Справа № 808/1048/17
Суддя: Семененко Марина Олександрівна
Дата ухвалення: 2017-07-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 липня 2017 року о 14 год. 32 хв.Справа № 808/1048/17 м.Запоріжжя
Запорізький окружний адміністративний суд у складі

головуючого судді Семененко М.О.,

за участю секретаря судового засідання Бірюкової І.В.

за участю позивача ОСОБА_1,

представника позивача ОСОБА_2,

представника відповідача ОСОБА_3,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до прокуратури Запорізької області

про визнання протиправним та скасування наказу,

ВСТАНОВИВ:

До Запорізького окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 з адміністративним позовом до прокуратури Запорізької області, в якому просить суд визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Запорізької області №5дк від 07.02.2017 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності».

В обґрунтування позовних вимог посилається на те, що працює на посаді керівника Запорізької місцевої прокуратури №3. Оскаржуваним наказом позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності та оголошено догану за неналежне виконання службових обовязків, порушення законодавства та наказів Генерального прокурора України. Позивач вважає, що оскаржуваний наказ виданий відповідачем всупереч повноважень та у спосіб, що не передбачений Конституцією та законами України, не обґрунтовано, тобто без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, упереджено та без дотримання принципу рівності перед законом, без урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення та без додержання розумного строку.

Позивач зазначає, що відповідно до ст.11 Закону України «Про прокуратуру» керівник регіональної прокуратури приймає рішення про застосування до прокурора регіональної та місцевої прокуратури дисциплінарного стягнення або щодо неможливості подальшого перебування його на посаді прокурора на підставі рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Відповідно до статті 147-1 Кодексу законів про працю України, дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу працівника. Зважаючи на те, що позивач призначений на посаду керівника Запорізької місцевої прокуратури №3 наказом Генерального прокурора України, він вважає, що виключне право застосовувати дисциплінарне стягнення до позивача має Генеральний прокурор України.

Також вказує на те, що перед винесенням оскаржуваного наказу у позивача не було відібрано письмові пояснення, а надані позивачем пояснення щодо розслідування кримінальних проваджень та неналежного здійснення процесуального керівництва у них підпорядкованими прокурорами не враховано під час прийняття рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності, чим порушено право позивача на прийняття участі у процесі прийняття рішення.

Крім того, позивач вважає безпідставними посилання на порушення ним галузевих наказів Генерального прокурора України, тому що вважає, що такі накази не відповідають вимогам Закону України «Про прокуратуру», оскільки не зареєстровані у Міністерстві юстиції України та не включені до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, а їх положення не відповідають нормам Конституції та законів України.

Також, позивач вважає, що викладені в оскаржуваному наказі факти неналежного виконання ним службових обовязків не відповідають дійсності, крім того наявні посилання на неналежне виконання тих повноважень, які відповідно до положень Закону України «Про прокуратуру» та Кримінального процесуального кодексу України не відносяться до повноважень керівника місцевої прокуратури. Звертає увагу на порушення строку застосування дисциплінарного стягнення, визначеного ст.148 Кодексу законів про працю України та ст.12 Дисциплінарного статуту прокуратури України. Вважає, що при вирішенні питання про застосування до нього дисциплінарного стягнення з боку прокурора області мало місце упереджене ставлення до нього у порівнянні з іншими прокурорами.

В судовому засіданні позивач та представник позивача підтримали заявлені позовні вимоги у повному обсязі.

Відповідач проти позову заперечує. В обґрунтування заперечень зазначає, що ст. 43 Закону України «Про прокуратуру» визначено підстави для притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності, серед яких і невиконання чи неналежне виконання службових обовязків. За результатами підведення підсумків роботи органів прокуратури Запорізької області у 2016 році на оперативній нараді при прокуророві області встановлено, що в діяльності Запорізької місцевої прокуратури № 3 мають місце суттєві прорахунки в її організації, грубі порушення вимог Закону України «Про прокуратуру», кримінального процесуального законодавства та наказів Генерального прокурора України, що стало підставою для притягнення позивача, як керівника Запорізької місцевої прокуратури № 3, до дисциплінарної відповідальності. Під час вказаної наради позивачу було надано можливість висловити свою позицію з приводу наголошених на нараді недоліків, у звязку з чим відповідач вважає, що ним забезпечено участь позивача у прийнятті оскаржуваного рішення.

