Справа № 821/922/17
Суддя: Хом'якова В.В.
Дата ухвалення: 2017-07-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

821/922/17

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 липня 2017 р.

м. Херсон

Справа № 821/922/17

Херсонський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Хом'якової В.В., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом управління капітального будівництва Херсонської міської ради до управління Державної казначейської служби у Херсонській області про зобов'язання вчинити певні дії,

встановив:

Також позивач вважає що начальник управляння Державної казначейської служби України у м. Херсоні Херсонської області, який виніс розпорядження, не є тією особою, яка має право приймати розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами. Згідно з п. 6 Порядку складання протоколу про порушення бюджетного законодавства, затвердженого наказом Мінфіну України від 15.11.2010 №1370, якщо протокол складено посадовою особою управління (відділення) Державної казначейської служби України у районі, районі у місті, місті обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення, він передається відповідно до Головного управління Державної казначейської служби України в Автономній Республіці Крим, області, містах Києві та Севастополі, які, в свою чергу, уповноважені приймати рішення про застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства. Тобто, протокол про бюджетне правопорушення, який складено посадовою особою управління Державної казначейської служби України у м. Херсоні Херсонської області, є підставою для прийняття рішення щодо застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства Головним управлінням Державної казначейської служби України, а не управлінням Державної казначейської служби України у м. Херсоні Херсонської області.

Від представника позивача надійшла заява про розгляд справи в порядку письмового провадження, просить задовольнити позов в повному обсязі. Відповідно до ч.4 ст.122 КАС України особа, яка бере участь у справі, має право заявити клопотання про розгляд справи за її відсутності.

Управління Державної казначейської служби України у м. Херсоні Херсонської області (відповідач) проти позову заперечує, мотивуючи тим, що Управлінням капітального будівництва Херсонської міської ради було допущено бюджетне правопорушення у вигляді ненадання протягом трьох робочих днів після завершення терміну виконання будівельних робіт, які виконувались за рахунок запозичених під гарантії КМУ грошових коштів, до органів Казначейства документів, що підтверджують отримання таких робіт. На теперішній час відповідні документи до управління Казначейства не надані, невикористані кошти авансу на рахунок не повернуті. Відповідно до п.п. 22 п.1 ст. 116 Бюджетного кодексу України порушення вимог при здійсненні попередньої оплати за товари, роботи та послуги за рахунок бюджетних коштів, а також порушення порядку і термінів здійснення такої оплати визнається порушенням бюджетного законодавства. За порушення бюджетного законодавства зазначеного у п.п. 22 п.1 ст. 116 Бюджетного кодексу України, згідно з п.п. 2 п.1 ст. 117 Бюджетного кодексу України передбачено застосування такого заходу впливу, як зупинення операцій з бюджетними коштами. Відповідно до покладених на управління Казначейства завдань, які визначені Положенням про управління Державної казначейської служби України у м. Херсоні Херсонської області, затвердженим наказом Державної казначейської служби України від 21.11.2011 № 115, управління Казначейства, в вищезазначених випадках, зупиняє операції з бюджетними коштами.

Управлінням Казначейства складено протоколи про порушення бюджетного законодавства Управлінням капітального будівництва ХМР від 17.04,2014 та від 07.12.2015. Згідно п. 6 Порядку № 1370, протоколи з поясненнями передано до Головного управління Державної казначейської служби України у Херсонській області для прийняття рішення про застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства. На підставі зазначених протоколів управлінням Казначейства прийняті розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами. Управління Казначейства є територіальним органом Головного управління Державної казначейської служби у Херсонській області, має статус юридичної особи, та відповідно до п. 17 Положення про управління Державної казначейської служби України у м. Херсоні від 21.11.2011 № 115 має право зупиняти операції з бюджетними коштами відносно розпорядників бюджетних коштів, рахунки яких відкриті в управлінні Казначейства. Крім того, стверджує про відсутність у позивача заборгованості по заробітній платі станом на 01.06.2017.

Представник відповідача в судове засідання не прибув, від відповідача надійшла заява про відкладення розгляду справи, обґрунтоване відпусткою юриста до 21.07.2017. Дана заява не підлягає задоволенню, термін розгляду справи не дозволяє відкладати її розгляд на такий тривалий термін, крім того, відпустка юрисконсульта не є поважною причиною неприбуття в засідання представника установи, яка має можливість направити в засідання іншого представника.

Виходячи з викладеного, суд вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Розглянувши матеріали справи, вивчивши доводи позову, дослідивши зібрані по справі докази в їх сукупності, проаналізувавши зміст норм матеріального і процесуального права, які врегульовують спірні правовідносини, суд дійшов наступних висновків.

