Справа № 818/308/16
Суддя: Голяшкін О.В.
Дата ухвалення: 2017-06-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

08 червня 2017 року м.Київ К/800/24413/16

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Стрелець Т..Г.,

Швед Е.Ю.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Токарівський пісок» на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2016 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Токарівський пісок» до Управління культури та туризму Сумської обласної державної адміністрації, третя особа - Державне підприємство «Науково-дослідний центр «Охоронна археологічна служба України» Інституту археології Національної академії науки України, про визнання протиправним та скасування припису, -

ВСТАНОВИВ:

У березні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Токарівський пісок» звернулося з адміністративним позовом до Управлінням культури і туризму Сумської обласної державної адміністрації, в якому просило визнати протиправним та скасувати припис від 29 вересня 2015 року №15/1543.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про прийняття оскаржуваного припису з порушенням норм чинного законодавства, а саме Закону України «Про засади державного нагляду (контролю) в сфері господарської діяльності».

Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 23 травня 2016 року позов задоволено; оскаржуваний припис визнано протиправним та скасовано.

Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що відповідачем, в порушення норм Закону України «Про засади державного нагляду (контролю) в сфері господарської діяльності» та Закону України «Про охорону культурної спадщини», перевірка фактично не проводилась, акт перевірки, на підставі якого видано спірний припис, складений не відповідачем, а працівниками Державного підприємства «Науково-дослідний центр «Охоронна геологічна служба України» Інституту археології Національної академії науки України, який не є органом державного нагляду (контролю) в розумінні вимог вказаних законів, а тому підстав для прийняття оскаржуваного припису, без проведення перевірки саме відповідачем, не було.

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2016 року задоволено апеляційну скаргу Державного підприємства «Науково-дослідний центр «Охоронна археологічна служба України» Інституту археології Національної академії науки України; скасовано постанову Сумського окружного адміністративного суду від 23 травня 2016 року, прийнято нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

При винесенні рішення апеляційний суд виходив із доведеності факту порушень з боку позивача вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини», обґрунтованості видання припису уповноваженим органом та правомірності пред'явлених у ньому вимог.

Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду, Товариство з обмеженою відповідальністю «Токарівський пісок» звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2016 року та залишити в силі постанову Сумського окружного адміністративного суду від 23 травня 2016 року.

У касаційній скарзі зазначає про винесення припису з порушенням порядку здійснення державного нагляду (контролю) в сфері господарської діяльності.

Управління культури та туризму Сумської обласної державної адміністрації у поданих запереченнях просить касаційну скаргу залишити без задоволення, рішення апеляційного суду - без змін.

Заслухавши доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню виходячи з наступного.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається із матеріалів справи, Товариство з обмеженою відповідальністю «Токарівський пісок» створено у вересні 2013 року з метою добування піску, гравію, глин і каоліну, що підтверджується Статутом підприємства, випискою з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, довідки з Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України.

Товариство з обмеженою відповідальністю «Токарівський пісок» є власником семи земельних ділянок загальною площею 10,6417 га за межами населених пунктів на території Токарівської сільської ради Сумського району Сумської області. У квітні 2014 року позивачем отримано свідоцтва про право власності на земельні ділянки загальною площею 10,6417 га, згідно яких цільовим призначенням землі є розміщення та експлуатація основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємства, що пов'язані з користуванням надрами. 19 листопада 2014 року Товариству з обмеженою відповідальністю «Токарівський пісок» видано спеціальний дозвіл на користування надрами №4603 з метою геологічного вивчення пісків Східної ділянки Токарівського-2 родовища, строком дії 1 рік.

Наказом Управління культури і туризму, національностей та релігій Сумської обласної державної адміністрації від 12 грудня 2014 року №141-ОД затверджений Перелік об'єктів культурної спадщини Сумської області, згідно якого поселення доби бронзи «Токарі-6», що розташоване за 1,0-1,7 км на захід від західної околиці села Токарі та поселення доби бронзи «Токарі-8» - за 0,8-1,3 км на захід від західної околиці села Токарі, визначені як археологічні об'єкти культурної спадщини.

15 грудня 2014 року вказаний наказ надісланий на електронні адреси структурних підрозділів з питань культури Лебединської, Конотопської, Роменської, Сумської, Тростянецької районних державних адміністрацій, а вподальшому направлений до сільських та селищних голів.

18 червня 2015 року Державною інспекцією сільського господарства в Сумській області Товариству з обмеженою відповідальністю «Токарівський пісок» видано дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки №000097/15-97 строком дії 31 грудня 2024 року.

28 вересня 2015 року співробітниками Державного підприємства «Науково-дослідний центр «Охоронна археологічна служба України» Інституту археології Національної академії науки України складено акт про факт руйнувань на щойно виявленому об'єкті культурної спадщини, відповідно до якого товариством з обмеженою відповідальністю «Токарівський пісок» під час виконання робіт на об'єкті археологічної спадщини проводились земельні роботи по зняттю шарів ґрунту, що призвело до знищення культурного шару в межах місця проведення робіт - поселення доби бронзи Токарі-6 та поселення Токарі-8.