Відповідач зазначає, що пунктом 5-1 розділу ХІІІ «Перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що до набрання чинності положеннями, передбаченими абзацом третім пункту 1 розділу ХІІ «Прикінцеві положення» цього Закону (зокрема, ст. 44-50 Закону), дисциплінарне провадження щодо прокурорсько-слідчих працівників, здійснюється відповідно до Дисциплінарного статуту прокуратури України, який є спеціальним нормативно-правовим актом у даних правовідносинах. З посиланням на ст.10 Дисциплінарного статуту прокуратури України вказує, що прокурори областей та прирівняні до них прокурори мають право застосовувати дисциплінарні стягнення, зокрема у виді догани, у звязку з чим вважає безпідставними посилання позивача на відсутність у прокурора Запорізької області відповідних повноважень.

Вважає, що галузеві накази Генерального прокурора України не потребують державної реєстрації у Міністерстві юстиції України, оскільки не мають міжвідомчого характеру, стосуються лише органів прокуратури. Оскільки такі накази відносяться до сфери управління Генеральної прокуратури України, приймаються на виконання покладених на Генерального прокурора України повноважень щодо організації діяльності органів прокуратури та носять адміністративний характер, вони є обовязковими для виконання прокурорами у відповідності до положень ст.17 Закону України «Про прокуратуру».

Вказує, що прокуратурою Запорізької області встановлено факти, які у сукупності свідчать про наявність суттєвих недоліків у роботі Запорізької місцевої прокуратури № 3 за підсумками 2016 року. Вказані обставини послугували підставою для висновків про неналежне виконання позивачем, як керівником, своїх обовязків щодо організації діяльності підпорядкованої прокуратури, у звязку з чим позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності. Вважає, що проявів дискримінаційного характеру по відношенню до позивача не було, оскільки до нього застосовано найменший вид дисциплінарного стягнення догану, що відповідає тяжкості виявленого порушення.

Представник відповідача в судовому засіданні проти задоволення позову заперечив з підстав, викладених у письмових запереченнях, просив у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.

Суд, заслухавши пояснення позивача та представників сторін, дослідивши матеріали справи, повно та всебічно встановивши обставини справи, оцінивши надані докази, їх достатність і взаємний зв'язок у сукупності, дійшов висновку, що позов не підлягає задоволенню з наступних підстав.

З матеріалів справи судом встановлено, що наказом Генерального прокурора України від 08.12.2015 №757к призначено юриста 2 класу ОСОБА_1 керівником Запорізької місцевої прокуратури №3 Запорізької області строком на пять років з 15 грудня 2015 року (а.с.19, т.1).

На спільних нарадах, що відбулися при прокуророві Запорізької області 22.12.2016 та 20.01.2017, обговорено питання про стан протидії злочинності у сфері земельних відносин, представництва інтересів держави в зазначеній сфері; про стан процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, повязаних із незаконним зайняттям рибним, звіриним або іншим водним добувним промислом, захисту інтересів держави у вказаній сфері; про стан облікової дисципліни при відображенні в Єдиному реєстрі досудових розслідувань відомостей про кримінальні правопорушення, осіб, які їх учинили, та рух кримінальних проваджень, а також підведено підсумки роботи органів прокуратури області у 2016 році, визначено завдання на наступний період в умовах законодавчих змін та реформування органів прокуратури (а.с.22-33, 47-60, т.3)

На нараді 20.01.2017 про підсумки роботи органів прокуратури області у 2016 році, завдання на наступний період в умовах законодавчих змін та реформування органів прокуратури, встановлено факти неналежного виконання позивачем службових обовязків, порушення вимог чинного законодавства України, прорахунки в організації роботи та відсутність належного контролю за підлеглими, у звязку з встановленням яких вирішено притягнути керівника Запорізької місцевої прокуратури №3 ОСОБА_1В до дисциплінарної відповідальності за допущені суттєві недоліки в роботі. (а.с.56).

Наказом прокурора Запорізької області від 07.02.2017 №5дк «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» керівнику Запорізької місцевої прокуратури №3 юристу І класу ОСОБА_1 оголошено догану за неналежне виконання службових обовязків, порушення вимог Закону України «Про прокуратуру», Кримінально процесуального кодексу України, наказів Генерального прокурора України від 19.12.2012 №4гп «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні», від 30.12.2014 №156 «Про заходи щодо вдосконалення представницької діяльності органів прокуратури», від 16.10.2015 №275 «Про організацію діяльності органів прокуратури з питань ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, статистики та її аналізу» (а.с.20-26, т.1).

З даним наказом позивача ознайомлено у той самий день 07.02.2017 (а.с.69, т.1).

Позивачем надано письмові пояснення з приводу недоліків, наголошених на оперативній нараді під головуванням прокурора області «Про результати роботи органів прокуратури області у 2016 році» (а.с.1-3, т.3). Вказані пояснення подані після винесення наказу прокурора Запорізької області від 07.02.2017 №5дк.

