Справа № 826/6072/16
Суддя: Саприкіна І.В.
Дата ухвалення: 2017-07-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 826/6072/16 Головуючий у 1-й інстанції: Мазур А.С. Суддя-доповідач: Саприкіна І.В.
У Х В А Л А

Іменем України

12 липня 2017 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді: Саприкіної І.В.,

суддів: Епель О.В., Кучми А.Ю.,

при секретарі: Кривді В.І,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції у м. Києві на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 лютого 2017 р. по справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Національної поліції у м. Києві, Атестаційної комісії № 2 ГУ НП у м. Києві, Апеляційної атестаційної комісії північного регіону Національної поліції України, Національної поліції України про визнання протиправними та скасування рішень та наказів, зобов'язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И Л А:

ОСОБА_2 звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до ГУ НП у м. Києві, Атестаційної комісії № 2 ГУ НП у м. Києві, Апеляційної атестаційної комісії північного регіону НП України, Національної поліції України про:

визнання протиправним та скасування наказу Національної поліції України від 20.11.2015 року №210о/с «Про проведення атестування поліцейського апарату Національної поліції України, Головних управлінь Національної поліції в київській області та у м. Києві» та наказу Національної поліції України від 23.11.2015 року №102 «Про організацію заходів з тестування особового складу Національної поліції України» в частині зобов'язання включити позивача до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, скласти на нього атестаційний лист, підготувати на нього для надання на засідання атестаційної комісії додаткових матеріалів щодо проходження ним служби, доведення до його відома інформації про час і місце проведення атестаційної комісії та забезпечення його прибуття, а також в частині доведення до відома позивача під підпис умови проведення атестування поліцейських, забезпечення його реєстрації у Єдиній центральній відомчій телекомунікаційній мережі за відповідною інтернет адресою у період з 24 до 26 листопада 2015 року, інформування позивача про те, в разі його не реєстрації у Єдиній центральній відомчій телекомунікаційній мережі за відповідною інтернет адресою у період з 24 до 26 листопада 2015 року, позивач не буде допущений до участі в атестуванні та не зможе продовжити службу в поліції;

визнання протиправними дії щодо проведення атестування позивача, в тому числі щодо включення його до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, складання на нього атестаційного листа, підготовки на нього для надання на засідання атестаційної комісії додаткових матеріалів щодо проходження ним служби, доведення до його відома інформації про час і місце проведення атестаційної комісії та забезпечення його прибуття, а також і частині доведення до відома позивача під підпис умови проведення атестування поліцейських, забезпечення його реєстрації у Єдиній центральній відомчій телекомунікаційній мережі за відповідною інтернет адресою у період з 24 до 26 листопада 2015 року, інформування позивача про те, в разі його не реєстрації у Єдиній центральній відомчій телекомунікаційній мережі за відповідною інтернет адресою у період з 24 до 26 листопада 2015 року, позивач не буде допущений до участі в атестуванні та не зможе продовжити службу в поліції, здійснених на підставі наказу Національної поліції України від 20.11.2015 року №210о/с «Про проведення атестування поліцейського апарату Національної поліції України, Головних управлінь Національної поліції в київській області та у м. Києві», наказу Національної поліції України від 23.11.2015 року №102 «Про організацію заходів з тестування особового складу Національної поліції України», Закону України «Про Національну поліцію» та Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ від 17.11.2015 року №1465;

визнання протиправним та скасування рішення Атестаційної комісії Головного управління Національної поліції в місті Києві №2 від 14.12.2015 року, оформленого протоколом, яке міститься в атестаційному листі, викладене в формі висновку про те, що ОСОБА_2 займаній посаді не відповідає і підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність;

визнання протиправним та скасування рішення Апеляційної атестаційної комісії північного регіону Національної поліції України від 13.01.2016 року, оформленого протоколом, яке міститься в атестаційному листі, викладене в формі висновку відхилення скарги на рішення Атестаційної комісії Головного управління Національної поліції в місті Києві від 14.12.2015 року про те, що ОСОБА_2 займаній посаді не відповідає і підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність;

зобов'язання ГУ Національної поліції в місті Києві утриматись від вчинення дій, передбачених п.28 Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ від 17.11.2015 року №1465 та від вчинення дій передбачених п.5 ч.1 ст.77 Закону України «Про Національну поліцію», а саме, утриматись від видання наказу про звільнення позивача згідно п.5 ч.1 ст.77 Закону України «Про Національну поліцію», через службову невідповідність.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 28.02.2017 року позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення Атестаційної комісії Головного управління Національної поліції в місті Києві №2 від 14.12.2015 року щодо прийняття рішення про звільнення зі служби через службову невідповідність ОСОБА_2; визнано протиправним та скасовано рішення Апеляційної атестаційної комісії північного регіону Національної поліції України від 13.01.2016 року про відхилення скарги на рішення Атестаційної комісії Головного управління Національної поліції в місті Києві №2 від 14.12.2015 року щодо звільнення зі служби через службову невідповідність ОСОБА_2 В задоволені решти позовних вимог - відмовлено.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, ГУ НП у м. Києві подали апеляційну скаргу про скасування незаконної, на їх думку, постанови суду першої інстанції та просять постановити нову, якою відмовити в задоволенні позову в повному обсязі. При цьому апелянт посилається на незаконність, необґрунтованість та необ'єктивність оскаржуваного рішення, неповне з'ясування всіх обставин, що мають значення для вирішення справи, порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що є підставою для скасування оскаржуваної постанови.

Дослідивши доводи апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи, Наказом ГУ НП у м. Києві № 65 о/с та у відповідності до п. 9, 12 розділу ХІ ЗУ «Про Національну поліцію», 07.11.2015 року ОСОБА_2 призначено як прибулого з МВС України, в порядку переатестування на посаду начальника Солом'янського управління поліції ГУ НП у м. Києві.

На виконання ст. 57 ЗУ «Про Національну поліцію» та наказу МВС України від 17.11.2015 №1465, 14.12.2015 року Атестаційною комісією ГУ НП у м. Києві №2 було прийнято рішення, що ОСОБА_2 займаній посаді не відповідає і підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Не погоджуючись з результатами атестування, позивач оскаржив їх до Апеляційної атестаційної комісії північного регіону Національної поліції України.

Згідно з висновком Апеляційної атестаційної комісії від 13.01.2016 року зазначена скарга була відхилена.

Вказані обставини стали підставою звернення позивача до суду з даним адміністративним позовом.

Перевіривши правову оцінку обставин справи, повноту їх встановлення та правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права, з урахуванням доводів апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про таке.

Згідно з ч.1 ст.57 Закону України "Про Національну поліцію", атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Згідно з ч.2 ст.57 Закону України "Про Національну поліцію", атестування поліцейських проводиться у таких випадках:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Аналогічні норми, в частині підстав для атестування, містить також Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 року №1465 (Інструкція), зокрема її пункт 3 розділу І.

Відповідно до ч.3 ст.57 Закону України "Про Національну поліцію", атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

Частина четверта статті 57 Закону України "Про Національну поліцію" передбачає, що рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

Згідно з частиною п'ятою статті 57 Закону України "Про Національну поліцію", порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України.

Виходячи з викладеного, суд першої інстанції вірно вказав, що прийняття рішення про проведення атестації відносно конкретного поліцейського та проведення атестації може мати місце у випадках, передбачених законом.

Водночас, такі підстави для проведення атестації, як для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду або звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, є наслідком виявлення ознак невідповідності поліцейського займаній посаді, зокрема: в силу фізичного стану, хвороби, неналежної професійної підготовки, порушення порядку і правил несення служби; метою проведення атестації для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду або звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність є вирішення можливості в той чи інший спосіб залишення на службі і, як крайній захід, пропозиція щодо звільнення зі служби, у зв'язку зі службовою невідповідністю, виходячи з професійних, моральних і особистих якостей.

Така правова позиція узгоджується із висновком Верховного Суду України, що викладений у постанові від 11.03.2014 року у справі №21-13а14.

Згідно з пп.2 п.1 розд. IV Інструкції, організаційні заходи з підготовки та проведення атестування оголошуються наказами відповідних керівників і передбачають складання списків поліцейських, які підлягають атестуванню.

Таким чином, до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, підлягають включенню лише ті поліцейські, відносно яких наявні підстави для проведення атестації, що передбачені частиною другою ст.57 Закону України "Про Національну поліцію".

У той же час, відповідно до пункту 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Національну поліцію" працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.

З наведених правових норм вбачається, що атестування чи переатестування працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, не передбачено.

В матеріалах справи відсутні будь-які докази, які свідчать про підстави проведення атестування, зокрема, наказу про проведення атестації позивача, які визначені ч.2 ст.57 Закону України "Про Національну поліцію". Вказані відомості також відсутні і в атестаційному листку.

Посилання відповідача, як на підставу проведення атестації позивача та інших працівників поліції, на необхідність оцінки їх ділових, професійних, особистих якостей та рівня підготовленості є необгрунтованою, оскільки така підстава суперечить приписам, передбаченим ч.2 ст.57 Закону України "Про Національну поліцію".

Разом з тим, у відповідності до положень пунктів 10-13 розділу IV Інструкції, з метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості, атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування.

За результатами проведеного тестування атестаційна комісія встановлює мінімальний бал, що становить 25 балів за тестом на знання законодавчої бази (далі - професійний тест) та 25 балів за тестом на загальні здібності та навички, який в обов'язковому порядку ураховується атестаційною комісією при прийняті рішення, визначеного пунктом 15 цього розділу.

Атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.

За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.

Атестаційна комісія за підписом голови має право робити відповідно до законодавства запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності поліцейського, який атестується.

Пункт 15 розділу IV Інструкції встановлює, що атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Рішення атестаційної комісії приймаються більшістю голосів присутніх на засіданні членів атестаційної комісії. Усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.

Наведені норми Інструкції свідчать, що висновок атестаційної комісії про відповідність чи не відповідність поліцейського займаній посаді приймається за результатами розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, у тому числі: результати тестування за професійним тестом та тестом на загальні здібності та навички; атестаційний лист; матеріали співбесіди; документи, що надійшли на запити атестаційної комісії, результати тестування на поліграфі та матеріали особової справи поліцейського, з яких можна встановити повноту виконання функціональних обов'язків, показники службової діяльності, наявність заохочень та дисциплінарних стягнень.

Як вбачається з матеріалів справи, Атестаційною комісією Головного управління Національної поліції в місті Києві №2 було проведено співбесіду із позивачем, результати якої було оформлено протоколом від 14.12.2015 року. При проведенні атестування позивача комісією були досліджені такі документи: атестаційний лист, декларація про доходи, послужний список (форми №1), інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених п.2 ч.5 ст.5 Закону України «Про очищення влади», результати тестувань та інформація з відкритих джерел. Членами атестаційної комісії були поставлені питання, які стосувались професійної діяльності поліцейського та мотивації особи щодо подальшого проходження служби в Національній поліції та інше.

За результатами розгляду матеріалів та обговорення прийнято рішення, що позивач займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню із служби в поліції через службову невідповідність.

Проте, суд першої інстанції вірно зазначив, що з дослідженого змісту документів, які були подані на розгляд Атестаційної комісії, не було встановлено жодних відомостей, які б свідчили про неналежне виконання позивачем свої службових обов'язків в органах національної поліції, вказували на його службову невідповідність, підстав для застосування до нього обмежень, передбачених Законом України «Про очищення влади» та необхідність звільнення з органів національної поліції, враховуючи, що звільнення є крайнім та найсуворішим заходом дисциплінарного впливу.

Зокрема, відповідно до атестаційного листа ОСОБА_2 зарекомендував себе дисциплінованим та професійно грамотним фахівцем та вмілим керівником. Вимогливий до себе і оточуючих. Має добрі організаторські здібності, вміє визначати пріорітетні напрамки в службовій діяльності і організовувати роботу колективу на виконання поставлених завдань. Добре орієнтується в оперативній обстановці, приймає грамотні рішення щодо її поліпшення. Особисто очолює роботу по розкриттю найбільш складних злочинів. Націлює особовий склад на зразкове виконання службових обов'язків. За характером рішучий, наполегливий, дисциплінований, старанний. Морально стійкий, здатний переносити значні навантаження. Вогнепальною зброєю володіє добре. Користується заслуженою повагою та авторитетом у колективі. Займаній посаді відповідає.

За результатами тестування позивач набрав 67 балів, а саме: з тестування загальних навичок 39 балів (із максимально можливих 60 балів), з професійного тестування - 28 балів (із максимально можливих 60 балів).

Відповідно до складеної інформаційної довідки позивач не знятих дисциплінарних стягнень не має, проте заохочувався 34 рази.

При цьому, відповідачами не доведено, що позивач під час проходження служби не дотримувався вимог присяги, нехтував інтересами служби, не виконував покладені на нього як на працівника органів внутрішніх справ обов'язки, мав не зняті дисциплінарні стягнення тощо для встановлення юридичних фактів, які могли призвести до висновків про невідповідність позивача займаній посаді.

Водночас, Атестаційна комісія, приймаючи оскаржуване рішення, не запропонули позивачу іншу роботу, порушивши таким чином право позивача на працю, встановлене ст. 43 Конституції України.

Зі змісту Інструкції про проведення атестування поліцейських №1465, слідує, що кінцевою метою проведення атестування поліцейського є не звільнення його з посади, а визначення його місця в системі органів поліції, зважаючи на його професійний рівень, тощо.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що висновок Атестаційної комісії №2 ГУ НП у місті Києві, відображений в протоколі від 14.12.2015 №14/12/15/2-3 суперечить атестаційним матеріалам позивача.

Поряд з цим, колегія суддів звертає увагу, що приписами п.5 ч.1 ст.77 Закону України "Про Національну поліцію" передбачено, що поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється через службову невідповідність.

Оскільки, метою проведення атестації для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду або звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність є вирішення можливості залишення на службі і, як крайній захід, пропозиція щодо звільнення зі служби, у зв'язку зі службовою невідповідністю, в контексті норм Закону України "Про Національну поліцію" та Інструкції звільнення за через службову невідповідність може бути застосоване як вид дисциплінарного стягнення.

