Справа № 803/487/17
Суддя: Попко Ярослав Степанович
Дата ухвалення: 2017-07-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 липня 2017 рокуЛьвів№ 876/6991/17

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Попка Я.С.

суддів Хобор Р.Б., Сеника Р.П.

за участю секретаря судового засідання Гром І.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 18 травня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Волинської обласної ради про визнання відмови протиправною та зобовязання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:

18.04.2017 року позивач ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Волинської обласної ради, в якому просить:

визнати протиправною відмову відповідача надати наступні інформацію та документи, що містять публічну інформацію, а саме: 1) інформацію про те, скільки разів та на який період (із зазначенням дат) голова Волинської обласної ради ОСОБА_2 користався правом на щорічну відпустку з часу його обрання на посаду та копії наказів про надання щорічної відпустки за цей період; 2) інформацію про те, скільки разів та на який період (із зазначенням дат) голова Волинської обласної ради ОСОБА_2 користався правом на відпустку без збереження заробітної плати з часу його обрання на посаду та копії наказів про відпустку без збереження заробітної плати за цей період; 3) інформацію про те, скільки разів та на який період (із зазначенням дат) голова Волинської обласної ради ОСОБА_2 перебував у відрядженні для виконання службових обовязків поза місцем його постійної роботи з часу його обрання на посаду і по день надання відповіді на запит та копії наказів про відрядження за цей період; 4) інформацію про те, скільки разів та у який період (із зазначенням дат) голова Волинської обласної ради ОСОБА_2 не виходив на роботу внаслідок тимчасової втрати працездатності (хвороби); 5) яку суму зарплати, надбавок та премій, компенсації за роботу у відрядженнях, святкові і неробочі дні тощо виплачено голові Волинської обласної ради ОСОБА_2 з часу його обрання на посаду по день надання відповіді на запит з розбивкою по місяцях та розшифровкою виплат за кожен місяць; 6) копію табелю обліку робочого часу ОСОБА_2 з часу його обрання на посаду і по день надання відповіді на запит;

зобовязати відповідача надати наступні інформацію та документи, що місять публічну інформацію: 1) інформацію про те, скільки разів та на який період (із зазначенням дат) голова Волинської обласної ради ОСОБА_2 користався правом на щорічну відпустку з часу його обрання на посаду та копії наказів про надання щорічної відпустки за цей період; 2) інформацію про те, скільки разів та на який період (із зазначенням дат) голова Волинської обласної ради ОСОБА_2 користався правом на відпустку без збереження заробітної плати з часу його обрання на посаду та копії наказів про відпустку без збереження заробітної плати за цей період; 3) інформацію про те, скільки разів та на який період (із зазначенням дат) голова Волинської обласної ради ОСОБА_2 перебував у відрядженні для виконання службових обовязків поза місцем його постійної роботи з часу його обрання на посаду і по день надання відповіді на запит та копії наказів про відрядження за цей період; 4) інформацію про те, скільки разів та у який період (із зазначенням дат) голова Волинської обласної ради ОСОБА_2 не виходив на роботу внаслідок тимчасової втрати працездатності (хвороби); 5) яку суму зарплати, надбавок та премій, компенсації за роботу у відрядженнях, святкові і неробочі дні тощо виплачено голові Волинської обласної ради ОСОБА_2П.з часу його обрання на посаду по день надання відповіді на запит з розбивкою по місяцях та розшифровкою виплат за кожен місяць; 6) копію табелю обліку робочого часу ОСОБА_2 з часу його обрання на посаду і по день надання відповіді на запит.

Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 18 травня 2017 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Постанова суду першої інстанції мотивована тим, що позивач у запиті від 15.03.2017 року просив відповідача надати інформацію про перебування голови Волинської обласної ради у щорічній відпустці, відпустці без збереження заробітної плати, відрядженні, невиході на роботу внаслідок тимчасової непрацездатності. Однак, дана інформація не має ознак публічної інформації, оскільки запитувані відомості є предметом, що виник у звязку зі здійсненням трудових відносин між відповідачем та його посадовою особою, і має внутрішньовідомчий характер. З аналізу норм Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про доступ до публічної інформації» вбачається, що запитувані позивачем відомості не належать до інформації, що була отримана чи створена в процесі виконання Волинською обласною радою повноважень, визначених законодавством.

Суд першої інстанції зазначає, що у запиті від 15.03.2017 року ОСОБА_1 просив надати інформацію про перебування голови Волинської обласної ради у щорічній відпустці, відпустці без збереження заробітної плати, відрядженні, невиході на роботу внаслідок тимчасової непрацездатності, яка не відноситься до публічної, тому в даному випадку його право на отримання такої інформації не порушено, відтак не потребує судового захисту в розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Крім того, у запиті від 15.03.2017 року позивач також просив надати інформацію про те, яку суму зарплати, надбавок та премій, компенсації за роботу у відрядженнях, святкові і неробочі дні тощо виплачено голові Волинської обласної ради ОСОБА_2 з часу його обрання на посаду по день надання відповіді на запит з розбивкою по місяцях та розшифровкою виплат за кожен місяць. Листом від 21.03.2017 року № 545/66/2-17 Волинська обласна рада надала позивачу інформацію про те, що за період перебування на посаді голови Волинської обласної ради (15 місяців) ОСОБА_2 нарахована заробітна плата у розмірі 109985,98 грн. Зазначена сума складається з посадового окладу, доплати за ранг посадової особи місцевого самоврядування та надбавки за вислугу років. Будь-які інші виплати (надбавка за особливий характер роботи та інтенсивність праці, премії) голові обласної ради не нараховувались. Разом з тим, повідомлено, що згідно заяви голови обласної ради ОСОБА_2 від 30.11.2015 року усю суму коштів заробітної плати, надбавок, доплат, після сплати податків і зборів, перераховано в дохідну частину місцевого бюджету.

Суд першої інстанції вважає, що запитувана позивачем інформація щодо перебування голови Волинської обласної ради у щорічній відпустці, відпустці без збереження заробітної плати, відрядженні, невиході на роботу внаслідок тимчасової непрацездатності, а також вимога надати копії наказів та інформацію щодо виплат заробітної плати з розбивкою по місяцях та розшифровкою виплат за кожен місяць, копію табелю обліку робочого часу за весь період перебування ОСОБА_2 на посаді голови облради, не є таким готовим продуктом, створеним при виконанні відповідачем своїх повноважень, а потребує систематизації і підготовки окремих документів, зокрема, щодо заробітної плати, витрат на відрядження і табелю обліку робочого часу, що, в свою чергу, унеможливлює надання інформації на запит на підставі та в межах Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Таким чином, суд першої інстанції не вбачає в діях відповідача порушення вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Не погодившись з постановою суду першої інстанції, вважаючи її незаконною та необґрунтованою, прийнятою з порушенням норм матеріального та процесуального права, ОСОБА_1 оскаржив її, подавши апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Волинського окружного адміністративного суду від 18 травня 2017 року та прийняти нову постанову, якою повністю задовольнити позовні вимоги.

Обґрунтовуючи доводи апеляційної скарги апелянт вказує на те, що відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» до публічної віднесено усю без виключення інформацію, яка перебуває у володінні будь-якого субєкта владних повноважень, в тому числі і органів місцевого самоврядування, до яких відноситься і обласна рада.

Апелянт звертає увагу на те, що відповідач не заперечує того, що він має запитувану позивачем інформацію. Однак в її отриманні протиправно було відмовлено.

Суд першої інстанції не встановив підстав для обмеження доступу до цієї інформації. Зокрема, він не визнав запитувану інформацію таємною, конфіденційною чи службовою, адже для цього також немає підстав. За таких умов, запитувана інформація відноситься до відкритої публічної інформації, а тому відмова у наданні її на запит є незаконною.

Апелянт стверджує, що якщо запит стосується інформації, яка міститься в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (наприклад, без проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям «відображеності та задокументованості» і є публічною».

Звертає увагу, що із направленого позивачем запиту видно, що він просив надати інформацію, яка стосується реалізації головою Волинської обласної ради його прав та обовязків, як посадової особи місцевого самоврядування. Відповідач зобовязаний володіти цією інформацією, оскільки ОСОБА_2 є головою Волинської обласної ради, відповідно працює у відповідача і останній має право надавати йому відпустки, направляти його у відрядження, отримувати інформацію про його тимчасову непрацездатність, нараховує і виплачує йому заробітну плату тощо і видавати з цього приводу відповідні накази, отримувати відповідні документи.

Той факт, що вона знаходиться у різних документах не робить таку інформацію не публічною. Для підготовки відповіді на запит не потрібно значних інтелектуальних зусиль і проведення змістовного аналізу документів. З них лише потрібно виписати відомості, які зазначені у запиті. Таким чином, запитувана позивачем інформація є задокументованою і відображеною в документах відповідача. А відтак, вказана інформація є готовим продуктом і може бути надана без надмірних зусиль.

Крім того, апелянт зазначає, що запит на інформацію стосується обставин, які характеризують ефективність виконання головою Волинської обласної ради його посадових обовязків. Адже від того, як часто і скільки днів особа перебуває у відпустці, хворіє залежить якість виконання нею її представницьких функцій, в інтересах громади. Більше того, громадськості важливо знати, в які саме періоди і як часто голова зазначеної ради перебував поза межами свого робочого місця (зокрема, у відрядженнях). Адже це також суттєво впливає на роботу очолюваного ним органу.

Вислухавши суддю-доповідача, дослідивши обставини справи та доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення з таких підстав.

Із змісту ст. 19 Конституції України вбачається, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Встановлено, підтверджено матеріалами справи, що 15.03.2017 року громадянин ОСОБА_1 звернувся до Волинської обласної ради із запитом про доступ до публічної інформації, в якому, посилаючись на Закон України «Про доступ до публічної інформації», просив надати наступну інформацію та копії документів, а саме: 1) інформацію про те, скільки разів та на який період (із зазначенням дат) голова Волинської обласної ради ОСОБА_2 користався правом на щорічну відпустку з часу його обрання на посаду та копії наказів про надання щорічної відпустки за цей період; 2) інформацію про те, скільки разів та на який період (із зазначенням дат) голова Волинської обласної ради ОСОБА_2 користався правом на відпустку без збереження заробітної плати з часу його обрання на посаду та копії наказів про відпустку без збереження заробітної плати за цей період; 3) інформацію про те, скільки разів та на який період (із зазначенням дат) голова Волинської обласної ради ОСОБА_2 перебував у відрядженні для виконання службових обовязків поза місцем його постійної роботи з часу його обрання на посаду і по день надання відповіді на запит та копії наказів про відрядження за цей період; 4) інформацію про те, скільки разів та у який період (із зазначенням дат) голова Волинської обласної ради ОСОБА_2 не виходив на роботу внаслідок тимчасової втрати працездатності (хвороби); 5) яку суму зарплати, надбавок та премій, компенсації за роботу у відрядженнях, святкові і неробочі дні тощо виплачено голові Волинської обласної ради ОСОБА_2 з часу його обрання на посаду по день надання відповіді на запит з розбивкою по місяцях та розшифровкою виплат за кожен місяць; 6) копію табелю обліку робочого часу ОСОБА_2 з часу його обрання на посаду і по день надання відповіді на запит.

Листом від 21.03.2017 року № 545/66/2-17 відповідач повідомив позивача про те, що запитувана інформація про перебування голови Волинської обласної ради ОСОБА_2 у щорічній відпустці, відпустці без збереження заробітної плати, відрядженні, невиході на роботу внаслідок тимчасової непрацездатності (хвороби) не являється інформацією, що була отримана або створена в процесі виконання субєктами владних повноважень своїх обовязків, передбачених чинним законодавством. Крім того, внутрішньоорганізаційні акти, до яких відносяться акти щодо перебування голови Волинської обласної ради ОСОБА_2 у щорічній відпустці, відпустці без збереження заробітної плати, відрядженні, невиході на роботу внаслідок тимчасової непрацездатності (хвороби), не підлягають обовязковому оприлюдненню. З приводу виплати голові обласної ради сум заробітної плати, надбавок, премій, компенсацій, повідомлено позивача, що за період перебування на посаді голови Волинської обласної ради (15 місяців), ОСОБА_2 нарахована заробітна плата у розмірі 109985,98 грн. Зазначена сума складається з посадового окладу, доплати за ранг посадової особи місцевого самоврядування та надбавки за вислугу років. Будь-які інші виплати (надбавка за особливий характер роботи та інтенсивність праці, премії) голові обласної ради не нараховувались. Разом з тим, повідомлено, що згідно заяви голови обласної ради ОСОБА_2 від 30.11.2015 року усю суму коштів заробітної плати, надбавок, доплат, після сплати податків і зборів, перераховано в дохідну частину місцевого бюджету.

Згідно ст. 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» (далі Закон) публічна інформація це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

З аналізу цієї статті вбачається, що публічна інформація повинна володіти наступними ознаками: 1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством; 2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація; 3) така інформація знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації; 4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб'єктом владних повноважень не під час виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків; 5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб'єктом владних повноважень.

Пунктом 2 ст.5 цього Закону встановлено, що доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію, тобто прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Тобто, надання публічної інформації зумовлюється її наявністю у відповідного суб'єкта.

Доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайгах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.

Статтею 14 Закону встановлено, що розпорядники інформації зобов'язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

Статтею 13 цього Закону визначено розпорядників публічної інформації, зокрема, згідно п. 1 ч. 1 цієї статті, такими є суб'єкти владних повноважень органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.

Пунктом 7 частини першої ст.3 КАС України передбачено, що суб'єкт владних повноважень це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Під владними управлінськими функціями слід розуміти діяльність усіх суб'єктів владних повноважень з виконання покладених на них Конституцією чи законами України завдань.

Статтею 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» система місцевого самоврядування включає, зокрема, районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

У відповідності до ч.2 ст.10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Частиною 6 ст.55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що голова районної, обласної, районної у місті ради:

1) скликає сесії ради, повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради, веде засідання ради;

2) забезпечує підготовку сесій ради і питань, що вносяться на її розгляд, доведення рішень ради до виконавців, організує контроль за їх виконанням;

3) представляє раді кандидатури для обрання на посаду відповідно заступника голови районної, районної у місті ради чи першого заступника, заступника голови обласної ради; вносить на затвердження ради пропозиції щодо структури органів ради, її виконавчого апарату, витрат на їх утримання;

4) вносить раді пропозиції щодо утворення і обрання постійних комісій ради;

5) координує діяльність постійних комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій;

6) організує подання депутатам допомоги у здійсненні ними своїх повноважень;

7) організує відповідно до законодавства проведення референдумів та виборів до органів державної влади і місцевого самоврядування;

8) організує роботу президії (колегії) ради (у разі її створення);

9) призначає і звільняє керівників та інших працівників структурних підрозділів виконавчого апарату ради;

10) здійснює керівництво виконавчим апаратом ради;

11) є розпорядником коштів, передбачених на утримання ради та її виконавчого апарату;

12) підписує рішення ради, протоколи сесій ради;

13) забезпечує роботу по розгляду звернень громадян та доступу до публічної інформації; веде особистий прийом громадян;

14) забезпечує гласність у роботі ради та її органів, обговорення громадянами проектів рішень ради, важливих питань місцевого значення, вивчення громадської думки, оприлюднює рішення ради;

15) представляє раду у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, трудовими колективами, адміністрацією підприємств, установ, організацій і громадянами, а також у зовнішніх відносинах відповідно до законодавства;

16) за рішенням ради звертається до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів;

17) звітує перед радою про свою діяльність не менше одного разу на рік, у тому числі про виконання Закону України «Про доступ до публічної інформації», здійснення державної регуляторної політики відповідно виконавчим апаратом районної, обласної ради, районної у місті ради, а на вимогу не менш як третини депутатів - у визначений радою термін.

Суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що саме ті відомості, які отримані відповідачем при виконанні покладених на нього законом повноважень, належать до публічної інформації.

На думку суду апеляційної інстанції запитувана позивачем інформація про перебування голови Волинської обласної ради у щорічній відпустці, відпустці без збереження заробітної плати, відрядженні, невиході на роботу внаслідок тимчасової непрацездатності, а також вимога надати копії наказів та інформацію щодо виплат заробітної плати з розбивкою по місяцях та розшифровкою виплат за кожен місяць, копію табелю обліку робочого часу за весь період перебування ОСОБА_2 на посаді голови обласної ради не є таким готовим продуктом, створеним при виконанні відповідачем своїх повноважень, не має ознак публічної інформації, не була отримана чи створена в процесі виконання Волинською обласною радою повноважень, визначених законодавством. Запитувані відомості є предметом, що виник у звязку зі здійсненням трудових відносин між відповідачем та його посадовою особою і має внутрішньовідомчий характер, потребує систематизації і підготовки окремих документів, зокрема, щодо заробітної плати, витрат на відрядження і табелю обліку робочого часу, що, в свою чергу, унеможливлює надання інформації на запит на підставі та в межах Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Публічною інформацією є готовий продукт, який отриманий або створений лише в процесі виконання субєктами владних повноважень своїх обовязків, передбачених чинним законодавством, заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами на будь-яких носіях інформації (ст.1 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).

Згідно ч.5 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно.

На запит позивача від 15.03.2017 року Волинська обласна рада листом від 21.03.2017 року № 545/66/2-17 надала відповідь про розмір та складові заробітної плати ОСОБА_2 та про відсутність нарахувань будь-яких надбавок за особливий характер роботи та інтенсивність праці, премії.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що постанова суду першої інстанції ґрунтується на повно, об'єктивно і всебічно з'ясованих обставинах, а доводи апелянта на правомірність прийнятої постанови не впливають та висновків суду не спростовують.

Згідно ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ч.3 ст.160, ст.ст. 195, 196, 198, 200, 205, 206, 254 КАС України, суд,-

У Х В А Л И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Волинського окружного адміністративного суду від 18 травня 2017 року у справі №803/487/17 за позовом ОСОБА_1 до Волинської обласної ради про визнання відмови протиправною та зобовязання вчинити дії без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складання у повному обсязі шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя ОСОБА_3
судді ОСОБА_4
ОСОБА_5

Повний текст судового рішення виготовлено 13.07.2017 року.