Управління капітального будівництва Херсонської міської ради є виконавчим органом, що створюється міською радою, підзвітне і підконтрольне міській раді, підпорядковане виконавчому комітету, міському голові, першому заступнику міського голови.

17 квітня 2014 року, 06 листопада 2015 року, 07 грудня 2015 року управлінням Державної казначейської служби України у м. Херсон Херсонської області складено протоколи про порушення бюджетного законодавства Управлінням капітального будівництва Херсонської міської ради. Протоколом від 17.04.2014 встановлено, що Управлінням капітального будівництва Херсонської міської ради вчинено порушення бюджетного законодавства п.22 ст.116 Бюджетного кодексу України, абз.5 п.п.10.1 п.10 Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 23.08.2012 №938, п.п.1 п.1 Постанови КМУ від 09.10.2006 №1404 “Питання попередньої оплати товарів, робіт і послуг, що закуповуються за бюджетні кошти”, п.19 Порядку державного фінансування капітального будівництва, затвердженого Постановою КМУ від 27.12.2001 №1764, а саме: управлінням капітального будівництва 14.01.2014 здійснено перерахування коштів на придбання матеріалів по будівництву шляхопроводу по просп. Адмірала Сенявіна – вул. Зала Егерсег у м. Херсоні в сумі 55388530 грн.. Відповідно до п.п.1 п.1 Постанови КМ України від 09.10.2006р. №1404 “Питання попередньої оплати товарів, робіт і послуг, що закуповуються за бюджетні кошти”, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин, попередня оплата робіт з капітального будівництва може передбачатися на строк не більше трьох місяців. Згідно абз.5 пп.10.1 п.10 Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 23.08.2012 №938, у разі проведення розрахунків на умовах авансування розпорядники бюджетних коштів протягом трьох робочих днів після завершення терміну виконання робіт, визначеного договірними зобов’язаннями відповідно до законодавства, подають до органів казначейства документи, що підтверджують отримання таких робіт. Пунктом 19 Порядку державного фінансування капітального будівництва, затвердженого ПКМУ від 27.12.2001 №1764 передбачено, що по закінченні тримісячного терміну невикористані суми авансу повертаються замовнику. Станом на 17.04.2014 відповідні документи до управління казначейства не надані, невикористані кошти авансу на рахунок не повернуті.

Протоколом від 06.11.2015 зафіксовано порушення позивачем бюджетного законодавства п.22 ст.116 Бюджетного кодексу України, абз.5 п.п.10.1 п.10 Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 23.08.2012 №938, пп.3 п. 1 постанови Кабінету Міністрів України № 117 від 23.03.2014 «Про здійснення попередньої оплати товарів, робіт і послуг, що закуповуються за бюджетні кошти» неподання до органів Казначейства розпорядниками бюджетних коштів у встановлені терміни підтверджених документів про отримання товарів, робіт і послуг при здійсненні попередньої оплати за матеріали на проведення капітального ремонту теплових мереж на суму 208250 грн..

Протоколом від 07.12.2015 було зафіксовано порушення позивачем бюджетного законодавства - п.22 ст.116 Бюджетного кодексу України, абз.5 п.п.10.1 п.10 Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 23.08.2012 №938, пп.3 п. 1 постанови Кабінету Міністрів України № 117 від 23.03.2014 «Про здійснення попередньої оплати товарів, робіт і послуг, що закуповуються за бюджетні кошти» неподання до органів Казначейства розпорядниками бюджетних коштів у встановлені терміни підтверджених документів про отримання товарів, робіт і послуг при здійсненні попередньої оплати за матеріали на проведення капітального ремонту теплових мереж на суму 185807, 16 грн..

Відповідно до ч. 1 ст. 124 Бюджетного кодексу України рішення про накладення стягнення за бюджетне правопорушення може бути оскаржене у порядку, встановленому законом. Рішення може бути оскаржене в органі, що його виніс, або в суді протягом 10 днів з дня його винесення, якщо інше не передбачено законом. У встановлений законом строк розпорядження №№ 18,19 від 06.06.2017 оскаржено не було.

Пунктом 1 Положення "Про Державну казначейську службу України", затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 за №460/2011, визначено, що Державна казначейська служба України (Казначейство України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України (далі - Міністр). Казначейство України входить до системи органів виконавчої влади та утворюється для реалізації державної політики у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів. Казначейство України є учасником системи електронних платежів Національного банку України. Згідно п.4 Положення №460/2011 Казначейство України відповідно до покладених завдань здійснює, зокрема, через систему електронних платежів Національного банку України розрахунково-касове обслуговування розпорядників, одержувачів бюджетних коштів та інших клієнтів, операцій з коштами бюджетів, спільних із міжнародними фінансовими організаціями проектів.

Казначейство України є юридичною особою публічного права, входить до системи органів виконавчої влади та утворюється для реалізації державної політики у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів. Хоча Казначейська служба України не є банком в розумінні приписів статті 2 Закону України "Про банки і банківську діяльність", однак вона є учасником системи електронних платежів Національного банку України відповідно до приписів пункту 1 Положення. Згідно наказу Державного казначейства України від 28.11.2000 №119 Казначейство України для роботи в єдиній системі електронних платежів Національного банку України лише використовує ті ж самі бланки розрахункових документів, що і банки. Відповідно до Інструкції про безготівкові розрахунки в Україні в національній валюті, затвердженої постановою Правління Національного банку України від 21.01.2004 №22 та зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 29.03.2004 за №377/8976, платіжне доручення - розрахунковий документ, що містить письмове доручення платника обслуговуючому банку про списання зі свого рахунку зазначеної суми коштів та її перерахування на рахунок отримувача.

Спільною постановою Кабінету Міністрів України і Національного банку України від 15.09.1999р. №1721 "Про створення внутрішньої платіжної системи Державного казначейства" органам Казначейства України надано статус учасників системи електронних платежів Національного банку на загальних засадах та право здійснювати через цю систему тільки платежі та міжбанківські розрахунки.

Пунктом 1 ст.43 Бюджетного кодексу України встановлено, що при виконанні державного бюджету і місцевих бюджетів застосовується казначейське обслуговування бюджетних коштів. Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, забезпечує казначейське обслуговування бюджетних коштів на основі ведення єдиного казначейського рахунку, відкритого у Національному банку України. Казначейське обслуговування бюджетних коштів передбачає: розрахунково-касове обслуговування розпорядників і одержувачів бюджетних коштів, а також інших клієнтів відповідно до законодавства; контроль за здійсненням бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень бюджету, взятті бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів та здійсненні платежів за цими зобов'язаннями; ведення бухгалтерського обліку і складання звітності про виконання бюджетів з дотриманням національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку; здійснення інших операцій з бюджетними коштами. В органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, бюджетним установам відкриваються рахунки у встановленому законодавством порядку. Казначейство України є учасником системи електронних платежів Національного банку України.

З урахуванням викладеного, оскільки Держказначейство є учасником системи електронних платежів, суд дійшов висновку що відповідач є суб'єктом регулювання Законом України "Про платіжні системи та переказ коштів в Україні". Отже, Законом передбачений обов'язок казначейської служби здійснити перерахунок коштів, а також встановлений триденний строк для перерахування таких коштів.

Згідно з п.п.1 п.1 ст.112 Бюджетного кодексу України до повноважень Державного казначейства України з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю за веденням бухгалтерського обліку всіх надходжень і витрат місцевих бюджетів, складанням та поданням фінансової звітності. Наказом Міністерства фінансів України від 15.11.2010 №1370 затверджено Порядок складання Протоколу про порушення бюджетного законодавства, пунктом 1 якого передбачено, що протокол про порушення бюджетного законодавства (далі - Протокол) - це документ, яким засвідчується факт порушення учасниками бюджетного процесу встановлених Бюджетним кодексом України чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання. Протокол складається посадовими особами Міністерства фінансів України, органів Державної казначейської служби України, органів Державної фінансової інспекції України, місцевих фінансових органів, у тому числі Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим, які згідно із законодавством уповноважені здійснювати контроль за дотриманням бюджетного законодавства.

Статтею 116 Бюджетного кодексу України наведено перелік порушень бюджетного законодавства, за вчинення яких учасники бюджетного процесу несуть відповідальність, при цьому, пунктом 22 частини 1 цієї статті визначений вид порушення бюджетного законодавства як “порушення вимог цього Кодексу при здійсненні попередньої оплати за товари, роботи та послуги за рахунок бюджетних коштів, а також порушення порядку і термінів здійснення такої оплати”.

Пунктом 2 ч.1 ст.117 Бюджетного кодексу України передбачено, що зупинення операцій з бюджетними коштами - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 1-3, 10, 11, 14-29, 32-36, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому статтею 120 цього Кодексу.

Пунктом 3 Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами, затвердженого Постановою КМУ від 19.01.2011р. №21 визначено, що у разі прийняття уповноваженим органом розпорядження про зупинення операцій зупиненню підлягають операції з бюджетними коштами на рахунках розпорядників та/або одержувачів за бюджетною програмою (кодом тимчасової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів), за якою виявлено порушення вимог бюджетного законодавства.

Відновлення операцій з бюджетними коштами не позбавляє уповноважені органи права повторного застосування такого заходу впливу за порушення вимог бюджетного законодавства, як зупинення операцій з бюджетними коштами, до тих же розпорядників та/або одержувачів у разі неусунення або вчинення зазначених порушень у подальшому (п.14 Постанови КМУ №21 від 19.01.2011).

