Справа № 397/1091/16-а(2-а/397/15/16)
Суддя: Добродняк І.Ю.
Дата ухвалення: 2017-06-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

і м е н е м У к р а ї н и

27 червня 2017 рокусправа № 397/1091/16-а(2-а/397/15/16)
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Добродняк І.Ю

суддів: Бишевської Н.А. Семененка Я.В.

за участю секретаря судового засідання: Кязимової Д.В.

за участю представників:

позивачів: - ОСОБА_1 (договір)

відповідача: - Гончаренко Г.К. - голова,

Чирочка Н.В. дов від 26.06.2017

третіх осіб: - Тимко С.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі

апеляційну скаргу ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8

на постанову Олександрівського районного суду Кіровоградської області від 20.04.2017

у справі № 397/1091/16-а(2-а/397/2/17)

за позовом ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8

до Олександрівської районної ради Кіровоградської області

треті особи, які не заявляють самостійних вимог на стороні відповідача відділ освіти Олександрівської райдержадміністрації, комунальний заклад «Красносільське навчально-виховне об'єднання Олександрівської районної ради Кіровоградської області»

про визнання протиправним та скасування Рішення Олександрівської районної ради №75 від 22.06.2016,-

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8 звернулися до суду з позовом до Олександрівської районної ради Кіровоградської області, за участю третіх осіб - відділу освіти Олександрівської райдержадміністрації, комунального закладу «Красносільське навчально-виховне об'єднання Олександрівської районної ради Кіровоградської області», в якому просили визнати протиправним та скасувати рішення Олександрівської районної ради Кіровоградської області №75 від 22.06.2016.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуване рішення прийняте з порушенням чинного законодавства, а саме: без врахування думки громади, не доведення громаді про доцільність проведення реорганізації, також рішення не оприлюднене. Позивачі зазначають, що хоча в їх селі навчальний процес не змінився, але вони бажають, щоб у селі була школа, як юридична особа, а не філія.

Постановою Олександрівського районного суду Кіровоградської області від 20.04.2017 в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Постанову суду мотивовано тим, що дійсно відповідачем, при прийнятті оскаржуваного рішення, не в повній мірі виконана вимога чинного законодавства щодо врахування думки членів територіальної громади, проте таке порушення не впливає на законність та обґрунтованість прийняття даного рішення. Суд дійшов висновку, що права позивачів на отримання освіти дітьми Вищеверещацької територіальної громади прийнятим рішенням жодним чином не порушені, а рішення Олександрівської районної ради №75 від 22.06.2016 прийняте відповідно до норм чинного законодавства України.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції, позивачі - ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 та ОСОБА_8 подали апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просять скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову, якою задовольнити адміністративний позов в повному обсязі.

Позивачі не погоджуються з висновками суду першої інстанції про не встановлення обставин, які б свідчили про порушення їх прав у спірних правовідносинах. З цього приводу, позивачі вказують на те, що вони є членами територіальної громади, а відповідно, мають право брати участь у вирішенні питань місцевого значення.

Позивачі зазначають, що суд першої інстанції не врахував, що згідно спірному рішенню №75 від 22.06.2016 припиняється діяльність навчальних закладів району шляхом ліквідації, але це ж саме рішення містить положення щодо створення аналогічних навчально-виховних об'єднань, і тому є очевидним, що насправді відбувається не ліквідація, а реорганізація навчальних закладів району.

При цьому при застосуванні терміну «ліквідація» щодо фактичної реорганізації навчальних закладів створюються умови, за яких вбачаються ознаки корупції, коли практично всіх працівників освітньої галузі звільняють з роботи та практично одночасно приймають на роботу, керуючись не зрозумілими критеріями, і, у випадку судового оскарження рішень про звільнення в зв'язку з ліквідацією навчального закладу, рішення судів із високим рівнем вірогідності будуть прийняті на користь звільнених із порушенням законодавства працівників, що матиме наслідком виплати значних сум за вимушений прогул, витрати, моральну шкоду тощо.

Також позивачі звертають увагу, що із усіх наданих публікацій лише дві були розміщені на офіційному сайті відповідача, всі інші ж на сайті Олександрівської райдержадміністрації, що не має ніякого правового значення до обов'язку саме відповідача публікувати цю інформацію, а позивачем ОСОБА_6 вірно зауважено голові Олександрівської районної ради, що в опублікованому радою у номері 43 від 11.06.2016 районної газети «Вперед», орієнтовному переліку питань навіть депутатам районної ради, не те що громаді с.Вищі Верещаки, не було повідомлено про розгляд 22.06.2016 на пленарному засіданні шостої сесії ради питання ліквідації Вищеверещаківської загальноосвітньої школи (ЗОШ), як юридичної особи, і створення на її базі Красносільського НВО.

Позивачі звертають увагу, що заперечили доцільність вказаної реформи і всі без виключення опитані в судовому засіданні в якості свідків педагоги Вищеверещаківської школи ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, які також підтвердили не з'ясування чиновниками їх позицій щодо ліквідації Вищеверщаківського НВК, зазначивши про територіальну незручність для вчителів і батьків підпорядкування філії опорній школі у сусідньому селі Красносілля, що не було враховано судом першої інстанції.

