висновок суду першої інстанції ґрунтується на помилковому тлумаченні законодавчих норм.

Системний і логічний аналіз положень Закону № 71-VIII у поєднанні з положеннями Закону № 76-VIII дає підстави вважати, що обидва законодавчі акти мають різну мету і сферу правового регулювання, відповідно обмеження щодо проведення перевірок суб'єктів господарювання, встановлені Прикінцевими положеннями цих Законів, теж мають відмінне одне від одного спрямування. Щодо Закону № 71-VIII, то колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що його дія поширюється на відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, а зміни у правовому регулюванні відносин, впроваджені цим Законом, були зумовлені реформуванням податкової системи.

Основним нормативним актом у сфері податкових відносин є Податковий кодекс України, за пунктом 1.1 статті 1 якого він регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов'язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов'язки їх посадових осіб під час адміністрування податків, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.

Відповідно до пункту 5.1 статті 5 Податкового кодексу України поняття, правила та положення, установлені цим Кодексом та законами з питань митної справи, застосовуються виключно для регулювання відносин, передбачених статтею 1 цього Кодексу.

Згідно з пунктом 41.1. статті 41 Податкового кодексу України контролюючими органами є органи доходів і зборів - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізує державну податкову, державну митну політику, забезпечує формування та реалізацію державної політики з адміністрування єдиного внеску, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску (далі - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику), його територіальні органи.

Беручи до уваги наведені вище норми закону, Держгеонадра України, з огляду на її правовий статус, не є контролюючим органом в розумінні положень пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України, а тому, як правильно зазначив суд першої інстанції, вимоги пункту 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII цього органу контролю не стосуються.

Додатковим свідченням правильності такого висновку є законодавчі зміни, яких зазнав цей пункт Прикінцевих положень Закону № 71-VIII у зв'язку з набранням з 1 січня 2017 року чинності Законом України від 3 листопада 2016 року № 1728-VIII «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Зокрема, названим Законом замість терміна «контролюючі органи», вжитого в першому реченні абзацу першого пункту 3 розділу II Прикінцеві положення Закону № 71-VIII, зазначено «Установити, що у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, <…> Державною фіскальною службою України та її територіальними органами, Державною фінансовою інспекцією та її територіальними органами<…>». Водночас внесені зміни не стосувалися ні періоду, протягом якого діяли обмеження щодо проведення перевірок, ні умов, за яких можливе їх проведення. По суті, з набранням чинності цими змінами уточнено лише контролюючі органи, на яких поширювалися обмеження щодо проведення перевірок суб'єктів господарювання протягом 2015-2016 років. Безперечно, що станом на дату прийняття оскарженого наказу, а також станом на дату вирішення цієї справи в судах попередніх інстанцій зазначених вище законодавчих змін ще не існувало, тому їх й не могло бути враховано при вирішенні справи. Утім їх поява поряд з наведеним вище є лише додатковим аргументом, який ще раз переконує колегію суддів у правильності висновку суду першої інстанції.

Обмеження на проведення перевірок Держгеонадрами України було встановлено пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII і тривали вони протягом січня-червня 2015 року. Позаяк станом на дату прийняття оскарженого наказу строк дії цих обмежень завершився, підстав для їх застосування при здійсненні державного геологічного контролю протягом четвертого кварталу 2015 року вже немає.

Така ж сама правова позиція викладена у постановах Вищого адміністративного суду України від 22.02.2017 3 справі № 826/1237/16 та від 22.03.2017 у справі № 802/3988/15-а, предметом розгляду якої була правомірність винесення Державною службою геології та надр України наказу від 24.09.2015 №299, що оскаржуються і в даній справі.

Враховуючи вищевикладене, на думку колегії суддів, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про протиправність оскаржуваних наказів відповідача від 24.09.2015 №299, від 17.11.2015 № 372 та від 02.02.2016 № 27.

Щодо позовної вимоги про визнання протиправним та скасування наказу відповідача від 02.02.2016 № 27 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 22 грудня 2009 року № 5075, колегія суддів виходить з наступного.

Постановою Кабінету міністрів України від 30.05.2011 № 615 затверджено Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами.

Згідно з п. 5, 8. 9 зазначеного Порядку, в редакції, що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин, дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби, у тому числі у разі:

порушення надрокористувачем вимог законодавства у сфері надрокористування та охорони навколишнього природного середовища;

невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування;

непереоформлення дозволу у випадках, передбачених пунктом 16 цього Порядку.

Пунктом 16 зазначеного порядку встановлено, що переоформлення дозволу здійснюється у випадках, передбачених Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", а також у разі отримання юридичною особою в оренду чи концесію цілісного майнового комплексу державного вугледобувного підприємства.

Відповідно до статті 8 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" в редакції, що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин, підставами для переоформлення документа дозвільного характеру є:

зміна найменування суб'єкта господарювання - юридичної особи або прізвища, імені, по батькові фізичної особи - підприємця;

зміна місцезнаходження суб'єкта господарювання.

Законом можуть бути встановлені інші підстави для переоформлення документів дозвільного характеру.

Колегія суддів приймає до уваги доводи апелянта про те, що позивачем всупереч вимог законодавства не було здійснено переоформлення спеціального дозволу на користування надрами № 5075 від 22.12.2009 у зв'язку з реорганізацією підприємства з ЗАТ в ПрАТ.

Відповідно до п. 6 ч. 1 статті 26 Кодексу України про надра встановлено, що право на користування надрами припиняється, у тому числі у разі якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами.

Колегія суддів враховує доводи апелянта, викладені в апеляційній скарзі про те, що в порушення п. 6 ст. 26 Кодексу України про надра без поважних причин протягом двох років з моменту надання спеціального дозволу на користування надрами не приступив до користування надрами з метою розробки Ново полтавського родовища апатитових руд.

Доказів зворотнього суду не надано.

Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що припис від 04 грудня 2015 року позивачем не оскаржується.

Відповідно до статті 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Враховуючи вищевикладене, а також те, що відповідачем, як суб'єктом владних повноважень доведено правомірність прийняття оскаржуваних наказів, колегія суддів дійшла висновку про необхідність скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нової постанови про відмову в задоволенні позову.

Враховуючи вищевикладене, керуючись ст. 195, 196, 198, 202, 205, 206, 212, 254 КАС України, колегія суддів,

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України - задовольнити..

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 квітня 2017 року скасувати та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позову Приватного акціонерного товариства "Волинська гірничо-хімічна компанія" до Державної служби геології та надр України про скасування наказу - відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів, відповідно до вимог ст. 212 КАС України, шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Повний текст постанови виготовлено 09 серпня 2017 року.

Головуючий суддя Н.В. Безименна

Судді А.Ю Кучма

А.М. Горяйнов

Головуючий суддя Безименна Н.В.

Судді: Кучма А.Ю.

Горяйнов А.М.