Така правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 11 березня 2014 року у справі №21-13а14.

Підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності, а також застосування до поліцейських заохочень визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України, що затверджується законом.

На момент прийняття оскаржуваних рішень та наказу Дисциплінарного статуту Національної поліції України ще не затверджено, тому, керуючись аналогією закону, суд першої інстанції вірно застосував до відносин звільнення норми Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ, де зокрема вказано, що за порушення службової дисципліни можуть накладатися дисциплінарні стягнення, зокрема, у вигляді звільнення з посади та звільнення з органів внутрішніх справ.

Згідно з порядком накладання дисциплінарних стягнень, визначеним у статті 14 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ, з метою з'ясування всіх обставин дисциплінарного проступку, учиненого особою рядового або начальницького складу, начальник призначає службове розслідування.

Перед накладенням дисциплінарного стягнення начальник або особа, яка проводить службове розслідування, повинні зажадати від порушника надання письмового пояснення. Небажання порушника надавати пояснення не перешкоджає накладенню дисциплінарного стягнення.

При визначенні виду дисциплінарного стягнення мають враховуватися тяжкість проступку, обставини, за яких його скоєно, заподіяна шкода, попередня поведінка особи та визнання нею своєї вини, її ставлення до виконання службових обов'язків, рівень кваліфікації тощо.

Звільнення осіб рядового і начальницького складу з органів внутрішніх справ, як вид стягнення, є крайнім заходом дисциплінарного впливу.

Відтак, поліцейський може бути звільнений через службову невідповідність, на підставі п.5 ч.1 ст.77 Закону України "Про Національну поліцію", лише в крайньому випадку, та за умови дотримання порядку накладення дисциплінарного стягнення.

Водночас, відповідачами не доведено неможливості залишення позивача на службі в поліції, необхідності застосування крайньої міри у вигляді звільнення.

З урахуванням вищевикладеного та беручи до уваги протиправність проведення атестації і безпідставність рішень Атестаційної комісії Головного управління Національної поліції в місті Києві №2 від 14.12.2015 року та Апеляційної атестаційної комісії північного регіону Національної поліції України від 13.01.2016 року, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржувані рішення від 14.12.2015 року та від 13.01.2016 року - підлягають скасуванню.

Доводи апелянта про те, що суд першої інстанції не перевірив повноваження комісії при проведенні атестування позивача, надав оцінку підстав для прийняття нею рішення про невідповідність позивача займаній посаді, що є дискреційними повноваженнями комісії, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки у справах даної категорії суд не тільки має право, а й зобов'язаний перевірити всі обставини, що стали підставою для прийняття оскаржуваного рішення (висновку) та надати оцінку всім відповідним доказом, що відповідає цілям і завданням адміністративного судочинства та вимогам ст. 2 КАС України.

Така правова позиція викладена в п. 9 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29.09.2016 р. № 11.

Крім того, колегією суддів враховується правова позиція Європейського суду з прав людини, викладена в рішеннях від 28.06.1990 р. по справі «Обермейєр проти Австрії» та від 04.03.2014 р. по справі «Гранд Стівенс проти Італії», в яких Суд зазначив, що право особи на доступ до суду включає такий аспект як право на розгляд справи судом з повною юрисдикцією, тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскаржуваного адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті.

Посилання апелянта на те, що позивачем пропущено строк звернення до суду з адміністративним позовом у цій справі, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки рішення Атестаційної комісії про невідповідність позивача займаній посаді є лише підставою для прийняття відповідного наказу про звільнення, а не безпосередньо рішенням про його звільнення.

Більш того, як було встановлено вище, позивач скористався процедурою досудового апеляційного адміністративного оскарження рішення (висновку) Атестаційної комісії і ані з протоколу Апеляційної атестаційної комісії, ані з інших матеріалів справи не вбачається, коли саме позивача було ознайомлено з рішенням вказаної Комісії від 13.01.2016 р. про результати розгляду його скарги.

Таким чином, проаналізувавши ці та всі інші доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає їх такими, що не спростовують правильності висновків суду першої інстанції і відповідач, який є суб'єктом владних повноважень, всупереч вимогам ч. 2 ст. 71 КАС України, не довів перед судом правомірності прийнятих рішень Атестаційної та Апеляційної комісій та не переконав суд у своїй правоті.

Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції вірно зроблено висновок про наявність правових підстав для задоволення позову, а тому постанову суду необхідно залишити без змін.

Керуючись ст. ст. 160, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А:

Апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції у м. Києві - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2017 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подачі касаційної скарги до Вищого адміністративного суду України.

Повний текст ухвали виготовлено: 12.07.2017.

Головуючий-суддя: І.В. Саприкіна

Судді: О.В. Епель

А.Ю. Кучма

Головуючий суддя Саприкіна І.В.

Судді: Епель О.В.

Кучма А.Ю.