Також позивачі зазначають, що згідно Статуту Вищеверещаківського НВК, затвердженого наказом № 116 від 03.09.2012 начальника відділу освіти Олександрівської РДА, вказаний заклад, як повноцінна юридична особа, мав безліч повноважень щодо самостійного вирішення тих чи інших організаційно-розпорядчих питань освіти та утримання матеріально-технічної бази місцевого сільського закладу, а через прийняття спірного рішення Вищеверещаківська школа втратила статус юридичної особи і, відповідно, не може самостійно приймати будь-яких рішень щодо своєї діяльності, як і не має змоги тепер самостійно представляти і захищати свої права та інтереси в органах влади, місцевого самоврядування та суді, і тим самим громади с.Вищі Верещаки та с.Любомирка Олександрівського району загалом, і члени цих громад - батьки учнів даної школи зокрема, втратили можливість безпосередньо через директора школи зі своєї громади приймати участь в управлінні справами своєї місцевої сільської школи.

Представник позивачів в судовому засіданні підтримав доводи, наведені в апеляційній скарзі.

Представники відповідача та третьої особи проти задоволення апеляційної скарги заперечують, зазначають, що Олександрівська районна рада не порушила порядок ліквідації юридичної особи, та не перевищила свої повноваження, визначенні Статутом Вищевережаківського НВК.

Стосовно дотримання прав педагогічного колективу Вищеверещаківського НВК відповідач зазначає, що в суді першої інстанції встановлено, що всі працівники попереджались більш ніж за 2 місяці про ліквідацію НВК та створення нової Вищеверащаківської філії Красносільського НВО, і так само весь педагогічний колектив виявив бажання працювати у новоствореному навчальному закладі та були прийняті на роботу.

Стосовно проведення інформаційно-роз'яснювальної роботи Олександрівською РДА відповідач зазначає, що, враховуючи передбачену п.27 ч.1 ст.43 Закону України «Про місцеве самоврядування в України» можливість делегування повноважень районної ради відповідним районним державним адміністраціям та рішення Олександрівської районної ради «Про передачу районній державній адміністрації повноважень по управлінню майном спільної власності територіальних громад сіл і селищ району» від 29.05.2002 № 14, розпорядником інформації про реорганізацію Вищеверещаківського навчально-виховного об'єднання є Олександрівська РДА, яка розробила проект рішення «Про утворення комунального закладу Красносільське навчально-виховне об'єднання» Олександрівської районної ради Кіровоградської області».

Стосовно врахування думки громади відповідач зазначає, що судом першої інстанції вірно встановлено, що п.5 Положення про освітній округ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 777 від 27.08.2010, відповідачем виконаний, інформаційно-роз'яснювальна робота проведена, члени Вищеверещаківської територіальної громади поінформовані про освітню реформу в Олександрівському районі, при цьому право членів Вищеверещаківської територіальної громади на отримання освіти спірним рішенням порушено не було.

Перевіривши законність та обґрунтованість постанови суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, внаслідок наступного.

Як встановлено судом, підтверджено матеріалами справи, рішенням Олександрівської районної ради № 14 від 29.05.2002 на підставі ст.ст.43, 60, п.10 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження по управлінню майном спільної власності територіальних громад сіл і селищ району передано районній державній адміністрації (т.1, а. с.69).

26.07.2005 на сесії Олександрівської районної ради прийнято рішення № 334, яким затверджено Перелік підприємств, установ і організацій спільної власності територіальних громад сіл і селищ району, з Додатку до якого вбачається, що управління Вищеверещаківською загальноосвітньою школою І-ІІІ ступенів, що знаходиться у с.Вищі Верещаки, здійснюється відділом освіти Олександрівськогої РДА (т.1, а. с.64-68).

Згідно Статуту Вищеверещаківського навчально-виховного комбінату «загальноосвітній навчальний заклад І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад» Олександрівської районної ради Кіровоградської області, затвердженого наказом начальника відділу освіти Олександрівської РДА № 116 від 03.09.2012 (т.2, а. с.172-193),:

- Вищеверещаківський навчально-виховний комплекс «загальноосвітній навчальний заклад І-ІП ступенів - дошкільний навчальний заклад» Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області є правонаступником Вищеверещаківської ЗОШ; юридична адреса НВК: Кіровоградська область, Олександрівський район, с.Вищі Верещаки, вул.Шкільна, 1 (п.п.1.1, 1.2 Сатуту);

- Вищеверещаківський НВК є юридичною особою, може мати рахунок в установі банку, самостійний баланс (п.п.1.4 Статуту);

- засновником (власником) навчально-виховного комплексу є Олександрівська районна рада. Засновник або уповноважений ним орган здійснює фінансування навчально-виховного комплексу, його матеріально-технічне забезпечення, надає необхідні будівлі з обладнанням і матеріалами, організовує будівництву і ремонт приміщень, їх господарське обслуговування, харчування та медичне обслуговування дітей (п.п.1.3 Статуту);

- рішення про реорганізацію або ліквідацію Вищеверещаківського НВК приймає Олександрівська районна рада (п.п.10.1 Статуту).

