Справа № 401/4006/16-а(2-а/401/33/17)
Суддя: Богданенко І.Ю.
Дата ухвалення: 2017-07-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

11 липня 2017 року справа № 401/4006/16-а

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Богданенка І.Ю.,

суддів: Уханенка С.А. Дадим Ю.М. ,

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Дніпрі апеляційну скаргу Світловодського міського голови Козярчука Валентина Валентиновича

на постанову Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 10 квітня 2017 року

у справі №401/4006/16-а

за позовом ОСОБА_2

до Світловодського міського голови Козярчука Валентина Валентиновича

про визнання протиправними та скасування розпорядження від 02 червня 2016 року №88-р та пунктів 1, 2 , 3, 4, 5, 8 розпорядження від 24 вересня 2016 року №115-р,-

ВСТАНОВИВ:

У грудні 2016 року ОСОБА_2 звернувся у Світловодський міськрайонний суд Кіровоградської області з позовом до Світловодського міського голови Козярчука Валентина Валентиновича про визнання протиправним та скасування розпорядження від 02 червня 2016 року №88-р «Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатському зверненні та затвердження примірного плану перевірки»; визнання протиправними та скасування пунктів 1, 2, 3, 4, 5, 8 розпорядження від 24 червня 2016 року №115-р «Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатських зверненнях та затвердження примірного плану перевірки».

Постановою Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 10 квітня 2017 року позовні вимоги задоволено.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції, Світловодський міський голова подав апеляційну скаргу в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального і матеріального права, просить скасувати оскаржувану постанову та ухвалити нову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.

ОСОБА_2 подав письмові заперечення на апеляційну скаргу.

Перевіривши законність та обґрунтованість постанови суду першої інстанції, дослідивши матеріали справи в межах доводів апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом установлено та матеріалами справи підтверджено, що Світловодський міський голова, розглянувши звернення депутата Світловодської міської ради Москаленка А., розпорядженням від 02 червня 2016 року №88-р «Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатському зверненні та затвердження примірного плану перевірки», створив комісію, щодо перевірки ефективного та цільового використання бюджетних коштів Управлінням освіти на закупівлю продуктів харчування для дошкільних закладів освіти за період з січня 2015 року по травень 2016 року, затвердив примірний план перевірки, надав відповідні доручення голові комісії, комісії та начальнику управління освіти ОСОБА_2 (а.с. 5).

З 08 червня 2016 року по 17 червня 2016 року комісією проведено перевірку за результатами якої складено довідку від 24 червня 2016 року.

24 червня 2016 року Світловодський міський голова, розглянувши звернення депутатів Світловодської міської ради Москаленка А. та Гайчук І., видав розпорядження №115-р «Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатських зверненнях та затвердження примірного плану перевірки», згідно з пунктами 1, 2, 3, 4, 5, 8 якого, створено комісію, щодо перевірки ефективного та цільового використання бюджетних коштів Управлінням освіти на закупівлю продуктів харчування для дошкільних закладів освіти за період з січня 2015 року по травень 2016 року, затверджено примірний план перевірки, надано доручення голові комісії, комісії та начальнику управління освіти ОСОБА_2 (а.с. 6).

Відповідно до фактичних обставин справи, 30 червня 2016 року комісією складений акт про недопуск до перевірки.

За доводами Світловодського міського голови Козярчука Валентина Валентиновича видання розпоряджень зумовлені депутатським зверненнями, створення комісії за участю представників відділу внутрішнього аудиту та контролю за надходженнями та використанням бюджетних коштів, державних контролюючих органів, громадськості та депутатів ради викликано необхідністю забезпечення об'єктивності перевірки.

За результатами проведених перевірок Світловодським міським головою Козярчуком Валентином Валентиновичем винесено розпорядження від 04 липня 2016 року №267-к та №268-к, якими накладено дисциплінарне стягнення на начальника Управління освіти ОСОБА_2 у вигляді догани.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що Світловодська міська рада створила спеціальний відділ, який здійснює функції внутрішнього аудиту та контролю за надходженнями та використанням бюджетних коштів у відповідності до Порядку, який розроблений з урахуванням рекомендацій «Порядку утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року №1001, наказу Міністерства фінансів України від 04 жовтня 2011 року №1247 «Про затвердження стандартів внутрішнього аудиту». В той же час, Світловодський міський голова фактично перебравши на себе функції відділу внутрішнього аудиту та контролю за надходженнями та використанням бюджетних коштів створив власну комісію для перевірки ефективного та цільового використання бюджетних коштів управлінням освіти. При цьому, Світловодський міський голова на власний розсуд визначив склад даної комісії та одноособово визначив примірний план роботи комісії. Крім того суд зазначив, що дана комісія не керувалась жодним положенням або порядком при проведенні перевірок.

Також, суд першої інстанції відхилив доводи відповідача стосовно того, що у справі №401/2157/16-а розглядався спір між управлінням освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради та Світловодським міським головою Козярчуком Валентином Валентиновичем, де був той самий предмет та підстави адміністративного позову, з огляду на те, що у справі №401/2157/16-а підставою для визнання протиправними розпоряджень є те, що органи місцевого самоврядування не мають компетенції на проведення перевірок, щодо ефективного та цільового використання бюджетних коштів, а такого роду перевірки має право здійснювати виключно центральний орган виконавчої влади, що реалізує політику у сфері державного фінансового контролю. При цьому у справі за позовом ОСОБА_2, що розглядається, підставою для визнання протиправними розпоряджень ставиться те, що Світловодський міський голова перевищив свої повноваження та перебрав на себе функції відділу внутрішнього аудиту та контролю за надходженнями, використанням бюджетних коштів та станом збереження комунального майна, який є структурним підрозділом апарату виконавчого комітету Світловодської міської ради.

Отже, за предметом та підставами адміністративні позови, є різними, крім того, позивачі у справах є відмінними - управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради і ОСОБА_2, як начальник управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради.

Суд апеляційної інстанції не погоджується з висновком суду першої інстанції щодо обґрунтованості позовних вимог з огляду на наступне.

Частиною 1 статті 69 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до частини 1 статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.

Так, постановою Світловодського міськрайонного суду від 20 липня 2016 року у справі №401/2157/16-а адміністративний позов управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради до Світловодського міського голови Козярчука Валентина Валентиновича задоволено, визнано протиправними та скасовано розпорядження від 02 червня 2016 року №88-р «Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатському зверненні та затвердження примірного плану перевірки», а також пункти 1, 2, 3, 4, 5, 8 розпорядження від 24 червня 2016 року №115-р «Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатських зверненнях та затвердження примірного плану перевірки».

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року скасовано постанову Світловодського міськрайонного суду від 20 липня 2016 року та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовлено.

На підставі встановлених у справі обставин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржувані розпорядження про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатських зверненнях щодо організації харчування у навчальних закладах освіти, видані Світловодським міським головою виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб передбачені Законами України «Про місце самоврядування в Україні», «Про освіту».

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10 жовтня 2016 року відмовлено у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року у справі №401/2157/16-а.

Суд апеляційної інстанції приймає до уваги, що на час звернення до суду з адміністративним позовом, оскаржувані розпорядження вичерпали свою дію.

Положеннями статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в України» встановлені повноваження міського голови, зокрема, в сфері бюджетного регулювання.

Частиною 4 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в України» передбачено, що сільський, селищний, міський голова: забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання; є розпорядником бюджетних коштів, використовує їх лише за призначенням, визначеним радою; здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів; видає розпорядження у межах своїх повноважень.

Відповідно до статті 25 Закону України «Про освіту» організація та відповідальність за харчування у навчальних закладах державної та комунальної форми власності покладається на місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані навчальні заклади, керівників навчальних закладів.

Рішенням Світловодської міської ради №93 від 14 січня 2016 року затверджено Положення про відділ внутрішнього аудиту та контролю за надходженням, використання бюджетних коштів та станом збереження комунального майна» затверджено Положення відділу внутрішнього аудиту та контролю за надходженням, використання бюджетних коштів та станом збереження комунального майна (а.с. 25-27).

За змістом Положення, відділ внутрішнього аудиту та контролю за надходженням, використання бюджетних коштів та станом збереження комунального майна є структурним підрозділом апарату виконавчого комітету Світловодської міської ради, підпорядкований та підзвітний в своїй діяльності міському голові. Основним завданням Відділу є реалізація політики у сфері аудиту та фінансового контролю за надходженнями і використанням бюджетних коштів місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, бюджетними установами, комунальними підприємствами міста; станом збереження комунального майна, веденням бухгалтерського обліку та складанням фінансової звітності.

Рішенням виконавчого комітету Світловодської міської ради №111 від 19 лютого 2016 року затверджений Порядок проведення перевірок відділом внутрішнього аудиту та контролю за надходженням, використання бюджетних коштів та станом збереження комунального майна апарату виконавчого комітету Світловодської міської ради (далі - Порядок) та визначено повноваження відділу безпосередньо керуватися цим Порядком при проведенні планових та позапланових перевірок комунальних підприємств та бюджетних установ міста (а.с. 28-31).

Згідно з пунктом 4 Порядку планові та позапланові перевірки проводяться посадовими особами відділу відповідно до цього Порядку.

Пунктом 3 Порядку передбачено, що планова перевірка - перевірка у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи Відділу і проводиться за місцезнаходження такої підконтрольної установи, стосовно якої проводиться перевірка, не рідше ніж один раз на календарний рік в комунальних підприємствах, не рідше ніж два рази на календарний рік в бюджетних установах; позапланова перевірка - перевірка, яка не передбачена в планах роботи відділу і проводиться за окремим дорученням міського голови при наявності обставин, визначених пунктом 26 Порядку.

Так, пунктом 26 Порядку передбачено, що відділ у межах своєї компетенції проводить планові та позапланові перевірки за місцезнаходженням об'єкта контролю за зверненням правоохоронного органу.

Позапланові перевірки, в тому числі і за зверненням правоохоронних органів, проводяться за окремим дорученням міського голови на проведення позапланової перевірки в разі наявності фактів порушень фінансової дисципліни та нанесенню значних збитків міському бюджету та громаді міста, існування можливості знищення первинних чи бухгалтерських, фінансових документів об'єктом контролю з метою приховування факту порушення, в разі прийняття рішення про ліквідацію підконтрольного об'єкта або звільнення з роботи керівника підконтрольної установи, інші підстави.

Згідно з пунктом 1.6. Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України №1380/5 від 23 червня 2010 року, дискреційні повноваження це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

У відповідності з Рекомендаціями № R (80) 2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Отже фактичними обставинами справи, підтверджується, що Світловодський міський голова під час прийняття оскаржуваних розпоряджень обирав одне з кількох юридично допустимих рішень.

Викладене не дає підстав вважати, що відповідач перейняв на себе повноваження відділу внутрішнього аудиту та контролю за надходженнями та використанням бюджетних коштів, та свідчить, що Світловодський міський голова діяв з дотриманням власних повноважень.

Крім того, слід зазначити, що безпосереднього оскаржуваними розпорядженнями Світловодського міського голови стосовно створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатських зверненнях, права, свободи та інтереси позивача не порушуються, оскільки вони не є актами індивідуальної дії, розпорядженнями не застосовувалися заходи дисциплінарної відповідальності до позивача.

З огляду на викладене, позовні вимоги є необґрунтованими та задоволенню не підлягають.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції при ухваленні рішення не повно з'ясовано обставини справи, з порушенням норм матеріального і процесуального права, що є підставою для скасування постанови суду з прийняттям нової постанови про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись статтями 197, 198, 202, 205, 207, 212 Кодексу адміністративного судочинства України,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Світловодського міського голови Козярчука Валентина Валентиновича - задовольнити.

Постанову Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 10 квітня 2017 року - скасувати.

Відмовити у задоволенні позовних вимог.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів.

Головуючий суддя І.Ю. Богданенко

суддя С.А. Уханенко

суддя Ю.М. Дадим