Суд не розглядає доводи позивача про те, відповідач неправомірно застосував захід впливу у вигляді прийняття розпоряджень №№ 18, 19 від 06.06.2017, з посиланням на відсутність повноважень у начальника управляння Державної казначейської служби України у м. Херсоні Херсонської області на прийняття зазначених розпоряджень. Вказані розпорядження в межах даної справи позивачем не оскаржуються, тому суд не перевіряє їх на предмет законності їх прийняття.

У разі прийняття уповноваженим органом розпорядження про зупинення операцій зупиненню підлягають операції з бюджетними коштами на рахунках розпорядників та/або одержувачів за бюджетною програмою (кодом тимчасової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів), за якою виявлено порушення вимог бюджетного законодавства. Якщо зазначене порушення виявлено за бюджетною програмою (кодом тимчасової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів), яка відсутня у поточному бюджетному періоді, то уповноважений орган зазначає в розпорядженні про зупинення операцій бюджетну програму (код тимчасової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів), згідно з якою передбачено утримання розпорядника. При цьому зупиненню підлягають будь-які операції, за винятком: сплати податків, зборів (обов'язкових платежів) і єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування; виконання рішень органів, яким відповідно до закону надано право стягнення коштів; здійснення захищених видатків (п. 3 Порядку № 21).

Суд відмічає, що під дію розпоряджень відповідача №№ 18, 19 підпали статті видатків, які Бюджетний кодекс не відносить до захищених, про те за рахунок яких позивач здійснює проведення платежів на оплату праці працівників управління, нарахування на заробітну плату, сплату єдиного соціального внеску із заробітної плати, оплату комунальних послуг та енергоносіїв.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтями 8, 9 Конституції України встановлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Конституція України містить норми прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Згідно із ст. 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.

Статтею 1 Конвенції про захист заробітної плати від 01.07.1949 року № 95, ратифікованої Україною 04.08.1961 року, визначено, що відповідно до мети цієї Конвенції термін "заробітна плата" означає, незалежно від назви й методу обчислення, будь-яку винагороду або заробіток, які можуть бути обчислені в грошах, і встановлені угодою або національним законодавством, що їх роботодавець повинен заплатити, на підставі письмового або усного договору про наймання послуг, працівникові за працю, яку виконано, чи має бути виконано, або за послуги, котрі надано, чи має бути надано. Згідно ч. 1 ст. 2, ч. 2 ст. 10, ця Конвенція застосовується до всіх осіб, яким виплачується або повинна виплачуватись заробітна плата. Заробітна плата повинна охоронятися від арештів і передачі в такій мірі, в якій це вважається потрібним для утримання працівника і його сім'ї. Відповідно до ч. 5 ст. 97 Кодексу законів про працю оплата праці працівників здійснюється в першочерговому порядку. Всі інші платежі здійснюються власником або уповноваженим ним органом після виконання зобов'язань щодо оплати праці.

За ч. 6 ст. 24 Закону України "Про оплату праці" передбачено, що своєчасність та обсяги виплати заробітної плати працівникам не можуть бути поставлені в залежність від здійснення інших платежів та їх черговості, оплата праці працівників здійснюється в першочерговому порядку.

Також несплата або несвоєчасна сплата єдиного соціального внеску із виплачених доходів працівників призведе до порушень Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування» та, як наслідок, до накладення штрафних санкцій на Управління з боку фіскальної служби. А частиною 8 статті 9 зазначеного Закону визначено, що платники єдиного соціального внеску зобов'язані сплачувати єдиний внесок, нарахований за календарний місяць, не пізніше 20 числа наступного місяця.

Зупинення будь-яких операцій на вказаних рахунках суттєво порушують права працівників позивача та перешкоджають останньому належному виконанню відповідних обов’язків з виплати заробітної плати, нарахувань на неї, платежів до бюджету, платежів за комунальні послуги, енергоносії тощо.

Оцінка судом обставин справи базується на наданих доказах, їх належності та переконливості, в поєднанні з принципами КАС України.

Враховуючи вищевикладене, оцінивши докази, які є у справі за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, суд дійшов висновку, що вимоги позивача підлягають задоволенню, так як не проведення платежів відповідачем за незахищеними видатками позивача стосовно заробітної плати, нарахувань на неї та платежів з оплати комунальних послуг та енергоносіїв (які в силу закону є захищеними) є неправомірним.

Керуючись ст.ст. 70, 71, 72, 86, 159-163, 167 КАС України, суд

постановив:

Позов управління капітального будівництва Херсонської міської ради – задовольнити.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Одеського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції шляхом подачі апеляційної скарги в 10-денний строк з дня її проголошення. В разі складення постанови у повному обсязі відповідно до ст. 160 КАС України, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Суддя Хом'якова В.В.

кат. 9.3