Справа № 810/1751/16
Суддя: Пасічник С.С.
Дата ухвалення: 2017-06-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

29 червня 2017 року м. Київ К/800/5962/17

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі :

Пасічник С.С.,

Стародуба О.П.,

Швеця В.В.,

провівши в порядку касаційного провадження попередній розгляд адміністративної справи за позовом ОСОБА_4 до Головного управління Національної поліції в Київській області, атестаційної комісії № 4 Головного управління Національної поліції в Київській області про визнання протиправними та скасування рішення і наказу в частині звільнення, поновлення на посаді, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Київській області на постанову Київського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2017 року,

В С Т А Н О В И Л А :

27 травня 2016 року ОСОБА_4 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Київській області, атестаційної комісії №4 Головного управління Національної поліції в Київській області, в якому (з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог) просив:

визнати протиправним та скасувати протокол атестаційної комісії Головного управління Національної поліції в Київській області щодо його невідповідності займаній посаді та звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність;

визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Національної поліції в Київській області від 17 лютого 2016 року №77 о/с в частині його звільнення зі служби в поліції на підставі пункту 5 (через службову невідповідність) частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» від 2 липня 2015 року №580-VIII (далі - Закон №580-VIII);

поновити його на службі в Національній поліції на посаді інспектора Калинівського відділення поліції Васильківського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Київській області.

Водночас, порушив питання поновлення строку звернення до суду.

В обґрунтування позовних вимог зазначав, що Головне управління Національної поліції в Київській області не мало правових підстав, передбачених частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII, для проведення атестування. Стверджував, що висновок про його невідповідність займаній посаді був зроблений атестаційною комісією №4 Головного управління Національної поліції в Київській області лише за результатами тестування без урахування всіх критеріїв, встановлених пунктом 16 розділу IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ від 17 листопада 2015 року №1465 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 18 листопада 2015 року за №1445/27890; далі - Інструкція). Крім того зазначає, що Головним управлінням Національної поліції в Київській області до початку проведення атестування не було приведено працівників поліції до Присяги та не визначено їх службові обов'язки шляхом розроблення відповідних посадових інструкцій, тому висновок атестаційної комісії про службову невідповідність та прийнятий на його виконання наказ про звільнення зі служби є, на його думку, протиправними та підлягають скасуванню.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 1 серпня 2016 року визнано причини пропуску строку звернення до суду поважними та відкрито провадження у справі.

Постановою Київського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2017 року, позов задоволено.

Не погоджуючись з прийнятими рішеннями, Головне управління Національної поліції в Київській області подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просило рішення судів скасувати та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Представник позивача в письмових запереченнях на касаційну скаргу проти доводів та вимог відповідача заперечив, вважаючи їх безпідставними, а рішення судів попередніх інстанцій, які він просив залишити без змін, - обґрунтованими та законними.

Відповідно до частини другої статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги.

Обговоривши доводи касаційної скарги та перевіривши за матеріалами справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_1, з вересня 2009 року по листопад 2015 року проходив службу в органах внутрішніх справ, з квітня 2013 року по листопад 2015 року - на посаді дільничного інспектора міліції Калинівського відділення міліції Васильківського міського відділу Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області.

16 вересня 2015 року Кабінет Міністрів України у зв'язку з прийняттям Верховною Радою України Закону №580-VIII прийняв постанову №730 «Про утворення територіальних органів Національної поліції та ліквідацію територіальних органів Міністерства внутрішніх справ», якою утворив як юридичні особи публічного права територіальні органи Національної поліції за переліком згідно з додатком 1, в тому числі Головне управління Національної поліції в Київській області, та ліквідував як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства внутрішніх справ за переліком згідно з додатком 2, в тому числі Васильківський міський відділ (з обслуговування міста Васильків та Васильківського району) Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області.

Наказом Головного управління Національної поліції в Київській області від 07 листопада 2015 року №1 о/с відповідно до пунктів 9 та 12 Розділу ХІ Закону №580-VIII ОСОБА_4, який мав спеціальне звання капітан міліції, було призначено з 07 листопада 2015 року в порядку переатестування на посаду інспектора Калинівського відділення поліції Головного управління Національної поліції України в Київській області з присвоєнням спеціального звання капітан поліції.

Наказом Головного управління Національної поліції у Київській області «Про проведення атестування та створення атестаційних комісій» від 23 листопада 2015 року № 16 з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівня, на підставі глибокого та всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись статтею 57 Закону №580-VIII та вимогами Інструкції зобов'язано провести атестування поліцейських Головного управління Національної поліції у Київській області, створено в Головному управлінні Національної поліції у Київській області атестаційні комісії, персональний склад яких затверджений додатками 1 - 4 до цього наказу. Зазначеним наказом управлінню кадрового забезпечення доручено, зокрема, скласти списки поліцейських, які підлягають атестуванню, скласти атестаційні листи стосовно поліцейських.

Рішенням атестаційної комісії №4 Головного управління Національної поліції у Київській області, оформленим протоколом від 07 грудня 2015 року, ОСОБА_4 було включено до переліку осіб, які проходять співбесіду 09 грудня 2015 року.

09 грудня 2015 року атестаційна комісія №4 Головного управління Національної поліції у Київській області за результатами співбесіди прийняла рішення більшістю голосів (6 - «за»), оформлене протоколом ОП№09/12/15/04-3, що ОСОБА_4 займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Наказом Головного управління Національної поліції у Київській області від 17 лютого 2016 року № 77 о/с капітана поліції ОСОБА_4, інспектора Калинівського відділення поліції Васильківського відділу поліції Головного управління Національної поліції у Київській області, було звільнено зі служби в поліції у запас Збройних Сил (з постановкою на військовий облік) за пунктом 5 (через службову невідповідність) частини першої статті 77 Закону № 580-VIII. Підставою для звільнення був атестаційний лист ОСОБА_4 від 09 грудня 2015 року.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження ними служби в Національній поліції України регулюються нормами Закону № 580-VIII, пунктами 8, 9, 12 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» якого передбачено, що з дня опублікування цього Закону всі працівники міліції (особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ), а також інші працівники Міністерства внутрішніх справ України, його територіальних органів, закладів та установ вважаються такими, що попереджені у визначеному порядку про можливе майбутнє звільнення через скорочення штатів.

Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Працівникам міліції, які у визначеному цим Законом порядку прийняті на службу до поліції, наказами про призначення на відповідні посади одночасно присвоюються відповідні спеціальні звання поліції.

Інститут атестування поліцейських передбачено Законом №580-VIII, відповідно до частини першої статті 57 якого атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Відповідно до частини другої статті 57 Закону №580-VIII атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Наведений перелік підстав є вичерпним і розширенню не підлягає, а тому аналіз положень наведеної норми Закону дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають лише ті поліцейські, які претендують на вищу посаду або щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду, або щодо яких вирішується питання щодо звільнення через службову невідповідність, а тому відповідно до списку поліцейських, які підлягають атестуванню (складається на підставі підпункту 2 пункту 1 розділу ІV Інструкції) слід включати лише тих поліцейських, відносно яких наявні підстави для проведення атестування, що передбачені частиною другою статті 57 Закону №580-VIII.

Відповідно до частини першої статті 12 Закону України «Про професійний розвиток працівників» від 12 січня 2012 року №4312-VI (далі - Закон №4312-VI) атестуванню не підлягають, зокрема, працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.

Положення статті 12 Закону №4312-VI є загальними (базовими) щодо регулювання відносин із атестування працівників, не суперечать положенням Закону №580-VIII, а тому поширюються на відносини з атестування поліцейських.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_4 пропрацював на посаді інспектора Калинівського відділення поліції Васильківського відділу поліції Головного управління Національної поліції у Київській області менше одного року; атестацію позивача проведено в порядку атестування усіх поліцейських Головного управління Національної поліції у Київській області з метою оцінки їх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри, що, на думку відповідача, відповідає приписам частини першої статті 57 Закону №580-VIII; наказ Головного управління Національної поліції у Київській області «Про проведення атестування та створення атестаційних комісій» від 23 листопада 2015 року № 16 не містить посилань на підстави для проведення атестування, передбачені частиною другою статті 57 Закону №580-VIII.

Разом з тим, приписи частини першої статті 57 Закону №580-VIII не є самостійною підставою проведення атестування, оскільки цю норму слід застосовувати у системному взаємозв'язку з нормами частини другої статті 57 цього Закону, в якій наведений вичерпний перелік підстав для проведення атестування, за відсутності яких проведення атестації є протиправним.

Крім того, пунктом 10 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIII встановлено, що працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів. Указані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.

Питання про відповідність позивача вимогам до поліцейських було вирішено ще у листопаді 2015 року, у момент видання наказу про прийняття його на службу без проведення конкурсу, і враховуючи те, що нормами пункту 9 Розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII не передбачено можливості переатестації колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді, на яку їх вже призначено для подальшого проходження служби в органах поліції, суди дійшли обґрунтованого висновку, що рішення відповідача про призначення атестації позивача відразу ж після прийняття його на роботу (службу в поліції) за відсутності вирішення питань щодо службової кар'єри (призначення позивача на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження є протиправним.

Метою проведення атестації (для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність) є вирішення питання про можливість у той чи інший спосіб залишення особи на службі і, як крайній захід, пропозиція щодо звільнення зі служби через службову невідповідність, виходячи з професійних, моральних і особистих якостей.

Відповідно до пункту 16 розділу IV Інструкції атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

Як встановлено судами, з протоколу атестаційної комісії № Головного управління Національної поліції у Київській області від 09 грудня 2015 року ОП№09/12/15/04-3 вбачається, що членами атестаційної комісії під час проведення атестування ОСОБА_4 було досліджено атестаційний лист та інші матеріали, які було зібрано на поліцейського, а саме: декларацію про доходи, послужний список (форма 1), інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 року № 1682-VII (далі - Закон № 1682-VII), інформацію з відкритих джерел. Також у цьому протоколі зазначено, що позивачу були поставлені питання, які стосувалися професійної діяльності поліцейського та мотивації щодо подальшого проходження служби в Національній поліції України та інше.

Разом з тим, аналізуючи надані документи та перевіряючи обставини справи, суди встановили, що зміст протоколу від 09 грудня 2015 року ОП№09/12/15/04-3 не дає підстав вважати, що атестаційною комісією № 4 Головного управління Національної поліції у Київській області рішення про службову невідповідність ОСОБА_4 приймалось на підставі повного та всебічного розгляду всіх матеріалів, що були надані до атестування, і що за результатами розгляду цих матеріалів були встановлені обставини, що свідчать про невідповідність позивача критеріям, визначеним пунктом 16 Розділу ІV Інструкції. Крім цього, протокол атестаційної комісії не містить жодних мотивів чи обґрунтувань, які покладено в основу висновку комісії про службову невідповідність позивача.

Натомість апеляційним судом встановлено, що атестаційний лист ОСОБА_4 не містить негативної інформації щодо нього, в атестаційному листі зроблено висновок прямим керівником про те, що ОСОБА_4 займаній посаді відповідає. При цьому, атестаційною комісією характеристика, наведена в атестаційному листі, не була спростована належними та допустимими доказами. Згідно висновку про результати перевірки, передбаченої Законом № 1682-VII, вартість майна, указаного позивачем у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за 2014 рік, набутого ним за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 зазначеного Закону, відповідає наявній податковій інформації про доходи, які отримані із законних джерел. Будь-які запити, у тому числі щодо наявності досягнень в роботі, перевірки інформації, розміщеної у відкритих джерелах щодо позивача, пов'язані з його службовою діяльністю, атестаційною комісією здійснені не були.

Таким чином, атестаційна комісія №4 Головного управління Національної поліції України в Київській області, в порушення вимог статті 57 Закону № 580-VIII та пункту 16 розділу IV Інструкції, не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала в сукупності повноту виконання позивачем функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників його службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних якостей, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень, доказів про позитивну оцінку, не навела мотивів неврахування таких доказів тощо, а тому суди дійшли правильного висновку про те, що рішення (висновок) атестаційної комісії № 4 Головного управління Національної поліції України в Київській області щодо невідповідності ОСОБА_4 займаній посаді та звільнення його зі служби в поліції через службову невідповідність, оформлене протоколом від 09 грудня 2015 року ОП№09/12/15/04-3, є протиправним і підлягає скасуванню.

Колегія суддів погоджується також з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про визнання протиправними та скасування наказу Головного управління Національної поліції в Київській області від 17 лютого 2016 року №77 о/с в частині звільнення позивача за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону №580-VIII, прийнятого на підставі рішення (висновку) атестаційної комісії №4 Головного управління Національної поліції України у Київській області, оформленого протоколом від 09 грудня 2015 року ОП№09/12/15/04-3, у зв'язку з чим позивач підлягає поновленню на посаді інспектора Калинівського відділення поліції Васильківського відділу поліції Головного управління Національної поліції у Київській області як незаконно звільнений працівник.

При цьому доводи касаційної скарги про те, що надаючи оцінку рішенню атестаційної комісії суд першої інстанції фактично втрутився в реалізацію дискреційних повноважень колегіального органу та в порушення статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України, прийняв нове рішення про відповідність кандидатури позивача займаній посаді, не заслуговують на увагу, оскільки суди перевірили обґрунтованість оскарженого рішення суб'єкта владних повноважень у відповідності до пункту 3 частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

На думку колегії суддів, хоча за загальним правилом суд повинен утриматися від перевірки обґрунтованості дискреційного адміністративного акту, все ж він повинен проконтролювати, чи не є висновки адміністративного органу щодо обставин у справі (у тому числі висновки атестаційної комісії) довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суд повинен дослідити висновок атестаційної комісії, якщо його об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питання правового спору.

Це узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із «повною юрисдикцією», тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо: повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів; встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення; належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті (п. 70 рішення Європейського суду з прав людини від 28 червня 1990 року у справі «Обермейєр проти Австрії» (CASE OF OBERMEIER v. AUSTRIA); п. 155 рішення Європейського суду з прав людини від 4 березня 2014 року у справі «Гранд Стівенс проти Італії» (CASE OF GRANDE STEVENS v. ITALY)).

В доводах касаційної скарги відповідач також зазначає, що позивачем пропущений встановлений частиною третьою статті 99 КАС України місячний строк звернення до суду, оскільки згідно розписки він отримав витяг з наказу про своє звільнення 19 лютого 2016 року, а з позовом звернувся до суду 27 травня 2016 року. На думку відповідача, зазначені ОСОБА_4 підстави пропущення строку звернення до суду (вручення йому 18 травня 2016 року копії атестаційного листа та інших документів) не є поважними, оскільки позивача було ознайомлено з атестаційним листом 24 грудня 2015 року, що підтверджується його підписом та написом на атестаційному листі «не згоден, буду оскаржувати».

За змістом пункту 5 частини першої статті 107 КАС України, суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, зокрема, чи подано адміністративний позов у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними).

Водночас, статтею 99 КАС України передбачено строк звернення до адміністративного суду, й за змістом цієї статті адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами; для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.

Згідно зі статтею 100 КАС України адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала; позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.

Також, за змістом пункту 9 частини першої статті 155 КАС України суд своєю ухвалою залишає позовну заяву без розгляду, якщо позовну заяву подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до адміністративного суду і суд не знайшов підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та вже вказувалось в цій ухвалі, оскаржуваний наказ про звільнення №77 о/с видано відповідачем 17 лютого 2016 року; з позовом же у цій справі ОСОБА_4 звернувся 27 травня 2016 року, заявивши при цьому й клопотання про поновлення пропущеного строку звернення до суду із зазначенням причин пропуску такого строку.

Суд першої інстанції, відкриваючи провадження у справі, розглянув зазначене клопотання позивача та визнав причини пропуску строку поважними, чим виконав вимоги процесуального закону.

Відповідно до частини третьої статті 220-1 КАС України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судових рішень.

Доводи ж касаційної скарги, за наведеного вище в цій ухвалі, не дають підстав для висновку про прийняття судами за наслідками розгляду даної справи неправильних рішень, а тому підстав для скасування останніх колегія суддів не вбачає.

Керуючись статтями 210, 220, 220-1, 223, 224, 230, 231 КАС України, колегія суддів

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Київській області відхилити, а постанову Київського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2017 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили в порядку статті 254 КАС України і може бути переглянута Верховним Судом України в порядку та строки, передбачені главою 3 розділу IV КАС України.

Судді: Пасічник С.С.

Стародуб О.П.

Швець В.В.