Відповідно до Положення про відділ освіти Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області, затвердженого розпорядженням голови Олександрівської РДА від 23.08.2013 № 374-р (т.1, а. с.229-238), відділ освіти Олександрівської РДА є структурним підрозділом Олександрівської РДА, входить до її складу і в межах району забезпечує виконання покладених на цей відділ завдань, до яких зокрема, віднесено участь у забезпеченні реалізації на території Олександрівського району державної політики у сфері освіти; визначення потреб, розроблення пропозицій щодо розвитку та удосконалення мережі навчальних закладів (п.1, п.п.1, 3 п.9 вказаного Положення).

В свою чергу, наказом начальника відділу освіти Олександрівської РДА від 24.09.2013 №181 затверджено Положення про централізовану бухгалтерію закладів освіти відділу освіти Олександрівської РДА (т.1, а. с.239-241), з якого (з урахуванням змін до вказаного наказу, т.1, а. с.242), вбачається, що централізована бухгалтерія закладів освіти забезпечує своєчасне фінансування закладів освіти, нарахування і своєчасну виплату заробітної плати підвідомчим установам (п.3.1 даного Положення).

На початку березня 2016 року дорученням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації, з метою вирішення найбільш актуальних питань економічного і соціального розвитку Олександрівського району, голові Олександрівської РДА доручено до 01.09.2016 вжити заходів щодо створення Олександрівського освітнього округу шляхом об'єднання малокомплектних загальноосвітніх навчальних закладів у навчально-виховні об'єднання (т.2, а. с.92, 93).

10.03.2016 розпорядженням голови Кіровоградської ОДА № 101-р «Про освітні округи в області», з посиланням на Положення про освітній округ, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 27.08.2010 № 777 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 79), ухвалено головам райдержадміністрацій рекомендувати головам об'єднаних територіальних громад до 11.03.2016 надати управлінню освіти, науки, молоді та спорту облдержадміністрації пропозиції до проекту перспективного плану створення освітніх округів області відповідно до Рекомендацій; 14-18 березня 2016 р. взяти участь у засіданнях експертної групи, під час яких презентувати проекти створення освітніх округів відповідних територій, та забезпечити участь у засіданнях керівників органів управління освітою згідно з графіком, що додається (т.2, а. с.94-96).

При цьому Рекомендаціями щодо створення освітніх округів Кіровоградської області шляхом об'єднання навчальних закладів у навчально-виховні об'єднання, також затвердженими вищевказаним розпорядженням голови Кіровоградської ОДА, передбачено, що освітній округ має включати кілька навчально-виховних об'єднань рівнозначних між собою, які мають чисельність, як правило, понад 360 учнів, які здобувають повну загальну середню освіту; навчально-виховне об'єднання складається з окремих структурних підрозділів (філій), один з яких ІІІ ступені, що забезпечує надання повної загальної середньої освіти, а інші - можуть мати 1-4 класи (І ступінь), 1-9 класи (І-ІІ ступені) та можуть розміщуватися у різних населених пунктах (т.2, а. с. 97).

Наказом № 191 від 12.03.2016 начальником управління освіти, науки, молоді та спорту Кіровоградської ОДА зобов'язано провести у березні 2016 року обласний конкурс на кращий проект опорної школи навчально-виховного об'єднання (т.2, а.с.134-139).

В свою чергу з Презентації Олександрівського освітнього округу від 16.03.2016 вбачається:

- із 19-ти ЗНЗ І-ІІІ ступенів 7 є малокомплектними (100 і менше учнів), зокрема Вищеверещаківський НВК (66 учнів при плановій потужності закладу на 320 учнівських місць), Соснівський НВК, Цвітненський НВК (66 учнів при плановій потужності закладу на 320 учнівських місць), (61 учень при плановій потужності закладу на 250 учнівських місць);

- Вищеверещаківський ПВК займає 18 місце із 24 навчальних закладів по загальному рейтингу; наповнюваність класів: 1 та 5 класи по 7 учнів, 2 клас 6 учнів, 3 та 8 класи по 9 учнів, 4 клас 4 учні, 6 клас 5 учнів, 9 клас 11 учнів, 7 та 10, 11 класи учні відсутні (т.2, а. с.140-168).

22.04.2016 на офіційному сайті Олександрівської РДА у вкладці «Проекти рішень шостої сесії сьомого скликання» оприлюднено: Статут Комунального закладу «Красносільське навчально-виховне об'єднання» Олександрівської районної ради Кіровоградської області та проект рішення «Про утворення комунального закладу «Красносільське навчально-виховне об'єднання» Олександрівської районної ради Кіровоградської області» з двома додатками (т.1, а. с.243).

