Справа № 826/12573/16
Суддя: Мацедонська В.Е.
Дата ухвалення: 2017-07-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

Іменем України

11 липня 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Мацедонської В.Е.,

суддів Лічевецького І.О., Мельничука В.П.,

при секретарі Горяіновій Н.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Києві справу за апеляційною скаргою Державної служби України з безпеки на транспорті на постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 11 квітня 2017 року у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Каховське автотранспортне підприємство-16506», дочірнього підприємства «Комерційне підприємство «Атасс» відкритого акціонерного товариства «Автотранспортна акціонерна співдружність «Славутич», товариства з додатковою відповідальністю «Миколаївське АТП-14627», приватного акціонерного товариства «Маріуполь-авто», приватного підприємства «Посполіта сервіс», фізичної особи-підприємця ОСОБА_2, фізичної особи-підприємця ОСОБА_3, приватного підприємства «АТП Поділля-Тур», товариства з додатковою відповідальністю «Чемеровецьке автотранспортне підприємство 16847» до Державної служби України з безпеки на транспорті про зобов'язання вчинити дії,-

в с т а н о в и в:

Постановою Окружного адміністративного суду м.Києва від 11 квітня 2017 року адміністративний позов задоволено повністю, зобов'язано Державну службу України з безпеки на транспорті ввести в дію передбаченим законодавством шляхом із подальшим документальним оформленням правовідносин із позивачами рішення, прийняті за результатами конкурсу з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, проведеного 28 грудня 2015 року стосовно маршрутів, зазначених у цьому позові, переможцями на яких (або перевізниками, що зайняли наступне місце та в установленому порядку претендують на здійснення перевезень) було визнано позивачів.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції з мотивів порушення судом норм матеріального та процесуального права та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову в повному обсязі. Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що Укртрансбезпека розпочала організацію та проведення конкурсів з перевезення пасажирів на міжміських і приміських маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласних маршрутах) лише з 25 лютого 2016 року, тобто вже після засідання конкурсного комітету Укртрансінспекції, а тому з моменту проведення конкурсу 28 грудня 2015 року по термін введення в дію рішення Укртрансінспекції 10 лютого 2016 року Укртрансбезпека не була наділена повноваженнями організатора, у зв'язку з чим введення в дію рішення конкурсного комітету відповідачем без перевищення повноважень неможливо.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення учасників процесу, що з'явились в судове засідання, дослідивши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи, 28 грудня 2015 року Державною інспекцією України з безпеки на наземному транспорті (Укртрансінспекція) відповідно до Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року №1081, проведено конкурс з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території (міжобласний маршрут), в якому приймали участь, зокрема, позивачі.

Згідно протоколу №49 засідання конкурсного комітету з проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території (міжобласний маршрут), від 28 грудня 2015 року затверджено результати конкурсу та оголошено про рішення конкурсного комітету, що були прийнятті під час засідання, зокрема:

по об'єкту №3 переможцем конкурсу на самостійне виконання рейсів 209/210 маршруту Нова Каховка-Одеса визнано ТОВ «Каховське АТП 16506»;

по об'єкту №5 переможцем конкурсу на самостійне виконання рейсів 145/146 маршруту Славутич-Київ визнано ПАТ «АТАСС-Бориспіль». Визнано таким, що зайняв друге місце, - ДП КП «АТАСС»;

по об'єкту №7 переможцем конкурсу на паритетне виконання рейсів 241/242 маршруту Чернівці-Львів визнано ТДВ «Миколаївське АТП 14627»;

по об'єкту №9 переможцем конкурсу на самостійне виконання рейсів 713/714 маршруту Київ-Бердянськ визнано ПрАТ «Маріуполь-Авто»;

по об'єкту №15 переможцем конкурсу на самостійне виконання рейсів 433/434 маршруту Авангард-Херсон визнано ПП «Посполіта Сервіс»;

по об'єкту №17 переможцем конкурсу на самостійне виконання рейсів 279/280 маршруту Маньківка-Київ визнано ФОП ОСОБА_2;

по об'єкту №22 переможцем конкурсу на паритетне виконання рейсів 505/506 маршруту Київ-Калуш визнано ФОП ОСОБА_3;

по об'єкту №47 переможцем конкурсу на самостійне виконання рейсів 207/208 маршруту Хмельницький-Почаїв визнано ПП «АТП Поділля-Тур»;

по об'єкту №58 переможцем конкурсу на самостійне виконання рейсів 5/6 маршруту Чортків-Кам'янець-Подільський визнано ТДВ «Чемеровецьке АТП 16847».

В подальшому, переможцем конкурсу на самостійне виконання рейсів 145/146 маршруту Славутич-Київ (об'єкт №5), ПАТ «АТАСС-Бориспіль» було надіслано до відповідача письмову відмову від 20 січня 2016 року №25 від одержання дозволу.