Не погодившись з наказом про притягнення до дисциплінарної відповідальності, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Надаючи оцінку правомірності оскарженого наказу, суд виходить з того, що спірні правовідносини врегульовуються Законом України «Про прокуратуру» №1697-VІІ від 14.10.2014, Кодексом законів про працю України, Дисциплінарним статутом прокуратури України, затвердженим постановою Верховної ОСОБА_4 України від 06.11.1991 №1795-ХІІ.

При цьому суд враховує, що трудове законодавство підлягає застосуванню у випадку, якщо нормами спеціальних законів не врегульовано спірних правовідносин, або коли про це йдеться у спеціальному законі, у звязку з чим у даних правовідносинах пріоритетними є норми спеціального закону Закону України «Про прокуратуру».

За змістом п.15 ч.1 ст.3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) публічна служба це діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Таким чином, враховуючи, що на день виникнення спірних правовідносин позивач займав посаду керівника Запорізької місцевої прокуратури №3, судом встановлено, що спір виник під час проходження позивачем публічної служби в органах прокуратури.

Суд зазначає, що відповідно до п.22 ст.92 Конституції України виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

Статтею 43 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав:

1) невиконання чи неналежне виконання службових обовязків;

2) необґрунтоване зволікання з розглядом звернення;

3) розголошення таємниці, що охороняється законом, яка стала відомою прокуророві під час виконання повноважень;

4) порушення встановленого законом порядку подання декларації про майно, доходи, витрати і зобовязання фінансового характеру;

5) вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його обєктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури;

6) систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики;

7) порушення правил внутрішнього службового розпорядку;

8) втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення;

9) публічне висловлювання, яке є порушенням презумпції невинуватості.

Аналізуючи зазначені приписи можна дійти висновку, що нормами Закону України «Про прокуратуру» визначено перелік діянь, які визнаються дисциплінарними правопорушеннями прокурора.

Порядок здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорсько-слідчих працівників, види дисциплінарних стягнень, строки їх застосування тощо визначено положеннями статей 44-50 Закону України «Про прокуратуру», які відповідно до абз.3 п.1 розділу XII «Прикінцеві положення» Закону України «Про прокуратуру» набрали чинності 15 квітня 2017 року, тобто вже після виникнення спірних правовідносин.

При цьому, відповідно до пп.5 п.5-1 Перехідних положень Закону України «Про прокуратуру», до набрання чинності положеннями, передбаченими абз.3 п.1 розділу XII «Прикінцеві положення» цього Закону, дисциплінарне провадження щодо прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, здійснюється відповідно до Дисциплінарного статуту прокуратури України, затвердженого Постановою Верховної ОСОБА_4 України від 6 листопада 1991 року №1796-ХІІ.

Статтею 8 розділу ІІІ Дисциплінарного статуту прокуратури України передбачено, що дисциплінарні стягнення щодо прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовуються за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури.

Відповідно до ст.9 Дисциплінарного статуту прокуратури України дисциплінарними стягненнями є: 1) догана; 2) пониження в класному чині; 3) пониження в посаді; 4) позбавлення нагрудного знаку "Почесний працівник прокуратури України"; 5) звільнення; 6) звільнення з позбавленням класного чину.

Стаття 10 Дисциплінарного статуту прокуратури України передбачає, що Генеральний прокурор України має право застосовувати дисциплінарні стягнення, зазначені у статті 9 цього Статуту, в повному обсязі, за винятком випадків, передбачених частиною другою цієї статті.

Прокурори областей мають право застосовувати такі дисциплінарні стягнення: догану, пониження в посаді, звільнення, крім пониження на посаді і звільнення працівників, які призначаються Генеральним прокурором України.

З аналізу вказаних норм можна дійти висновку, що можливість застосування при дисциплінарному провадженні щодо прокурорсько-слідчих працівників норм Дисциплінарного статуту прокуратури України прямо передбачена пп.5 п.5-1 Перехідних положень Закону України «Про прокуратуру». При цьому регіональний прокурор наділений правом застосувати до підлеглих прокурорів такий вид дисциплінарного стягнення, як догана, тому числі і до прокурора, призначеного на посаду Генеральним прокурором України, що спростовує твердження позивача про відсутність у прокурора області відповідних повноважень на притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.

Статтею 11 Дисциплінарного статуту прокуратури України визначено, що дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню вини та тяжкості проступку. Прокурор, який вирішує питання про накладення стягнення, повинен особисто з'ясувати обставини проступку та одержати письмове пояснення від особи, яка його вчинила. В разі необхідності може бути призначено службову перевірку.

Обґрунтовуючи заявлені позовні вимоги позивач посилається на те, що прокурором Запорізької області не було відібрано у нього письмових пояснень з приводу встановлених обставин дисциплінарного проступку, у звязку з чим позивач вважає, що порушено його право на участь у прийнятті оскаржуваного рішення.

