Справа № 815/1151/17
Суддя: Катаєва Е. В.
Дата ухвалення: 2017-07-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Справа № 815/1151/17
П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 липня 2017 року

Одеський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Катаєвої Е.В.,

секретаря Ходжаяна А.В,

розглянувши в відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Територіального управління Державної судової адміністрації України в Одеській області до Південного офісу Держаудитслужби, третя особа Головне управління Державної казначейської служби України в Одеській області, про визнання протиправними та скасування п.п.1,5 листа-вимоги № 15-08-23- 14/1284 від 03.02.2017,-

В С Т А Н О В И В:

До суду звернулось Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Одеській області (далі ТУ ДСА) з позовом до Південного офісу Держаудитслужби (далі Південний офіс ДАС), третя особа Головне управління Державної казначейської служби України в Одеській області (далі ГУ ДКСУ), у якому позивач просив:

- визнати протиправним дії щодо складання розпорядження управління Південного офісу ДАС Одеській області від 02.02.2017 року № 3 про зупинення операцій з бюджетними коштами ТУ ДСА;

- визнати протиправними дії щодо складання п.п. 1, 2, 5, 7, 9 листа-вимоги Південного офісу ДАС про усунення порушень № 15-08-23- 14/1284 від 03.02.2017.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 27.02.2017 року (суддя Потоцька Н.В.) провадження по справі відкрите. Ухвалою суду від 23.03.2017 року задоволений самовідвід судді Потоцької Н.В Справа згідно з протоколом автоматизованого розподілу справ передана на розгляд судді Катаєвій Е.В.

Ухвалою суду від 27.03.2017 року справа прийнята до провадження, позов залишений без руху.

Позивач подав до суду уточнення до адміністративного позову (т.1 а.с.182-190), в якому позивач просить:

- визнати протиправним та скасувати розпорядження управління Південного офісу Держаудитслужби в Одеській області від 02.02.2017 року № 3 про зупинення операцій з бюджетними коштами територіального управління Державної судової адміністрації України в Одеській області;

- визнати протиправними та скасувати п.п.1,5 листа-вимоги Південного офісу Держаудитслужби в Одеській області про усунення порушень № 15-08-23- 14/1284 від 03.02.2017.

Таким чином, вказані вимоги після уточнення позову позивачем стали предметом розгляду в даній справі.

Під час судового розгляду справи представник позивача відкликала позовні вимоги у частині визнання протиправним та скасування розпорядження управління Південного офісу Держаудитслужби в Одеській області від 02.02.2017 року № 3 про зупинення операцій з бюджетними коштами територіального управління Державної судової адміністрації України в Одеській області, у зв'язку з чим вказані вимоги ухвалами суду від 26.05.2017 року та від 06.06.2017 року залишені без розгляду (т.3 а.с.34,57).

В обґрунтування позовних вимог про визнання протиправними та скасування пунктів1,5 листа-вимоги відповідача № 15-08-23- 14/1284 від 03.02.2017 року позивач зазначив, що Південним офісом ДАС проведена планова ревізія фінансово-господарської діяльності ТУ ДСА, за результатами якої складений акт від 28.12.2016 року № 08-11/21 ревізії фінансово-господарської діяльності ТУ ДСА України в Одеській області, за період 01.01.2014 по 31.08.2016 року.

На підставі вказаного акту відповідач направив ТУ ДСА лист-вимогу № 15-08-23- 14/1284 від 03.02.2017 року щодо усунення порушень. У п.1 вказаного листа - вимоги вказано, що в порушення вимог ч.5 ст.133,135 Закону України «Про судоустрій і статус судів» №2453-VІ в редакції Закону №129, працівниками апаратів Ананьївського, Арцизького, Балтського, Біляївського, Болградського, Великомихайлівського, Ізмаїльського. Кодимського, Роздільнянського,. Миколаївського. Іванівського, Савранського, Овідіопольського, Березівського, Татарбунарського районних судів Одеської області, Київського, Малиновського, Суворовського та Приморською районних судів м. Одеси і Теплодарського та Южненського міських судів в період з 28.03.2015 року по 31.08.2016 року 101 судді не вірно було встановлено стаж роботи, який дає право на одержання надбавки за вислугу років (зараховано періоди служби в збройних силах України, в органах МВС, стаж роботи на посадах державних службовців), що в свою чергу призвело до переплати їм в період з 28.03.2015 року по 31.08.2016 року 2702217,66 грн. надбавки за вислугу років, на яку зайво проведено нарахування та перерахування єдиного внеску на загальнообов'язкове соціальне страхування на загальну суму 778030,11грн.

