Справа № 806/1465/17
Суддя: Романченко Євген Юрійович
Дата ухвалення: 2017-06-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 червня 2017 року Житомир справа № 806/1465/17

категорія 2.1

Житомирський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Романченка Є.Ю.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправною бездіяльність, зобов'язання повторно розглянути клопотання від 21.03.2017 та прийняти рішення у вигляді наказу,

встановив:

Позивач звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо неналежного розгляду його клопотання від 21.03.2017, яке полягає в неприйнятті рішення у вигляді наказу; зобов'язати відповідача повторно розглянути його клопотання від 21.03.2017 та прийняти рішення у вигляді наказу. В обґрунтування пред'явлених позовних вимог ОСОБА_1 указував, що відмова відповідача, викладена в листі від 21.04.2017 є протиправною, оскільки рішення Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області приймаються у вигляді наказу.

Позивач і представник відповідача подали заяви про розгляд справи в порядку письмового провадження, на основі наявних у суду матеріалів, без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу. Представник відповідача також подав заперечення, у яких просив відмовити в задоволенні позову в повному обсязі, оскільки Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області при розгляді звернення діяло в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Зважаючи на відсутність перешкоди для розгляду справи у судовому засіданні та приймаючи до уваги відсутність потреби заслухати свідка чи експерта, суд вважає за можливе розглянути справу у письмовому провадженні, на підставі наявних у ній доказів, без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу, відповідно до ст. 41 та ч. 6 ст. 128 КАС України.

Дослідивши матеріали справи, з'ясувавши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи та вирішення спору по суті, суд дійшов висновку про часткове задоволення позовних вимог, з таких підстав.

Установлено, що 21 березня 2017 року ОСОБА_2 за дорученням ОСОБА_1 подано до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області клопотання з проханням надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння, орієнтовною площею 123 га, з земель запасу, розташованих за межами населених пунктів Брусилівської селищної об'єднаної територіальної громади (бувшої Соловіївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області), на підставі ст.ст. 34, 122, 123, 134 Земельного кодексу України.

Додатками до клопотання вказано: копія доручення, графічні матеріали, копія паспорта 2,3,11 сторінки, ін. коду.

Відповідач листом від 21.04.2017 № Г-4387/0-4287/6-17 повідомив ОСОБА_1 про те, що його заяву про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки розглянуто. Також Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області запропоновано позивачу долучити до клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність графічні матеріали на яких буде чітко відображено бажане місце розташування земельної ділянки та повторно звернутись до Головного Управління. При цьому в листі здійснено посилання на 6. 7 ст. 118 Земельного кодексу України.

На думку позивача, Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області неналежно розглянуто його клопотання, оскільки рішення прийнято не у вигляді наказу, тому ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом.

Визначаючись щодо заявлених позовних вимог, суд виходив з наступного.

Земельні відносини, тобто суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею, регулюються Конституцією України, Земельним кодексом України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Відповідно до абзацу першого частини першої статті 116 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Земельний кодекс України), громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами врегульовано статтею 118 Земельного кодексу України.

За змістом частини 6 вказаної статті Земельного кодексу України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до ОСОБА_3 міністрів Автономної Республіки Крим. ОСОБА_3 Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

У частині 7 ст. 118 Земельного кодексу України закріплено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (ч. 1 ст. 124 Земельного кодексу України).

Згідно зі ч. 3 ст. 124 Земельного кодексу України, передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу.

Відповідно до частини першої статті 123 Земельного кодексу України, надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною ОСОБА_3 Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об'єднання). Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою. Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною ОСОБА_3 Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу. Земельні ділянки державної та комунальної власності, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна, що перебувають у державній чи комунальній власності, передаються особам, зазначеним у пункті "а" частини другої статті 92 цього Кодексу, лише на праві постійного користування.

Частиною другою згаданої статті Земельного кодексу України визначено, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). ОСОБА_3 Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, згідно зі абз. 1, 2 ч. 3 ст. 123 вказаного Кодексу, в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Забороняється відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, місце розташування об'єктів на яких погоджено відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування згідно із статтею 151 цього Кодексу.

Центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб (ч. 4 ст. 122 Земельного кодексу України).

Аналіз наведених правових норм свідчить на користь висновку, що законодавцем установлений як порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами (ст. 118 Земельного кодексу України), так і порядок надання громадянам земельних ділянок державної або комунальної власності у користування (ст. 123 Земельного кодексу України), яких необхідно дотримуватися особам під час звернення з відповідним клопотанням і уповноваженим органам під час розгляду таких клопотань.

Так, саме статтею 123 Земельного кодексу України, на яку під час звернення до відповідача посилався ОСОБА_1, установлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у користування (оренду) громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Норми цієї статті передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у користування (оренду) зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких визначені в статті 123 Земельного кодексу України органи приймають одне з відповідних рішень. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування (оренду).

Втім, ані положеннями Земельного кодексу України, ані нормами інших нормативно-правових актів у галузі земельних відносин не встановлено вимог до форми висновків (рішень) уповноважених органів за результатами розгляду клопотань осіб, зацікавлених в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, зокрема відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою. Єдина вимога до такої відмови, передбачена Земельним кодексом України, - це її належна мотивація.

При цьому підставою для відмови у наданні такого дозволу відповідно до вимог статті 123 Земельного кодексу України може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Відповідно до пункту 4 Положення про Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області (нова редакція), затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 № 308 (надалі - Положення), Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі - Головне управління) відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством, на території Житомирської області.

В контексті наведеного суд приходить до висновку, що клопотання позивача від 21.03.2017 повинно було бути розглянуто Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області у місячний строк з моменту його подання із прийняттям відповідного рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивованої відмови у його наданні.

Поряд з цим, суд ураховує, що Положенням не встановлено, що мотивована відмова у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки оформлюється наказом Головного управління.

За наведених обставин, коли законодавчо визначена форма відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відсутня, суд відхиляє доводи позивача про те, що мотивована відмова в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою надається Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області виключно у вигляді наказу.

Разом з цим, суд відмічає, що частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Згідно зі ч. 3 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Отже, під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень суд, незалежно від підстав, наведених у позовній заяві, повинен перевіряти їх відповідність усім зазначеним вимогам, у тому числі, чи прийняті, вчинені вони з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

У свою чергу, рішення суб'єкта владних повноважень повинно ґрунтуватися на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення, а саме тих обставини, які передбачені нормою права, що застосовується. Суб'єкт владних повноважень повинен врахувати усі ці обставини, тобто надати їм правову оцінку: прийняти до уваги або відхилити. У разі відхилення певних обставин висновки повинні бути мотивованими.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У світлі розглядуваних правовідносин, ураховуючи вищезгадані норми Земельного кодексу України, суд констатує, що, за результатами розгляду клопотання позивача від 21.03.2017, 21 квітня 2017 р. відповідачем направлено ОСОБА_1 лист № Г-4387/0-4287/6-17 із пропозицією повторно звернутися до Головного управління та долучити до клопотання графічні матеріали на яких буде чітко відображено бажане місце розташування земельної ділянки. При цьому лист від 21.04.2017 містить посилання на ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України, тобто порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами. Жодних мотивів щодо не дотримання позивачем порядку надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування, а саме ч.ч. 2,3 ст. 123 Земельного кодексу України, в листі не зазначено.

Між тим, необхідність розгляду заяви позивача з дотриманням вимог ст. 123 Земельного кодексу України підтверджено письмовими запереченнями представника відповідача на адміністративний позов.

За наведених обставин, а також ураховуючи вищезгадані норми Земельного кодексу України, суд приходить до висновку, що відповідачем, за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння, орієнтовною площею 123 га, з земель запасу, ні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, ні мотивованої відмови у його наданні, в порядку ст. 123 Земельного кодексу України, позивачу надано не було.

При цьому суд констатує, що чинне законодавство України не встановлює норм, які б передбачали можливість направлення відповідачем при розгляді заяв громадян про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки листів з пропозиціями, клопотаннями та/або проханнями.

З огляду на викладене, суд приходить до висновку, що Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області, надаючи позивачу відповідь 21 квітня 2017 року, діяло не у межах і не у спосіб, визначений Земельним кодексом України.

Таким чином, суд частково погоджується із твердження позивача щодо неналежного розгляду відповідачем його клопотання від 21.03.2017 та необхідності зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути його клопотання від 21.03.2017.

Разом з цим, суд вважає безпідставними позовні вимоги ОСОБА_1 у частині визнання протиправною бездіяльності Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, оскільки лист від 21.04.2017 підтверджує фактичний розгляд уповноваженим органом клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння, що виключає можливість застосування судом такого способу захисту порушеного права як визнання протиправною бездіяльності суб'єкта владних повноважень.

Зважаючи на викладене, суд приходить до висновку, що правильним способом захисту порушених прав позивача буде визнання протиправними дій Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо неналежного розгляду клопотання ОСОБА_1 від 21.03.2017.

Більш того, беручи до уваги наведене, а також з метою повного захисту прав позивача, клопотання якого уповноваженим органом розглянуто без дотримання вимог Земельного кодексу України, суд вважає за необхідне зобовязати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути клопотання позивача від 21.03.2017 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння, орієнтовною площею 123 га, з земель запасу, розташованих за межами населених пунктів Брусилівської селищної об'єднаної територіальної громади.

Щодо зобов'язання відповідача прийняти рішення у вигляді наказу, то така позовна вимога ОСОБА_1 задоволенню не підлягає, оскільки суд не вправі перебирати на себе виключні повноваження та функції суб'єкта владних повноважень, надані йому законом та іншими нормативно-правовими актами, в тому числі зобов'язувати відповідача до вчинення тих дій, які згідно із чинним законодавством можуть здійснюватися тільки органом виконавчої влади.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч. 3 ст. 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, оскільки ключовим завданням адміністративної юстиції є здійснення правосуддя та контроль легальності.

Прийняття рішення замість суб'єкта владних повноважень є втручанням у його дискреційні повноваження.

Отож, зобов'язання відповідача прийняти рішення у вигляді наказу є неприпустимим.

Таким чином, суд дійшов переконання, що позовні вимоги ОСОБА_1 необхідно задовольнити частково.

Стосовно встановлення судового контролю за виконанням рішення на підставі ст. 267 КАС України, слід указати таке.

Частиною першою статті 267 КАС України передбачено, що суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, має право зобов'язати суб'єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

Зі змісту наведеної правової норми випливає, що зобов'язання суб'єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення є правом суду, яке має застосовуватися у виключних випадках.

Поряд з цим суд ураховує, що позивачем не наведено причин та не надано доказів, які б свідчили про те, що відповідач може ухилятися від виконання рішення суду.

Приймаючи до уваги обставини даної справи, суд не вважає за необхідне зобов'язувати суб'єкта владних повноважень подавати звіт про виконання даного судового рішення, а тому відмовляє у встановленні судового контролю за виконанням постанови в даній справі.

Зважаючи на відсутність судових витрат у цій адміністративній справі, питання про їх розподіл судом не вирішується.

Керуючись статтями 11, 86, 158 - 163, 167, 186, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

постановив:

Позов задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо неналежного розгляду клопотання ОСОБА_1 від 21.03.2017.

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 21.03.2017.

У задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Постанова суду першої інстанції, якщо інше не встановлено Кодексом адміністративного судочинства України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого цим Кодексом, якщо таку скаргу не було подано.

Апеляційна скарга подається до Житомирського апеляційного адміністративного суду через Житомирський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Суддя Є.Ю. Романченко