Справа № 805/1437/17-а
Суддя: Шишов Олег Олексійович
Дата ухвалення: 2017-07-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Головуючий у 1 інстанції - Кірієнко В.О.
Суддя-доповідач - Шишов О.О.
ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 липня 2017 року справа №805/1437/17-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Донецький апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Шишова О.О., суддів Сіваченка І.В., Чебанова О.О., при секретарі судового засідання Куленко О.Д., за участю представника відповідача Потоцького С.В., Уролова І.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_5 на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 07 червня 2017 р. у справі № 805/1437/17-а за позовом ОСОБА_5 до Голови Донецької обласної державної адміністрації - керівника Донецької військово-цивільної адміністрації Жебрівського Павла Івановича, треті особи - ОСОБА_7, ОСОБА_8 про скасування розпорядження від 22 грудня 2016 року №1171 «Про обласний бюджет на 2017 рік» в частині, яка передбачає фінансування Донецької обласної ради у 2017 році на суму 4108,5 тис. грн.,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_5 (далі- позивач, апелянт) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду із позовом до Голови Донецької обласної державної адміністрації - керівника Донецької обласної військово-цивільної адміністрації Жебрівського Павла Івановича (далі-відповідач), за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Донецької обласної ради, ОСОБА_7 та ОСОБА_8 про скасування розпорядження від 22 грудня 2016 року №1171 «Про обласний бюджет на 2017 рік» в частині, яка передбачає фінансування Донецької обласної ради у 2017 році на суму 4108,5 тис. грн.

Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 07 червня 2017 р. у задоволені позовних вимогах ОСОБА_5 м. Донецьк до Голови Донецької обласної державної адміністрації - керівника Донецької обласної військово-цивільної адміністрації Жебрівського Павла Івановича за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Донецької обласної ради, ОСОБА_7 та ОСОБА_8 про скасування розпорядження від 22 грудня 2016 року №1171 «Про обласний бюджет на 2017 рік» в частині, яка передбачає фінансування Донецької обласної ради у 2017 році на суму 4108,5 тис. грн. -було відмовлено.

Суд першої інстанції виходив з того, що спірне розпорядження від 22 грудня 2016 року №1171 «Про обласний бюджет на 2017 рік» у тому числі в частині, яка передбачає фінансування Донецької обласної ради у 2017 році на суму 4108,5 тис. грн., прийнято відповідно та в порядку, встановленому чинним законодавством та в межах повноважень, покладених на відповідача.

Не погодившись з таким рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій зазначив, що судом постанова прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв'язку з чим просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що всупереч приписам ст.3 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» (в редакції від 20.02.2016року), яка передбачає, що у день набрання чинності актом Президента України про утворення військово-цивільної адміністрації припиняються згідно із цим Законом повноваження, зокрема, обласної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації області, відповідачем за розпорядженням від 22.12.2016року були виділені кошти з місцевого бюджету в сумі понад 4 млн.грн. У зв'язку з чим, позивач, як член відповідної територіальної громади, вважає упередженими дії відповідача в частині розподілу грошових коштів на фінансування установи, повноваження якої припинилися.

Крім того, апелянт зазначив, що відповідно до ст.58 Конституції України, згідно з якою Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи, а отже враховуючи факт , що закон України від 04.02.2016 року №995-VІІІ набув чинності 20.06.2016 року,є всі підстави стверджувати , що саме з цієї дати припинилися повноваження виконавчого апарату Донецької обласної ради та посадових і службових осіб місцевого самоврядування.

У судовому засіданні представники відповідача заперечували проти доводів апеляційної скарги в повному обсязі. Вважали що суд першої інстанції прийняв рішенняз дотриманням норм матеріального та процесуального права. Просил залишити апеляційну скаргу без задоволення а постанову суду першої інстанції без змін.

Позивач до судового засідання не з'явився, про дату, час і місце апеляційного розгляду повідомлений належним чином. При таких обставинах колегія суддів розглянула справу у відсутність особи, яка не з'явилась.