Матеріали справи свідчать також про обговорення питання реформування освітянської галузі у Олександрівському районі та проведення відповідних консультацій з посадовими особами та працівниками навчальних закладів, а саме:

- 17.03.2016 головами Олександрівської РДА та Районної ради проведена нарада з сільським та селищними головами, на якій, зокрема, підіймалось питання про сторження на базі Олександрівського району освітнього округу (т.1, а. с.244);

- у районній газеті «Вперед» від ІНФОРМАЦІЯ_4 НОМЕР_1, від ІНФОРМАЦІЯ_5 НОМЕР_2, від ІНФОРМАЦІЯ_6 НОМЕР_3 опубліковані статті щодо питань реформування галузі освіти в районі, зокрема: «ІНФОРМАЦІЯ_1», «ІНФОРМАЦІЯ_2», «ІНФОРМАЦІЯ_3 (т.2, а. с.24-26);

- 24.05.2016 на тему «Перспективи розвитку освіти на Олександрівщині» було проведено засідання Клубу громадського діалогу, створеного на основі українсько-польського проекту «Клуби громадського діалогу. Сприяння реформі самоврядування в Україні», з інформацією щодо якого можливо було ознайомитися на сайті Олександрівської РДА (т.2, а. с.22, 23);

- за твердженням відповідача, не спростованим позивачами, 03.06.2016 в залі засідань РДА відбулось обговорення питань реформування освітянської галузі району, на якому були присутні вчителі Вищеверещаківського НВК: вчитель біології та хімії - ОСОБА_10, вчитель української мови та літератури ОСОБА_13, вчитель музики ОСОБА_12 та вчитель математики та інформатики ОСОБА_15, вчитель фізичної культури ОСОБА_16 (т.2, а. с.42-46, 132, 133).

Регламентом Олександрівської районної ради, затвердженим рішенням Олександрівської районної ради від 22.12.2015 № 30 (т.2, а. с.49-56), встановлено порядок формування порядку денного сесії, згідно якому питання на розгляд ради вносяться за наявності проекту рішення та необхідних інформаційно-довідкових матеріалів. Питання не може бути внесене на розгляд ради без наявності документального підтвердження (на паперових носіях) оприлюднення проекту рішення його розробником не пізніш як за 20 робочих днів до дати його розгляду з метою прийняття, а проект рішення та інформаційно-довідкові матеріали до нього не приймаються до реєстрації та повертаються або пересилаються загальним відділом виконавчого апарату районної ради суб'єкту внесення питання на розгляд ради без реєстрації документів. Разом з паперовими примірниками матеріалів, що вносяться на розгляд сесії, подаються, як правило, і їх копії на магнітних носіях у загальновживаних форматах (rtf.dos.xls) - пп.3.4.2 Регламенту;

проекти рішень із зазначенням суб'єктів подання підлягають попередньому розгляду в постійних комісіях ради відповідно до їх компетенції або, за домовленістю чи дорученням голови ради або президії, у кількох постійних комісіях ради - пп.3.4.5 Регламенту.

Відповідно до пп.3.5.1 Регламенту - проекти рішень, що підлягають виконанню управліннями, відділами та іншими структурними підрозділами районної державної адміністрації, до їх внесення у перелік питань на розгляд ради підлягають обов'язковому погодженню із заінтересованими структурними підрозділами районної державної адміністрації, у разі потреби з іншими заінтересованими органами та організаціями, у порядку, передбаченому даним пунктом Регламенту.

Як вбачається з матеріалів справи, на виконання вищевказаного Регламенту листом голови Олександрівської РДА від 09.06.2016 Олександрівською РДА внесено на розгляд чергової сесії районної ради питання «Про утворення комунального-закладу «Красносільське навчально-виховне об'єднання» Олександрівської районної ради Кіровоградської області» (т.2, а. с.75).

Винесений на розгляд сесії районної ради проект рішення «Про утворення комунального-закладу «Красносільське навчально-виховне об'єднання» Олександрівської районної ради Кіровоградської області» (т.2, а. с.81-84) погоджений з керівниками відповідних структурних підрозділів Олександрівської РДА, що підтверджено відповідним аркушем погодження (т.2, а. с.76).

До проекту вищевказаного рішення складена пояснювальна записка відділом освіти Олександрівської РДА (т.2, а. с.77)

Рішенням постійної комісії районної ради з питань охорони здоров'я, освіти, культури, спорту, молодіжної політики, у справах сім'ї та соціального захисту населення №63 від 10.06.2016 «Про утворення комунального закладу «Красносільське навчально-виховне об'єднання» Олександрівської районної ради Кіровоградської області» ухвалено запропонований проект рішення внести на розгляд шостої сесії районної ради сьомого скликання (т.2, а. с.68-72);

При цьому проект рішення «Про утворення комунального-закладу «Красносільське навчально-виховне об'єднання» Олександрівської районної ради Кіровоградської області» погоджений з керівниками відповідних структурних підрозділів Олександрівської районної ради (т.2, а. с.78).

Згідно висновку юридичної служби виконавчого апарату Районної ради до проекту рішення «Про утворення комунального закладу «Красносільське навчально-виховне об'єднання» Олександрівської районної ради Кіровоградської області» від 10.06.2016 проект даного рішення підготовлений та поданий для внесення на розгляд чергової сесії районної ради відповідно до п.20 ч.1 ст.43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та відповідає вимогам пп.3.4.2. Регламенту Олександрівської райради (т.2, а. с.79).

22.06.2016 проведене пленарне засідання шостої сесії сьомого скликання Олександрівської райради, на якому, зокрема, обговорено питання про утворення Комунального закладу «Олександрівське навчально-виховне об'єднання № 2» Олександрівської районної ради Кіровоградської області (т.2, а. с.57-63) і прийнято рішення від 22.06.2016 № 75 (т.1, а. с.70-73), яким, серед іншого, ухвалено:

- створити юридичну особу публічного права - Комунальний заклад «Красносільське навчально-виховне об'єднання» Олександрівської районної ради Кіровоградської області у наступному складі:

опорна школа (без статусу юридичної особи) Красносільська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів комунального закладу «Красносільське навчально-виховне об'єднання Олександрівської районної ради Кіровоградської області;

окремі підрозділи (філії) без статусу юридичних осіб:

Соснівська філія комунального закладу «Красносільське навчально-виховне об'єднання» Олександрівської районної ради Кіровоградської області (місцезнаходження філії: 27322, Кіровоградська область, Олександрівський район, с.Соснівка, вулиця Шкільна, 1);

Цвітненська філія комунального закладу «Красносільське навчально-виховне об'єднання» Олександрівської районної ради Кіровоградської області (місцезнаходження філії: 27320, Кіровоградська область, Олександрівський район, с.Цвітне вулиця Шкільна, 1);

Вищеверещаківська філія комунального закладу «Красносільське навчально-виховне об'єднання» Олександрівської районної ради Кіровоградської області (місцезнаходження філії: 27315, Кіровоградська область, Олександрівський район, с.Вищі Верещаки, вулиця Шкільна, 1).

- з 23 червня 2016 року припинити діяльність юридичної особи публічного права Вищеверещаківського НВК у зв'язку із ліквідацією.

- відділу освіти Олександрівської РДА: попередити керівників та педагогічних працівників юридичних осіб (за поданням голів комісій з ліквідації діяльності юридичних осіб, зазначених у пунктах 5, 7, 9, 11 даного рішення), про можливе їх вивільнення у зв'язку з ліквідацією юридичних осіб, зазначених у пунктах 4, 6, 8, 10 даного рішення (пп.17.1).

Згідно Статуту КЗ «Красносільське навчально-виховне об'єднання», затвердженого вищевказаним рішенням Районної ради, підтверджено, що означені філії не є юридичними особами (п.1.13 Статуту) (т.1, а. с.74-99).

З огляду на фактичні обставини справи, норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини, апеляційний суд погоджується з судом першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позову.

За приписами ч.ч.1-3 ст.53 Конституції України кожен має право на освіту.

Повна загальна середня освіта є обов'язковою.

Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

Згідно з положеннями статті 6 Закону України «Про освіту» від 23.05.91 № 1060-XII (в редакції на момент прийняття спірного рішення) одним із основних принципів освіти в Україні є доступність для кожного громадянина усіх форм і типів освітніх послуг, що надаються державою.

У відповідності до ч.1 ст.14 Закону України «Про освіту» місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування здійснюють державну політику в галузі освіти і в межах їх компетенції:

забезпечують розвиток мережі навчальних закладів та установ, організацій системи освіти, зміцнення їх матеріальної бази, господарське обслуговування;

можуть забезпечувати пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів та педагогічних працівників до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, та передбачати на це відповідні видатки з місцевих бюджетів.

За нормою ст.35 Закону України «Про загальну середню освіту» управління системою загальної середньої освіти здійснюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері освіти, іншими центральними органами виконавчої влади, яким підпорядковані навчальні заклади, зазначені у частині другій статті 9 цього Закону, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері освіти, обласними, Київською та Севастопольською міською, районними, районними у містах Києві та Севастополі державними адміністраціями, а також органами місцевого самоврядування.

Отже, право на освіту є конституційним правом громадянина України, і забезпечення доступності до освіти здійснює держава, зокрема, через місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Згідно ст.2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.97 №280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

При цьому у ч.1 ст.5 Закону № 280/97-ВР передбачено, що система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

В свою чергу, відповідно до ч.2 ст.10 Закону № 280/97-ВР обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Тобто з огляду на наведені норми та у контексті спірних правовідносин місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами селища Вищі Верещаки через районну раду, яка представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, що відносяться до Олександрівського району.

Згідно з ч.1 ст.17 Закону № 280/97-ВР відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

За приписами ч.ч.1, 3-5 ст.60 Закону № 280/97-ВР територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.

Територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах безпосередньо або через органи місцевого самоврядування можуть об'єднувати на договірних засадах на праві спільної власності об'єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій і створювати для цього відповідні органи і служби.

Районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об'єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.

Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.

Також у п.10 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 280/97-ВР встановлено, що з набранням чинності цим Законом майно, яке до прийняття Конституції України у встановленому законодавством порядку передане державою до комунальної власності адміністративно-територіальних одиниць та набуте ними на інших законних підставах, крім майна, що відчужене у встановленому законом порядку, є комунальною власністю відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст.