Суд зазначає, що порушення встановленої законодавством процедури ухвалення рішення може бути підставою для скасування цього рішення, якщо таке порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність.

У звязку з чим, рішення субєкта владних повноважень повинно бути перевірено судом на відповідність критеріям, що викладені в ч. 3 ст. 2 КАС України, які за своїм змістом відображають принципи адміністративної процедури:

Зважаючи на те, що наслідком встановлення факту порушення прокурором службової дисципліни є притягнення його до дисциплінарної відповідальності, рішення регіонального прокурора з цього питання повинно бути ухвалене на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Судом встановлено, що всупереч положенням ст.11 Дисциплінарного статуту прокуратури України відповідно до обставин даної справи до винесення оскаржуваного наказу позивачем письмові пояснення не надано.

Разом з тим, сам по собі факт неподання письмових пояснень особою, яка вчинила дисциплінарний проступок, не може перешкоджати прийняттю рішення про притягнення такої особи до дисциплінарної відповідальності за умови, якщо цій особі було відомо про наявність дисциплінарного провадження та надано можливість і достатній час для надання письмових пояснень, оскільки інакше це могло б призвести до відповідних зловживань з боку порушника.

Отже, неподання позивачем письмових пояснень з приводу виявлених порушень до прийняття рішення про притягнення його до дисциплінарної відповідальності не може бути єдиною підставою для визнання оскаржуваного наказу протиправним, якщо позивачу було відомо про встановлення факту скоєння ним дисциплінарного проступку, забезпечено його участь у прийнятті відповідного рішення та надано можливість висловити свою позицію за даним фактом, і при цьому таке порушення не вплинуло на правильність прийнятого рішення.

З матеріалів справи судом встановлено, що результати роботи органів прокуратури Запорізької області у 2016 року, у тому числі недоліки в організації діяльності Запорізької місцевої прокуратури № 3, встановлені та обговорені на оперативній нараді при прокуророві області, яка відбулась 20 січня 2017 року. Саме за підсумками вказаної наради вирішено за допущені суттєві недоліки в роботі притягнути до дисциплінарної відповідальності позивача.

При цьому суд звертає увагу, що з наданих до матеріалів матеріалах справи доказів, а також пояснень позивача судом встановлено, що позивач був присутній на зазначеній оперативній нараді, відповідно до порядку денного мав слово для виступу та надання звіту про роботу підпорядкованої місцевої прокуратури (а.с.47-48 т.3).

Таким чином, суд дійшов висновку, що позивач брав безпосередню участь при вирішенні питання про притягнення його до дисциплінарної відповідальності та мав можливість висловити свою позицію з даного питання, отже право позивача на участь у прийнятті рішення щодо притягнення його до дисциплінарної відповідальності не порушено.

Суд критично оцінює твердження позивача, надані в ході судового розгляду справи, що під час вказаної наради не обговорювались питання, висвітлені в оскаржуваному наказі, оскільки відповідно до поданих позивачем письмових пояснень він самостійно зазначив перелік недоліків, наголошених на оперативній нараді під головуванням прокурора області «Про результати роботи органів прокуратури області у 2016 році» (а.с.1-3 т.3), які відповідають змісту оскаржуваного наказу, а саме: щодо збільшення рівня злочинності, щодо стану досудового розслідування на пріоритетних напрямках, щодо неналежного досудового розслідування кримінального провадження №0006127 відносно ОСОБА_5, щодо порушення розумних строків досудового розслідування, щодо фактів невикористання повноважень по відмові від обвинувачення, щодо задоволення апеляційних скарг апарату прокуратури області на вироки, щодо невиконання вимог п.2.7. наказу Генерального прокурора України від 19.12.2012 № 4гн «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні», щодо залишку невиконаних судових рішень за позовами прокурора, щодо недотримання вимог виконавської дисципліни.

Крім того, суд враховує, що з моменту встановлення факту неналежного виконання позивачем обовязків керівника Запорізької місцевої прокуратури № 3 на оперативній нараді 20 січня 2017 року до дати прийняття оскаржуваного наказу 07 лютого 2017 року сплинуло 18 днів, тобто позивач мав достатньо часу для подання відповідних письмових пояснень.

Таким чином, суд дійшов висновку, що неподання позивачем письмових пояснень з приводу виявлених порушень не вплинуло і не могло вплинути на правомірність рішення про притягнення його до дисциплінарної відповідальності.

Також суд звертає увагу на те, що відповідно до оскаржуваного наказу прокуратури Запорізької області від 07.02.2017 №5дк на позивача ОСОБА_1 накладений такий вид дисциплінарного стягнення, як догана, що є найменш суворим стягненням, передбаченим Дисциплінарним статутом прокуратури України.

