Справа № 807/949/16
Суддя: Матковська Зоряна Мирославівна
Дата ухвалення: 2017-07-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 липня 2017 рокуЛьвів№876/6595/17

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

головуючого судді: Матковської З.М.,

суддів: Затолочного В.С., Каралюса В.М.,

при секретарі судового засідання: Богдан А.О.

з участю представників: позивача Муріна О.С., відповідача Сікори Р.З.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Товариства з додатковою відповідальністю «Перечинський лісохімічний комбінат» на постанову Перечинського районного суду Закарпатської області від 04 травня 2017 року у справі №807/949/16 за адміністративним позовом Товариства з додатковою відповідальністю «Перечинський лісохімічний комбінат» до Перечинської міської ради Закарпатської області про визнання протиправним і скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В :

Позивач товариство з додатковою відповідальністю «Перечинський лісохімічний комбінат» звернулося до суду із позовом до Перечинської міської ради Закарпатської області, у якому просить визнати протиправним та скасувати рішення Печеринської міської ради 20-ї сесії 6 скликання за №322 від 27 січня 2015 року в частині встановлення ставок податку на земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні суб'єктів господарювання.

Постановою Перечинського районного суду Закарпатської області від 04 травня 2017 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із постановою суду першої інстанції позивачем подана апеляційна скарга, в якій зазначає, що постанова суду першої інстанції є незаконною та необґрунтованою, оскільки судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини, які мають значення для вирішення справи, з порушенням норм матеріального та процесуального права. Так, апелянт вважає необґрунтованими висновки суду першої інстанції щодо неможливості застосування до спірних відносин приписів Закону України «Про засади державної регуляторної політики», крім того, вважає, що судом першої інстанції грубо порушено норми процесуального права, оскільки ототожнено такі два процесуальних поняття як «зміна позовних вимог» та «зміна предмету або підстави позову» та обрання належного способу захисту порушеного права. Наведене обґрунтовує тим, що судом першої інстанції було відмовлено у двох клопотаннях про зміну позовних вимог, зокрема із вимоги про скасування рішенням органу місцевого самоврядування та визнання його нечинним, що обґрунтовував тим, що рішення Перечинської міської ради №276 від 14.07.2014 р. офіційно оприлюднене у засобах масової інформації не було, що чітко закріплено на законодавчому рівні. Просить постанову суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову, якою визнати нечинним з моменту з моменту його прийняття п.2.6.1. рішення Перечинської міської ради № 322 від 27.01.2015р. «Про внесення змін до рішення 16 сесії Перечинської міської ради 6 скликання від 14.07.2014 р. №276 «Про встановлення місцевих податків і зборів» в частині встановлення ставок податку на земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні суб'єктів господарювання; визнати незаконною бездіяльність Перечинської міської ради Закарпатської області щодо не оприлюднення рішення від 14.07.2014р. №276 «Про встановлення місцевих податків і зборів» в друкованих засобах масової інформації.

В судовому засіданні апеляційного розгляду справи представник апелянта апеляційну скаргу підтримав з підстав зазначених у скарзі та просив апеляційну скаргу задовольнити, скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою визнати нечинним з моменту з моменту його прийняття п.2.6.1. рішення Перечинської міської ради №322 від 27.01.2015 р. «Про внесення змін до рішення 16 сесії Перечинської міської ради 6 скликання від 14.07.2014 р. №276 «Про встановлення місцевих податків і зборів» в частині встановлення ставок податку на земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні суб'єктів господарювання; визнати незаконною бездіяльність Перечинської міської ради Закарпатської області щодо не оприлюднення рішення від 14.07.2014 р. №276 «Про встановлення місцевих податків і зборів» в друкованих засобах масової інформації.

Представник відповідача проти апеляційної скарги заперечив, просив постанову суду першої інстанції залишити без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

Ужгородська місцева прокуратура належним чином була повідомлена про дату судового засідання, проте прокурор в судове засідання не прибув. Відповідно до ч. 4 ст.196 КАС України, неприбуття в судове засідання сторін або інших осіб, які беруть участь у справі, належним чином повідомлених про дату, час і місце апеляційного розгляду справи, не перешкоджає судовому розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.

Судом встановлено та матеріалами справи підтверджується наступне. Позивач являється постійним землекористувачем земельної ділянки у розмірі 20,985 гектарів землі з призначенням для експлуатації лісо хімкомбінату та водозабору, яка знаходиться в межах території Перечинської міської ради, про що свідчить державний акт Серії НОМЕР_1 від 21 лютого 2001 року.