Майно, передане до комунальної власності областей і районів, а також набуте на інших законних підставах, є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, управління яким відповідно до Конституції України здійснюють районні та обласні ради або уповноважені ними органи. Відчуження зазначеного майна здійснюється лише за рішенням власника або уповноваженого ним органу.

При цьому за приписами ч.2 ст.14 Закону України «Про освіту» місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування створюються відповідні органи управління освітою, діяльність яких спрямовується, зокрема, на: управління навчальними закладами, що є комунальною власністю.

Отже, враховуючи зазначені норми, а також вищенаведені обставини справи власником (засновником) Вищеверещаківського НВК, як комунального закладу, що перебуває у спільній власності територіальних громад сіл і селищ району, була Олександрівська районна рада, а управління вказаним закладом віднесено до повноважень відділу освіти Олександрівської РДА, делегованих РДА рішеннями Районної ради від 29.05.2002 № 14 та від 26.07.2005 № 334, прийнятими у відповідності до ст.60, п.10 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 280/97-ВР та ч.2 ст.14 Закону України «Про освіту».

Перелік питань, які вирішуються районними і обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях, наведений у частині 1 статті 43 Закону № 280/97-ВР.

При цьому у частині 2 вказаної статті встановлено, що районні і обласні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами.

Згідно з ч.1 ст.18 Закону України «Про освіту» навчальні заклади створюються органами державної виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, у тому числі релігійними організаціями, статути (положення) яких зареєстровано у встановленому законодавством порядку, громадянами відповідно до потреби громадян у мові навчання, соціально-економічних, національних, культурно-освітніх потреб у них за наявності необхідної матеріально-технічної, науково-методичної бази, педагогічних кадрів. Навчальний заклад набуває статусу юридичної особи з дня його державної реєстрації у порядку, встановленому законом для державної реєстрації юридичних осіб.

Положеннями абз.4 ч.4 ст.18 Закону України «Про освіту» передбачено, що потреба в навчальних закладах заснованих на комунальній власності, визначається місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Згідно з ч.1 ст.11 Закону України «Про загальну середню освіту» державні та комунальні загальноосвітні навчальні заклади створюються відповідно центральними, місцевими органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування з урахуванням соціально-економічних, національних, культурно-освітніх і мовних потреб за наявності необхідної кількості учнів (вихованців) відповідно до встановлених нормативів наповнюваності класів, необхідної матеріально-технічної та науково-методичної бази, педагогічних кадрів у порядку встановленому Кабінетом Міністрів України.

Реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням сесії місцевої ради, державної і приватної форм власності - за рішенням засновника (засновників) - ч.6 ст.11 цього Закону.

Отже, враховуючи наведені правові норми, а також положення п.п.1.3, 10.1 Статуту Вищеверещаківського НВК саме до повноважень Олександрівської районної ради, як власника (засновника) даного комунального навчального закладу, віднесено питання прийняття рішення щодо його ліквідації, що, відповідно, свідчить про правильність висновку суду першої інстанції щодо прийняття відповідачем спірного рішення від 22.06.2016 № 75 в частині припинення з 23 червня 2016 року діяльності юридичної особи публічного права Вищеверещаківського НВК у зв'язку із ліквідацією, у межах повноважень, наданих чинним законодавством Районній раді як органу місцевого самоврядування.

З приводу твердження позивачів, що у спірному рішенні № 75 від 22.06.2016 одночасно наведено про ліквідацію Вищеверещаківського НВК та про створення аналогічних навчально-виховних об'єднань, що свідчить про фактичну реорганізацію навчальних закладів району і має відповідні, визначені позивачами, правові наслідки, апеляційний суд зазначає, що ч.1 ст.104 ЦК України встановлено, що юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов'язки переходять до правонаступників.

Тобто стаття 104 ЦК України передбачає два способи припинення юридичної особи: реорганізація і ліквідація, і вибір одного з цих способів здійснюється за рішенням органу, до повноважень якого відноситься прийняття рішення про припинення юридичної особи.

Наведені позивачами доводи в цій частині стосуються обставин реалізації вказаного рішення районної ради і питань дотримання порядку вивільнення працівників Вищеверещаківського НВК при ліквідації юридичної особи, що не є предметом спірних правовідносин між позивачами та відповідачем, тому не можуть бути свідченнями порушення прав позивачів як членів територіальної громади.

Також, приймаючи до уваги, що спірним рішенням районної ради, як вірно зазначено позивачами, є не лише ліквідація Вищеверещаківського НВК, а й одночасно створення КЗ «Красносільське навчально-виховне об'єднання», до складу якого увійшли опорний заклад та інші три заклади, серед яких і Вищеверещаківська філія КЗ «Красносільське навчально-виховне об'єднання» - без статусу юридичної особи, апеляційний суд вважає, що позивачами в установленому порядку не доведено, з матеріалів справи не вбачається, що внаслідок прийняття відповідачем спірного рішення порушуються будь-які права позивачів, зокрема, конституційне право їх дітей на доступність та безоплатність дошкільної, повної загальної середньої освіти.

