Справа № 826/19226/15
Суддя: Швед Е.Ю.
Дата ухвалення: 2017-06-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

29 червня 2017 року м. Київ К/800/4482/16

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого судді: Шведа Е.Ю.,

суддів: Донця О.Є.,

Стрелець Т.Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні справу за

касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України»

на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2015 року

та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2016 року

у справі № 826/19226/15

за позовом Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України»

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,

треті особи: ВАТ «Укрнафта», НГВУ «Полтаванафтогаз», ТОВ «Надра-Інвест», Приватна компанія «Регал Петролеум Корпорейшн Лімітед», СП «Каштан Петролеум Лтд», НАК «Надра України», ДП «Полтавнафтогазгеологія» НАК «Надра України», Спільне підприємство «УкркарпатОЙЛ Лтд»,

про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії,

встановив:

Публічне акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» (далі - ПАТ «НАК «Нафтогаз України») звернулось до суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП), в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просило визнати протиправною бездіяльність НКРЕКП стосовно встановлення ціни товарного природного газу, видобутого ПАТ «Укрнафта» та товарного природного газу, видобутого відповідно до договорів про спільну діяльність, учасником яких є ПАТ «Укрнафта», за період з 01 січня 2007 року по 2015 рік включно, та зобов'язати НКРЕКП встановити ціну на товарний природний газ після 01 січня 2006 року.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2016 року, у задоволенні позову відмовлено.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить рішення судів скасувати, ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов. Доводи касаційної скарги мотивовані тим, що судами неправильно застосовано до спірних правовідносин норми ст. 58 Конституції України, пп. 7 п. 4 Положення про НКРЕКП, затвердженого Указом Президента України від 10 вересня 2014 року N 715/2014, шляхом невмотивованого застосування, пп. 1 п. 2 Постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення споживачів природним газом» від 27 грудня 2001 р. N 1729 в редакції, чинній протягом 2007 року, пп. 16 п. 4 та п. 3 Положення про Національну комісію регулювання електроенергетики України, затвердженого Указом Президента України від 14 березня 1995 року N 213/95, шляхом їх невмотивованого незастосування, та положення Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу», а також ряду норм процесуального права (ст. 10, 86, 159, 163 КАС України). Позивач зазначає про відсутність перешкод для встановлення цін на товарний природний газ протягом 2007-2015 років з боку відповідача, відтак наявна протиправна бездіяльність останнього, а з огляду на норми законодавства, що діяли протягом вказаного періоду, суди безпідставно відмовили в задоволенні вимог про зобов'язання НКРЕКП встановити ціну на товарний природний газ.

В запереченнях, що надійшли на адресу суду, відповідач, треті особи вважають касаційну скаргу необґрунтованою, просять залишити її без задоволення, рішення судів - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступного висновку.

Судами встановлено, Національною комісією регулювання електроенергетики України щодо регулювання цін на природний газ для ВАТ «Укрнафта» прийнято такі постанови:

- від 31.01.08р. № 155 «Про затвердження ціни на природний газ (у тому числі нафтовий (попутний газ)) для ВАТ «Укрнафта» на 2008 рік» та від 28.02.08 р. № 315 «Про затвердження ціни на природний газ (у тому числі нафтовий (попутний газ)) для ВАТ «Укрнафта» на 2008 рік, які постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2009 року у справі № 22-а-31576/09, залишеною без змін ухвалою Вищого адміністративного суду України від 09 березня 2010 року № К-32353/09, визнанно протиправними та скасовано з дати прийняття;

- від 06.05.10 р. № 526 «Про затвердження ціни на природний газ (у тому числі нафтовий (попутний газ)) для ВАТ «Укрнафта»;

- від 27.07.10 р. № 889 «Про встановлення ціни на товарний природний газ для ВАТ «Укрнафта»», яку постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 квітня 2014 року у справі № 2а-10541/12/2670, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2014 року, визнано протиправною та скасовано з дати прийняття.

23.11.11 р. Указом Президента України № 1057/2011 ліквідовано Національну комісію регулювання електроенергетики України та Указом Президента України № 1059 утворено Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики.

Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики з метою регулювання цін на природний газ для ПАТ «Укрнафта» були прийняті наступні постанови:

- від 29.12.11 р. № 255 «Про встановлення ціни на товарний природний газ власного видобутку для ПАТ «Укрнафта»», яку постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 травня 2014 року у справі № 2а-3293/12/2670, залишеною без змін ухвалами Київського апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2014 року та Вищого адміністративного суду України від 11 грудня 2014 року, визнано протиправною та скасовано;

- від 27.12.12 р. № 1832 «Про встановлення ціни на товарний природний газ власного видобутку для ПАТ «Укрнафта»», яку постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2014 року у справі № 826/4350/13-а, залишеною без змін ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 травня 2014 року, визнано протиправною та скасовано з дати прийняття;

- від 30.12.13 р. № 1853 «Про встановлення ціни на товарний природний газ власного видобутку для ПАТ «Укрнафта»», яку постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 квітня 2015 року у справі № 826/9050/14, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2015 року, визнано протиправною та скасовано.