При цьому суд відхиляє доводи позивача щодо дискримінаційних проявів при вирішенні питання про притягнення його до дисциплінарної відповідальності, оскільки з протоколу оперативної наради від 20 січня 2017 року встановлено, що за допущені суттєві недоліки в роботі до дисциплінарної відповідальності притягнуто також і інших працівників прокуратури. Крім того, суд зазначає, що визначення виду дисциплінарного стягнення є дискреційним повноваженням керівника, якому надано право накладати таке стягнення, індивідуально в кожному окремому випадку, з урахуванням особливостей допущеного працівником прокуратури дисциплінарного проступку.

Щодо доводів позивача про недопустимість посилань в оскаржуваному наказі на галузеві накази Генерального прокурора України суд зазначає, що відповідно до п. 1 Указу Президента України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» від 03.10.1992 №493, державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.

Відповідно до пунктів 2, 3, 5 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 №731, державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. На державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб'єктами нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами «Для службового користування», «Особливої важливості», «Цілком таємно», «Таємно» та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.

На державну реєстрацію не подаються акти:

а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо);

б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми;

в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення);

г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів;

д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм;

е) рекомендаційного, роз'яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз'яснення, у тому числі податкові, тощо), нормативно-технічні документи (національні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші).

Також відповідно до п.1.4 Положення про порядок підготовки та подання на державну реєстрацію нормативно-правових актів Генеральної прокуратури України, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України від 13.10.2015 № 265, державній реєстрації підлягають накази Генеральної прокуратури України нормативно-правового змісту незалежно від строку їх дії та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з обмеженим доступом, а також прийняті в порядку експерименту, якщо в них є одна або більше норм, які:

зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною ОСОБА_4 України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації;

мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління Генеральної прокуратури України.

Зі змісту наказу Генерального прокурора України від 19.12.2012 № 4гн вбачається, що він розроблений з метою забезпечення організації та координації роботи органів прокуратури, не містить нових норм права, не зачіпає права, свободи й законні інтереси громадян та не має міжвідомчого характеру. А відтак, покликання позивача на необхідність його державної реєстрації є не обґрунтованими.

Водночас, відповідно до ст. 17 Закону України «Про прокуратуру», під час здійснення повноважень, повязаних з реалізацією функцій прокуратури, прокурори є незалежними, самостійно приймають рішення про порядок здійснення таких повноважень, керуючись при цьому положеннями закону, а також зобовязані виконувати лише такі вказівки прокурора вищого рівня, що були надані з дотриманням вимог цієї статті.

Накази адміністративного характеру, а також вказівки, що прямо стосуються реалізації прокурором функцій прокуратури, видані (віддані) в письмовій формі в межах повноважень, визначених законом, є обовязковими до виконання відповідним прокурором.

А відтак, позивач зобовязаний у своїй діяльності дотримуватися наказу Генерального прокурора України від 19.12.2012 №4гн.

Щодо наявності підстав для застосування до позивача дисциплінарного стягнення, суд зазначає таке.

Зі змісту оскаржуваного наказу вбачається, що догана позивачу оголошена за неналежне виконання службових обовязків, порушення вимог Закону України «Про прокуратуру», Кримінально процесуального кодексу України, наказів Генерального прокурора України від 19.12.2012 №4гп «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні», від 30.12.2014 №156 «Про заходи щодо вдосконалення представницької діяльності органів прокуратури», від 16.10.2015 №275 «Про організацію діяльності органів прокуратури з питань ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, статистики та її аналізу».

Суд зазначає, що повноваження керівника місцевої прокуратури визначені в статті 13 Закону України «Про прокуратуру». Крім того, повноваження прокурора при здійсненні нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням визначені Кримінальним процесуальним кодексом України.

Також, відповідно до наказів Запорізької місцевої прокуратури №3 «Про розподіл обовязків між працівниками Запорізької місцевої прокуратури №3» (а.с.1-239, т.2), на позивача було покладено ряд обовязків, зокрема:

загальне керівництво роботою прокуратури за всіма напрямами діяльності, визначеними Конституцією України, Законом України «Про прокуратуру» та наказами Генерального прокурора України;

організацію діяльності очолюваної прокуратури, забезпечення контролю виконання; роботу з добору, розстановки, професійної підготовки та виховання кадрів, забезпечення виконання вимог щодо підвищення кваліфікації прокурорів місцевої прокуратури;

загальну координацію діяльності правоохоронних органів Ленінського та Хортицького районів м. Запоріжжя, взаємодію з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування у протидії злочинності та корупції;

