Справа № 810/1839/16
Суддя: Лічевецький І.О.
Дата ухвалення: 2017-07-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 810/1839/16 Головуючий у 1-й інстанції: Кушнова А.О.
Суддя-доповідач: Лічевецький І.О.
ПОСТАНОВА

Іменем України

13 липня 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Лічевецького І.О., суддів - Мельничука В.П., Мацедонської В.Е., при секретарі - Шевчук А.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні за апеляційною скаргою Північного офісу Держаудитслужби на постанову Київського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2016 року адміністративну справу за позовом комунального підприємства «Васильківтепломережа» до Державної фінансової інспекції в Київській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - товариство з обмеженою відповідальністю «БКБ «Євробуд», науково-виробниче товариство з обмеженою відповідальністю «Лота», про визнання протиправною та скасування вимоги,

ВСТАНОВИВ

Комунальне підприємство «Васильківтепломережа» (надалі за текстом - «КП «Васильківтепломережа») звернулось до суду з позовом про визнання протиправними та скасування пунктів 1, 2, 3 вимоги Державної фінансової інспекції в Київській області від 27.04.2016 р. № 10-06-14-14/2917.

Постановою Київського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2016 року адміністративний позов задоволено повністю.

В апеляційній скарзі Північний офіс Держаудитслужби, як правонаступник Державної фінансової інспекції в Київській області, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, Київський апеляційний адміністративний суд дійшов наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що на виконання плану контрольно-ревізійної роботи посадовцями Державної фінансової інспекції в Київській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності КП «Васильківтепломережа» за період з 01.04.2012 р. по 31.12.2015 р.

Результати ревізії оформлено актом № 06-20/019 від 25.03.2016 р.

Згідно цьому акту позивачем, серед іншого, завищено вартість виконаних ремонтних робіт: за договорами з НВ ТОВ «Лота» на 460 931 грн. 80 коп.; за договорами з ТОВ БКБ «Євробуд» - на 31 346 грн. 73 коп.

Також, в порушення вимог постанови Кабінету Міністрів України № 859 від 19.05.1999 р. «Про умови і розміри оплати праці керівників підприємств, заснованих на державній, комунальній власності та об'єднань державних підприємств» директору КП «Васильківтепломережа» ОСОБА_2 було виплачено премії за результатами роботи за 2013-2014 р., що призвело до незаконних видатків на преміювання у розмірі 16 115 грн. та зайвих відрахувань до державних цільових фондів на 5 972 грн. 22 коп.

Крім того, внаслідок не здійснення перерахунків собівартості пропорційно відпущеної теплової енергії для населення, підприємством завищено собівартість наданих послуг та, як наслідок, зайво отримано з Державного бюджету 318 000 грн.

На підставі висновків, викладених в акті ревізії, відповідачем направлено вимогу № 10-06-14-14/2914 від 27.04.2016 р. «Про усунення порушень законодавства».

Згідно пункту 1 цієї вимоги позивачем, в порушення вимог п. 3.3.10.1 ДБН Д. 1.1.1-1-2000, п. 6.4.3 та п. 6.4.6 ДСТУ Б Д.1.1.-1:2013, безпідставно включено до актів приймання виконаних будівельних робіт (форма КБ-2в) фактично не понесені витрати (не підтверджено обсяги виконаних будівельних робіт, витрати на заробітну плату, роботи машин та механізмів, завищено вартість устаткування), що призвело до матеріальної шкоди (збитків) підприємству на суму 36,85 тис. грн. та до нанесення матеріальної шкоди (збитків) міському бюджету на суму 460,93 тис. грн.

Пункт 2 вимоги містить відомості про те, що в порушення п. 4.2 Контракту від 12.06.2012 р. та вимоги п.п. 3 п. 1 постанови Кабінету Міністрів України № 859 від 19.05.1999 р. «Про умови і розміри оплати праці працівників підприємств, заснованих на державній, комунальній власності, та об'єднань державних підприємств» директору підприємства ОСОБА_2 здійснено нарахування та виплату премії за результатами роботи за 2013-2014 роки, що призвело до незаконних видатків на виплату премій керівнику підприємства за період 2014 та 2015 років в загальній сумі 16,12 тис. грн. та відповідно здійснено зайві нарахування до державних цільових фондів (37,06%) в сумі 5,97 тис. грн., чим завдано матеріальної шкоди (збитків) підприємству.

За змістом пункту 3 вимоги в порушення п. 5 та п. 6 Порядку від 29.01.2014 №30, п. 4 та п. 5 Порядку від 04.06.2015 №375, внаслідок нездійснення перерахунку собівартості за 2013, 2014 та 2015 роки пропорційно відпущеної теплової енергії для населення, завищено фактичну собівартість наданих послуг населенню, що призвело до зайвого нарахування різниці в тарифах та зайвого виділення коштів Державного бюджету, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 318 тис грн. Крім того, завищено обсяг заборгованості в розрахунку різниці тарифів за 2015 на суму 29,79 тис. грн.

Також, Державна фінансова інспекція в Київській області вимагала від КП «Васильківтепломережа» усунути виявлені порушення законодавства та надати вичерпну інформацію про вжиті заходи до 20 травня 2016 р.

Відповідно до пункту 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 р. № 2939-XII (надалі за текстом - «Закон № 2939-XII») органу державного фінансового контролю надається право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Згідно пункту 1 Положення про Державну фінансову інспекцію України затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 р. № 499/2011 (надалі за текстом - «Положення») Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 4 пункту 4 Положення визначено, що Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань, серед іншого, вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Тобто, вимога органу державного фінансового контролю про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, є обов'язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки, оскільки такі збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю.

При цьому, правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов Держфінінспекції України про стягнення збитків, а не під час вирішення справи за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною, з огляду на те, що в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Наведена правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 20 травня 2014 р. № 21-93а14.

Відповідно ж до частини 1 статті 244-2 КАС України рішення Верховного Суду України, прийняте за результатами розгляду заяви про перегляд судового рішення з мотивів неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права у подібних правовідносинах, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить зазначені норми права, та для всіх судів України. Суди зобов'язані привести свою судову практику у відповідність з рішенням Верховного Суду України.

Відступаючи від правової позиції, викладеної у названій постанові Верховного Суду України, суд попередньої інстанції помилково зазначив, що у цій справі ним не вирішується питання щодо збитків, а лише надається оцінка висновкам, викладеним в акті ревізії та спірній вимозі.

Згідно статті 2 Закону № 2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Статтею 4 Закону № 2939-XII визначено, що інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

У період виникнення спірних правовідносин порядок проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. № 550 (надалі за текстом - «Порядок»).

Пунктом 3 названого Порядку визначено, що акт ревізії - це документ, який складається посадовими особами контролюючого органу, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати.

За змістом пункту 35 Порядку результати ревізії оформляються актом, який складається на паперовому носії державною мовою і повинен мати наскрізну нумерацію сторінок. Акт ревізії містить: вступну частину, в якій зазначаються підстава для проведення ревізії, тема ревізії, повна назва об'єкта контролю, його місцезнаходження, відомості про організаційно-правову форму та форму власності, дати початку і закінчення ревізії, період, який підлягав ревізії, перелік посадових осіб контролюючого органу та залучених спеціалістів, що проводили ревізію, перелік посадових осіб, які відповідали за фінансово-господарську діяльність об'єкта контролю у період, що підлягав ревізії; констатуючу частину, в якій наведено інформацію про результати ревізії в розрізі кожного питання програми із зазначенням, за який період, яким способом (вибірковим, суцільним) та за якими документами перевірено ці питання, висновок про наявність або відсутність порушень законодавства, а також у разі наявності визначений в установленому законодавством порядку розмір збитків, завданих державі чи об'єкту контролю внаслідок таких порушень.

Із наведеного випливає, що внесення службовими особами Держфінінспекції відомостей до акту ревізії а також висновки, викладені в акті, не створюють правових наслідків у формі прав, обов'язків, їх зміни чи припинення для підконтрольних установ.

Пунктом 1.4 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 р. № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України № 883/5 від 15 травня 2013 р.) та зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 12 квітня 2005 р. за № 381/10661 визначено, що нормативно-правовий акт - це офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

Згідно Рішенню Конституційного Суду України № 7-рп/2009 від 16.04.2009 р. у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Тобто, висновки акту ревізії не є рішеннями суб'єкта владних повноважень в розумінні ст. 17 КАС України, а відтак не можуть бути оскаржені в порядку адміністративного судочинства.

З огляду на викладене ухвалене у справі судове рішення підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову у задоволенні позову.

Керуючись статтями 160, 198, 202, 205 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ

Апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби задовольнити.

Постанову Київського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2016 року скасувати та прийняти нову постанову.

У задоволенні адміністративного позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття, проте може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подачі в 20-ти денний строк з дня складення постанови в повному обсязі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України, з подачею документу про сплату судового збору, а також копій касаційної скарги відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі, та копій оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Головуючий суддя І.О.Лічевецький

суддя В.П.Мельничук

суддя В.Е.Мацедонська

Постанову складено в повному обсязі 18 липня 2017 р.

Головуючий суддя Лічевецький І.О.

Судді: Мельничук В.П.

Мацедонська В.Е.