Указом Президента України від 27.08.14 р. № 693/2014 ліквідовано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та утворено Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

13.09.12 р. Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг прийнято постанову № 1177 «Про затвердження Порядку формування, розрахунку та встановлення цін на природний газ для суб'єктів господарювання, що здійснюють його видобуток», якою затверджено Порядок формування, розрахунку та встановлення цін на природний газ для суб'єктів господарювання, що здійснюють його видобуток.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2014 року у справі № 826/6130/13-а визнано незаконною та нечинною з дня її офіційного опублікування (з дня набрання чинності) вказану постанову від 13.09.2012 № 1177.

Незважаючи на прийняття органами, уповноваженими в різні періоди, зокрема, встановлювати ціни на товарний природний газ, відповідних рішень із зазначеного питання, позивач вважає, що НКРЕКП допускає бездіяльність, пов'язану із невстановленням ціни товарного природного газу, видобутого ПАТ «Укрнафта» та товарного природного газу, видобутого відповідно до договорів про спільну діяльність, учасником яких є ПАТ «Укрнафта», що і стало підставою для звернення позивача до суду з цим позовом про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що в діях відповідача відсутня бездіяльність, оскільки ним (органами, правонаступником яких є відповідач) вчинялись дії, спрямовані на виконання обов'язку встановити ціни на товарний природний газ. Захист порушеного права позивача шляхом зобов'язання НКРЕКП встановити ціни на товарний природний газ є неможливим з огляду на те, що остання жодним нормативним актом не наділена такими повноваженнями на час вирішення спору. Крім того, суд апеляційної інстанції виходив з того, що станом на час розгляду цієї справи зобов'язання НКРЕКП встановити ціни на товарний природний газ є неможливим також тих підстав, що більшість договорів про спільну діяльність щодо видобутку газу, укладених між ПАТ «Укрнафта» та іншими третіми особами у справі, припинили свою дію.

Суд касаційної інстанції погоджується з таким висновком судів та зазначає наступне.

За змістом пп. 1 п. 2 постанови Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 № 1729 «Про забезпечення споживачів природним газом» (чинної на час виникнення спірних правовідносин) та відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу» (чинного на час виникнення спірних правовідносин) підприємства, зазначені в абзаці першому цього підпункту, а також учасники договорів про спільну діяльність, відповідно до яких розмір внеску підприємств, частка держави у статутному фонді яких становить 50 відсотків та більше, господарських товариств, 50 відсотків та більше акцій (часток, паїв) яких перебуває у статутних фондах інших господарських товариств, контрольним пакетом акцій яких володіє держава, а також дочірніх підприємств, представництв та філій таких підприємств і товариств становить 50 відсотків та більше загального розміру внесків учасників договорів про спільну діяльність, реалізують видобутий природний газ (за винятком обсягів газу, що використовується видобувними підприємствами відповідно до напрямів, визначених прогнозним річним балансом надходження та розподілу природного газу по Україні, що затверджений Кабінетом Міністрів України) виключно НАК «Нафтогаз України» за ціною, затвердженою Національною комісією регулювання електроенергетики (її правонаступником), для кожного суб'єкта господарювання, визначеного в цьому абзаці.

Починаючи з 2006 року та до набрання 24 липня 2010 чинності Законом України «Про засади функціонування ринку природного газу», законами України про Державний бюджет України на відповідний рік щорічно встановлювався обов'язок підприємств, до числа яких входить і ПАТ «Укрнафта», а також обов'язок учасників договорів про спільну діяльність, зокрема тих, стороною у яких є ПАТ «Укрнафта», щомісячно здійснювати продаж всього природного газу власного видобутку для задоволення потреб населення у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України в 2006 та 2007 роках, і за цінами, що повинні затверджуватися Національною комісією регулювання електроенергетики України (її правонаступником) у період з 2008 року до набрання чинності Законом України «Про засади функціонування ринку природного газу».

Позивач, звертаючись до суду з позовом, зокрема, просив визнати протиправною бездіяльність відповідача, що полягає у невиконанні ним обов'язку щодо встановлення ціни товарного природного газу, видобутого ПАТ «Укрнафта» та товарного природного газу, видобутого відповідно до договорів про спільну діяльність, учасником яких є ПАТ «Укрнафта», за період з 01 січня 2007 року по 2015 рік включно.