організація координаційної діяльності правоохоронних органів у сфері протидії злочинності шляхом проведення спільних нарад, створення міжвідомчих робочих груп, а також проведення узгоджених заходів, здійснення (аналітичної діяльності);

організацію і проведення оперативних нарад працівників місцевої прокуратури, контроль за виконанням прийнятих рішень;

загальну організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні; забезпечення невідкладного призначення процесуальних керівників досудового розслідування кримінальних правопорушень; загальне керівництво роботою прокурорів місцевої прокуратури, які здійснюють нагляд у формі процесуального керівництва за додержанням законів Ленінським відділом поліції ГУНП в Запорізькій області та Хортицьким відділенням поліції Ленінського відділу поліції ГУНП в Запорізькій області при провадженні досудового розслідування;

забезпечення загального контролю за якістю здійснення процесуального керівництва на стадії досудового розслідування, у т.ч. при проведенні процесуальними керівниками слідчих дій у кримінальних провадженнях, досудове розслідування яких проводиться слідчими Ленінського відділу поліції ГУНП в Запорізькій області та Хортицького відділення поліції Ленінського відділу поліції ГУНП в Запорізькій області в порядку, передбаченому ст.36 КПК України, а також на стадії участі у судовому провадженні;

здійснення процесуального керівництва, підтримання державного обвинувачення у найбільш актуальних і резонансних кримінальних провадженнях при вчиненні тяжких та особливо тяжких злочинів;

контроль за виконанням працівниками місцевої прокуратури вимог закону при прийманні, реєстрації, розгляді та вирішенні заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, своєчасним внесенням відомостей у них до Єдиного реєстру досудових розслідувань, достовірністю даних звітності з цих питань;

загальну організацію нагляду за додержанням законів при прийманні, реєстрації, розгляді та вирішенні заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, своєчасним внесенням щодо них відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань Ленінським відділом поліції ГУНП в Запорізькій області та Хортицьким відділенням поліції Ленінського відділу поліції ГУНП в Запорізькій області;

загальну організацію нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування слідчими Ленінського відділу поліції ГУНП в Запорізькій області та Хортицького відділення поліції Ленінського відділу поліції ГУНП в Запорізькій області кримінальних правопорушень, вчинених неповнолітніми та за їх участю, а також суспільно небезпечних діянь, вчинених особами, котрі не досягли віку, з якого можлива кримінальна відповідальність;

загальну організацію нагляду за додержанням Ленінським відділом поліції ГУНП в Запорізькій області та Хортицьким відділенням поліції Ленінського відділу поліції ГУНП в Запорізькій області законів при провадженні оперативно-розшукової діяльності; призначення працівників місцевої прокуратури, уповноважених на здійснення нагляду з цих питань;

загальну організацію нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян, та нагляду за додержанням порядку та умов тримання затриманих і ув'язнених у кімнатах для затриманих та доставлених чергових частин Ленінського відділу поліції ГУНП в Запорізькій області та Хортицького відділення поліції Ленінського відділу поліції ГУНП в Запорізькій області;

загальну організацію роботи з представництва в суді інтересів громадянина або держави у випадках, визначених законом та наказом Генерального прокурора України №6гн-2015, загальний контроль повноти та своєчасності застосування наданих процесуальних повноважень;

своєчасне направлення прокурору області спецповідомлень про кримінальні правопорушення, передбачені п.2.7 наказу Генерального прокурора України №4гн-2012, п.7 наказу Генерального прокурора України №7гн-2013, п.13 наказу Генерального прокурора України №16гн-2014, п.2.2 вказівки Генерального прокурора України від 15.08.2014 №264 «Про порядок направлення спеціальних повідомлень про кримінальні правопорушення та події, які набули суспільного резонансу»;

загальну організацію та виїзди на місце події за фактами кримінальних правопорушень, передбачених п. 2.7 наказу Генерального прокурора України №4гн-2012, з метою забезпечення якісного проведення огляду, організації невідкладних першочергових слідчих (розшукових) і негласних слідчих (розшукових) дій.

З оскаржуваного наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності встановлено, що в якості обставин, які свідчать про не належне виконання позивачем посадових обовязків, вказано серед іншого на те, що:

позивачем, у супереч вимог статті 25 Закону України «Про прокуратуру», не забезпечено належної реалізації повноважень щодо координації дій правоохоронних органів у сфері протидії злочинності, що на думку відповідача призвело до зростання рівня злочинності та зменшення рівня розкриття злочинів;