Рішенням 20 сесії 6 скликання Перечинської міської ради від 27 січня 2015 року №322 «Про внесення змін до рішення 16 сесії Перечинської міської ради 6 скликання від 14.07.2014 року №276 «Про встановлення місцевих податків і зборів» встановлено ставку податку за земельні ділянки, які перебувають в постійному користуванні суб'єктів господарювання (крім державної та комунальної форм власності) - 10 відсотків від їх нормативно грошової оцінки.

Суд першої інстанції в задоволенні позову відмовив з тих підстав, що у 2015 році до рішень місцевих рад про встановлення місцевих податків на 2015 рік не застосовуються вимоги, встановлені Законом України «Про засади регуляторної політики у сфері господарської діяльності», крім того, оскаржуване рішення належним чином відповідачем було опубліковано, тому при прийнятті оскаржуваного рішення відповідач діяв в межах та в спосіб наданих йому повноважень.

Проте, апеляційний суд приходить до висновку, що суд першої інстанції по суті правильно вирішив спір, однак із помилковим застосуванням норм матеріального права.

Відповідно до ч. 1 ст.144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Згідно ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Діяльність органів місцевого самоврядування регулюється Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280 від 21 травня 1997 року (далі - Закон № 280), який, відповідно до Конституції України, визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

У відповідності до ч.1 ст.10 Закону України «Про місцеве самоврядування» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання (ст.25 Закону України «Про місцеве самоврядування»).

Відповідно до ч.1 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Згідно з п. п. 34, 35 ч. 1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування» до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад на пленарних засіданнях відноситься вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.

Відповідно до частини третьої статті 201 Земельного кодексу України, частини п'ятої статті 5, частини першої статті 13 Закону України «Про оцінку земель» нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо. Частиною першою статті 23 Закону України «Про оцінку земель» передбачено, що технічна документація з нормативної грошової оцінки у межах населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.

Частиною ч.1 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Відповідно до ч. 12 ст. 59 Закону №280, акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (ч.10 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування»).

Згідно ст.1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Таким чином, затверджена нормативна грошова оцінка визначає базові розрахункові показники, які є обов'язковими для застосування у окремих відносинах між органами місцевого самоврядування та суб'єктами господарської діяльності, вона може застосовуватися неодноразово і стосуватися невизначеного кола суб'єктів, тому рішення про затвердження нормативної грошової оцінки земель є регуляторним актом, а відтак має бути прийняте з додержанням вимог Закону №1160-IV.

Згідно ст. 4 Закону № 1160-IV, одним із принципів державної регуляторної політики є прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Нормами ч.5 ст.12 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» встановлено, що регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

Судом встановлено, що 14.07.2014 року Перечинською міською радою прийнято рішення №276 «Про встановлення місцевих податків і зборів», яке має ознаки регуляторного акту, є рішенням нормативно-правового характеру, оскільки підлягає неодноразовому застосуванню серед невизначеного кола осіб - суб'єктів земельних відносин щодо земельних ділянок, розташованих у м. Перечин, та розповсюджуються на власників земельних ділянок, сторін договорів оренди земельних ділянок державної та комунальної власності тощо.

Вказане рішення було розміщене лише на офіційному сайті Перечинської міської ради, однак опубліковане в засобах масової інформації не було, що свідчить про те, що відповідачем не дотримано положення ст. ст.12, 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо порядку та строків оприлюднення інформації.

Відповідно до ст. 57 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.

Із вказаними положеннями Конституції кореспондуються положення п. 5 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» де зазначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк ведення цих актів у дію.

Таким чином, законодавство безпосередньо пов'язує набрання чинності актом нормативно-правового характеру органу місцевого самоврядування з моментом його офіційного оприлюднення.

Щодо розміщення регуляторних актів органів або посадових осіб місцевого самоврядування на дошці оголошень чи на офіційній сторінці в мережі Інтернет без доведення факту їх розповсюдження в друкованих засобах масової інформації в межах адміністративно-територіальної одиниці, то таке суперечить вищенаведеному, оскільки законодавчо визначений лише єдиний порядок оприлюднення регуляторних актів - виключно у місцевих або у разі їх відсутності, інших друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами.

Згідно зі ст. 22 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» рішення органів місцевого самоврядування, інші нормативно-правові акти публікуються в офіційних виданнях (відомостях, бюлетенях, збірниках, інформаційних листках тощо) та друкованих засобах масової інформації відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Недержавні друковані засоби масової інформації мають право оприлюднювати офіційні документи органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до законодавства України і на засадах, передбачених укладеною угодою між цими органами та редакціями друкованих засобів масової інформації.

Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною в постанові Вищого адміністративного суду України від 1 квітня 2014 року у справі №К/800/35543/13, ухвалі Вищого адміністративного суду України від 07 серпня 2014 року у справі №К/800/30039/14, постанові Вищого адміністративного суду України від 14 лютого 2008 року у справі №К-38514/06.