Доводи позивачів про недоцільність реформи та про територіальну незручність для вчителів і батьків підпорядкування філії опорній школі у сусідньому селі Красносілля, не є свідченням порушення права на освіту конкретних осіб - дітей позивачів ОСОБА_6, ОСОБА_7 та ОСОБА_8, крім того, питання доцільності реорганізації закладів освіти комунальної форми власності згідно наведеним вище правовим нормам вирішується виключно на сесії місцевої ради, а не позивачами, отже вказані доводи судом не приймаються.

Також не приймаються і посилання позивачів, що Вищеверещаківський НВК згідно зі Статутом, як повноцінна юридична особа, мав безліч повноважень щодо самостійного вирішення тих чи інших організаційно-розпорядчих питань освіти та утримання матеріально-технічної бази місцевого сільського закладу, а через прийняття спірного рішення Вищеверещаківська школа втратила статус юридичної особи і, відповідно, не може самостійно приймати будь-яких рішень щодо своєї діяльності, як і не має змоги тепер самостійно представляти і захищати свої права та інтереси в органах влади, місцевого самоврядування та суді, і тим самим громади с.Вищі Верещаки та с.Любомирка Олександрівського району загалом, і члени цих громад - батьки учнів даної школи, зокрема, втратили можливість безпосередньо через директора школи зі своєї громади приймати участь в управлінні справами своєї місцевої сільської школи.

По-перше, з положень Статуту КЗ «Красносільське навчально-виховне об'єднання» вбачається, що філії мають завідувачів (п.п.4.7.6.); органом громадського управління даного комунального закладу є конференція (загальні збори) колективу, до складу якою входять, зокрема, представники громадськості та батьки (п.4.9) КЗ «Красносільське навчально-виховне об'єднання», що, в свою чергу, узгоджується з правом батьків або осіб, які їх замінюють, зокрема, обирати і бути обраними до органів громадського самоврядування загальноосвітніх навчальних закладів, передбаченого ч.1 ст.29 Закону України «Про загальну середню освіту».

Крім того, мешканці с.Вищі Верещаки та с.Любомирка Олександрівського району загалом, і члени цих громад - батьки учнів даної школи не є позивачами у даній справі, а відтак питання щодо порушення їх прав не підлягають розгляду у межах даного адміністративного позову.

Також матеріали справи не містять доказів, що саме позивачів ОСОБА_6, ОСОБА_7 та ОСОБА_8 через прийняття спірного рішення позбавлено можливості безпосередньо через директора школи приймати участь в управлінні справами своєї місцевої сільської школи; позивачами не наведено, у чому саме полягало таке позбавлення позивачів приймати участь в управлінні справами сільської школи.

Крім того, позивачами не наведено жодних негативних наслідків для позивачів втрата статусу юридичної особи навчальним комунальним закладом, розташованим у с.Вищі Верещаки.

За приписами ч.ч.1, 3 ст.95 Цивільного кодексу України філією є відокремлений підрозділ юридичної особи, що розташований поза її місцезнаходженням та здійснює всі або частину її функцій.

Філії не є юридичними особами. Вони наділяються майном юридичної особи, що їх створила, і діють на підставі затвердженого нею положення.

За визначенням, наведеним у п.1 Положення про освітній округ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.08.2010 № 777 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 79), округ - об'єднання навчальних закладів, закладів культури, фізичної культури і спорту (далі - суб'єкти округу). До складу округу можуть входити опорні загальноосвітні навчальні заклади (далі - опорні заклади), їх філії. До діяльності округу можуть залучатися також інші юридичні особи, їх відокремлені підрозділи.

Згідно з абз.1, 3 Положення № 777 засновниками (співзасновниками) освітнього округу (опорного закладу, його філій) можуть бути представницькі органи місцевого самоврядування об'єднаних територіальних громад, районні ради (далі - засновники).

Філія не є юридичною особою і діє на підставі положення, затвердженого в установленому порядку. Філія виконує функції початкової школи, а також може за рішенням засновника виконувати функції основної школи.

Отже, визначення відповідачем у спірному рішення Вищеверещаківської філії КЗ «Красносільське навчально-виховне об'єднання» без статусу юридичної особи відповідає наведеним вище правовим нормам.

З встановлених вище обставин апеляційним судом не приймаються до уваги і доводи позивачів про порушення відповідачем порядку прийняття спірного рішення, яке за твердженням позивачів полягає у відсутності публікацій на офіційному сайті відповідача про розгляд 22.06.2016 на пленарному засіданні шостої сесії ради питання ліквідації Вищеверещаківської загальноосвітньої школи (ЗОШ), як юридичної особи, і створення на її базі Красносільського НВО, у відсутності з'ясування чиновниками думки громад сіл Вищі Верещаки та Любомирка, у відсутності погодження проекту реформи загалом та спірного рішення Райради, зокрема, до його прийняття, у відсутності проведення консультації із жителями.

