Справа № 815/6361/16
Суддя: Бойко А.В.
Дата ухвалення: 2017-06-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

27 червня 2017 р.м.ОдесаСправа № 815/6361/16

Категорія: 10 Головуючий в 1 інстанції: Левчук О. А.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді : Бойка А.В.,

суддів: Димерлія О.О.,

ОСОБА_1,

за участю секретаря Шепель О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті ОСОБА_1 апеляційну скаргу Березівської районної державної адміністрації Одеської області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 05 квітня 2017 року по справі за позовом Березівської районної державної адміністрації Одеської області до Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі, Одеської обласної державної адміністрації, третя особа ОСОБА_2, про визнання незаконними та скасування висновків і розпорядження,

ВСТАНОВИВ:

24.11.2016 року Березівська районна державна адміністрація Одеської області звернулась до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі, Одеської обласної державної адміністрації, в якому, з урахуванням уточнення 05.12.2016 року позовних вимог, просила суд:

- визнати протиправними та скасувати п. 3 та п. 4 розділу «Висновки» Довідки про результати планової виїзної перевірки Березівської районної державної адміністрації Одеської області з 19 жовтня по 29 жовтня 2016 року від 11.11.2016 року;

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Одеської обласної державної адміністрації від 24.11.2016 року №887/А-2016 «Про скасування розпорядження голови Березівської районної державної адміністрації від 31 жовтня 2016 року №138/К- 2016».

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 05.04.2017 року в задоволені позову відмовлено.

Не погоджуючись з постановою суду першої інстанції, 19.04.2017 року Березівська районна державна адміністрація Одеської області подала апеляційну скаргу, обґрунтовану порушенням судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а також не повним зясуванням судом обставин справи.

В апеляційній скарзі апелянт зазначає, що при вирішенні спору судом не враховано, що при прийнятті розпорядження від 24.11.2016 року №887/А-2016 «Про скасування розпорядження голови Березівської районної державної адміністрації від 31 жовтня 2016 року №138/К-2016» Одеська обласна державна адміністрація, в порушення вимог чинного законодавства України, розглянула публічно-правовий спір, чим вийшла за межі своїх повноважень.

Також, апелянт посилається на те, що судом першої інстанції не надано правої оцінки доводам позивача про те, що перевірка, яка проводилася Міжрегіональним управлінням Національного агентства України з питань державної служби в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі, не була плановою, так як відповідачем не надано суду стратегічного плану діяльності Головдержслужби, який є підставою для проведення планових перевірок обєктів контролю.

У звязку з цим, в апеляційній скарзі ставиться питання про скасування постанови Одеського окружного адміністративного суду від 05.04.2017 року та ухвалення нового судового рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне:

Як вбачається з матеріалів справи та правильно встановлено судом першої інстанції, на підставі наказу Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі (далі - Управління) від 17.10.2016 року № 87/01-05, відповідно до підпункту 7 пункту 4 Положення про Міжрегіональне управління Національного агентства України з питань державної служби в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі, затвердженого наказом Нацдержслужби від 12 червня 2015 року №128, керуючись Порядком проведення Головдержслужбою перевірок, затвердженим наказом Головного управління Державної служби України від 29 квітня 2011 року №116, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 23 травня 2011 року за №620/19358, у період з 19.10.2016 року по 11.11.2016 року (з урахуванням наказу від 25.10.2016 року про продовження терміну проведення перевірки) посадовими особами Управління проведено виїзну перевірку дотримання вимог законів України «Про державну службу» від 16.12.1993 року №3723-ХІІ та від 10.12.2015 року №889-VIII, інших нормативно-правових актів з питань державної служби, Березівської РДА Одеської області, за результатами якої складено Довідку від 11.11.2016 року.

Зі змісту вказаної Довідки вбачається, що робочою групою, за результатами розгляду заяви від 23.09.2016 року №107 начальника відділу культури Березівської РДА ОСОБА_3 про порушення її прав та законодавства про державну службу головою Березівської РДА ОСОБА_4, встановлено, що головою Березівської РДА ОСОБА_4 здійснювався моральний тиск на начальника відділу культури Березівської РДА ОСОБА_3

Також, зазначено, що за зверненням заступника голови Березівської РДА ОСОБА_2, що надійшло до Управління 12.10.2016 року, щодо порушення прав державного службовця та морального тиску з боку голови райдержадміністрації ОСОБА_4, встановлено, що голова райдержадміністрації ОСОБА_4 запросив до свого кабінету ОСОБА_2 та під моральним тиском змусив написати заяву про звільнення з займаної посади за угодою сторін з 10 жовтня 2016 року. Зазначена заява не реєструвалась (пояснення начальника відділу діловодства та контролю апарату Березівської РДА ОСОБА_5Ф.). З пояснень ОСОБА_2 стало відомо, що він не мав намір звільнятись і тому вирішив ще раз поспілкуватись з головою райдержадміністрації, проте ОСОБА_4 на цей період був відсутній. 06 жовтня 2016 року у відділі діловодства та контролю апарату райдержадміністрації була зареєстрована заява ОСОБА_2 за №1258/01-24/01 з проханням вважати заяву, яку він залишив в кабінеті голови Березівської РДА про його звільнення з займаної посади від 10.10.2016 року, не дійсною.

31.10.2016 року до Управління надійшла скарга від гр. ОСОБА_2 відносно його незаконного звільнення з посади заступника голови Березівської РДА головою райдержадміністрації ОСОБА_4

Розглянувши звернення ОСОБА_2 та розпорядження голови Березівської РДА від 31 жовтня 2016 року №138/К-2016 «Про звільнення ОСОБА_2Д.», робоча група Управління дійшла висновку, що звільнення ОСОБА_2 з посади заступника голови Березівської РДА на підставі пункту 2 статті 86 Закону України «Про державну службу» є неправомірним, так як зазначена норма права передбачає припинення державної служби за угодою сторін, тоді як угоди сторонами щодо дати звільнення досягнуто не було. Зазначено, що на час проведення перевірки голова Березівської РДА ОСОБА_4 був відсутній, з пояснень керівника апарату райдержадміністрації стало відомо, що він знаходиться у відпустці, тому пояснень не надавав.

За наслідками перевірки робоча група Управління дійшла висновку, що керівником державного органу головою Березівської РДА ОСОБА_4 були порушені права державного службовця ОСОБА_2, гарантовані Конституцією України та чинним законодавством України про державну службу, а саме головою Березівської РДА ОСОБА_4 здійснювався тиск на працівників райдержадміністрації, який виражався в спонуканні до звільнення державних службовців із займаних посад, що є порушенням пункту 1 статті 7, пункту 2 статті 8 Закону України «Про державну службу», пунктів 2.5, 2.6, 2.7, 2.8 Правил етичної поведінки державних службовців, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2016 року №65.

Оскарженим у даній справи пунктом 3 висновків Довідки від 11.11.2016 року зафіксовано, що розпорядження Березівської РДА від 31 жовтня 2016 року №138/К-2016 «Про звільнення ОСОБА_2Д.» прийнято з порушенням вимог, передбачених пунктом 2 статті 86 Закону України «Про державну службу».

В пункті 4 висновків Довідки зазначено, що керівником державного органу Березівської РДА ОСОБА_4 порушено пункт 1 статті 7, пункт 2 статті 8 Закону України «Про державну службу», пункти 2.5, 2.6, 2.7, 2.8 Правил етичної поведінки державних службовців, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2016 року № 65, під час вирішення окремих кадрових питань.

16.11.2016 року Управлінням складено Вимогу №8 про скасування розпорядження Березівської РДА від 31.10.2016 року №138/К-2016 «Про звільнення ОСОБА_2Д.», адресовану Березівській РДА Одеської області.

Листом від 16.11.2016 року №03/01-23/1359 Березівська РДА повідомила Управління, що позбавлена законодавчої можливості самостійно скасовувати власні розпорядження. Того ж дня, голова Березівської РДА за вих. №03/01-21/1364 на адресу Управління направив зауваження до зазначеної Довідки, в яких зазначив, що морального тиску на начальника відділу культури Березівської РДА Одеської області ОСОБА_3 та на заступника голови Березівської РДА Одеської області ОСОБА_2 не чинив.

16.11.2016 року Управлінням складено Вимогу №9 про скасування розпорядження Березівської РДА від 31.10.2016 року №138/К-2016 «Про звільнення ОСОБА_2Д.», адресовану Одеській ОДА.

24.11.2016 року Одеською ОДА, на виконання зазначеної вимоги, видано розпорядження №887/А-2016 «Про скасування розпорядження голови Березівської РДА від 31 жовтня 2016 року», про що листом від 07.12.2016 року №6810/02-41/05/6457 повідомлено Управління.

Суд першої інстанції відмовляючи в задоволенні позову Березівської РДА Одеської області в частині вимог про визнання протиправними та скасувати п. 3 та п. 4 розділу «Висновки» Довідки про результати планової виїзної перевірки Березівської районної державної адміністрації Одеської області з 19 жовтня по 29 жовтня 2016 року від 11.11.2016 року, дійшов висновку, що сама по собі оскаржувана Довідка не є рішенням суб'єкта владних повноважень, яке впливає на права позивача чи порушує їх, не спричиняє виникнення наслідків для суб'єктів публічно-правових відносин, а тому не може бути скасована в судовому порядку. Щодо вимог позивача про визнання протиправним та скасування розпорядження Одеської обласної державної адміністрації від 24.11.2016 року №887/А-2016 «Про скасування розпорядження голови Березівської районної державної адміністрації від 31 жовтня 2016 року №138/К- 2016», то суд першої інстанції також не знайшов підстав для їх задоволення, зазначивши, що Одеська ОДА діяла на виконання вимоги територіального органу Національного агентства України з питань державної служби, яка є обовязковою для виконання та не потребує додаткових перевірок.

Колегія суддів суду апеляційної інстанції погоджується з такими висновками суду першої інстанції. При цьому, апеляційний суд виходить з наступного.

Згідно частини другої статті 19 Конституції України, пункту 1 частини 3 статті 2 та частини 1 статті 9 КАС України, суд при вирішенні справи має керуватися принципом законності, відповідно до якого має перевіряти чи діяли органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи лише на підставі закону в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до п.1 Положення про Міжрегіональне управління Національного агентства України з питань державної служби в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі, затвердженого наказом Національного агентства України з питань державної служби (далі - Нацдержслужба) від 12 червня 2015 року №128, Управління підпорядковується Нацдержслужбі та є його територіальним органом. Управління, відповідно до покладених на нього завдань, здійснює контроль за додержанням визначених законодавством про державну службу умов реалізації громадянами права на державну службу на відповідній території; в межах повноважень, передбачених законом, проводить у державних органах перевірки стану дотримання вимог законодавства про державну службу; здійснює розгляд звернень громадян з питань, що належать до його компетенції, виявляє та усуває причини, що призводять до подання громадянами скарг; здійснює інші повноваження на основі та на виконання Конституції та законів України, указів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України.

На час виникнення спірних правовідносин, завдання і порядок проведення Головдержслужбою та територіальними органами Головдержслужби (далі - територіальні органи) планових та позапланових перевірок додержання вимог Закону, антикорупційного законодавства та інших нормативно-правових актів з питань державної служби був затверджений наказом Головдержслужби від 29 квітня 2011 року №116 (далі Порядок №116).

Пунктом 1.3 Порядку №116 встановлено, що предметом перевірок є нормативно-правові, розпорядчі, інші документи (постанови, рішення, розпорядження, накази, положення, порядки, стандарти, інструкції, вказівки, інструктивні листи тощо), що охоплюють діяльність органів державної влади щодо створення правових, організаційних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу, а також із питань організації дотримання вимог антикорупційного законодавства.

Головдержслужба (територіальний орган) здійснює планові та позапланові перевірки. Плановою перевіркою вважається перевірка діяльності об'єкта контролю, яка передбачена у стратегічному плані діяльності Головдержслужби (плані проведення перевірок територіальним органом). Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена у стратегічному плані діяльності Головдержслужби (плані проведення перевірок територіальним органом) та проводиться за окремим рішенням Начальника Головдержслужби (начальника територіального органу) або його заступника, відповідального за здійснення контролю за додержанням вимог Закону, антикорупційного законодавства та інших нормативно-правових актів з питань державної служби (п. 1.6 Порядку №116).

Згідно п.2.2. Порядку №116 основними завданнями при проведенні перевірок, зокрема, є перевірка дотримання органами державної влади Конституції України, вимог інших нормативно-правових актів з питань державної служби.

Апеляційний суд встановив, що наказом начальника Управління від 17 жовтня 2016 року за №87/01-05 було створено робочу групу та призначено позапланову виїзну перевірку Березівської РДА з 19 по 29 жовтня 2016 року. Наказом від 25 жовтня 2016 року № 90/01-05 термін проведення перевірки продовжено до 11 листопада 2016 року. Згідно Програми проведення перевірки Березівської РДА, метою перевірки є дотримання вимог Закону України «Про державну службу», нормативно-правових актів з питань державної служби посадовими особами РДА, а також інформації, викладеної у колективної скарзі працівників Березівської РДА та у заяві начальника відділу культури Березівської РДА гр. ОСОБА_3

Отже, позапланова перевірка позивача відбулася на законних підставах.

Під час розгляду справи в суді апеляційної інстанції представник Управління підтвердив, що перевірка райдержадміністрації була позаплановою, призначеною у звязку надходженням заяви ОСОБА_3, а вказівка в наказі від 17.10.2016 року №87/01-05 та Довідці від11.11.2016 року, що перевірка була плановою, є опискою субєкта владних повноважень, наслідком якої не може бути визнання такої перевірки незаконною, у звязку з дотриманням Управлінням підстав, порядку призначення та проведення такої перевірки, передбачених вимогами Порядку №116.

Колегія суддів погоджується з доводами Управління про правомірність перевірки, проведеної в Березівській РДА Одеської області. Більше того, дії Управління щодо призначення та проведення перевірки не являються предметом спору у даній справі.

Пунктами 7.1, 7.2, 7.3 Порядку №116 встановлено, що за результатами виїзної перевірки складається довідка, яка підписується всіма членами робочої групи. Довідка про перевірку опрацьовується посадовими особами Головдержслужби протягом п'яти робочих днів після закінчення строку перевірки. Вона має розкривати визначені програмою перевірки питання, містити перелік усіх без винятку встановлених фактів порушень вимог Закону, антикорупційного законодавства та інших нормативно-правових актів з питань державної служби, прізвища та посади конкретних осіб, відповідальних за скоєння порушення, висновки та пропозиції. У разі потреби заступник Начальника Головдержслужби (посадова особа територіального органу) за погодженням з Начальником Головдержслужби (начальником територіального органу) може продовжити строк підготовки довідки про перевірку, але не більше ніж на 10 робочих днів.

При оформленні результатів перевірки повинні додержуватися об'єктивність, достовірність, обґрунтованість, ясність і вичерпність опису виявлених фактів та інших даних.

Згідно п. 8.2 Порядку №116 у разі виявлення під час проведення перевірок фактів порушення Закону, антикорупційного законодавства та інших нормативно-правових актів з питань державної служби Головдержслужба (територіальний орган) вносить в установленому порядку пропозиції про скасування рішень, прийнятих усупереч законодавству, а також пропозиції щодо усунення виявлених недоліків та притягнення до відповідальності винних посадових осіб.

Аналіз вказаних норм права дає підстави дійти висновку, що довідка, складена за результатами виїзної перевірки - це документ, висновки якого є фіксацією виявлених порушень, пропозиції в якій не є рішенням суб'єкта владних повноважень, який має обов'язкову силу для виконання, і не спричиняє виникнення наслідків для суб'єктів публічно-правових відносин.

Колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції, що оскільки наслідком розв'язання публічно-правового спору по суті має бути захист порушеного суб'єктивного права позивача, то у разі незгоди з висновками перевірки, закріпленими у довідці, складеній за її результатами, та втіленими у відповідних рішеннях контролюючого органу, вимога про визнання неправомірними висновків Управління не буде мати своїм правовим наслідком захист прав позивача, адже таке право підлягає захисту виключно шляхом пред'явлення позову про скасування рішень контролюючого органу, які є обов'язковими для виконання.

В даному випадку таким рішенням являється Вимога Управління від 16.11.2016 року №9 про скасування розпорядження Березівської РДА, правом на оскарження якої Березівська РДА Одеської області не скористалася.

З огляду на викладене, суд першої інстанції обґрунтовано відмовив у задоволені позовних вимог Березівської РДА Одеської області про визнання протиправними та скасування п. 3 та п. 4 розділу «Висновки» Довідки від 11.11.2016 року, складеної за результатами перевірки позивача.

Варто зазначити, що в апеляційній скарзі відсутні обґрунтування помилковості висновків суду першої інстанції в цій частині.

Щодо позовних вимог райдержадміністрації про скасування розпорядження Одеської ОДА від 24.11.2016 року №887/А-2016, яке прийнято на виконання Вимоги №9 від 16.11.2016 року, складеної за підставі висновків Довідки від 11.11.2016 року, то колегія суддів виходить з наступного.

Порядок оформлення та направлення (вручення) вимоги про скасування рішень державних органів та їх посадових осіб з питань державної служби, які суперечать законодавству в частині реалізації громадянами права на державну службу, про усунення порушень прав державного службовця або про скасування результатів конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби, затверджено Наказом Національного агентства України з питань державної служби 25 травня 2016 року №110, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 10 червня 2016 р. за № 841/28971 (далі Порядок № 110).

Пунктом 2 Порядку №110 визначено, що вимога - це письмова, обов'язкова для виконання у визначений термін вимога Національного агентства України з питань державної служби (далі - Нацдержслужба) або його територіальних органів, яка надсилається державним органам та їх посадовим особам у встановлених Законом випадках з метою усунення порушень законодавства про державну службу.

Нацдержслужба має право направляти вимогу до будь-якого державного органу, а її територіальні органи - державним органам, юрисдикція яких поширюється на територію однієї або кількох областей, міст Києва або Севастополя, одного або кількох районів, міст обласного значення.

Згідно пункту 5 Порядку № 110 вимога може містити зобов'язання державному органу та його посадовим особам щодо скасування рішення державного органу, яке суперечить законодавству про державну службу, в частині реалізації громадянами права на державну службу, повністю або частково.

Рішення про направлення вимоги про часткове скасування рішення державного органу приймається у випадку, коли інша частина рішення державного органу не суперечить законодавству про державну службу щодо реалізації громадянами права на державну службу.

Пунктом 6 Порядку №110 встановлено, що вимога підлягає виконанню державними органами, їх посадовими особами в термін, установлений у вимозі.

Приймаючи до уваги, що вимога є чинною, не оскаржена в судовому порядку, а також являється обов'язковою для виконання відповідно до вимог Порядку №110, Одеська ОДА розпорядженням від 24.11.2016 року №887/А-2016 правомірно скасувала розпорядження голови Березівської РДА від 31 жовтня 2016 року №138/К-2016.

Колегія суддів відхиляє посилання апелянта на те, що Одеська ОДА вийшла за межі своїх повноважень та зазначає, що відповідно до частини 3 статті 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Як встановлено проведеною Управлінням перевіркою Березівської РДА звільнення ОСОБА_2 з посади заступника голови райдержадміністрації за його заявою за угодою сторін відбулося з порушенням пункту 2 статті 86 Закону України «Про державну службу». Зазначена правова норма права передбачає припинення державної служби за угодою сторін, однак, як свідчать матеріали справи, ОСОБА_2 було звільнено 31 жовтня 2016 року, тоді як у своїй заяві він просив звільнити його з 10.10.2016 року. До того ж, 06.10.2016 року ОСОБА_2 у відділі діловодства та контролю апарату Березівської РДА зареєстрував заяву з проханням про визнання його заяви про звільнення з 10.10.2016 недійсною. Приймаючи до уваги, що між сторонами не було досягнуто домовленості про дату звільнення, звільнення ОСОБА_2 з 31.10.2016 року за домовленістю сторін не можна вважати законним.

Таким чином, тимчасово виконуюча обов'язки голови Одеська ОДА, на підставі статті 43 Закону України «Про державну службу», мала право скасувати розпорядження голови Березівської РДА Одеської області.

На підставі вищевикладеного, колегія суддів доходить висновку, що при розгляді справи судом першої інстанції правильно застосовано норми матеріального та процесуального права, вірно встановлено фактичні обставини справи та дана відповідна правова оцінка. Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, підстав для скасування рішення суду та задоволення апеляційної скарги не вбачається.

В силу ст.200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 184, 185, 196, 198, 200, 205, 206, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції, -

УХВАЛИВ :

Апеляційну скаргу Березівської районної державної адміністрації Одеської області залишити без задоволення, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 05 квітня 2017 року без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції.

Головуючий суддя: А.В. Бойко

Суддя: О.О. Димерлій

Суддя: О.В. Єщенко