Справа № 825/1029/17
Суддя: Соломко І.І.
Дата ухвалення: 2017-07-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

27 липня 2017 року м. Чернігів Справа № 825/1029/17

Чернігівський окружний адміністративний суд

під головуванням судді Соломко І.І.,

за участю секретаря Пархомчука Д.А.,

представника позивача ОСОБА_1

представника відповідача Гнипи В.В.

представника третьої особи Довгаль В.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду справу за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Чернігівської обласної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Центральна виборча комісія України, Департамент економічного розвитку Чернігівської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження, -

В С Т А Н О В И В:

В провадженні Чернігівського окружного адміністративного суду знаходиться справа за позовом ОСОБА_4 до Чернігівської обласної державної адміністрації (далі - Чернігівська ОДА), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Центральна виборча комісія України, Департамент економічного розвитку Чернігівської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження голови Чернігівської ОДА від 04.05.2017 № 215 «Про затвердження висновку Чернігівської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень Бобровицької міської, Браницької, Бригинцівської, Гаврилівської, Горбачівської, Кобижчанської, Козацької, Марковецької, Озерянської, Олександрівської, Осокорівської, Петрівської, Пісківської, Рудьківської, Свидовецької, Старобасанської, Сухинської, Щаснівської, Ярославської сільських рад Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Позовні вимоги мотивовані тим, що Чернігівською ОДА при прийнятті розпорядження від 04.05.2017 № 215 про затвердження проектів рішень щодо відповідності Конституції України та законам України не проведено дії, передбачені частиною четвертою та шостою статті 7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», внаслідок чого утворення Бобровицької об'єднаної територіальної громади, є незаконним. Позивач вважає, що її права, як члена Гаврилівської сільської ради, порушено тим, що принцип добровільного формування спроможних територій в об'єднані територіальні громади повинен керуватися, зокрема інфраструктурою відповідних адміністративно-територіальних одиниць та доступністю послуг у відповідних сферах, що не було враховано відповідачем.

Представник позивача на судовому засіданні позовні вимоги підтримав у повному обсязі та просив суд їх задовольнити, посилаючись на обставини, викладені в позовній заяві.

Представник відповідача в судовому засіданні адміністративний позов не визнав, з підстав зазначених у письмових запереченнях. Вказав, що розпорядження від 04.05.2017 № 215 прийнято з дотриманням процедури, встановленої чинним законодавством України.

Представник Департаменту економічного розвитку Чернігівської обласної державної адміністрації доводи представника відповідача підтримав в повному обсязі та просив в задоволенні позову відмовити повністю.

Представник Центральної виборчої комісії України на судове засідання не з'явився, надіслав клопотання про розгляд справи за його відсутності.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, заслухавши пояснення представника позивача та представника відповідача та представника Департаменту економічного розвитку Чернігівської обласної державної адміністрації, з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив таке.

27.04.2017 до Чернігівської ОДА надійшло подання від виконавчого комітету Бобровицької міської ради Чернігівської області № 02-08/355, з проханням надати висновок щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень територіальних громад Бобровицької міської ради, Браницької сільської ради, Бригинцівської сільської ради, Гаврилівської сільської ради, Горбачівської сільської ради, Кобижчанської сільської ради, Козацької сільської ради, Марковецької сільської ради, Озярянської сільської ради, Олександрівської сільської ради, Осокорівської сільської ради, Петрівської сільської ради, Пісківської сільської ради, Рудьківської сільської ради, Свидовецької сільської ради, Старобасанської сільської ради, Сухинської сільської ради, Щаснівської сільської ради, Ярославської сільської ради про добровільне об'єднання в одну територіальну громаду, з центром у м. Бобровиця - Бобровицьку міську територіальну громаду, підготовлених робочою групою. До даного подання додані примірники рішень відповідних рад та плани організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад (а.с. 78-155).

Розпорядженням голови Чернігівської ОДА від 04.05.2017 №215 затверджено висновок щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень Бобровицької міської, Браницької, Бригинцівської, Гаврилівської, Горбачівської, Кобижчанської, Козацької, Марковецької, Озерянської, Олександрівської, Осокорівської, Петрівської, Пісківської, Рудьківської, Свидовецької, Старобасанської, Сухинської, Щаснівської, Ярославської сільських рад Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (а.с. 75-77).

Вважаючи вказане розпорядження протиправним та таким, що підлягає скасуванню позивач звернулась до суду за захистом своїх прав.

Надаючи правову оцінку обставинам вказаної справи, суд зазначає таке.