Позивач вважає, що відповідач неправомірно стверджує про порушення законодавства щодо визначення стажу роботи суддям, зазначеним в акті ревізії, оскільки ч.6 ст.44 Закону України від 15.12.1992 року № 2862-Х1І «Про статус суддів» було встановлено, що для суддів судів загальної юрисдикції до стажу роботи, що дає право на одержання надбавки до посадового окладу за вислугу років та додаткової відпустки, крім часу роботи на посадах суддів, зараховується час роботи на посадах слідчих, прокурорських працівників, а також інших працівників, яким законом передбачені такі ж пільги.

Законом України від 07.07.2010 року № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» було звужено періоди роботи, які зараховуються до стажу роботи на посаді судді. Але пунктом 11 розділу ХІІІ «Перехідні положення» Закону № 2453- VI передбачалось, що судді, призначені чи обрані на посаду до набрання чинності цим Законом, зберігають визначення стажу роботи на посаді судді відповідно до законодавства, що діяло на день набрання чинності ним Законом.

Законом України від 12.02.2015 № 192-V1II. "Про забезпечення права на справедливий суд" викладено у новій редакції Закон України «Про судоустрій і статус суддів». Редакція статті, яка визначає процедуру обчислення стажу на посаді судді, не змінилася. У зв'язку з чим Рада суддів України прийняла рішення №42 від 16 квітня 2015 року, яким визначено, що стаж роботи судді, нарахований відповідно до діючого законодавства на момент набрання чинності Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд», перерахуванню не підлягає.

Вказане рішення Ради суддів України відповідно до ст.131 Закону України "Про судоустрій і статус суддів» є обов'язковим для всіх органів суддівського самоврядування, тобто для місцевих загальних судів.

Крім того, в обґрунтування своєї позиції позивач звернув увагу на те, що Верховною Радою України 21.12.2016 року прийнятий Закон України "Про Вищу раду правосуддя" № 1798-VІІІ, який опублікований у газеті Голос України від 04.01.2017 р № 1 (6506). та набрав чинності з 05.01.2017 року.

Підпунктом "з" пункту 33 розділу ІІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного закону внесено зміни до пункту 34 розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 02.06.2016 № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів», якими передбачено, що судді, призначені чи обрані на посаду до набрання чинності цим Законом, зберігають визначення стажу роботи на посаді судді відповідно до законодавства, що діяло на день їх призначення (обрання).

На думку позивача, аналіз викладеного дає підставу зробити висновок, що судді, які призначені чи обрані на посаду до набрання чинності Законами № 2453-VI. № 1402- VIІІ, зберігають визначення стажу, відповідно до законодавства, яке діяло на день їх призначення, що також відповідає положенням ст.ст.8,22,58 Конституції України, рішенню Конституційного Суду України від 09.02.1999 року у справі №1-7/99.

У п. 5 вимоги Південного офісу ДАС вказано, що у порушення вимог ст.129 Закону України №2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» працівниками апарату Овідіопольського районного суду та Южненського міського суду 3 суддям не вірно встановлений стаж роботи, який дає право на одержання надбавки за вислугу років (зараховано період роботи юристами в приватних підприємствах), що в свою чергу призвело до переплати їм в 2014 році 23986,64грн. надбавки. Проте позивач зазначає, що розрахунок стажу судді Южненського міського суду Барановської З.І. відповідає даним наказу від 10.03.15 №8-ос/с, згідно діючих законодавчих актів та записів, внесених до трудової книжки.

Обґрунтовуючи неправомірність п.п.1,5 листа-вимоги відповідача позивач також зазначив, що у вимозі не вказано, які саме заходи необхідно вжити для усунення виявлених порушень. Між тим, відповідно до Листа Державної фінансової інспекції України від 04.03.2015 року №25-18/205 «Щодо підготовки вимог про усунення виявлених порушень» у зв'язку з ситуацією, що склалася з приводу оскарження вимог органів державного фінансового контролю щодо усунення виявлених порушень та з урахуванням практики Верховного Суду України. Державна фінансова інспекція при підготовці вимог щодо усунення виявлених порушень рекомендувала структуру вказаного документу, зокрема, у констатуючій частині документа наводиться повний перелік (зміст) порушень законодавства, виявлених в ході ревізії та не усунутих об'єктом контролю в період ревізії з посиланням на конкретні норми (пункт, частина, стаття) актів законодавства, що були порушені, та із зазначенням розміру завданих збитків, якщо такі були. При цьому не допускаються: загальні посилання на акт законодавства, констатація фактів порушення без будь-яких посилань, посилання на норми законодавства, які об'єктивно не можуть бути порушені. Після констатації виявлених та не усунутих порушень висуваються власне вимоги.