Таким чином, позивачі є переможцями проведеного 28 грудня 2015 року Укртрансінспекцією конкурсу з перевезення пасажирів на міжміських і приміських маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут), по наведеним вище об'єктам.

У зв'язку з незатвердженням результатів проведеного конкурсу у встановленому законодавством порядку, що порушило права позивачів як переможців конкурсу та позбавило їх права на здійснення відповідної діяльності, останні звернулись до Окружного адміністративного суду м.Києва з даним позовом.

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку, що відновлення порушеного права позивачів можливе не інакше, як шляхом введення в дію прийнятих за результатами конкурсу з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, проведеного 28 грудня 2015 року, рішень, а припинення повноважень певного суб'єкта владних повноважень не може припиняти відповідальності держави перед учасниками відповідних правовідносин, які продовжують існувати, отже відповідальність покладається на правонаступника припиненого суб'єкта владних повноважень, та враховуючи, що повноваження щодо проведення конкурсів з перевезення пасажирів на міжміських і приміських маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласних маршрутах), та, відповідно, введення в дію розпорядчим документом рішення конкурсного комітету щодо визначення переможців конкурсу покладені на відповідача як правонаступника Укртрансінспекції, саме відповідач має відновити права позивачів.

Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Спірні правовідносини, що склались між сторонами, регулюються Конституцією України, Законом України «Про автомобільний транспорт», який визначає засади організації та діяльності автомобільного транспорту, Указом Президента України від 06 квітня 2011 року №387/2011 «Про Положення про Державну інспекцію України з безпеки на наземному транспорті», постановою Кабінету Міністрів України 03 грудня 2008 року №1081 «Про затвердження Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування».

В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

В силу ст.43 Закону України «Про автомобільний транспорт» визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах. Об'єктом конкурсу можуть бути: маршрут (кілька маршрутів), оборотний рейс (кілька оборотних рейсів). На конкурс виносяться маршрути із затвердженими паспортами.

У відповідності до ст.44 вищенаведеного Закону організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування затверджено постановою Кабінету Міністрів України 03 грудня 2008 року №1081 (в редакції, що була чинною на час спірних правовідносин), який визначає процедуру підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування і є обов'язковим для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами (організаціями), залученими на договірних умовах для організації забезпечення проведення конкурсів, конкурсними комітетами та автомобільними перевізниками (п.1 Порядку).

Згідно п.4 цього Порядку організатором на автобусному маршруті загального користування є, зокрема, Укртрансінспекція - на міжміському і приміському маршрутах, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут).

Під час проведення конкурсу конкурсний комітет розглядає пропозиції перевізників-претендентів виключно за показниками, визначеними в п.40 наведеного Порядку.

Відповідно до п.42 Порядку у разі участі в конкурсі двох або більше перевізників-претендентів конкурсний комітет визначає кращого з використанням бальної системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів відповідно до цього Порядку та Закону України «Про автомобільний транспорт». Сумарна кількість балів, одержаних кожним перевізником-претендентом згідно з додатком 4, є підставою для визначення переможця конкурсу.

Пунктом 46 вказаного Порядку передбачено, що переможцем конкурсу визнається перевізник-претендент, який за результатами розгляду набрав найбільшу кількість балів відповідно до системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів. Претендентом, який посів друге місце, визнається перевізник-претендент, який за результатами розгляду набрав найбільшу кількість балів відповідно до системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів без урахування показника переможця конкурсу.

Рішення конкурсного комітету про визначення переможця конкурсу, а також перевізника-претендента, який за результатами розгляду посів друге місце, оголошується перевізникам-претендентам під час конкурсу, у 10-денний строк оформляється протоколом, який підписується присутнім головою або заступником голови та секретарем конкурсного комітету, і подається організатору (п.49 Порядку).

Відповідно до п.51 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування рішення конкурсного комітету щодо визначення переможця конкурсу вводяться в дію наказом (постановою або іншим розпорядчим документом) організатора протягом не більш як 30 робочих днів з дня проведення конкурсу.

Згідно п.53 вказаного Порядку організатор не пізніше ніж через 30 днів з моменту набрання чинності рішенням конкурсного комітету укладає з переможцем конкурсу договір (на міському та внутрішньообласному автобусних маршрутах) або видає дозвіл (на міжобласному автобусному маршруті) згідно з обов'язковими умовами визначеного конкурсу та додатковими умовами обслуговування маршруту, наданими перевізником-претендентом.

У разі письмової відмови перевізника-претендента, який став переможцем конкурсу, від укладення з організатором договору (одержання дозволу) договір укладається (дозвіл видається) з перевізником-претендентом, який посів друге місце. У разі відсутності перевізника-претендента, який посів друге місце, рейс (маршрут) включається до об'єкта іншого конкурсу.

З аналізу наведених норм вбачається, що протягом не більш як 30 робочих днів з дня проведення конкурсу рішення конкурсного комітету щодо визначення переможця конкурсу вводяться в дію відповідним наказом (постановою або іншим розпорядчим документом) та не пізніше ніж через 30 днів з моменту набрання чинності вказаного рішення організатор укладає з переможцем конкурсу договір або видає відповідний дозвіл.

Як вбачається з матеріалів справи, 28 грудня 2015 року Укртрансінспекцією було проведено конкурс з перевезення пасажирів на міжміських і приміських маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут), та результати якого оформлені протоколом №49 засідання конкурсного комітету від 28 грудня 2015 року, та визначено переможців. Однак, рішення конкурсного комітету щодо визначення переможця конкурсу не введено в дію відповідним наказом (постановою або іншим розпорядчим документом).

Указом Президента України від 06 квітня 2011 року №387/2011 затверджено Положення про Державну інспекцію України з безпеки на наземному транспорті, відповідно до п.1 якого Державна інспекція України з безпеки на наземному транспорті (Укртрансінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури України. Укртрансінспекція входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на автомобільному транспорті загального користування, на перевезення яким видано ліцензію, міському електричному, залізничному транспорті, експлуатації автомобільних доріг загального користування.

Відповідно до пп.10 п.4.2 наведеного Положення Укртрансінспекція у сфері автомобільного та міського електричного транспорту організовує та проводить конкурси з перевезення пасажирів на міжнародних та міжміських і приміських автобусних маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласних маршрутах).

Однак, в порушення п.51 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, рішення конкурсного комітету не було введено в дію відповідним наказом (постановою або іншим розпорядчим документом) Укратрансінспекції.

В той же час, пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року №442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» вирішено утворити, зокрема, Державну службу України з безпеки на транспорті, реорганізувавши шляхом злиття Державну інспекцію з безпеки на морському та річковому транспорті, Державну інспекцію з безпеки на наземному транспорті та підпорядкувавши Службі, що утворюється, Державну спеціальну службу транспорту.

Відповідно до п.п.5, 6 наведеної постанови установлено, що центральні органи виконавчої влади, що утворюються шляхом реорганізації інших центральних органів виконавчої влади, є правонаступниками органів, які реорганізуються. Права та обов'язки центральних органів виконавчої влади, що ліквідуються, передаються відповідним центральним органам виконавчої влади, на які цією постановою покладено функції з реалізації державної політики у відповідній сфері.

Центральні органи виконавчої влади, що припиняються згідно з цією постановою, продовжують здійснювати повноваження та функції у визначених сферах до завершення здійснення заходів з утворення центральних органів виконавчої влади, яким передаються повноваження та функції центральних органів виконавчої влади, що припиняються.

Постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року №103 затверджено Положення про Державну службу України з безпеки на транспорті, відповідно до п.1 якого Державна служба України з безпеки на транспорті (Укртрансбезпека) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури і який реалізує державну політику з питань безпеки на наземному транспорті та у сфері безпеки на морському та річковому транспорті (крім сфери безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства).

Згідно пп.591 п.5 наведеного Положення Укртрансбезпека відповідно до покладених на неї завдань організовує та проводить конкурси з перевезення пасажирів на міжміських і приміських маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласних маршрутах).

Пункт 5 Положення про Державну службу України з безпеки на транспорті доповнено пп.591 згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 04 лютого 2016 року №98 «Про внесення змін до Положення про Державну службу України з безпеки на транспорті», яка набрала чинності 25 лютого 2016 року.

Таким чином, повноваження щодо організації та проведення конкурсів з перевезення пасажирів на міжміських і приміських маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласних маршрутах), та, відповідно, введення в дію розпорядчим документом рішення конкурсного комітету щодо визначення переможців конкурсу покладені на Укртрансбезпеку, як на правонаступника Укртрансінспекції.

Вказане правонаступництво передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року №442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади».

Правонаступництво являє собою перехід прав і обов'язків від одного суб'єкта до іншого, за результатами якого до правонаступника переходять усі права і обов'язки того суб'єкта, якому вони належали раніше (правопопередника).

Постановою Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року №442 не визначено виключень із набутих Укртрансбезпекою, як правонаступником Укртрансінспекції, прав та обов'язків, зокрема, щодо організації та проведення конкурсів з перевезення пасажирів на міжміських і приміських маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласних маршрутах).

В той же час, згідно абз.2 ст.3 Конституції України Держава відповідає перед людиною за свою діяльність.

