Справа № 808/8778/13-а
Суддя: Головчук С.В.
Дата ухвалення: 2017-07-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"20" липня 2017 р. м. Київ К/800/48422/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Головчук С.В. (суддя-доповідач),
Іваненко Я.Л.,
Черпака Ю.К.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві

на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 09 січня 2014 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2014 року

у справі за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві до товариства з обмеженою відповідальністю "ЕТО К" про застосування заходів реагування,

в с т а н о в и л а :

У листопаді 2013 року Головне управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві звернулося до суду з позовом, в якому позивач просив:

застосувати до відповідача заходи реагування у вигляді повного зупинення подальшої експлуатації приміщень ТОВ "ЕТО К" () по вул. Вишняківська, 19/19 в місті Києві;

визначити спосіб виконання судового рішення шляхом відключення джерела електроживлення, накладення печаток на розподільчі електрощитки та вхідні двері приміщень відповідача по вул. Вишняківська, 19/19 в місті Києві;

обов'язок щодо забезпечення виконання рішення суду покласти на Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві.

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 09 січня 2014 року, яку залишено без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2014 року, у задоволені позовних вимог відмовлено.

У касаційній скарзі Головне управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

Перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково.

Судами встановлено, що відповідно до плану-графіку перевірок суб'єктів господарювання на четвертий квартал 2013 року, розташованих на території Дарницького району м. Києва, на підставі Наказу від 19 вересня 2013 року № 85 «Про проведення перевірок», повідомлення про проведення перевірки від 20 вересня 2013 року № 20/288 та посвідчення на проведення перевірки від 21 жовтня 2013 року № 815 позивачем проведено перевірку додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту стосовно ТОВ «ЕТО К», а саме перевірено офісне приміщення по вул. Вишняківська, 19/19, м. Київ.

За результатами перевірки складено акт перевірки від 29 жовтня 2013 року № 1118, яким встановлено порушення відповідачем Правил пожежної безпеки в Україні.

Акт перевірки 29 жовтня 2013 року отримано заступником директора ТОВ «ЕТО К» ОСОБА_5

18 листопада 2013 року позивач звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом про застосування до ТОВ «ЕТО К» заходів реагування у вигляді повного зупинення подальшої експлуатації приміщень ТОВ «ЕТО К» () по вул. Вишняківська, 19/19 в місті Києві.

Відмовляючи в позові, суди першої та апеляційної інстанції виходили з того, що звернення до адміністративного суду з позовом щодо застосування заходів реагування є передчасним, оскільки позивачем не надано суду будь-яких доказів щодо прийняття ним відносно відповідача рішення (припису) про усунення відповідачем порушень, встановлених актом перевірки від 29 жовтня 2013 року № 1118 у відповідності до вимог ст.ст. 68, 69 Кодексу цивільного захисту України, ч. 8 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Колегія суддів не погоджується з висновками судів, враховуючи таке.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Таким чином уповноважені державою органи не можуть на власний розсуд ухилятися від реалізації наданих їм повноважень, але й не мають права виходити за межі, встановлені законодавством.

1 липня 2013 року в українському законодавстві відбулися зміни, що повністю змінили підхід до здійснення державного нагляду у сфері господарської діяльності. Набрали чинності одночасно два закони, а саме: Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Кодексу цивільного захисту України" від 02 жовтня 2012 року № 5404-VI, а також Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо усунення обмежень у провадженні господарської діяльності" від 20 червня 2013 року № 353-VII, що змінили процедуру здійснення заходів державного нагляду та оформлення їх результатів. Метою прийняття вказаних нормативно-правових актів є суттєве зменшення адміністративного тиску на підприємців шляхом запровадження обмежень втручання суб'єктів владних повноважень у господарську діяльність суб'єктів господарювання.

Основним нововведенням вищезазначених законів стали зміни в проведенні процедури повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг, а також запровадження процедури підтвердження обґрунтованості вжитих органом державного нагляду (контролю) заходів реагування (ст. 183-6 КАС України).

Головним законодавчим актом, що передбачає порядок здійснення заходів державного нагляду, є, перш за все, Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 5 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877), а також підзаконні нормативно-правові акти, прийняті відповідно до цього Закону та на його виконання.

На даний час існують дві схожі за змістом, але різні за порядком застосування процедури державного реагування.

Так, в редакції Закону № 877, що була чинною до 1 липня 2013 року, в п. 5 ст. 4 передбачалося, що зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг допускається за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного нагляду (контролю) чи його заступника. Так само ст. 7 вказаного Закону визначала, що на підставі акта, який складено за результатами здійснення планового заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, протягом п'яти робочих днів з дня завершення заходу складається припис, розпорядження або інший розпорядчий документ про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Тобто, прийняття рішення про необхідність повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг, за наявності відповідних підстав та за результатами проведеного планового чи позапланового заходу державного нагляду, до 1 липня 2013 року покладалося на посадових осіб органу державного нагляду (контролю), що здійснював відповідний захід.

Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Кодексу цивільного захисту України" від 2 жовтня 2012 року № 5404-VI (далі - Закон № 5404) внесено зміни, серед іншого, і до ст. 4 і ст. 7 ЗУ "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" № 877.

Так, відповідно до ч. 5 ст. 4 зазначеного Закону (на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг допускається за постановою адміністративного суду, ухваленою за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю) щодо застосування заходів реагування. Вжиття інших заходів реагування, передбачених законом, допускається за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного нагляду (контролю) чи його заступника. Застосовані адміністративним судом заходи реагування за позовом органу державного нагляду (контролю) скасовуються адміністративним судом у порядку, встановленому процесуальним законом.

Частиною 7 ст. 7 ЗУ "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" № 877 (на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлені порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

Відповідно до ч. 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України (на час виникнення спірних правовідносин) у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Пунктами 1, 2 ч. 1 ст. 70 зазначеного Кодексу (на час виникнення спірних правовідносин) підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення.

Отже, Закон та Кодекс розрізняє три види заходів реагування за порядком їх застосування: 1) які застосовуються виключно за рішенням адміністративного суду; 2) які застосовуються за письмовим рішенням органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень у визначені строки, яке видається та підписується керівником цього органу або його заступником; 3) які застосовуються за письмовим рішенням керівника органу державного нагляду (контролю) чи його заступника із подальшим підтвердженням обґрунтованості вжиття таких заходів адміністративним судом у випадках, передбачених законом.

Тобто, складення органом державного нагляду припису, розпорядження чи іншого розпорядчого документу щодо усунення порушень - не єдиний спосіб впливу на порушника та уникнення небезпеки персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій, серед іншого законом визначено і звернення контролюючого органу до суду щодо вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування.

Системний аналіз наведених норм права дає підстави вважати, що складення припису, розпорядження чи іншого розпорядчого документу щодо усунення порушень встановлених законодавством вимог та пожежної безпеки не є передумовою чи перешкодою звернення до суду щодо застосування заходів реагування.

Тоді як правовою передумовою звернення суб'єкта владних повноважень (а саме посадової особи центрального органу виконавчої влади) до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування є лише встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей.

Крім того, колегія суддів вважає, що конструкція статей 68 і 70 Кодексу та статей 4 і 7 Закону передбачає випадки, у яких тільки суд застосовує заходи реагування - у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту. Тоді як вжиття інших заходів реагування, передбачених законом, допускається за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного нагляду (контролю) чи його заступника.

Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, приймаючи рішення про відмову в позові, з тих підстав, що позивач не склав припис чи інший розпорядчий документ перед зверненням до суду, не правильно витлумачив норми матеріального права, у зв'язку з чим вони підлягають скасуванню.

Стаття 159 КАС України визначає, що судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Вказану норму слід розуміти так, що судове рішення є законним, якщо воно ухвалене судом відповідно до норм матеріального права з дотриманням норм процесуального права, порушення яких є підставою для скасування чи зміни судового рішення судом вищої інстанції. Це випливає з конституційного принципу законності (пункт 1 частини третьої статті 129 Конституції України, стаття 9 КАС України). При цьому законність необхідно трактувати не суто формально - як дотримання вимог закону, а у ширшому значенні - у світлі верховенства права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені під час судового розгляду справи (у судовому засіданні, у порядку скороченого чи письмового провадження) з урахуванням вимог статті 70 КАС України щодо належності та допустимості доказів або обставин, які не підлягають доказуванню, та висновки суду про встановлені обставини і правові наслідки є вичерпними.

Отже, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для цієї справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.

Також, відповідно до КАС України під час прийняття судового рішення суд вирішує, зокрема, чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження; яку правову норму належить застосувати до цих правовідносин.

Це означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або недоведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

Згідно з ч. 1 ст. 138 КАС України предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи (причини пропущення строку для звернення до суду тощо) та які належить встановити при ухваленні судового рішення у справі.

Згідно із ч. 1. ст. 161 КАС України під час прийняття постанови суд вирішує, зокрема, чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються.

Дотримання судами вказаних норм процесуального права є гарантією для сторін на право на справедливий суд, принцип якого закріплений у ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Під час нового розгляду справи судам необхідно надати оцінку порушенням, які встановлені в акті перевірки, з перевіркою того, чи ці порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Враховуючи, що під час вирішення справи по суті судами обох інстанцій допущені порушення матеріального та процесуального права, що унеможливили встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, то скаргу відповідача слід задовольнити частково.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

у х в а л и л а:

Касаційну скаргу Головного управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві задовольнити частково.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 09 січня 2014 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2014 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, та оскарженню не підлягає.

Судді С.В. Головчук
Я.Л. Іваненко
Ю.К. Черпак