Проте з отриманої вимоги вбачається, що остання складена відповідачем без дотримання вказаних вище рекомендацій Державної фінансової інспекції України, є неконкретизованою, не містить чітких рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень, а містить вказівку про усунення виявлених порушень законодавства в установленому законодавством порядку. Вказане не відповідає також практиці Європейського Суду з прав людини, зокрема, в рішенні у справі Суомінен проти Фінляндії ,№37801/97,п.36,від 01.07.2003 року зазначено, що орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Представник позивача у судовому засіданні, посилаючись на обґрунтування викладені у позовній заяві, просила суд задовольнити адміністративний позов у повному обсязі.

Представники відповідача позовні вимоги не визнали, просили відмовити у задоволенні позову, підтримавши позицію викладену у запереченнях на позов (т.1 а.с.200-215), у яких відповідач зазначив, що згідно з положеннями законодавства та практикою Верховного суду України у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача. Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Підконтрольна установа не може ставити питання про визнання протиправною вимоги Південного офісу ДАС про стягнення збитків, оскільки правильність їх обчислення може бути перевірена лише судом, який розглядатиме позов Держаудитслужби про стягнення цих збитків.

В запереченнях стверджується про правомірність п.1 вимоги, направленої позивачу про порушення законодавства про розрахунок стажу суддів, який дає право на одержання надбавки за вислугу років, що призвело до переплати в період з 28.03.2015року по 31.08.2016 року 2702217,66грн. Порушення відбулось у зв'язку з прийняттям Верховною Радою України 12.02.2015 року Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» №192-VІІІ (далі Закон України№192-VІІІ), який набрав законної сили 28.03.2015 року та яким у новій редакції викладений Закон України «Про судоустрій і статус суддів» від 07.07.2010 року №2453-VІ (далі Закон України №2453-VІ) до стажу роботи на посаді судді зараховується робота на посаді судді судів України (ч.1 ст.135 Закону). Перехідні положення Закону України №2453-VІ в редакції Закону України №192-VІІІ не містять застереження щодо збереження за суддями, які призначені чи обрані на посаду судді до набрання чинності цим Законом, визначення стажу роботи на посаді судді відповідно до законодавства, що діяло на день набрання чинності цим Законом, оскільки п.11 в новій редакції перехідних положень відсутній.

Представник відповідача вважала необґрунтованим посилання позивача на те, що судами виконувалось Рішення Ради суддів України, оскільки відповідно до ст.131 Закону №192-VІІІ Рішення Ради суддів України повинні прийматися в межах визначених цим Законом повноважень. Рада суддів не уповноважена відміняти або вносити зміни до діючих законів.

Також представник відповідача зазначила, що Закон України «Про Вищу раду правосуддя», на який посилається позивач в обґрунтування позовних вимог, прийнятий 21.12.2016 року, набрав чинності з 05.01.2017 року, тобто після завершення терміну проведення контрольного заходу. На думку представника відповідача з 28.03.2015 року по 05.01.2017 року суддям стаж роботи повинен був розраховуватися відповідно до зазначених вище змін до Закону України №2453-VІ.

В запереченнях на позов також зазначено про правомірність п.5 вимоги від 03.02.2017 року про усунення порушень щодо невірного визначення стажу роботи суддям Курочці В.М., Кириченко П.Л. та Барановській З.І., не вірно було встановлено стаж роботи, який дає право на одержання надбавки за вислугу (зараховано період роботи юристами в приватних підприємствах).

Представник третьої особи ГУ ДКСУ в судове засідання не з'явився, був повідомлений про день, час та місце судового засідання належним чином та своєчасно, про причини неявки суд не повідомив. Суд визнав її неявку неповажною та вважав за можливе розглянути справу за його відсутності.

Правовідносини, які виникли між сторонами регулюються Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 року №2939-ХІІ (далі Закон України №2939-ХІІ), постановою КМУ «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Державної аудиторської служби» №266 від 06.04.2016 року (далі постанова КМУ №266), Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженою постановою КМУ №43 від 03.02.2016 року (далі Положення №43), Порядком проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року №550 (далі Порядок №550), Законами України №2453-VІ,№192-VІІ.

Відповідно до статей 2, 4 Закону України №2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності, зокрема у міністерствах та інших органах виконавчої влади, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Процедура проведення інспектування, у тому числі у бюджетних установах, регулюється Порядком №550.

Інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб (п.2 Порядку №550).

Пунктом 7 ст.10 Закон України №2939-ХІІ встановлено право органу державного фінансового контролю пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Також у п.46 Порядку зазначено,якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до постанови КМУ №266 та відповідно до розпорядження КМУ від 24.06.2016 №519-р функції і повноваження Державної фінансової інспекції України покладено на Державну аудиторську службу України, повноваження якої визначені Положенням №43. Згідно з п.1 цього Положення Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Судом встановлено, що на виконання Плану контрольно-ревізійної роботи Державної аудиторської служби України на ІІІ квартал 2016 року у період з 28.09.2016 року по 21.12.2016 року проведено планову ревізію ТУ ДСА, за результатами якої 28.12.2016 року складено акт №08-11/21 про результати ревізії фінансово-господарської діяльності ТУ ДСА за період з 01.01.2014 по 31.08.2016 року (т.1 а.с. 16-75).

03.01.2017 року другий примірник акту ревізії отриманий начальником відділу планово-фінансової діяльності, обліку та звітності ТК ДСА Ліпською В.П. (т.1 а.с.75).

Відповідач направив лист позивачу від 03.02.2016 року №15-08-23-14/1284 «Щодо усунення порушень законодавства», у якому викладено дев'ять пунктів порушень законодавства, виявлених під час ревізії та у якому Південний офіс ДАС вимагав усунути виявлені порушення законодавства у встановленому законодавством порядку (т.1 а.с.84-88).

Позивач, вважаючи порушеними свої права неправомірними рішеннями відповідача, оскаржив до суду п.1, п.5 листа-вимоги від 03.02.2016 року №15-08-23-14/1284, просив визнати їх протиправними та скасувати.

У п.1 зазначеного листа - вимоги «Щодо усунення порушень законодавства» вказано, що в порушення вимог ч.5 ст.133,135 Закону України «Про судоустрій і статус судів» №2453-VІ в редакції Закону №129, працівниками апаратів Ананьївського, Арцизського, Балтського, Біляївського, Болградського, Великомихайлівського, Ізмаїльського. Кодимського, Роздільнянського,. Миколаївського. Іванівського, Савранського, Овідіопольського, Березівського, Татарбунарського районних судів Одеської області, Київського, Малиновського, Суворовського та Приморською районних судів м, Одеси і Теплодарського та Южненського міських судів в період з 28.03.2015 року по 31.08.2016 року 101 судді не вірно було встановлено стаж роботи, який дає право на одержання надбавки за вислугу років (зараховано періоди служби в збройних силах України, в органах МВС, стаж роботи на посадах державних службовців), що в свою чергу призвело до переплати їм в період з 28.03.2015 року по 31.08.2016 року 2702217,66 грн. надбавки за вислугу років, на яку зайво проведено нарахування та перерахування єдиного внеску на загальнообов'язкове соціальне страхування на загальну суму 778030,11грн. Внаслідок допущеного порушення працівниками апаратів вказаних судів установі завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 3480247,77грн.

У п.5 листа - вимоги «Щодо усунення порушень законодавства» зазначено, що в порушення вимог ст.129 Закону України №2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» працівниками апарату Овідіопольського районного суду та Южненського міського суду 3 суддям не вірно встановлено стаж роботи, який дає право на одержання надбавки за вислугу років (зараховано період роботи юристами в приватних підприємствах), що в свою чергу призвело до переплати їм в 2014 році 23986,64грн. надбавки, на яку проведено нарахування та перерахування єдиного внеску на загальнообов'язкове соціальне страхування на загальну суму 8707,16гривень. Внаслідок допущеного працівниками апаратів вказаних судів установі матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 32693,80грн.

Відповідач просив відмовити у задоволенні цих вимог, обґрунтовуючи свою позицію, зокрема тим, що згідно з положеннями законодавства та практикою Верховного суду України (постанови Верховного суду від 07.10.2014 року по справі №21-3 68а14, від 27.01.2015 року по справі №21-436а14) ці вимоги не підлягають розгляду у поряду порядку адміністративного судочинства, оскільки в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача. Збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Відповідач вважав, що підконтрольна установа не може ставити питання про визнання протиправною вимоги Південного офісу ДАС про стягнення збитків, оскільки правильність їх обчислення може бути перевірена лише судом, який розглядатиме позов Держаудитслужби про стягнення цих збитків.