позивачем порушено положення ст.2, п.2 ч.1 ст.7, ст.9 КПК України, в частині того, що керівник місцевої прокуратури, хибно розуміючи положення ч.6 ст.36 КПК України, яка падає право скасування керівнику місцевої прокуратури незаконних та необґрунтованих постанов слідчих та підпорядкованих прокурорів у межах строків досудового розслідування, передбачених ст. 219 цього Кодексу, 15.07.2016 виніс постанову про скасування повідомлення про підозру, що за своєю формою не є постановою, а отже, скасовано бути не може. Першим заступником Генерального прокурора України цю постанову 21.11.2016 скасовано; місцевою прокуратурою вказане процесуальне рішення отримано 05.12.2016. Від того часу керівник Запорізької місцевої прокуратури №3 ОСОБА_1 повного, обєктивного та неупередженого розслідування провадження та процесуального керівництва не організував, а лише погодився із постановою процесуального керівника від 19.12.2016 про спрямування його за підслідністю. Строки досудового розслідування внаслідок неповного внесення ОСОБА_1 до ЄРДР інформації про зняття підозри з ОСОБА_5 у кримінальному провадженні №0006127 порушені;

позивачем не дотримано вимог наказу Генерального прокурора України від 19.12.2012 №4гн, що призвело до фактів порушення розумних строків, невжиття заходів до повного, всебічного і неупередженого зясування обставин злочинів в діяльності піднаглядних місцевій прокуратурі територіальних органів досудового розслідування ГУНП в області (кримінальні провадження №0002270, №0001955, №0005025, №0002963, №0004409);

позивачем не забезпечено виконання вимог наказу Генерального прокурора України від 19.12.2012 №4гн, в частині контролю за діями державних обвинувачів та не використано повноваження щодо відмови від підтримання державного обвинувачення за наявності для того підстав у кримінальних провадженнях відносно ОСОБА_6 за ч.1 ст.388 КК України, ОСОБА_7 та ОСОБА_4 за ч.3 ст.185 КК України, у яких судами ухвалено реабілітуючи рішення, що набули чинності, а також не забезпечено своєчасного оскарження незаконних судових рішень;

позивачем систематично порушуються вимогу п.2.7 наказу Генеральної прокуратури України від 19.12.2012 №4гн та вказівки Генерального прокурора України від 15.08.2014 №264 щодо невідкладного інформування прокурора області про вчинення тяжких та особливо тяжких злочинів, а також подій, які набули суспільного резонансу, а саме в частині не повідомлення (невідкладно) ОСОБА_1 прокурора області про мінування автоматичної заправної станції «WOG» (повідомлення надійшло до Дніпровського ВП ГУНП в Запорізькій області 05.08.2016 о 22:40), не повідомлення про зникнення неповнолітньої ОСОБА_8 з території КУ «Запорізький обласний соціально-психологічний реабілітаційний центр» (повідомлення надійшло до Дніпровського ВП ГУНП в Запорізькій області 16.08.2016) та не повідомлення прокурора області про застосування 11.01.2017 працівниками патрульної поліції табельної вогнепальної зброї для зупинки транспортного засобу Toyota Highlander;

позивачем не забезпечено системного контролю за формуванням звітності про роботу органів досудового розслідування, а саме у слідчій звітності Дніпровського ВП ГУНП в області за 2016 рік укрито від обліку дві підозрювані особи, стосовно яких кримінальні провадження закрито з реабілітуючи підстав; до звіту не внесено дані про застосування під час слідства до 2 осіб, щодо яких провадження закриті прокурором, запобіжних заходів (тримання під вартою ОСОБА_9 та домашній арешт - ОСОБА_10В.). а також не обліковано факт перебування під домашнім арештом особи, провадження щодо якої закрито судом у звязку з відмовою прокурора від підтримання державного обвинувачення (ОСОБА_11А.).;

не повною мірою забезпечено керівником Запорізької місцевої прокуратури №3 ОСОБА_1 дотримання вимог виконавської дисципліни. Так, керівником прокуратури несвоєчасно поінформовано прокуратуру області про хід досудового розслідування у кримінальних провадженнях №№0004078 (запитувалась на 07.11.2016, надійшла 11.11.2016), 0005649 (запитувалась на 23.12.2016, надійшла 27.12.2016). 0003011 (запитувалась на 26.12.2016, надійшла 30.12.2016).

Суд зазначає, що на допущені недоліки в організації роботи Запорізької місцевої прокуратури №3 ОСОБА_1 було вказано на спільній нараді при прокурорі Запорізької області та т.в.о начальника ГУ Національної поліції в Запорізькій області 22.12.2016 та на оперативній нараді при прокуророві Запорізької області 20.01.2017.

Також, суд зазначає, що в матеріалах справи містяться пояснення ОСОБА_1 з приводу недоліків на які було вказана на оперативних нарадах прокурором Запорізької області.

