Справа № 826/12662/16
Суддя: Епель О.В.
Дата ухвалення: 2017-08-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач: Епель О.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 серпня 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Епель О.В.,

суддів: Костюк Л.О., Мєзєнцева Є.І.,

за участю секретаря Лісник Т.В.,

представника позивача Трембіча А.Я.,

представника відповідача Ковалишеної А.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 травня 2017 року у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Новий Комплекс» до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві про визнання протиправним та скасування наказу і повідомлення про проведення перевірки,

В С Т А Н О В И В :

Товариство з обмеженою відповідальністю «Новий Комплекс» (далі - позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві (далі - відповідач) про визнання протиправним та скасування наказу від 19.04.2016 р. № 157 в частині щодо призначення перевірки ТОВ «Новий Комплекс» та повідомлення про проведення планової перевірки від 26.04.2016 р. № 27/1053.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 травня 2017 року адміністративний позов було задоволено.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити нову постанову про відмову в задоволенні позову в повному обсязі, так як, на його думку, оскаржуване судове рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а постанова суду - скасуванню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 19.04.2016 р. Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві (далі - ГУ ДСНС у м. Києві) прийнято наказ №157 «Про проведення планових перевірок», яким передбачено проведення у травні 2016 року планові перевірки щодо додержання суб'єктами господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, вимог техногенної та пожежної безпеки.

При цьому, ТОВ «Новий Комплекс» віднесено відповідачем до категорії суб'єкта з високим ступенем ризику, відповідно до п. 3 Критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, які затверджені постановою КМУ від 29.02.2012 р. № 306.

У пункті 117 переліку суб'єктів господарювання, які підлягають перевірці згідно із цим наказом, зазначено ТОВ «Новий Комплекс».

На підставі та на виконання наказу від 19.04.2016 р. № 157 позивачу направлено повідомлення від 26.04.2016 р. № 27/1053 про проведення з 10.05.2016 р. по 30.05.2016 р. планової перевірки.

Вважаючи зазначений наказ та повідомлення про проведення перевірки протиправними, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Судова колегія встановила, що задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції керувався, зокрема Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28.12.2014 р. №71-VIII, та виходив з того, що у 2016 році планова перевірка позивача з питань додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, вимог техногенної та пожежної безпеки могла бути проведена лише з дозволу КМУ, що вказує на відсутність підстав для прийняття відповідачем спірного наказу та повідомлення.

Дослідивши матеріали справи у їх сукупності, колегія суддів не погоджується із зазначеними висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Спірні правовідносини регулюються Конституцією України, Кодексом цивільного захисту України (далі - КЦЗ України), Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 р. № 877-V (далі - Закон № 877-V), Положенням про Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві, затвердженим наказом ДСНС України від 01.11.2016 р. № 560 (далі - Положення № 560), Порядком проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, що затверджений наказом Міністерства внутрішніх справ України від 02.11.2015 №1337 (далі - Порядок № 1337), Постановою КМУ «Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки» від 29.02.2012 р. № 306 (далі - Постанова № 306).

Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У ст. 1 Закону № 877-V передбачено, що державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Статтями 64, 66 КЦЗ України регламентовано, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.

Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

До складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять: 1) органи державного нагляду у сфері пожежного нагляду; 2) органи державного нагляду у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки; 3) підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи.

Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Згідно з пп. 27 п. 4 Положення № 560 Головне управління ДСНС України у м. Києві відповідно до покладених на нього завдань на відповідній території організовує та здійснює безпосередньо і через підпорядковані підрозділи державний нагляд (контроль) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки та цивільного захисту місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та суб'єктами господарювання.

Відповідно до пункту 3 Розділу І, пунктами 1, 6-9 Розділу ІІ Порядку № 1337 посадові особи ДСНС України та її територіальних органів здійснюють державний нагляд (контроль) у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки шляхом проведення планових та позапланових перевірок стану додержання та виконання суб'єктами господарювання вимог законодавства з питань цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

Планові перевірки проводяться відповідно до планів перевірки, які щоквартально затверджуються ДСНС України або її територіальними органами та оприлюднюються на їх офіційному веб-сайті до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.

Вiдповiдно до затвердженого у встановленому порядку плану перевiрок для здiйснення планової перевiрки ДСНС України або її територiальними органами видається наказ про проведення перевiрки.

Наказ про проведення перевiрки має мiстити: найменування/прiзвище, iм'я та по батьковi суб'єкта господарювання; мiсцезнаходження / мiсце проживання суб'єкта господарювання та адреса розташування об'єкта перевiрки; предмет перевiрки; дату початку та дату закiнчення перевiрки; посаду, прiзвище, iм'я та по батьковi посадової особи, яка буде здiйснювати перевiрку.

На пiдставi наказу на проведення перевiрки оформлюється посвiдчення на проведення перевiрки.

Посвiдчення на проведення перевiрки посадовими особами ДСНС України оформлюється на бланку ДСНС України для загального листування за пiдписом Голови ДСНС України або його заступника, до повноважень якого вiдповiдно до розподiлу обов'язкiв вiднесено питання державного нагляду (контролю), та скрiплюється гербовою печаткою.

Посвiдчення на проведення перевiрки суб'єктiв господарювання, що здiйснюється посадовими особами територiального органу ДСНС України на територiї вiдповiдної адмiнiстративної одиницi, оформлюється на бланку територiального органу ДСНС України для загального листування за пiдписом керiвника цього територiального органу або його заступника, до повноважень якого вiдповiдно до розподiлу обов'язкiв вiднесено питання державного нагляду (контролю), та скрiплюється гербовою печаткою.

Посвiдчення реєструється у Журналi реєстрацiї посвiдчень на проведення перевiрки, який повинен бути прошитий, пронумерований та скрiплений печаткою.

У посвiдченнi на проведення перевiрки зазначаються: найменування структурного пiдроздiлу ДСНС України або її територiального органу, що здiйснює перевiрку; тип перевiрки (планова або позапланова); найменування суб'єкта господарювання - юридичної особи та/або його вiдокремленого пiдроздiлу або прiзвище, iм'я та по батьковi фiзичної особи - пiдприємця, щодо якого (якої) здiйснюється перевiрка; мiсцезнаходження/мiсце проживання суб'єкта господарювання та/або його вiдокремленого пiдроздiлу та адреса розташування об'єкта перевiрки, щодо якого здiйснюється перевiрка; номер i дата наказу ДСНС України або її територiального органу, вiдповiдно до якого здiйснюється перевiрка; дата початку та дата закiнчення перевiрки; посадовi особи ДСНС України або її територiального органу, якi будуть здiйснювати перевiрку, iз зазначенням їх посад, прiзвищ, iмен та по батьковi; предмет та пiдстава для здiйснення перевiрки; iнформацiя про здiйснення попередньої перевiрки (тип та строк її здiйснення).

Посвiдчення на проведення перевiрки є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здiйснення перевiрки.

Посвiдчення на проведення перевiрки зберiгається в наглядовiй справi на об'єкт перевiрки в органi, який здiйснював перевiрку.

ДСНС України або її територiальний орган здiйснює планову перевiрку за умови письмового повiдомлення суб'єкта господарювання про проведення планової перевiрки не пiзнiше нiж за десять днiв до дня її здiйснення.

Повiдомлення про проведення планової перевiрки (додаток 3) надсилається рекомендованим листом з повiдомленням про вручення (телефонограмою) за рахунок коштiв ДСНС України (її територiального органу) або вручається особисто пiд розписку керiвнику чи уповноваженiй особi суб'єкта господарювання.

Пунктом 3 Постанови № 306 передбачено, що до суб'єктів господарювання з високим ступенем ризику відносяться суб'єкти: 1) які провадять діяльність на території та/або у приміщеннях, що належать їм на праві власності, володіння, користування: об'єктів підвищеної небезпеки та об'єктів, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави;

промислових, складських будівель (споруд), зовнішніх установок, які за вибухопожежною небезпекою належать до категорії "А" або "Б"; промислових, складських будівель (споруд), зовнішніх установок, які за пожежною небезпекою належать до категорії "В", площею: - 500 кв. метрів та більше - для промислових будівель (споруд), зовнішніх установок; - 1000 кв. метрів та більше - для складських будівель (споруд); об'єктів, на яких передбачено перебування 50 або більше осіб, що мають хоча б одну з таких ознак: - розташовані на підвальних та/або підземних поверхах; - працюють у нічний час (з 23 по 7 годину); об'єктів, на яких передбачено перебування 100 або більше осіб; об'єктів, які є будинками та/або спорудами з умовною висотою понад 47 метрів; об'єктів, які є пам'яткою архітектури та/або історії національного значення; 2) які провадять діяльність з будівництва об'єктів IV-V категорії складності; 3) які відповідно до одержаної ліцензії мають право надавати послуги і виконувати роботи протипожежного призначення на території та/або у приміщеннях, які належать суб'єктам господарювання з високим ступенем ризику; 4) які є державною, регіональною, комунальною, об'єктовою аварійно-рятувальною службою, а також аварійно-рятувальною службою громадської організації.

Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що територіальні органи ДСНС України здійснюють нагляд (конроль) у сфері пожежної і техногенної безпеки, зокрема шляхом проведення планових перевірок суб'єктів господарювання з високим ступенем ризику не частіше одного разу на рік.

При цьому, проведення зазначеної перевірки призначається наказом відповідного ГУ, на підставі якого видається посвідчення на проведення перевірки та направляється відповідне повідомлення підконтрольному суб'єкту господарювання.

Виходячи з цього та усуваючи неповноту з'ясування судом першої інстанції обставин справи, колегія суддів встановила наступне.

Так, ТОВ «Новий Комплекс» розташований за адресою: м. Київ, Подільський район, вул. Костянтинівська, 71.

На території зазначеного товариства за вказаною адресою знаходиться супермаркет, який працює в нічний час, відділення банку, автомобільний салон, ресторан, салон краси та інші заклади, що у відповідності до Постанови № 306, надає підстави для віднесення його до суб'єктів господарювання з високим ступенем ризику.

17.03.2016 р. заступником начальника ГУ з державного нагляду (контролю) у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту затверджено План перевірок додержання та виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту у ІІ кварталі 2016 року об'єктів, що розташовані у м. Києві та належать суб'єктам господарювання з високим ступенем ризику від провадження господарської діяльності, в якому зокрема вказано й позивача /Т.1 а.с.45-47/.

19.04.2016 р. ГУ ДСНС України у м. Києві на виконання вимог КЦЗ України, Закону № 877-V, Порядку № 1337 та Плану комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю) на 2016 рік, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 01.02.2016 р. № 141, було видано наказ № 157 «Про проведення планових перевірок», яким доручено начальникам районних управлінь ГУ ДСНС України в м. Києві, УОЗЗЦЗ на ОВО та УОППД у ДУ організувати та забезпечити проведення у травні 2016 року планових перевірок щодо додержання суб'єктами господарювання, визначеними у переліку в додатку до даного наказу, серед яких й позивач, вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки /Т.1 а.с.10-11/.

26.04.2016 р. позивачу було направлено повідомлення № 27/1053 про проведення планової перевірки, яким повідомлено про здійснення такої перевірки за адресою позивача у період з 10.05.2016 р. по 30.05.2016 р. /Т.1 а.с.12/.

Таким з чином, колегія суддів звертає увагу на те, що відповідачем при виданні наказу про проведення планової перевірки в частині, що стосується позивача, та направлення на її проведення було дотримано вищевикладені норми чинного законодавства щодо порядку призначення відповідної перевірки суб'єкта господарювання та повідомлення про її проведення.

Зазначені обставини доведені відповідачем, як того і вимагає ч. 2 ст. 71 КАС України, і не спростовані позивачем, на якого також покладається обов'язок доказування, згідно з ч. 1 ст. 71 КАС України.

При цьому, доводи позивача про те, що Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28.12.2014 р. № 71-VIII передбачено обмеження на проведення контролюючими органами перевірок підприємств, установ та організацій, а тому, на його думку відповідачем було протиправно прийнято наказ про призначення перевірки, апеляційний суд вважає не обґрунтованими і такими, що суперечать приписам чинного законодавства, оскільки, вказаним Законом регулюються відносини в галузі оподаткування, він не поширюється на проведення перевірок органами ДСНС України і ГУ ДСНС України в м. Києві не є органом доходів та зборів.

Аналогічна правова позиція викладена в ухвалах Вищого адміністративного суду України від 11.02.2016 р. у справі № 805/4926/15-а та від 18.02.2016 р. у справі № 818/3019/15.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що відповідач, приймаючи наказ 19.04.2016 р. № 157 в частині призначення перевірки позивача та направляючи йому повідомлення від 26.04.2016 р. № 27/1053 про її проведення, діяв на підставі, у спосіб та в межах повноважень, передбачених чинним законодавством, а саме ст. 64-66 КЦЗ України, Законом № 877-V, Порядком № 1337, Постановою № 306, а тому в даному випадку відсутні правові підстави для задоволення адміністративного позову.

У контексті викладеного, колегія суддів також зазначає, що повідомлення про проведення перевірки за своєю сутністю є листом інформаційного характеру, а не рішенням суб'єкта владних повноважень, тож у відповідності до ст.ст. 2, 3 КАС України взагалі не належить до об'єктів оскарження в судовому порядку.

Отже, судом першої інстанції було неповно встановлено обставини справи та порушено норми матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи в цілому.

Відповідно до п. 1, 4 ст. 202 КАС України, підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

З огляду на це, апеляційна скарга Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві підлягає задоволенню, постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 травня 2017 року - скасуванню, адміністративний позов залишенню без задоволення.

Керуючись ст. ст. 159, 160, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві - задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 травня 2017 року - скасувати.

У задоволенні адміністративного позову товариства з обмеженою відповідальністю «Новий Комплекс» до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві про визнання протиправним та скасування наказу від 19.04.2016 р. № 157 і повідомлення від 26.04.2016 р. № 27/1053 про проведення перевірки - відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня її складання в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції.

Повний текст рішення, відповідно до ч. 3 ст.160 КАС України, виготовлено 09 серпня 2017 року.

Головуючий суддя:

Судді:

Головуючий суддя Епель О.В.

Судді: Костюк Л.О.

Мєзєнцев Є.І.