Таким чином, аналіз чинного законодавства свідчить про те, що на законодавчому рівні закріплена чітка процедура розроблення та затвердження органом місцевого самоврядування власних регуляторних актів, зокрема й обов'язок оприлюднювати відповідні регуляторні акти для можливості набрання ними чинності та подальшого застосування виключно в порядку та у спосіб, визначений законодавством.

Пунктом 7 Постанови Пленуму Верховного Суду України №9 від 01.11.1996 року «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» звернуто увагу судів на те, що згідно з ч. 2 cт. 57 Конституції є нечинними, а отже, не можуть застосовуватись ті закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, які не доведені до відома населення у встановленому законом порядку.

Відповідно і судове рішення не може ґрунтуватись на не оприлюднених нормативно-правових актах такого змісту.

При цьому апеляційний суд зазначає, що нечинний нормативно - правовий акт не може порушувати права і свободи та інтереси фізичних осіб у сфері публічно - правових відносин, які підлягають захисту в порядку адміністративного судочинства згідно із положеннями ч. 1 ст. 2 КАС України, оскільки нечинний нормативно - правовий акт не породжує будь - яких прав та обов'язків у суб'єктів правовідносин.

Таким чином, рішення відповідача Перечинської міської ради від 14.07.2014 року №276 «Про встановлення місцевих податків і зборів» не створює юридичних наслідків у формі прав, обов'язків, їх зміни чи припинення, відтак не породжує правовідносин, що можуть бути предметом спору.

Оскільки рішенням 20 сесії 6 скликання Перечинської міської ради від 27 січня 2015 року №322 «Про внесення змін до рішення 16 сесії Перечинської міської ради 6 скликання від 14.07.2014 року №276 «Про встановлення місцевих податків і зборів» встановлено ставку податку за земельні ділянки, які перебувають в постійному користуванні суб'єктів господарювання (крім державної та комунальної форм власності) - 10 відсотків від їх нормативно грошової оцінки, тобто внесено зміни до рішення, яке є нечинним, оскаржене рішення також не створює юридичних наслідків у формі прав, обов'язків, їх зміни чи припинення, відтак не породжує правовідносин, що можуть бути предметом спору.

З урахуванням наведеного, апеляційний суд приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню та постанову суду першої інстанції необхідно змінити в частині викладення мотивів відмови у задоволенні позовних вимог з наведених вище підстав. В решті постанову суду залишити без змін.

Щодо вимоги апелянта про прийняття судом апеляційної інстанції нової постанови, якою визнати нечинним з моменту з моменту його прийняття п.2.6.1. рішення Перечинської міської ради №322 від 27.01.2015 р. «Про внесення змін до рішення 16 сесії Перечинської міської ради 6 скликання від 14.07.2014 р. №276 «Про встановлення місцевих податків і зборів» в частині встановлення ставок податку на земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні суб'єктів господарювання; визнати незаконною бездіяльність Перечинської міської ради Закарпатської області щодо не оприлюднення рішення від 14.07.2014 р. №276 «Про встановлення місцевих податків і зборів» в друкованих засобах масової інформації, то така задоволенню не підлягає з тих підстав, що вказані вимоги не були предметом розгляду у суді першої інстанції, оскільки судом першої інстанції було відмовлено позивачу у прийнятті заяв про збільшення та зміну позовних вимог.

Наведені вище обставини є безсумнівною підставою для зміни постанови суду першої інстанції в частині викладення мотивів відмови у задоволенні позовних вимог з наведених вище підстав.

Відповідно до частини першої статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України судові рішення повинні бути законними і обґрунтованими.

Судом першої інстанції правильно по суті вирішена справа, але із помилковим застосуванням норм матеріального права, що відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 201 КАС України є підставою для зміни постанови суду першої інстанції.

З урахуванням наведеного, апеляційний суд приходить до висновку, що апеляційна скарга відповідача підлягає частковому задоволенню, а постанова суду першої інстанції підлягає зміні в частині викладення мотивів відмови у задоволенні позову.

Керуючись статтями 160 ч. 3, 167, 195, 196, 198, 201, 205, 207, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Товариства з додатковою відповідальністю «Перечинський лісохімічний комбінат» - задовольнити частково.

Постанову Перечинського районного суду Закарпатської області від 04 травня 2017 року у справі №807/949/16 змінити в частині викладення мотивів відмови у задоволенні позову.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції, а у разі складення в повному обсязі відповідно до ч. 3 ст. 160 КАС України - з дня складення в повному обсязі.

Головуючий суддя З. М. Матковська
судді В. С. Затолочний
В. М. Каралюс
Повний текст постанови складено 18.07.2017р.