Відповідно до статті 38 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 №586-XIV рішення посадових осіб місцевих державних адміністрацій можуть бути оскаржені Президенту України, органу виконавчої влади вищого рівня, Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини або до суду.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Статтею 6 КАС встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту <...>.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС України.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01.12.2004 № 18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

<...> поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» має один і той же зміст.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо певних обставин абстрактно, лише тому, що заявник вважає начебто певні обставини впливають на його правове становище.

У цій справі суд виходив із таких фактичних обставин справи та нормативного регулювання спірних правовідносин.

Згідно зі статтею 119 Конституції України, статтею 2 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 № 586-XIV місцеві державні адміністрації забезпечують в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади.

Згідно приписів статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції. Такі конституційні положення відповідають Європейській Хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985 (Хартію ратифіковано Законом України N 452/97-ВР від 15.07.1997).

Відповідно до положень статті 6 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову. Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об'єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об'єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регулюються Законом України від 05.02.2015 № 157-VIII «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (далі - Закон № 157-VIII).

Положення статті 2 Закону №157-VIII визначають принципи добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст: конституційності та законності; добровільності; економічної ефективності; державної підтримки; повсюдності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності.

Згідно з частиною першою статті 4 Закону № 157-VIII, добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:

1) у складі об'єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;

2) територія об'єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об'єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об'єдналися;

3) об'єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;

4) при прийнятті рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об'єднаної територіальної громади;

5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об'єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об'єднання.

Адміністративним центром об'єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об'єднаної територіальної громади (ч. 2 ст. 4 Закону № 157-VIII).

Відповідно до вимог статті 5 Закону № 157-VIII, ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: сільський, селищний, міський голова; не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Порядок підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад регулюється статтею 6 Закону №157-VIII, відповідно до якої сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об'єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Отже, вказаними нормами визначено певну процедуру (вчинення дій), які проводяться органами місцевого самоврядування у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст (дискреційні повноваження).

Статтею 35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачено, що місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.

Вимоги до проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад визначені статтею 7 Закону №157-VIII.

Так, проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад повинні містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

Отже, схвалені радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються, зокрема, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України, яка протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення готує відповідний висновок, що затверджується розпорядженням голови обласної державної адміністрації, і лише у разі встановлення невідповідності проекту рішення Конституції та законам України обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання.

Положенням про Департамент економічного розвитку Чернігівської обласної державної адміністрації, яке затверджене розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 26.10.2016 № 635, передбачено, що Департамент забезпечує реалізацію державної політики щодо підтримки добровільного об'єднання територіальних громад та адміністративно-територіального устрою.

У свою чергу представник Департаменту економічного розвитку Чернігівської обласної державної адміністрації в судовому засіданні пояснила, що Департаментом підготовлено висновок на відповідність Конституції та законам України проектів рішень Бобровицької міської, Браницької, Бригинцівської, Гаврилівської, Горбачівської, Кобижчанської, Козацької, Марковецької, Озерянської, Олександрівської, Осокорівської, Петрівської, Пісківської, Рудьківської, Свидовецької, Старобасанської, Сухинської, Щаснівської, Ярославської сільських рад Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад», який затверджено розпорядженням голови Чернігівської ОДА від 05.05.2017 №215.

При вказаних обставинах, Чернігівська ОДА діяла підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Мотивація та докази, надані відповідачем, дають суду підстави для висновків, які спростовують доводи позивача, а встановлені у справі фактичні обставини підтверджують позицію відповідача.

Таким чином, суд приходить до висновку, що розпорядження відповідача, що є предметом оскарження, є правомірним та скасуванню не підлягає.

При цьому суд зазначає, що правові акти індивідуальної дії - це рішення, які є актом одноразового застосування норм права, і дію яких поширено на конкретних осіб або які стосуються конкретної ситуації, за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.

Водночас в обсязі встановлених у цій справі фактичних обставин, описаних вище, зважаючи на їхній зміст та юридичну природу, суд дійшов висновку, що оскаржуване розпорядження не є тим правовим актом, дія якого поширюється конкретно на позивача або встановлює конкретні приписи, звернені до позивача. Межі зазначеної правової ситуації не дають підстав вважати, що існування даного розпорядження порушує чи якимсь чином зачіпає індивідуальні права і законні інтереси позивача, які потребують судового захисту.

Відсутність порушеного права встановлюється при розгляді справи по суті, і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Відповідно до статті 94 КАС України судові витрати стягненню не підлягають.

Керуючись статтями 122, 158 - 163, 167 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

В задоволені адміністративного позову відмовити.

Постанова суду набирає законної сили в порядку статей 167,186 КАС України та може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду протягом десяти днів з дня отримання її копії.

Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.

Суддя І.І. Соломко