Наявні в матеріалах справи докази в їх сукупності свідчать, що прийняттю спірного рішення передувало проведення відповідних консультацій з громадськістю щодо реформування освітянської галузі під час особистих виїзних прийомів керівництвом районної державної адміністрації, районної ради та відділу освіти райдержадміністрації, засіданнях круглих столів, клубу громадського діалогу, нарад з директорами шкіл, і що вся інформація постійно висвітлюється на їхніх сайтах, а відтак громадськість, яка цікавиться життям територіальної громади, не була позбавлена доступу до інформації щодо об'єднання навчальних комунальних закладів.

При цьому колегія суддів звертає увагу, що Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996.

Так, згідно з п.3 Порядку № 996 консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

Відповідно до п.5 Порядку № 996 консультації з громадськістю організовує і проводить орган виконавчої влади, який є головним розробником проекту нормативно-правового акта або готує пропозиції щодо реалізації державної політики у відповідній сфері державного і суспільного життя.

У п.11 Порядку № 996 передбачено, що консультації з громадськістю проводяться у формі публічного громадського обговорення, електронних консультацій з громадськістю (безпосередні форми) та вивчення громадської думки (опосередкована форма).

Консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення, електронних консультацій з громадськістю та вивчення громадської думки з одних і тих самих питань можуть проводитись одночасно.

При цьому у п.13 Порядку № 996 визначено, що публічне громадське обговорення передбачає організацію і проведення публічних заходів:

конференцій, форумів, громадських слухань, засідань за круглим столом, зборів, зустрічей (нарад) з громадськістю;

Інтернет-конференцій, відеоконференцій.

Додатково у рамках публічного громадського обговорення можуть проводитися засідання громадських рад, інших допоміжних органів, утворених при органах виконавчої влади.

Для організаційного забезпечення проведення публічного громадського обговорення орган виконавчої влади може утворювати робочу групу.

Для організації вивчення громадської думки з метою отримання об'єктивної та достовірної інформації орган виконавчої влади може відповідно до законодавства укладати договори з дослідницькими організаціями, фахівцями, експертами, інститутами громадянського суспільства про проведення на умовах відкритого конкурсу фахових, наукових соціологічних досліджень, спостережень, експрес-аналізу пропозицій різних соціальних груп населення та заінтересованих сторін (п.25 Порядку № 996).

В свою чергу у частинах 1-3 статті 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.99 № 586-XIV (в редакції на момент виникнення спірних відносин) встановлено, що виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.

Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Отже, наведені норми свідчать, що саме до повноважень районної державної адміністрації, як місцевого орану виконавчої влади, яким розроблявся проект реформування навчальних закладів освіти району шляхом створення навчально-виховних об'єднань (т.2, а. с.132, 133), функції з проведення консультацій з громадськістю з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав громадян.

Відповідно, на відповідача, який є органом місцевого самоврядування (а не органом виконавчої влади) обов'язки з проведення консультацій з громадськістю не покладені.

При цьому колегія суддів зауважує, що з вищенаведених обставин справи вбачається, що відповідач зі свого боку дотримався порядку прийняття спірного рішення, встановленого Регламентом Олександрівської районної ради, затвердженим рішенням Олександрівської райради від 22.12.2015 № 30.

Також колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про правомірність спірного рішення районної ради через відсутність погіршення навчально-виховного процесу та відсутності будь-якого негативного впливу, оскільки принцип звернення за захистом порушених прав до суду полягає саме у наявності вже порушеного права саме тієї особи, яка звертається до суду, і якщо таке порушення мало місце внаслідок прийняття суб'єктом владних повноважень рішення, яке не тільки не відповідає вимогам чинного законодавства, а й внаслідок такої невідповідності призвело до негативних правових наслідків для позивача.

За відсутності ж надання доказів наявності через прийняття Олександрівською райрадою рішення № 75 від 22.06.2016 негативних юридичних наслідків для позивачів ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 та ОСОБА_8, підстави для визнання протиправним та скасування даного рішення у суду відсутні.

Крім того, судом першої інстанції вірно зауважено, що положення спірного рішення стосуються не тільки комунального навчального закладу, розташованого у с.Вищі Верещаки, а й подібних закладів у с.Красносілля, с.Соснівка та с.Цвітне, і скасування рішення Олександрівської райради № 75 від 22.06.2016 в цілому може призвести до порушення прав на освіту членів вищевказаних територіальних громад, які не є позивачами у даній справі.

З огляду на вищевикладене апеляційний суд дійшов висновку, що суд першої інстанції під час розгляду даної справи повно дослідив обставини, які мають значення для справи, дав їм правильну юридичну оцінку, застосував до правовідносин, як виникли між сторонами по справі норми права, які регулюють саме ці правовідносини, прийняв законне та обґрунтоване судове рішення про відмову в задоволенні позову.

Доводи апеляційної скарги не спростовують правового обґрунтування, покладеного в основу судового рішення, тому не можуть бути підставою для скасування постанови суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст.198, 200, 205, 206 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8 залишити без задоволення.

Постанову Олександрівського районного суду Кіровоградської області від 20 квітня 2017 року у справі №397/1091/16-а залишити без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена до касаційного суду в порядку, встановленому ст.212 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: І.Ю. Добродняк

Суддя: Н.А. Бишевська

Суддя: Я.В. Семененко