Наведений принцип виявляється у конституційному визначенні обов'язків держави та в її юридичній відповідальності у вигляді застосування заходів публічно-правового характеру до держави та її органів за невиконання чи неналежне виконання своїх обов'язків, що передбачає відповідальність державних органів, органів місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб, установивши за певні дії чи бездіяльність відповідні заходи впливу (санкції) до них.

Суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що припинення повноважень певного суб'єкта владних повноважень не може припиняти відповідальності держави перед учасниками відповідних правовідносин, які продовжують існувати, а тому відповідальність покладається на правонаступника припиненого суб'єкта владних повноважень.

У своїй апеляційній скарзі відповідач посилається на те, що Укртрансбезпека розпочала організацію та проведення конкурсів з перевезення пасажирів на міжміських і приміських маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласних маршрутах), лише з 25 лютого 2016 року - дата набрання чинності постанови Кабінету Міністрів України від 04 лютого 2016 року №98.

Проте, всі повноваження Укртрансінспекції, як правопопередника, були передані Укртрансбезпеці, як правонаступнику, постановою Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року №442, внаслідок чого до відповідача перейшли обов'язки щодо введення в дію рішення конкурсного комітету щодо визначення переможців конкурсу, оформленого протоколом №49 від 28 грудня 2015 року, відповідним наказом (постановою або іншим розпорядчим документом).

Крім того, з наявної в матеріалах справи копії листа Укртрансінспекції від 21 січня 2016 року №86/11/16-16 вбачається, що Укртрансінспекцією направлено до Укртрансбезпеки протокол №49 засідання конкурсного комітету з проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут), від 28 грудня 2015 року, з метою здійснення повноважень, передбачених п.п.51, 53 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування.

Однак, належних дій щодо здійснення повноважень по введенню в дію відповідним наказом (постановою або іншим розпорядчим документом) рішення конкурсного комітету щодо визначення переможця конкурсу відповідачем вчинено не було.

Апелянт зазначає, що Укртрансінспекція не мала повноважень щодо проведення 28 грудня 2015 року конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут), та не могла бути його організатором, однак, пунктом 2 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування визначено, що організатор - орган виконавчої влади, виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, який самостійно або із залученням робочого органу проводить конкурс.

В той же час, згідно п.4 вказаного Порядку (в редакції, що була чинною на момент проведення конкурсу), саме Укртрансінспекція є організатором на автобусному маршруті загального користування на міжміському і приміському маршрутах, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут).

Пунктом 8 Порядку встановлено, що рішення про переможця конкурсу приймається конкурсним комітетом. Рішення конкурсного комітету обов'язкове для виконання організатором, крім випадків, передбачених пунктом 54 цього Порядку.

Колегія суддів зазначає, що п.54 наведеного Порядку виключено згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 29 червня 2011 року №953, яка набрала чинності 16 вересня 2011 року.

Крім того, доказів щодо скасування протоколу №49 засідання конкурсного комітету з проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут), від 28 грудня 2015 року, зміни, зупинення його дії суду не надано, конкурс є таким, що відбувся, а отже рішення конкурсного комітету обов'язкове для виконання організатором, у зв'язку з чим у позивачів наявне право на законне сподівання щодо настання правових наслідків перемоги у вказаному конкурсі шляхом введення в дію рішення конкурсного комітету щодо визначення переможця конкурсу відповідним наказом (постановою або іншим розпорядчим документом) та не пізніше ніж через 30 днів з моменту набрання чинності вказаного рішення укладення з переможцями конкурсу договорів або видачі відповідних дозволів.

Згідно ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог шляхом зобов'язання Укртрансбезпеки ввести в дію передбаченим законодавством шляхом із подальшим документальним оформленням правовідносин із позивачами рішення, прийняті за результатами конкурсу з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, проведеного 28 грудня 2015 року, стосовно маршрутів, зазначених у позові, переможцями на яких (або перевізниками, що зайняли наступне місце та в установленому порядку претендують на здійснення перевезень) було визнано позивачів, як єдиний спосіб відновлення порушених прав позивачів.

На підставі вищевикладеного, приймаючи до уваги, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, постанова прийнята з дотриманням норм матеріального та процесуального права, висновки суду першої інстанції доводами апелянта не спростовані, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для її зміни або скасування.

Керуючись ст.ст.195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд,-

у х в а л и в:

Апеляційну скаргу Державної служби України з безпеки на транспорті - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 11 квітня 2017 року - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня її складення в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Повний текст ухвали виготовлено 17 липня 2017 року.

Головуючий суддя В.Е.Мацедонська

Судді І.О.Лічевецький

В.П.Мельничук

Головуючий суддя Мацедонська В.Е.

Судді: Мельничук В.П.

Лічевецький І.О.