Обставини щодо необхідності посилення виконавської дисципліни, дотримання вимог чинного законодавства України, посилення контролю за діяльністю територіальних органів Національної поліції та обставини щодо наявності фактів неналежного виконання позивачем посадових (службових) обовязків у сукупності підтверджуються і наявними в матеріалах справи документами: листами прокуратури Запорізької області від 30.11.2016 №04/2/2-7244вих-16-314, від 29.02.2016 №04/2/2-1239-вих.-16-65окв, від 18.07.2016 №32-167вих-16-175окв, від 30.11.2016 №32-264вих-16-322окв, листом Генеральної прокуратури України від 21.11.2016 №04/2/3-2161-16 (а.с.34-46, т.3).

Щодо посилань позивача на те, що більшість порушень, на які містить посилання наказ про його притягнення дисциплінарної відповідальності, відносились до повноважень підпорядкованих йому працівників, а не до його посадових обовязків, в наслідок чого ним приймались рішення про позбавлення премій працівників, якими допущено недоліки у роботі, суд зазначає наступне.

Матеріалами справи підтверджується, що позивач на час виникнення спірних правовідносин обіймав посаду керівника Запорізької місцевої прокуратури №3, а тому до його повноважень, як до керівника державного органу, відносився безпосередній обовязок з організації діяльності органу на належному рівні, забезпечення дотримання підлеглими вимог чинного законодавства України та трудової дисципліни.

Дійсно, відповідальність має індивідуальних характер, а тому у разі якщо окремим працівником допущено певні порушення або не належним чином виконуються посадові обовязки позивач мав право позбавити такого працівника такого виду заохочення, як премія, або поставити питання про притягнення його до дисциплінарної відповідальності.

Разом з тим, позивач, як керівник прокуратури, також окремо несе відповідальність за ефективність діяльність органу, керівником якого він є, та може бути притягнутий до відповідальності поряд з працівником, яким вчинено порушення, якщо вищестоящий керівник, якому надано право накладати стягнення, прийде до висновку про неналежну організацію та координацію керівником роботи підлеглих.

В даному випадку, більшість порушень, установлених в наказі №5дк стосуються саме неналежної організації діяльності місцевої прокуратури та не належного нагляду за діяльністю органів досудового слідства та розслідування підрозділами Дніпровського ВП ГУНП в Запорізькій області.

Вказані обставин також нівелюють посилання позивача на порушення строків притягнення до дисциплінарної відповідальності, оскільки факт неналежного виконання позивачем покладених на нього обовязків керівника місцевої прокуратури встановлено за результатами оцінки діяльності Запорізької місцевої прокуратури № 3 у 2016 року у сукупності, а не щодо кожного окремо виявленого недоліку в роботі органу.

Таким чином, судом встановлено, що оскаржуваний наказ прийнятий відповідачем в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, обґрунтовано, з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, неупереджено, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

Також, з матеріалів справи судом встановлено, що 08.02.2017 прокуратурою Запорізької області на адресу Генеральної прокуратури України було направлено копію наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності керівника Запорізької місцевої прокуратури №3 Запорізької області юриста 1 класу ОСОБА_1 (а.с.118).

А відтак, відповідачем дотримано вимоги наказу Генерального прокурора України від 12.10.2016 №357 в частині направлення копії наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності у триденний строк до Генеральної прокуратури України.

Крім того, суд зазначає, що за результатами отримання копії наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1, Генеральним прокурором України не було прийнято рішення про скасування такого наказу, що свідчить про згоду Генерального прокурора України з наказом прокурора Запорізької області щодо притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, доказів протилежного суду не надано.

Інші доводи сторін не є юридично значимими та не впливають на вирішення адміністративної справи по суті.

Відповідно до ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 1 ст.11 КАС України встановлено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Згідно із ч.1 ст.71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення. Відповідно до ч.2 ст.71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Відповідачем доведено правомірність прийняття оскаржуваного наказу.

Відповідно до п.1 ч.3 ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій, бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, серед іншого, чи прийняті вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За таких обставин, суд дійшов висновку, що відповідач під час прийняття оскаржуваного наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності діяв обґрунтовано, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1.

Керуючись ст.ст. 2, 4, 7 - 12, 14, 86, 158- 163, 254 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити у повному обсязі.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо вона не була подана у встановлені строки. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду через Запорізький окружний адміністративний суд шляхом подачі в 10-денний строк з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до статті 160 КАС України з дня отримання такої постанови, апеляційної скарги, з подачею її копії відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі.

Якщо суб'єкта владних повноважень у випадках та порядку, передбачених частиною четвертою статті 167 КАС України, було повідомлено про можливість отримання копії постанови суду безпосередньо в суді, то десятиденний строк на апеляційне оскарження постанови суду обчислюється з наступного дня після закінчення п'ятиденного строку з моменту отримання суб'єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови суду.

Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.

Суддя М.О. Семененко