На підставі отриманої від Державного підприємства «Науково-дослідний центр «Охоронна археологічна служба України» Інституту археології НАН науки України інформації щодо фіксації факту руйнувань в зоні розробки гідрокар'єру ТОВ «Токарівський пісок» на об'єктах культурної спадщини - поселеннях «Токарі-6» та «Токарі-8», Управлінням культури і туризму Сумської обласної державної адміністрації 29 вересня 2015 року винесений припис №15/1543, згідно якого позивачу приписано:

- негайно зупинити проведення будь-яких земляних робіт на ділянці під розробку гідрокар'єру на території Токарівської сільської ради Сумського району Сумської області;

- роботи на недослідженій території об'єктів культурної спадщини поселень Токарі-6» II - І тис. до н.е., «Токарі-8» II - І тис. до н.е. Сумського району здійснювати за наявності письмового дозволу органу охорони культурної спадщини на підставі погодженої з ним науково-проектної документації;

- відповідно до норм законодавства у сфері охорони культурної спадщини забезпечити проведення рятівних археологічних досліджень ділянок поселень, що потрапляють в зону здійснення земляних робіт.

Вказаний припис є предметом оскарження за позовом ТОВ «Токарівський пісок» у даній справі.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадови особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України

Згідно ч.ч.4, 5 ст.54, ст.66 Конституції України культурна спадщина охороняється законом; держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність; кожен зобов'язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь врегульовані Законом України «Про охорону культурної спадщини» (далі також Закон, Закон № 1805-ІІІ).

Як проголошено у преамбулі вказаного Закону, об'єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, охороняються державою. Охорона об'єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Відповідно до ч.1 ст.3 Закон № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до Положення про Управління культури і туризму Сумської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Сумської обласної державної адміністрації від 29 жовтня 2014 року №467-ОД (у редакції розпорядження голови Сумської обласної державної адміністрації від 19 листопада 2015 року №537-0Д), відповідач є спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини Сумської обласної державної адміністрації.

Згідно п.5 Положення відповідач, відповідно до покладених на нього завдань: забезпечує захист об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; видає дозволи на проведення робіт на пам'ятках культурної спадщини місцевого значення (крім пам'яток археології), їх територіях та в зонах охорони; відновлення земляних робіт; видає розпорядження та приписи щодо охорони пам'яток культурної спадщини місцевого значення, припинення робіт на пам'ятках культурної спадщини, їх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених Законом України «Про охорону культурної спадщини», дозволів або з відхиленням від них; укладає охоронні договори на пам'ятки культурної спадщини.

Частиною ч.1 ст.6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначені повноваження органу охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, до компетенції яких належить, зокрема, здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; призначення відповідних охоронних заходів щодо пам'яток місцевого населення та їхніх територій у разі виникнення загрози їх руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або проведення будь-яких робіт; видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам'яток місцевого значення, припинення робіт на пам'ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них; надання відповідних дозволів на відновлення земляних робіт; погодження відчуження або передачі пам'яток місцевого значення їхніми власниками чи уповноваженими ними органами іншим особам у володіння, користування або управління.

Отже, як вірно відзначено судом апеляційної інстанції, відповідач є контролюючим органом з питань охорони культурної спадщини, до повноважень якого віднесено, зокрема, винесення припису щодо припинення порушень вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, в тому числі й зупинення виконання робіт на території об'єкта культурної спадщини.

При цьому, як встановлено ч.ч.1, 2 ст.30 Закону № 1805-ІІІ, органи охорони культурної спадщини зобов'язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам'ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини. Приписи органів охорони культурної спадщини є обов'язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами.

Відповідно до ст.36 Закону № 1805-ІІІ якщо під час проведення будь-яких земляних робіт виявлено знахідку археологічного або історичного характеру, виконавець робіт зобов'язаний зупинити їхнє подальше ведення і протягом однієї доби повідомити про це відповідний орган охорони культурної спадщини, на території якого проводяться земляні роботи. Земляні роботи можуть бути відновлені лише згідно з письмовим дозволом відповідного органу охорони культурної спадщини після завершення археологічних досліджень відповідної території.

Згідно ст.37 Закону будівельні, меліоративні, шляхові та інші роботи, що можуть призвести до руйнування, знищення чи пошкодження об'єктів культурної спадщини, проводяться тільки після повного дослідження цих об'єктів за рахунок коштів замовників зазначених робіт. Роботи на щойно виявлених об'єктах культурної спадщини здійснюються за наявності письмового дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини на підставі погодженої з ним науково-проектної документації.

Факт порушення вищенаведених вимог закону, зокрема щодо проведення земляних робіт по зняттю шарів ґрунту на недослідженій території об'єктів культурної спадщини поселень «Токарі-6», «Токарі-8», ІІ-І тис. до н.е., без наявності письмового дозволу органу охорони культурної спадщини та погодженої у встановленому законом порядку науково-проектної документації, що послугувало підставою для винесення оскаржуваного припису, позивачем не оспорюється.

Щодо посилання позивача в обґрунтування позову та вимог касаційної скарги на недотримання відповідачем вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», то оскаржуваний припис винесений відповідачем не в порядку здійснення контролю (нагляду) у сфері господарської діяльності позивача, а в межах виконання функцій щодо державного управління у сфері охорони культурної спадщини, що у розумінні ст.1 Закону № 1805-ІІІ визначається як система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини.

Відповідно до ч.3 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Винесення оскаржуваного припису відповідачем в повній мірі відповідає вищенаведеним вимогам, у зв'язку з чим колегія суддів вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про правомірність припису Управління культури і туризму Сумської обласної державної адміністрації від 29 вересня 2015 року №15/1543 та відсутність підстав для задоволення позовних вимог щодо його оскарження.

Доводи касаційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду апеляційної інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

Відповідно до ч.1 ст.224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись ст.ст.220, 222, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Токарівський пісок» залишити без задоволення.

Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2016 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених ст.ст.237 - 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді