Справа № 822/1787/16
Суддя: Донець О.Є.
Дата ухвалення: 2017-06-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

15 червня 2017 року м. Київ К/800/8891/17

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого Донця О.Є.,

суддів: Голяшкіна О.В.,

Мороза В.Ф.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Хмельницької міської ради на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 06.10.2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 01.03.2017 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Торгівельний Центр "Прибузький" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, за участю третіх осіб - Обслуговуючого кооперативу "Спорт-Сіті", Громадської організації "Хмельницьке обласне об'єднання миротворців України", ОСОБА_2, Управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради, про визнання протиправними та скасування рішень,

в с т а н о в и л а:

У вересні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Торгівельний Центр «Прибузький» звернулося до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, за участю третіх осіб - Обслуговуючого кооперативу "Спорт-Сіті", Громадської організації "Хмельницьке обласне об'єднання миротворців України", ОСОБА_2, Управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради, в якому просило: визнати протиправними та скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області Квасніцького В.В. 5-ПП/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 09.10.2015 року 311/ГП/25.1-04; 6-ПП/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 09.10.2015 року 312/ГП-25.1-04; 7-ПП/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 09.10.2015 року 313/ГП-25.1-04; 8-ПП/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 09.10.2015року 314/ГП-25.1-04; 9-ПП/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 09.10.2015 року 315/ГП-25.1-04; 10-ПП/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 09.10.2015 року 316/ГП-25.1-04; 11-ПП/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 09.10.2015 року 317/ГП-25.1-04.

Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 06.10.2016 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 01.03.2017 року, позовні вимоги Товариства з обмеженою відповідальністю «Торгівельний Центр «Прибузький» було задоволено. Визнано протиправними та скасовані рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області № 5-ПП/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 09.10.2015 року № 311/ГП-25.1-04; № 6-ПП/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 09.10.2015 року № 312/ГП-25.1-04; № 7-ПП/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 09.10.2015 року № 313/ГП-25.1-04; № 8-ПП/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 09.10.2015 року № 314/ГП-25.1-04; № 9-ПП/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 09.10.2015 року № 315/ГП-25.1-04; № 10-ПП/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 09.10.2015 року № 316/ГП-25.1-04; № 11-ПП/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 09.10.2015 року № 317/ГП-25.1-04.

У касаційній скарзі Хмельницька міська рада, не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на допущені судами порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 06.10.2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 01.03.2017 року та прийняти нову постанову, якою у задоволені позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю «Торгівельний Центр «Прибузький» відмовити у повному обсязі.

Товариством з обмеженою відповідальністю "Торгівельний Центр "Прибузький" подано заперечення на касаційну скаргу, в яких воно просить залишити касаційну скаргу Хмельницької міської ради без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

Заслухавши доповідь судді - доповідача, колегія суддів вважає, що касаційна скарга Хмельницької міської ради задоволенню не підлягає, оскільки рішення судів першої та апеляційної інстанцій постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права, правова оцінка обставинам у справі дана вірно, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими і не надають підстав, які передбачені статтями 225 - 229 Кодексу адміністративного судочинства України для зміни чи скасування судових рішень.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Управлінням Держархбудінспекції проведено позапланову перевірку з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження Управлінням архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради містобудівної діяльності, а саме: надання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок від 10.02.2016 року № 29/ГП-25.1-04 та від 09.10.2015 року № 311/ГП-25.1-04, № 312/ГП-25.1-04, № 313/ГП-25.1-04, № 314/ГП-25.1-04, № 315/ГП-25.1-04, № 316/ГП-25.1-04, № 317/ГП-25.1-04.

За результатами здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду Управлінням Держархбудінспекції встановлено, що містобудівні умови та обмеження надані з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, зокрема: не дотримано вимоги щодо складу, форми та змісту містобудівних умов та обмежень, а в Управлінні архітектури та містобудування відсутній повний пакет документів, які подаються разом із заявою про надання містобудівних умов та обмежень. А також зазначається про те, що земельна ділянка по вул. Прибузькій, 5/1 у м. Хмельницькому знаходиться в рекреаційній зоні «Р-2 Зона зелених насаджень загального користування», на якій відповідно до містобудівної документації не дозволено розташовувати багатоповерхові багатоквартирні житлові будинки.

За наслідками проведеної позапланової перевірки головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Держархбудінспекції прийняті рішення про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, виданих начальником Управління архітектури та містобудування, а саме: № 5-ПП/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 09.10.2015 року № 311/ГП-25.1-04; № 6-ПП/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 09.10.2015 року № 312/ГП-25.1-04; № 7-ПП/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 09.10.2015 року № 313/ГП-25.1-04; № 8-ПП/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 09.10.2015 року № 314/ГП-25.1-04; № 9-ПП/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 09.10.2015 року № 315/ГП-25.1-04; № 10-ПП/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 09.10.2015 року № 316/ГП-25.1-04; № 11-ПП/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 09.10.2015 року № 317/ГП-25.1-04.

Згідно із пунктом 8 частини 1 статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Статтею 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що фізична або юридична особа яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі. Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви. Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Пунктом 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, встановлено, що надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності". Підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

Отже, законодавець визначив єдиною підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень - невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

Згідно із абзацом 2 пункту 2.1 Порядку надання містобудівних умов та обмежень, містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Пунктом 8 статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об'єкта незалежно від зміни замовника.

Як встановлено судом, 29.10.2013 року між Хмельницькою міською радою в особі заступника міського голови ОСОБА_4 як орендодавцем та ТОВ «Торгівельний Центр «Прибузький» в особі директора ОСОБА_5 як орендаря укладено договір оренди землі 570-01-2014/8448725, згідно якого орендодавець надає, а орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку на підставі рішення 24 сесії міської ради від 24.04.2013 року № 33, протоколу земельних торгів 04/23 від 29.10.2013 року із земель рекреаційного призначення, яка знаходиться в м.Хмельницькому по вул. Прибузька, 5/1, при цьому право оренди отримано позивачем в результаті перемоги на земельних торгах, на яких вказана земельна ділянка виставлялась як лот.

Згідно із пунктом 15 вказаного договору земельна ділянка передається в оренду під будівництво об'єкту спортивно-оздоровчого призначення.

09.10.2015 року управлінням архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради видані позивачу містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки 311/ГП-25.1-04,312/ГП-25.1-04,313/ГП-25.1-04, 314/ГП-25.1-04, 315/ГП-25.1-04, 316/ГП-25.1-04, 317/ГП-25.1-04, де зазначено: земельна ділянка - вул. Прибузька, 5/1, м. Хмельницький; наміри забудови - громадсько-житлова забудова; площа земельної ділянки: 1,86 га; цільове призначення земельної - ділянки: землі рекреаційного призначення; функціональне призначення земельної ділянки - під будівництво об'єкту спортивно-оздоровчого призначення.

Пунктом 1.6 Порядку надання містобудівних умов та обмежень передбачено, що містобудівні умови та обмеження, видані до набрання чинності цим Порядком, можуть бути приведені у відповідність (при відхиленні від прийнятої містобудівної документації) у частині визначення максимально допустимих (граничних) техніко-економічних показників об'єкта будівництва (у разі необхідності).

Відповідно до частини 2 статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», державний архітектурно-будівельний нагляд - сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Згідно із пунктом 2 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду № 698, нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі (далі - головні інспектори будівельного нагляду) шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

Частиною 2 пункту 3 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначено, що одним із основних завдань нагляду є скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об'єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів.

За змістом пункту 6 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, головні інспектори будівельного нагляду під час здійснення нагляду зобов'язані у повному обсязі, об'єктивно та неупереджено здійснювати нагляд у межах повноважень, передбачених законодавством.

Згідно із пунктом 29 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, у разі виявлення головним інспектором будівельного нагляду під час проведення перевірки порушення складається протокол про правопорушення за формою, встановленою Мінрегіоном. Разом з протоколом видається припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності за формою згідно з додатком 5.

Відповідно до пункту 32 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, якщо рішення об'єкта нагляду порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, таке рішення скасовується або його дія зупиняється в разі можливості усунення виявлених порушень.

Вірним є твердження судів попередніх інстанцій про те, що скасування рішення об'єкта нагляду є крайнім заходом, спрямованим на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності. Цей захід застосовується у випадках, коли у контролюючого органу відсутні інші можливості до забезпечення дотримання вимог у сфері містобудівної діяльності, а тому відповідач передчасно прийняв оскаржувані рішення.

Враховуючи зазначене, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що при винесенні рішень про скасування дії містобудівних умов та обмежень головний інспектор будівельного нагляду Квасніцький В.В. не використав усіх можливих заходів, передбачених законодавством, спрямованих на дотримання вимог у сфері містобудівної діяльності, оскільки під час проведення перевірки брався до уваги лише зміст рішення сорок восьмої сесії Хмельницької міської ради від 04.03.2015 року №94 без врахування та дослідження затвердженого даним рішенням проекту розміщення житлово-громадської забудови на короткостроковий період до 2020 року.

Підпунктом 2 пункту 4 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду передбачено, що з метою здійснення нагляду головні інспектори будівельного нагляду витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади.

Проте, як встановлено судами та підтверджується матеріалами справи, управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області всупереч покладеного на нього обов'язку об'єктивно, повно та неупереджено проводити перевірку, жодних запитів, звернень чи листів для з'ясування усіх обставин справи під час здійснення заходу державного архітектурно-будівельного нагляду направлено не було.

Судами також встановлено, що про проведення такої перевірки та скасування містобудівних умов не було повідомлено позивача як юридичну особу, якій були видані містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки.

Відповідно до частини 1 статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Статтею 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Рішенням п'ятої сесії Хмельницької міської ради від 30.03.2011 року № 25 було затверджено план зонування території м. Хмельницького.

Для реалізації положень Генерального плану м. Хмельницького, рішенням Хмельницької міської ради від 29.02.2012 року № 22 "Про необхідність вдосконалення порядку регулювання використання та забудови території м. Хмельницького з наступним оновленням генерального плану та коригування плану зонування території міста", доручено управлінню архітектури та містобудування замовити проект розміщення житлово-громадської забудови на короткостроковий період до 2017 року, з наступним оновленням генерального плану та коригування плану зонування території міста та подати відповідні проекти на затвердження.

В подальшому рішенням тридцять сьомої сесії Хмельницької міської ради № 74 від 30.04.2014 року внесено зміни в рішення міської ради від 29.02.2012 року № 22 "Про необхідність вдосконалення порядку регулювання використання та забудови території м. Хмельницького з наступним оновленням генерального плану та коригуванням плану зонування території міста", а саме - змінено цифри "до 2017 року" на "до 2020 року".

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, рішенням сорок восьмої сесії Хмельницької міської ради № 94 від 04.03.2015 року затверджено проект розміщення житлово-громадської забудови на короткостроковий період до 2020 року, з наступним оновленням генерального плану та коригуванням плану зонування території міста на підставі договору № 551-01-2014, розробленого українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст "ДІПРОМІСТО" ім. Ю.М. Білоконя".

Так, пунктом 3 рішення встановлено, що проект розміщення житлово-громадської забудови на короткостроковий період до 2020 року, з наступним оновленням генерального плану та коригуванням плану зонування території міста набирає чинності з дня його затвердження.

Судами встановлено, що зазначене рішення є чинним та не скасоване.

Таким чином, колегія суддів погоджується з позицією судів попередніх інстанцій про те, що із затвердженням рішення сорок восьмої сесії Хмельницької міської ради від 04.03.2015 року № 94 Проекту розміщення житлово-громадської забудови на короткостроковий період до 2020 року набули чинності зміни до містобудівної документації, що повністю узгоджується з Порядком розроблення містобудівної документації, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 року № 290. А тому, оскільки рішенням сорок восьмої сесії Хмельницької міської ради № 94 від 04.03.2015 року не було затверджено нового плану зонування території м. Хмельницького, посилання у спірних містобудівних умовах на рішення від 30.03.2011 року № 25 є правомірним.

Враховуючи зазначене, колегія суддів вважає вірним висновок судів попередніх інстанцій про те, що згідно плану зонування території м. Хмельницького (коригування), що міститься у складі вищевказаного проекту, земельна ділянка по вул. Прибузькій, 5/1 відноситься до вторинної зони ділової, громадської та комерційної активності районного значення (Ц-2).

Пунктом 5.1 Розділу 5 Плану зонування території м. Хмельницького, затвердженого рішенням п'ятої сесії Хмельницької міської ради 25 від 30.03.2011 року передбачено, що переважними видами забудови земельних ділянок, які належать до вторинної зони ділової, громадської та комерційної активності районного значення (Ц-2) є, зокрема, всі типи використання, дозволені в районах розміщення Ж-2, які можуть розміщуватись в окремій будівлі чи на будь-якому поверсі будинку іншого призначення.

Відповідно до пункту 5.2 Розділу 5 Плану зонування території м. Хмельницького до зони Ж-2 належить зона багатоквартирної житлової та громадської забудови. До переважних видів забудови земельних ділянок, що належать до зони Ж-2, належать житлові будинки 5-9-поверхові, окремо розташовані або зблоковані; житлові будинки 10 і вище поверхів (відповідно до розробленої містобудівної документації в якості архітектурних акцентів); окремо розташовані і вбудовано-прибудовані установи адміністрації і підприємства торгівлі, обслуговування, громадського харчування; спортивні майданчики тощо.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо обгрунтованості позовних вимог, оскільки відповідач діяв не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Відповідно до частини 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Керуючись статтями 220, 2201, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

у х в а л и л а:

Касаційну скаргу Хмельницької міської ради - залишити без задоволення, а постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 06.10.2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 01.03.2017 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Торгівельний Центр "Прибузький" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи - Обслуговуючого кооперативу "Спорт-Сіті", Громадської організації "Хмельницьке обласне об'єднання миротворців України", ОСОБА_2, Управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради, про визнання протиправними та скасування рішень - без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута Верховним Судом України в порядку, передбаченому статтями 235 - 244 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: О.Є. Донець

О.В. Голяшкін

В.Ф. Мороз