За правилами частини першої статті 195 КАС України перегляд судового рішення суду першої інстанції здійснюється в межах апеляційної скарги.

Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, встановила наступне.

Позивач, ОСОБА_5, є громадянином України, членом територіальної громади Донецької області, що підтверджується реєстрацією місця проживання, а саме, АДРЕСА_1.

Указом Президента України від 05.03.2015року за №123/2015 «Про утворення військово-цивільних адміністрацій» утворено Донецьку обласну військово-цивільну адміністрацію, у зв'язку з її утворенням Донецька обласна державна адміністрація набула статусу Донецької обласної військово-цивільної адміністрації, а голова Донецької обласної державної адміністрації - статусу керівника Донецької обласної військово-цивільної адміністрації.

04.02.2016року Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності військово-цивільних адміністрацій» №995-VІІІ, яким внесені зміни у тому числі до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації», згідно з яким у день набрання чинності актом Президента України про утворення обласної військово-цивільної адміністрації припиняються повноваження обласної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах. Зазначений Закон України №995 набрав чинності 20.02.2016року.

22.12.2016року відповідачем було прийнято спірне розпорядження №1171 від 22.12.2016року «Про обласний бюджет на 2017 рік» згідно Додатку №3 якого, в якості видатків загального фонду обласного бюджету на фінансування діяльності обласної ради в 2017році (Код програмної класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів 0110170 «Організаційне, інформаційно-аналітичне та матеріально-технічне забезпечення діяльності обласної ради, районної ради, районної у місті ради (у разі її створення), міської, селищної, сільської рад») передбачено 4 108, 50тис.грн.

Колегія суддів вважає апеляційну скаргу такою, що не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Згідно зі ст.ст.8, 10 Кодексу для складання і виконання місцевих бюджетів застосовується бюджетна класифікація, яка є обов'язковою для застосування всіма учасниками бюджетного процесу в межах бюджетних повноважень. У разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі використовується Програмна класифікація видатків та кредитування бюджету.

Програмна класифікація видатків та кредитування бюджету формується з урахуванням типової програмної класифікації видатків та кредитування місцевого бюджету, яка затверджується Міністерством фінансів України.

Наказом Міністерства фінансів України від 02.12.2014року за №1195 затверджено структуру кодування програмної класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів і типову програмну класифікацію видатків та кредитування місцевих бюджетів.

Необхідно зазначити, що керівники та інші працівники структурних підрозділів виконавчого апарату ради є посадовими особами місцевого самоврядування, які відповідно до ст.ст.2, 22 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» отримують заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Відповідно до ст.58 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий апарат обласної ради здійснює організаційне, правове, інформаційне забезпечення діяльності депутатів обласної ради, а також взаємодіє з місцевими органами влади, органами місцевого самоврядування області, що підтверджується інформацією за 2016рік та за перший квартал 2017року.

Статтею 76 Бюджетного кодексу України встановлено, що рішенням про місцевий бюджет визначаються, крім іншого визначеного цією статтею, бюджетні призначення головним розпорядникам коштів місцевого бюджету за бюджетною класифікацією з обов'язковим виділенням видатків споживання (з них видатків на оплату праці, оплату комунальних послуг і енергоносіїв). Перелік захищених видатків місцевого бюджету визначається ст.55 Бюджетного кодексу України, при цьому, захищеними видатками бюджету визнаються видатки загального фонду бюджету, обсяг яких не може змінюватися при здійсненні скорочення затверджених бюджетних призначень.

Статтею 55 Бюджетного кодексу України оплату праці працівників бюджетних установ, нарахування на заробітну плату, оплату комунальних послуг та енергоносіїв, віднесено до захищених видатків місцевого бюджету.

Також, згідно із статтею 77 Кодексу обласні ради при затвердженні відповідних бюджетів враховують у першочерговому порядку потребу в коштах на оплату праці працівників бюджетних установ відповідно до встановлених законодавством України умов оплати праці та розміру мінімальної заробітної плати; на проведення розрахунків за електричну та теплову енергію, водопостачання, водовідведення, природний газ та послуги зв'язку, які споживаються бюджетними установами. Ліміти споживання енергоносіїв у натуральних показниках для кожної бюджетної установи встановлюються виходячи з обсягів відповідних бюджетних асигнувань.

Таким чином, визначені відповідачем видатки, які є захищеними видатками обласного бюджету, є обов'язком під час підготовки та затвердження обласного бюджету.

Разом з тим, згідно статті 91 Кодексу видатки на органи місцевого самоврядування належать до видатків, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів.

Статтею 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що місцеві бюджети є самостійними та такими, що не включаються до Державного бюджету України та інших місцевих бюджетів.

Колегія суддів звертає увагу апелянта на те, що спірне розпорядження №1171 було прийнято відповідачем відповідно до вимог ч.3 ст.6 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації», згідно якої керівник військово-цивільної адміністрації у межах своїх повноважень видає розпорядження, які мають таку ж юридичну силу, що і рішення відповідної ради, зокрема, на підставі ст.67-2 Бюджетного кодексу України, ч.3 ст.4 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації», постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2015року за №52 «Про здійснення Донецькою обласною державною адміністрацією функцій Донецької обласної ради в частині бюджетних повноважень», якими передбачено здійснення відповідачем на період проведення антитерористичної операції, повноважень щодо затвердження обласного бюджету та внесення змін до нього.

Так, згідно ст.67-2 Бюджетного кодексу України у разі припинення діяльності органів місцевого самоврядування Донецької та Луганської областей їх функції в частині бюджетних повноважень здійснюються місцевими державними адміністраціями та виконавчими органами міських рад за окремим рішенням Кабінету Міністрів України, що приймається на підставі звернення відповідної обласної державної адміністрації або військово-цивільними адміністраціями відповідно до Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" у разі їх утворення.

Колегія суддів критично оцінює доводи позивача стосовно припинення повноважень Донецької обласної ради, оскільки згідно даних Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, Донецька обласна рада не перебуває в процесі припинення.

Окрім іншого, система організації місцевого самоврядування в Україні передбачає безперервність діяльності органів місцевого самоврядування, до яких зокрема, відноситься Донецька обласна рада, та не передбачає можливості припинення повноважень органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, крім ротації складу ради внаслідок місцевих виборів.

Так, згідно ст.140, ч.1,2 ст.141 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

До складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п'ять років. Припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради.

Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових виборах, становить п'ять років.

Разом з цим, питання початку та закінчення повноважень депутатів місцевих рад визначено також ст.49 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст.4 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».

Відповідно до ч.1 ст. 49 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження депутата ради починаються з моменту офіційного оголошення відповідною територіальною виборчою комісією на сесії ради рішення про підсумки виборів та визнання повноважень депутатів і закінчуються в день першої сесії ради нового скликання. Повноваження депутата можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених законом.

Рада невідкладно інформує відповідну територіальну виборчу комісію про дострокове припинення повноважень депутата ради.

Отже, законодавцем не внесені зміни до спеціальних нормативно-правових актів, що встановлюють повноваження місцевих рад, в яких чергові вибори не проводились відповідно до Постанови Центральної виборчої комісії від 29.08.2015року за №207 «Про неможливість проведення чергових виборів депутатів окремих районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад Донецької області та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2015року», стосовно питання припинення діяльності виконавчого апарату Донецької обласної ради.

Як втановлено судом та незаперучувалось сторонами Донецька обласна рада неодноразово зверталась з письмовими зверненнями від 13.02.2015року, від 06.04.2015року, від 20.05.2015року, від 07.08.2015року, від 13.08.2015року, від 14.09.2015року, від 30.09.2015року, від 11.11.2015року, від 06.11.2015року, від 14.01.2016року, від 09.02.2016року, від 18.03.2016року, від 04.04.2017року до Комітету з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування Верховної ради України, в яких було висвітлено проблеми здійснення повноважень органами місцевого самоврядування на окремих підконтрольних українській владі територіях Донецької та Луганської областей, вибори депутатів яких, а також відповідних сільських, селищних, міських голів 25.10.2015року не проводились, а також питання продовження діяльності виконавчого апарату Донецької обласної ради за умови створення військово-цивільних адміністрацій.

Як вбачається з роз'яснень Комітету з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування Верховної ради України від 12.11.2015року за №04-14/11-3868 на вищезазначені звернення, повноваження органів місцевого самоврядування на окремих підконтрольних українській владі територіях Донецької та Луганської областей, вибори депутатів яких, а також відповідних сільських, селищних, міських голів 25.10.2015року не проводились, продовжують здійснювати місцеві ради та сільські, селищні, міські голови, обрані на попередніх чергових виборах у 2010році, а також виконавчі органи відповідних рад.

Також, необхідно враховувати той факт, що Указ Президента України від 05.03.2015року за №123/2015 «Про утворення військово-цивільних адміністрацій» приймався відповідно до приписів Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» у редакції, що діяла на той час, тобто від 03.02.2015року.

Таким чином, на час утворення Донецької обласної військово-цивільної адміністрації, положення Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» не передбачали припинення повноважень обласної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цьому органі - у разі утворення обласної військово-цивільної адміністрації.

Слід звернути увагу на те, що відповідно до приписів ст.5 Цивільного кодексу України акти цивільного законодавства регулюють відносини, які виникли з дня ними чинності.

З приводу посилання позивача на частину першу ст.58 Конституції України, згідно з якою Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи, колегія суддів зазначає, що це питання було предметом розгляду Конституційного Суду України, за результатами якого надано її офіційне тлумачення (рішення Конституційного Суду України від 09.02.1999року у справі №1-7/99), яким чітко визначено, що положення частини першої ст.58 Конституції України, а саме, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи, треби розуміти так, що воно стосується людини і громадянина (фізичної особи) і не поширюється на юридичних осіб.

Конституційний Суд України у своєму рішенні зазначає, що надання зворотної дії в часі нормативно-правовим актам по відношенню до юридичних осіб, може бути передбачено шляхом прямої вказівки про це в законі або іншому нормативно-правовому акті.

Крім того, колегія суддів має зазначити, що згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, як дискреційні повноваження слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду.

При цьому будь-яких ознак свавільності при прийнятті обласного бюджету на 2017 рік» в частині, яка передбачає фінансування Донецької обласної ради у 2017 році судлом не встановлено.

При таких обставинах колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, який дійшов до висновку, що спірне розпорядження від 22 грудня 2016 року №1171 «Про обласний бюджет на 2017 рік» у тому числі в частині, яка передбачає фінансування Донецької обласної ради у 2017 році на суму 4108,5 тис. грн., є законним, обґрунтованим та таким, що відповідає критеріям правомірності, які ставляться до рішення суб'єктів владних повноважень ч.3 ст.2 КАС України.

Згідно із ч.1 ст.71 КАС України кожна сторона повинна, довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 2 ст. 71 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Статтею 200 КАС України визначено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Колегія вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому при таких обставинах апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення а рішення суду без змін.

Повний текст ухвали складений 20 липня 2017 року.

Керуючись статтями 24, 160, 167, 184, 195, 196, 197, 198, 200, 205, 207, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_5 на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 07 червня 2017 р. у справі № 805/1437/17-а - залишити без задоволення.

Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 07 червня 2017 р. у справі № 805/1437/17-а - залишити без змін.

Рішення набирає законної сили з моменту проголошення.

На підставі частини 3 статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України складення рішення у повному обсязі відкласти на строк - до 5 днів.

Рішення може бути оскаржено безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня його складання в повному обсязі.

Головуючий суддя О.О.Шишов

Судді І.В.Сіваченко

О.О.Чебанов