Справа № 308/13129/14-а
Суддя: Качмар Володимир Ярославович
Дата ухвалення: 2017-07-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 липня 2017 рокуЛьвів№ 876/6636/17, № 876/6661/17

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді - Качмара В.Я.,

суддів - Ніколіна В.В., Старунського Д.М.,

при секретарі судового засідання - Куціль С.І.,

за участі представників позивача - ОСОБА_1,

відповідача - Резуненка О.А.,

та третьої особи - ОСОБА_3

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу ОСОБА_4 на ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 15 травня 2017 року та апеляційну скаргу Великоберезнянської районної ради Закарпатської області на постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 15 травня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_4 до Великоберезнянської районної ради Закарпатської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, - ОСОБА_5, ОСОБА_6 та ОСОБА_7, про визнання незаконним та скасування рішення, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та відшкодування моральної шкоди, -

ВСТАНОВИВ:

У липні 2014 року ОСОБА_8 звернувся до суду, з урахуванням заяв про зміну та уточнення позовних вимог, з позовом до Великоберезнянської районної ради Закарпатської області (далі - Рада) про визнання незаконним та скасування рішення Ради XXII сесії VI скликання від 17.06.2014 №349 «Про звільнення з посади голови Великоберезнянської районної ради ОСОБА_4» (далі - Рішення); стягнення з Ради на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу у розмірі 129484,68 грн та моральної шкоди у розмірі 50000 грн. В обґрунтування позову покликається на протиправність Рішення з огляду на ряд допущених відповідачем порушень законодавства під час прийняття останнього, зокрема: питання про дострокове припинення повноважень голови Ради не було попередньо включено до порядку денного сесії; Радою не було доручено постійній комісії підготувати висновок щодо проекту рішення та/або не створено тимчасову контрольну комісію для вирішення питання про дострокове припинення повноважень голови Ради та підготовки проекту рішення. Більше того, під час проведення пленарного засідання сесії Ради позивач знаходився на стаціонарному лікуванні в медичній установі, відтак звільнення його в період тимчасової непрацездатності вважає незаконним.

Постановою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 17 серпня 2015 року у справі №308/13129/14-а, яка залишена без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 4 листопада 2015 року, в задоволенні заявленого позову відмовлено (т.1 а.с.148-152; 188-191).

Вищий адміністративний суд України своєю ухвалою від 31 березня 2016 року касаційну скаргу позивача задовольнив частково, постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 17 серпня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 4 листопада 2015 року скасував, а справу направив на новий розгляд до суду першої інстанції (т.1 а.с.226-229).

Скасовуючи рішення попередніх інстанцій та направляючи справу на новий розгляд, цей суд зазначив, що суди не з'ясували, чи приймалось Радою рішення про доручення відповідній комісії вивчити питання і підготувати висновок з приводу дострокового припинення повноважень голови ради, хоч зазначена обставина має суттєве значення для правильного вирішення спору. Крім того, поза увагою судів залишилось те, чи не було порушено право позивача на участь у прийнятті рішення про його звільнення як голови Ради. Суди не перевірили, чи мав відповідач право звільнити позивача як посадову особу органу місцевого самоврядування у період його тимчасової непрацездатності, з урахуванням положень ст.55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР), згідно з якою, голова ради вважається звільненим з посади з дня припинення ним депутатських повноважень або повноважень голови.

При новому розгляді справи, ухвалою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 15 травня 2017 року позовні вимоги в частині стягнення з Ради на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу залишено без розгляду з огляду на пропущення позивачем строків звернення до суду із заявою про збільшення позовних вимог про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, оскільки така була подана 02.06.2016, а з позовом він звернувся ще 04.07.2014. Відтак, беручи до уваги, що поважних причин пропуску встановленого строку звернення до суду позивачем не зазначалось і питання про поновлення чи продовження пропущеного строку звернення до суду в частині збільшених позовних вимог не ставилось, суд своєю ухвалою залишив позовні вимоги у відповідній частині без розгляду.

Постановою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 15 травня 2017 року позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано Рішення. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що відповідач, приймаючи оскаржуване Рішення діяв протиправно, із порушеннями вимог законодавства, поза межами наданих повноважень та у спосіб, що не передбачений Конституцією та законами України. Вказав, що Рішення приймалось без врахування та забезпечення права позивача на участь у процесі прийняття рішень. Окрім цього, відповідачем не зазначено жодної з передбачених чинним законодавством підстав припинення публічної служби, які б давали можливість прийняти рішення про дострокове припинення повноважень голови районної ради.

Із судовими рішеннями не погодилися обидві сторони.

Ухвалу оскаржив позивач, який покликаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права просить скасувати її та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції. Наголошує, що сама по собі вимога про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу безпосередньо випливає з вимоги про поновлення позивача на займаній посаді, а тому не є за своєю суттю поданням позову до суду в розумінні ст.99 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС). Вважає, що строки звернення до суду позивачем не порушені, відтак підстави для залишення позовних вимог в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу відсутні.

Постанову оскаржив відповідач, який з посиланням на п.10.5 ст.10 «Регламенту роботи Великоберезнянської районної ради Закарпатської області VI скликання», затвердженого Рішенням Ради від 30.11.2010 №4 «Про регламент роботи районної ради VI скликання» затверджено, яка надає право за рішенням ради вносити в порядок денний під час пленарного засідання невідкладні питання, обгрунтовує правомірність дій Ради.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін та третьої особи, перевіривши матеріали справи, апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга ОСОБА_4 не підлягає до задоволення, в той час як апеляційну скаргу Ради необхідно задовольнити частково, з таких міркувань.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що 17.06.14 за розпорядженням виконуючого повноважень голови Ради від 06.06.14 №15 «Про скликання двадцять другої сесії районної ради шостого скликання» (далі - Розпорядження) відбулось пленарне засідання XXII сесії Ради VI скликання.

Відповідно до протоколу пленарного засідання XXII сесії Ради VI скликання від 17.06.14 за результатами розгляду питання «Про недовіру голові районної ради на поточній сесії» шляхом таємного голосування «за» прийняття рішення із вказаного питання проголосував 21 депутат із 34 присутніх, і як наслідок прийнято Рішення, яким висловлено недовіру та звільнено з посади голову Ради (а.с.11).

Вважаючи такі дії відповідача неправомірними та такими, що суперечать приписам чинного законодавства, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Конституцією України у ст.19 встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 2 Закону №280/97-ВР (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Система місцевого самоврядування в Україні визначена ст.5 цього ж Закону, відповідно до якої така включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;органи самоорганізації населення.

Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування визначає Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» (далі - Закон №2493-III).

Зі змісту ст.1 Закону №2493-III (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) вбачається, що служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

Відповідно до ст.2 цього ж Закону посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Аналогічного змісту визначення міститься в ст.1 Закону №280/97-ВР.

Посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України (ст.3 Закону №2493-III).

Частиною 1 ст.55 Закону №280/97-ВР встановлено, що голова районної, обласної, районної у місті (у разі її створення) ради обирається відповідною радою шляхом таємного голосування з числа її депутатів на строк повноважень ради.

Голова ради здійснює свої повноваження до припинення ним повноважень депутата ради відповідного скликання, крім випадків, передбачених частинами 4 та 5 цієї статті. Голова ради вважається звільненим з посади з дня припинення ним депутатських повноважень або повноважень голови (ч.2 ст.55 Закону №280/97-ВР).

Приписами ч.4 ст.55 цього ж Закону визначено, що у своїй діяльності голова ради є підзвітним раді та може бути звільнений з посади радою шляхом таємного голосування. Питання про звільнення голови ради може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради.

За змістом п.1 ч.1 ст.43 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання обрання голови ради, відповідно заступника голови районної ради та першого заступника, заступника голови обласної ради, звільнення їх з посади.

Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», який повинен бути затверджений не пізніш як на другій сесії роботи відповідної ради.

Регламент, який є нормативним актом, обов'язковим для виконання районною радою, який передбачає порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника голови ради, скликання чергових та позачергових сесій, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії, функції органів районної ради, депутатів та посадових осіб ради.

Відповідно до ст.80 Регламенту пропозиція про включення до порядку денного пленарної сесії ради питання про дострокове припинення повноважень голови районної ради подається в строки та порядку, визначеному цим Регламентом, і має бути підтримана не менш як третиною депутатів ради.

Згідно з п.8.3 ст.8 Регламенту пропозиції щодо кожного питання, яке пропонується включити до проекту порядку денного сесії, подаються голові ради супровідною запискою і з проектом рішення, яке пропонується прийняти з цього питання, не пізніше ніж за 10 днів до початку роботи постійних комісій. До проекту рішення додається обґрунтування необхідності прийняття даного рішення та бланк погодження із зазначенням ініціатора проекту та візами керівників усіх зацікавлених управлінь. Проекти рішень повинні бути юридично обґрунтованими.

До проекту рішення ради про дострокове припинення повноважень голови районної ради додаються: юридичні документи, що підтверджують настання підстав, визначених цих Регламентом, обґрунтування необхідності дострокового припинення повноважень голови районної ради. Оформлення проекту рішення має відповідати нормам Регламенту (п.80.1 ст.80 Регламенту).

Після реєстрації подання про включення питання до порядку денного воно вважається таким, що включене в порядок денний чергової сесії і не підлягає додатковому затвердженню (п.80.2 ст.80 Регламенту).

Із Розпорядження вбачається, що на пленарне засідання XXII сесії Ради VI скликання на розгляд було внесено 22 питання, серед яких питання про дострокове припинення повноважень голови районної ради відсутнє (а.с.12-13). Заява від 16 депутатів Ради про внесення до порядку денного на пленарному засіданні 17.06.2014 питання про звільнення із займаної посади голови Ради ОСОБА_4 була зареєстрована лише 16.06.2014 за №138/03-07, тобто за день до пленарного засідання сесії Ради, що є порушенням встановленого законодавством порядку (а.с.15).

Більше того, депутатами Ради, якими ініціювалось внесення даного питання до порядку денного пленарного засідання сесії не було додано жодних юридичних документів, які б підтверджували настання підстав, визначених Регламентом для дострокового припинення повноважень голови районної ради чи обґрунтування необхідності проведення такого.

Порядок обговорення питання про дострокове припинення повноважень голови районної ради встановлено п.80.3 ст.80 Регламенту, відповідно до якого:

1) Головуючий інформує депутатів про суть подання, зачитує юридичні документи, що підтверджують настання підстав необхідних для дострокового припинення повноважень голови районної ради;

2) Надається слово голові районної ради, який має право на спростування звинувачень, надання додаткових пояснень, щодо питання, яке розглядається, загальний час виступу голови районної ради не може перевищувати 60 хвилин;

3) Надається час для запитань депутатів та відповідей голови районної ради на них до 60 хвилин.

4) Обговорення з обов'язковим наданням слова усім бажаючим взяти участь у ньому депутатів.

Як видно з листка непрацездатності від 18.06.17 серії АГИ № 298564, виданого Великоберезнянською районною лікарнею, ОСОБА_4 у період з 27.05.14 до 18.06.14 включно перебував на стаціонарному лікуванні в даній медичній установі, відтак не був присутнім на пленарному засіданні сесії ради та не мав можливості виступити та спростувати звинувачення висловленні на його адресу та надати додаткові пояснення в свій захист.

Отож, фактично позивач був позбавлений можливості виступу на пленарному засіданні ради під час обговорення питання про його звільнення з посади голови районної ради, а також особисто надати пояснення зі всіх питань, які стали підставою для ініціювання питання про його звільнення.

Надалі, після обговорення, рада більшістю від свого складу має ухвалити рішення про доручення постійній комісії з питань Регламенту підготовки висновків щодо проекту рішення про дострокове припинення повноважень голови районної ради для внесення його на голосування, або створити тимчасову контрольну комісію для вивчення питання про дострокове припинення повноважень голови районної ради та підготовки проекту рішення.

Проект рішення про дострокове припинення повноважень голови ради, підготовлений комісіями за матеріалами вивчень даного питання, розглядаються на наступному пленарному засіданні. Якщо ініціатива про припинення повноважень голови районної ради належала депутатам ради, але рішення про доручення комісії не було проголосоване, ініціатива про припинення повноважень вважається відхиленою. Нова подібна ініціатива не може розглядатись раніше ніж після півроку з дня цього розгляду.

Як встановлено судом першої інстанції та не заперечується відповідачем рішення про доручення відповідній комісії вивчити питання і підготувати висновок з приводу дострокового припинення повноважень голови Ради не приймалося, не приймалося також рішення про створення тимчасової контрольної комісії Ради для розробки проекту рішення.

Більше того, питання щодо припинення повноважень голови районної ради розглядалось на тому ж пленарному засіданні ради, всупереч вимогам п.80.3 ст.80 Регламенту, яка вимагає розгляд такого питання не раніше ніж на наступному пленарному засіданні.

Покликання відповідача на п.10.5 Регламенту, яка дає право за рішенням ради вносити в порядок денний під час пленарного засідання невідкладні питання не видаються суду апеляційної інстанції цілком правильними, оскільки сам термін «невідкладне питання» є досить оціночним та законодавчо невизначеним поняттям, а перелік таких питань в Регламенті відсутній. Сам термін «невідкладно» в літературі тлумачиться як проміжок часу, визначений з моменту настання підстав для здійснення відповідних дій, які є пріоритетними і здійснюються першочергово, негайно. У вимірі сказаного, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що питання дострокового припинення повноважень голови Ради у розглядуваній справі не набуло ознак невідкладності, оскільки від його вирішення не залежало настання тих чи інших обставин, які б могли вплинути на стратегічно важливі питання.

Разом з цим, вірним є висновки суду першої інстанції, який зазначив, що Рішення прийнято не обґрунтовано, без зазначення жодної з передбачених чинним законодавством підстав припинення публічної служби, що є обов'язковою умовою при прийнятті рішення про звільнення особи з публічної служби.

Посилання відповідача на внутрішні суперечності та невідповідність Регламенту приписами ч.4 ст.55 Закону №280/97-ВР, яка встановлює право депутатів на внесення питання про звільнення голови ради на розгляд ради на вимогу не менше як третини депутатів від загального складу Ради є хибним, з огляду на той факт, що таке є лише загальним положенням законодавства, яке знаходить свою деталізацію в ст.80 Регламенту, яка конкретизує вказану процедуру.

В підсумку, апеляційний суд вважає, що депутати Ради діяли протиправно, всупереч вимогам чинного законодавства, з порушенням процедури прийняття оскаржуваного Рішення, без обгрунтування правових підстав для прийняття такого, поза межами наданих повноважень та у спосіб, що не передбачений Конституцією та законами України.

Щодо апеляційної скарги позивача на ухвалу суду про залишення позовних вимог про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

За змістом ч.1 ст.6 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Водночас суб'єктивна оцінка порушення права не є абсолютною. В деяких випадках сам законодавець визначає коло осіб, права яких можуть бути порушені внаслідок бездіяльності, вчинення суб'єктом владних повноважень певних дій чи прийняття актів, правомірно обмежуючи право інших осіб на звернення до суду за захистом порушених прав, свобод або інтересів.

Право на захист - це самостійне суб'єктивне право, яке з'являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорення останнього. Окрім вказаного, важливо, що при зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який міг би відновити його становище та захистити порушене, на його думку, право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб'єктивного права, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення.

Звертаючись у 2014 році з позовом до суду ОСОБА_4 обрав наступні способи захисту свого порушеного права: визнання незаконним та скасування Рішення а також поновлення його на посаді голови Ради. Пізніше, у зв`язку із втратою ним фактичної можливості поновлення на роботі, звернувся до суду із заявою про зміну позовних вимог, заявивши нову позовну вимогу про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Неприйнятним є доводи позивача, який вказує, що ним в порядку ст.137 КАС було збільшено позовні вимоги, оскільки фактично відбулась зміна предмета адміністративного позову, яка може мати місце лише до початку судового розгляду справи по суті та з дотримання інших процесуальних вимог, зокрема ст.99 КАС.

Більше того, ч.3 ст.99 КАС регламентовано, що для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.

Позивач зазначений строк пропустив, оскільки з адміністративним позовом звернувся до суду ще 04.07.2014, а із заявою про збільшення позовних вимог про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу лише 02.06.2016. Тому, висновок суду першої інстанції про залишення позову в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу без розгляду є правильним.

Підсумовуючи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку. Доводи апелянтів висновків суду не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваних судових рішень.

Однак, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити наступне.

У відповідності до ч.1 ст.94 КАС якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі, або якщо стороною у справі виступала його посадова чи службова особа.

Судом першої інстанції позов задоволено частково та стягнуто з Ради суму сплаченого позивачем судового збору за подання позову (судовий збір 73 грн 08 коп), хоча такі необхідно було стягнути за рахунок бюджетних асигнувань відповідача. Отже, постанова суду першої інстанції у цій частині підлягає зміні.

Керуючись статтями 195, 196, 198, 199, 200, 201, 205, 207, 254 КАС, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_4 залишити без задоволення, а ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 15 травня 2017 року - без змін.

Апеляційну скаргу Великоберезнянської районної ради Закарпатської області задовольнити частково.

Постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 15 травня 2017 року змінити, виклавши абзац четвертий розолютивної частини постанови в такій редакції:

«Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Великоберезнянської районної ради Закарпатської області в користь ОСОБА_4 73,08 гривні сплачених судових витрат».

В решті постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 15 травня 2017 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом двадцяти днів з дня набрання нею законної сили, а у разі складення в повному обсязі відповідно до ч.3 ст.160 КАС - з дня складення в повному обсязі.

Головуючий суддя В. Я. Качмар
судді В. В. Ніколін
Д. М. Старунський
Повний текст виготовлений 14 липня 2017 року.