Суд вважає, що вимоги позивача про визнання протиправними та скасування п.п.1,5 листа-вимоги Південного офісу ДАС «Щодо усунення порушень законодавства» № 15-08-23-14/1284 від 03.02.2017 року підлягають розгляду у порядку адміністративного судочинства, виходячи з наступного.

Дійсно статтею 244-2 КАС України визначено, що висновок Верховного Суду України щодо застосування норми права, викладений у його постанові, прийнятий за результатами розгляду справи з підстав, передбачених пунктами 1 і 2 частини першої статті 237 цього Кодексу, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, зокрема, у постановах від 15.04.2014року, 13.05.2014року та 18.09.2014року (справи №№21-40а14, 21-89а14, 21-332а14 ) зазначила, що аналіз положень ст.10 Закон України №2939-ХІІ, Положення №499/2011 дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Верховний суд України чітко зазначив, що у Вимозі як рішенні суб'єкта владних повноважень за результатами проведеної ревізії може лише бути зазначено про виявлені порушення та розмір збитків, які ці порушення потягли, але таки збитки не можуть бути примусово стягнути з підконтрольної установи шляхом вимоги,

Таким чином, у рішенні «Вимога» - як вимога органу державного фінансового контролю викладається у той її частині, яка спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов'язковою до виконання, а щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути лише зазначено у вимозі.

Дослідженням листа відповідача від 03.02.2016 року №15-08-23-14/1284 «Щодо усунення порушень законодавства» судом встановлено, що відповідач в листі навів насамперед перелік (9 пунктів) порушень законодавства встановлених ним під час ревізії, у тому числі щодо виявлених збитків.

Безпосередньо самі вимоги як вид рішення суб'єкта владних повноважень викладені наступним чином: «Південний офіс Держаудитслужби вимагає: Усунути вивчені порушення законодавства в установленому законодавством порядку».

Суд вважає обґрунтованими доводи позивача, що отриманий ними лист від 03.02.2016 року №15-08-23-14/1284 «Щодо усунення порушень законодавства» не містить чітких вимог щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень.

Згідно зі змістом п.1,п.5 листа-вимоги Південного офісу ДАС «Щодо усунення порушень законодавства» №15-08-23-14/1284 від 03.02.2017 року, в ньому не тільки зазначені збитки, які на думку відповідача були завдані підконтрольною установою - ТУ ДСА, а фактично також визначають обов'язкові для виконання підконтрольною установою - ТУ ДСА вимоги в частині корегування своєї роботи щодо обчислення стажу роботи, який дає право на одержання надбавки за вислугу років, оскільки надбавка за вислу років продовжувалась нараховуватися як частина заробітної плати суддям, що вважалось відповідачем неправомірним, у зв'язку з чим в цієї частині спірні правовідносини підлягають розгляду у порядку адміністративного судочинства.

У той же час суд не вирішує питання щодо відшкодування зазначених у п.1,п.5 збитків, не вирішує питання щодо його розміру, встановлення осіб, які повинні відшкодувати вказані збитки.

В акті ревізії від 28.12.2016 року №08-11/21 «Про результати ревізії фінансово-господарської діяльності ТУ ДСА за період з 01.01.2014 по 31.08.2016 року» зазначено, що в ході ревізії по всім районним та міським судам Одеської області та міста Одеси за наданими трудовими книжками для перевірки обґрунтованості виплати надбавки за вислугу років суцільним порядком перевірено питання правильності визначення стажу роботи суддів та відповідно виплати вказаної надбавки.

На думку фахівців Південного офісу ДАС з 28.03.2015 року з набранням чинності Закону України від 12.02.2015 № 192-V1II "Про забезпечення права на справедливий суд", яким викладено у новій редакції Закон України «Про судоустрій і статус суддів», при визначення стажу роботи судді відсутні правові підстави для врахування при обчисленні надбавки за вислугу років суддям будь-якого стажу,окрім того, що визначений ст.135 Закону в новій редакції, оскільки розділ «Перехідні положення» Закону в новій редакції не має застережень щодо збереження за суддями, які призначені чи обрані на посаду судді до набрання чинності цим Законом, визначення стажу роботи на посаді судді відповідно до законодавства, що діяло на день набрання чинності цим Законом (т.1 а.с.31-34).

Крім того, у період з 01.01.2014 року по 28.03.2015 року при нарахуванні та виплаті надбавок за вислугу років суддя Курочці В.М., Кириченко П.Л.,Барановській З.І. було не вірно встановлено стаж роботи, який дає право на одержання надбавки за вислугу років (зараховано період роботи юристами в приватних підприємствах) (т.1 а.с.32).

Проте вказані твердження акту ревізії про зарахування до стажу, який дає право на одержання надбавки за вислугу років, періоду роботи юристами в приватних підприємствах, не відповідають залученим до акту перевірки копіям трудових книжок суддів Курочці В.М., Кириченко П.Л., Барановській З.І. та складеній фахівцями Південного офісу ДАС таблиці даних про виплату надбавки за вислугу років суддям місцевих судів Одеської області (додаток №19 до акту ревізії), згідно з якими вказаним суддям у стаж роботи, який дає право на одержання надбавки за вислугу років, зарахований стаж державної служби та служби в органах МВС.

Оцінюючи встановлені під час ревізії порушення, викладені у п.1, п.5 листа - вимоги Південного офісу ДАС № 15-08-23-14/1284 від 03.02.2017 року, в яких зазначено про відсутність правових підстав для врахування суддям при обчисленні стажу, якій дає право на одержання надбавки за вислугу років, будь-якого стажу, окрім того, що визначений ст.135 Закону, після набрання чинності (з 28.03.2015 року) Закону України від 12.02.2015 № 192-V1II "Про забезпечення права на справедливий суд", яким прийнятий у новій редакції Закон України «Про судоустрій і статус суддів», суд дійшов до висновку про необґрунтованість в цій частині акту ревізії від 28.12.2016 року та відповідно п.1, п.5 листа - вимоги Південного офісу ДАС № 15-08-23-14/1284 від 03.02.2017 року. При цьому суд виходить з наступного.

Статтями 124,126,129 Конституції України визначено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Незалежність і недоторканність судді гарантуються Конституцією і законами України. Суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.

Відповідно до ст.130 Конституції України держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя. Розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій.

Таким Законом був Закон України від 15.12.1992 року № 2862-XII «Про статус суддів» (далі Закон України від15.12.1992 року), який діяв з 10.02.1993 року та втратив чинність згідно із Законом України від 07.07.2010 року № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів».

Відповідно до ст.44 Закону України від 15.12.1992 року заробітна плата суддів складається з посадового окладу, премій, доплат за кваліфікаційні класи, надбавок за вислугу років та інших надбавок. Частиною 6 ст.44 було встановлено, що для суддів судів загальної юрисдикції до стажу роботи, що дає право на одержання надбавки до посадового окладу за вислугу років та додаткової відпустки, крім часу роботи на посадах суддів, зараховується час роботи на посадах слідчих, прокурорських працівників, а також інших працівників, яким законом передбачені такі ж пільги.

07.07.2010 року прийнятий Закон України від 07.07.2010 року № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів», який набрав чинності 30.07.2010 року.

Цим Законом введені нові правила щодо оплати праці суддів.

Статтею 129 Закону встановлено, що суддівська винагорода регулюється цим Законом, Законом України «Про конституційний Суд України» та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. Суддівська винагорода складається з посадового окладу та доплат за вислугу років; перебування на адміністративній посаді в суді; науковий ступінь; роботу, що передбачає доступ до державної таємниці.

Частиною 5 ст.129 Закону встановлений розмір щомісячної доплати за вислугу років у процентах в залежності від наявного стажу роботи.

Статтею 131 Закону також встановлені нові правила визначення стажу судді.

Згідно вказаної статті до стажу роботи на посаді судді зараховується робота на посаді: 1) судді судів України, арбітра (судді) арбітражних судів України, державного арбітра колишнього Державного арбітражу України, арбітра відомчих арбітражів України; 2) члена Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; 3) судді у судах та арбітрів у державному і відомчому арбітражах колишнього СРСР та республік, що входили до його складу. До стажу роботи, що дає судді Конституційного Суду України право на відставку і виплату вихідної допомоги, зараховується також стаж іншої практичної, наукової, педагогічної роботи за фахом та стаж державної служби.

Пунктом 11 Перехідних положень до зазначеного Закону встановлено, що судді, призначені чи обрані на посаду до набрання чинності цим Законом, зберігають визначення стажу роботи на посаді судді відповідно до законодавства, що діяло на день набрання чинності цим Законом.

Таким чином, законодавець чітко визначив, що нові правила щодо визначення стажу судді застосовуються до суддів, які призначаються (обираються) на посаду судді з часу набрання законної сили (30.07.2010 року) Закону України від 07.07.2010 року № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів».

Вказані перехідні положення є послідовно логічними та такими, що відповідають вимогам Конституції України, статтею 58 якої встановлено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

Конституційний Суд України у рішенні від 09.02.1999 року (справа №1-рп/99) щодо положення ст.58 Конституції України «закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі» визначив, що це означає, що вони поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності. Закріплення названого принципу на конституційному рівні є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акту.

Зазначене співвідноситься зі ст.22 Конституції України, відповідно до якої при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Станом на 30.07.2010 року правом суддів було отримання ним надбавки за вислугу років виходячи зі стажу судді, в який відповідно до законодавства, діючого на час їх призначення (обрання) на посаду, зараховувався стаж час роботи на посадах слідчих, прокурорських працівників, а також інших працівників, яким законом передбачені такі ж пільги. Тобто вказані права не можуть бути порушені державою при прийнятті нових законів. Проте для суддів, які придбали вказаний статус після набрання чинності Закону, який встановив нові правила, діють саме ці правила, і це теж відповідає вимогам ст.58 Конституції України.

12.02.2015 року прийнятий Закон України «Про забезпечення права на справедливий суд», який набрав чинність 28.03.2015 року, та яким у новій редакції викладений Закон України «Про судоустрій і статус суддів» від 07.07.2010року №2453-VI.

У новій редакції Закону «Про судоустрій і статус суддів» правила нарахування стажу судді не змінились у порівнянні з Законом України від 07.07.2010 року № 2453-VI, а тому оскільки законодавець в Перехідних положеннях при прийнятті Закону від 07.07.2010року вже встановив осіб, на яких розповсюджується нові правила порядку нарахування стажу, відсутність повтору вказаного у Перехідних положеннях до Закону у його новій редакції не змінює цього положення, а саме того, що судді, призначені чи обрані на посаду до набрання чинності Законом України від 07.07.2010 року № 2453-VI, зберігають визначення стажу роботи на посаді судді відповідно до законодавства, що діяло на день набрання чинності цим Законом № 2453-VI.

Послідовна позиція законодавця щодо дотримання вимог ст.58, 22 Конституції України підтверджується тим, що при прийнятті Закону України "Про Вищу раду правосуддя" № 1798-VІІІ, який набрав чинності з 05,01.2017 року, у пп. "з" п. 33 розділу ІІІ "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону внесено зміни до пункту 34 розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 02.06.2016 № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів», якими знов визначено, що судді, призначені чи обрані на посаду до набрання чинності цим Законом, зберігають визначення стажу роботи на посаді судді відповідно до законодавства, що діяло на день їх призначення (обрання).

Представник відповідача зазначив, що Закон України «Про Вищу раду правосуддя», на який посилається позивач в обґрунтування позовних вимог, прийнятий 21.12.2016 року, набрав чинності з 05.01.2017 року, тобто після завершення терміну проведення контрольного заходу. На його думку з 28.03.2015 року по 05.01.2017 року суддям, зазначеним в акті ревізії, стаж роботи неправильно розрахований та за цей період наявна шкода.

Враховуючи викладене, положення Закону України "Про Вищу раду правосуддя" № 1798-VІІІ, тобто відсутність підстав для здійснення позивачем - ТУ ДСА з 05.01.2017 року дій щодо розрахунку стажу суддів, суд вважає, що питання стягнення шкоди, яка наявна на думку відповідача, за період з 28.03.2015 року по 05.01.2017 року відповідно до практики Верховного Суду України повинна розглядатись за позовом Південного офісу ДАС до підконтрольній установи.

Відповідач не надав суду доказів того, що він звернувся до підконтрольної установи щодо стягнення збитків.

У зв'язку з чим при вирішенні спірних правовідносин суд вважає необхідним зазначити наступне.

Законодавством встановлені загальні строки для звернення до суду щодо стягнення збитків. Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» не встановлено спеціальних строків для органу державного фінансового контролю щодо пред'явлення позову до суду щодо відшкодування збитків. Підзаконним актом, а саме Порядком №550 (п.46) лише встановлені строки для надіслання «вимоги» як рішення суб'єкта владних повноважень, - не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення.

Також діючим законодавством не встановлено вимог, форми до такого рішення органу державного фінансового контролю як «Вимога».

Проте законодавством, зокрема п.7 ст.10 Закону України № 2939-XII, чітко визначено, що вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства пред'являються керівнику, іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, та вони є обов'язковими до виконання.

Постановою КМУ №1673 від 29.11.2006 року «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією та контролю за використанням державного майна і фінансових ресурсів» встановлено, що підставою для розгляду питання про відповідність займаній посаді керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади, бюджетних установ або розірвання контракту з керівниками суб'єктів господарювання державного сектору економіки є недотримання ними фінансового та бюджетного законодавства, а також незабезпечення виконання в установлені строки законних вимог Державної аудиторської служби та її міжрегіональних територіальних органів. Державній аудиторській службі та її міжрегіональним територіальним органам у випадках, передбачених абзацом першим цього пункту, забезпечити внесення Кабінетові Міністрів України, міністерствам, іншим центральним та місцевим органам виконавчої влади пропозицій щодо розгляду питання про відповідність керівників займаним посадам.

Таким чином, постановою КМУ встановлена особиста відповідальність керівників за невиконання законних вимог Державної аудиторської служби та її міжрегіональних територіальних органів. Тобто вимога повинна бути насамперед законною і за її невиконання встановлена особиста відповідальність керівників підконтрольних установ. Між тим, законодавством не визначено способу захисту своїх прав підконтрольними установами та її керівниками у разі пред'явлення органом Держаудитслужби необґрунтованої вимоги, у тому числі про стягнення збитків.

З одного боку така вимога є обов'язковою для виконання, невиконання її у встановлений суб'єктом владних повноважень строк тягне негативні наслідки для керівника та посадових осіб підконтрольної установи, з іншого боку представник відповідача - контролюючого органу стверджує, що згідно з положеннями законодавства та практикою Верховного суду України у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача, та не може бути оскаржена вимога про стягнення збитків, зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Представник відповідача стверджує, що підконтрольна установа не може ставити питання про визнання протиправною вимоги Південного офісу ДАС про стягнення збитків, оскільки правильність їх обчислення може бути перевірена лише судом, який розглядатиме позов Держаудитслужби про стягнення цих збитків.

Суд вважає таку позицію відповідача хибною. Оскільки Південний офіс ДАС, як суб'єкт владних повноважень, у відповідності до вимог ст.19 Конституції України повинен діяти на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

"У спосіб" означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Таким чином, оскільки шляхом пред'явлення вимоги, яка є обов'язковою для виконання, не може бути здійснення стягнення збитків, то така вимога не повинна направлятися підконтрольній установі, оскільки збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю.

Суд вважає, що наявність таких вимог надає право підконтрольній установі оскаржувати рішення суб'єкта владних повноважень, оскільки його невиконання тягне негативні наслідки для нього.

Відповідно до ст.8 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративній справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

Право на справедливий суд встановлене ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. У рішенні ЄСПЛ №48788/99 у справі «Кутіч проти Хорватії» зазначено, що «право на суд» включає в себе не тільки право ініціювати провадження, але й право розраховувати на «розгляд» спору судом.

Враховуючи викладене суд розглянув позовні вимоги позивача по суті.

Між тим, судом вважає, що п.1,5 листа Південного офіс ДАС «Щодо усунення порушень законодавства» №15-08-23-14/1284 від 03.02.2017 року не є вимогами Південного офіс ДАС щодо усунення порушень у розумінні рішення суб'єкта владних повноважень, а в п.1,5 листа №15-08-23-14/1284 від 03.02.2017 року викладені встановлені актом ревізії позивача порушення, які на думку відповідача завдали шкоди державі, а сама вимога викладена у реченні «Усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку», що по суті виключає можливість скасувати п.1,5 листа Південного офіс ДАС «Щодо усунення порушень законодавства» № 15-08-23-14/1284 від 03.02.2017 року, у зв'язку з чим суд дійшов висновку про відмову у задоволенні позову.

Керуючись ст.ст. 2, 7, 8, 9, 11, 86, 159-164 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

Відмовити у задоволенні адміністративного позову Територіального управління Державної судової адміністрації України в Одеській області до Південного офісу Держаудитслужби, третя особа Головне управління Державної казначейської служби України в Одеській області, про визнання протиправними та скасування п.п.1,5 листа-вимоги № 15-08-23- 14/1284 від 03.02.2017.

Постанова може бути оскаржена до Одеського апеляційного адміністративного суду шляхом подання апеляційної скарги через Одеський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня отримання копії постанови у порядку ст.160,167,185-187 КАС України.

Суддя Катаєва Е.В.

Відмовити у задоволенні адміністративного позову Територіального управління Державної судової адміністрації України в Одеській області до Південного офісу Держаудитслужби, третя особа Головне управління Державної казначейської служби України в Одеській області, про визнання протиправними та скасування п.п.1,5 листа-вимоги № 15-08-23- 14/1284 від 03.02.2017.

10 липня 2017 року.