Під бездіяльністю суб'єкта владних повноважень слід розуміти таку його форму поведінки, яка полягає у невиконанні ним дій, які він повинен був і міг вчинити відповідно до покладених на нього законодавством України завдань та обов'язків.

Судом першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, та що не заперечується й позивачем, встановлено, що НКРЕКП (органами, правонаступником яких є відповідач) у відповідні періоди приймалися постанови щодо встановлення цін на природний газ.

Відтак, слід погодитись з висновками судів щодо відсутності підстав стверджувати про бездіяльність з боку відповідача в частині невстановлення цін на товарний природний газ. Та обставина, що вказані рішення в подальшому були визнані протиправними та скасовані у судовому порядку, безперечно, не може свідчити на користь висновку про бездіяльність відповідача, оскільки така обставина лише додатково доводить те, що НКРЕКП (органами, правонаступником яких є відповідач) вчинялись відповідні дії, яким надано оцінку з боку судових органів.

При цьому, варто зауважити про обґрунтованість висновків судів щодо відсутності у НКРЕКП (органів, правонаступником яких є відповідач) у 2006 та 2007 роках повноважень щодо встановлення цін на газ ПАТ «Укрнафта», з огляду на те, що зокрема, чинний у 2007 році Закон України «Про ціни і ціноутворення», не передбачав такої форми регулювання цін як їх погодження, а вказані повноваження набуті Національною комісією регулювання електроенергетики України тільки у 2008 році відповідно до Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України».

Обґрунтовуючи позов в частині вимог про зобов'язання відповідача встановити ціну на товарний природний газ після 01 січня 2006 року, позивач, серед іншого, посилається на пп. 7 п. 4 Положення про НКРЕКП, затвердженого Указом Президента України від 10 вересня 2014 року N 715/2014 та ст. 10 Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу», де передбачено обов'язок відповідача встановити ціни на товарний природний газ.

Так, судами обґрунтовано вказано, що ст. 10 Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу» дійсно передбачалось, що продаж природного газу, видобутого ПАТ «Укрнафта», а також видобутого при здійсненні спільної діяльності за участі ПАТ «Укрнафта», якщо частка останнього у такій діяльності становить 50 % та більше, здійснювався на користь HAK «Нафтогаз України» за закупівельними цінами, встановленими НКРЕКП (органами, правонаступником яких є відповідач), а ст. 4 цього Закону було прямо передбачено повноваження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики щодо формування, розрахунку та встановлення цін на природний газ для суб'єктів господарювання, що здійснюють його видобуток, визначених у ст. 10 цього Закону.

Разом з тим, Закон України «Про засади функціонування ринку природного газу» втратив чинність 01 жовтня 2015 року відповідно до Закону України «Про ринок природного газу» від 09 квітня 2015 року N329-VIII, яким не встановлено такого чи подібного обов'язку для ПАТ «Укрнафта» здійснювати продаж природного газу власного видобутку на користь HAK «Нафтогаз України».

В свою чергу, відповідно до пп. 7 п. 4 Положення про НКРЕКП, затвердженого Указом Президента України від 10 вересня 2014 року N 715/2014, НКРЕКП відповідно до покладених на неї завдань установлює, зокрема, ціни на товарний природний газ власного видобутку для суб'єктів, визначених законом.

Проте, жодним законодавчим актом України не передбачено повноваження НКРЕКП встановлювати ціни продажу природного газу ПАТ «Укрнафта» на користь НАК «Нафтогаз України», про що вірно вказано судами першої та апеляційної інстанцій.

Більше того, як вірно вказано судом першої інстанції, відповідно до преамбули Закону України «Про ринок природного газу», вказаний Закон визначає правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу. Відтак, принцип державного регулювання ціна на газ, що використовувався до набрання чинності Законом України «Про ринок природного газу» припинив дію з вказаної події.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 9 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

П. 2 ч. 2 ст. 162 КАС України передбачено, що у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про зобов'язання відповідача вчинити певні дії.

Вказана норма процесуального закону кореспондує з повноваженнями такого відповідача (в даному випадку суб'єкта владних повноважень), визначеними законодавством України. Тобто суд, керуючись конституційним принципом, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19 Конституції України) може зобов'язати відповідача вчинити тільки такі дії, вчинення яких віднесено до його повноважень, про що обґрунтовано вказано судами попередніх інстанцій. В іншому випадку судовим рішенням орган державної влади буде наділений непередбаченими законодавством повноваженнями, що, безперечно, є порушенням засад функціонування державної влади та ряду принципів судочинства, що в свою чергу є недопустимим.

Враховуючи наведене, слід зробити висновок, що за відсутності у НКРЕКП повноважень, станом на день постановлення судом першої інстанції судового рішення у цій справі, встановлювати ціни на товарний природний газ, видобутий ПАТ «Укрнафта» та товарний природний газ, видобутий відповідно до договорів про спільну діяльність, учасником яких є ПАТ «Укрнафта», зобов'язання відповідача вчинити вказані дії, а саме встановити ціну на газ, є неможливим, відтак позов у зазначеній частині позовних вимог задоволенню не підлягає. Тим паче, неможливо встановити таку ціну за періоди, що минули, оскільки закони про Державний бюджет України на відповідні роки, які містили такий обов'язок відповідача (органів, правонаступником яких є відповідач) вичерпали свою дію, про що також обґрунтовано вказано судами попередніх інстанцій.

Варто також зазначити, що на користь таких висновків свідчать встановлені судом апеляційної інстанції наступні обставини справи.

Так, спільна діяльність за договором від 24 грудня 1997 року між ПАТ «Укрнафта» та Компанією «Моментум Ентерпрайзис (Істен Юроп) ЛТД», як і видобутий при здійсненні такої спільної діяльності газ, не підпадала під дію Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу» з початку другого кварталу 2011 року, оскільки протоколом № 5/2011 від 07 червня 2011 року змінено частки учасників спільної діяльності. Частка ПАТ «Укрнафта» у спільній діяльності визначена на рівні 47,63 %, тоді як відповідно до Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу» (ст. 10) продажу за встановленою НКРЕ ціною підлягав лише газ, видобутий при здійсненні спільної діяльності, учасником якої є такі товариства, як ПАТ «Укрнафта» із часткою участі у спільній діяльності 50 % і більше. Таким чином, з другого кварталу 2011 року газ, видобутий при здійсненні спільної діяльності за вказаним договором, не підлягав продажу HAK «Нафтогаз України», а тому і ціна на нього не була предметом регулювання.

Газ, видобутий при здійсненні спільної діяльності за договором 35/21-СД між ПАТ «Укрнафта» та СП «Каштан Петролеум Лтд», взагалі не підлягав продажу HAK «Нафтогаз України», що встановлено судами при вирішенні справи № 927/1575/13 та при вирішенні справи № 910/19954/13 (за позовом HAK «Нафтогаз України» до ПАТ «Укрнафта» про зобов'язання укласти договір поставки природного газу). Аналогічні висновки стосуються і газу, видобутого за договором від 20 липня 2004 року № 35/809-СД між ПАТ «Укрнафта» і Приватною компанією «Регал Петролеум Корпорейшн Лімітед», адже власником спеціального дозволу і при здійсненні цієї діяльності виступала компанія «Регал Петролеум Корпорейшн Лімітед», а не ПАТ «Укрнафта», тобто мала місце та ж ситуація, що і при здійсненні спільної діяльності за договором № 35/21-СД.

Окрім того, спільні діяльності з Приватною компанією «Регал Петролеум Корпорейшн Лімітед», HAK «Надра України», ДП «Полтаванафтогазгеологія», СП «УкрКАРПАТОЙЛ», компанією Карпатскі Петролеум Корпорейшн були припинені у періоді з 2009 по 2011 роки.

Доводи позивача про допущення протиправної бездіяльності в 2015 році щодо невстановлення цін на товарний природний газ обґрунтовано спростовано судами.

Так, відповідно до Прогнозного балансу надходження та розподілу природного газу на 2015 рік, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15.04.2015 № 410-р, у зв'язку з відмовою ПАТ «Укрнафта» укладати договори на поставку природного газу для потреб населення у 2015 році, обсяги товарного газу видобутого Товариством не включені до ресурсу природного газу, що використовується для потреб населення.

Відповідно до Приміток зазначеного розпорядження ураховуючи рішення судових органів та відмову ПАТ «Укрнафта» щодо укладення договорів, поставка газу ПАТ «Укрнафта» для потреб населення у 2015 році не передбачена.

Наведені обставини, як вірно вказано судами, виключають обов'язок НКРЕКП встановлювати у 2015 році роздрібні ціни на товарний природний газ власного видобутку ПАТ «Укрнафта».

За таких обставин, суди дійшли обґрунтованого висновку про відмову в задоволенні позову. Судом першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, ухвалено законне та обґрунтоване рішення, яке постановлене з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

З урахуванням викладеного, доводи касаційної скарги спростовуються викладеними вище нормами права та встановленими обставинами справи, у зв'язку з чим відсутні підстави для її задоволення та скасування оскаржуваних судових рішень.

Згідно з ч. 1 ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Відповідно до ч. 3 ст. 2201 КАС України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Керуючись ст.ст. 220, 2201, 223, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

у х в а л и в:

Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» відхилити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2016 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: