Справа № 155/1640/16-а
Суддя: Сапіга Віталій Петрович
Дата ухвалення: 2017-06-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 червня 2017 рокуЛьвів№ 876/6622/17

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого-судді: Сапіги В.П.,

суддів: Обрізка І.М., Яворського І.О.,

за участі секретаря судових засідань Сердюк О.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Львові апеляційну скаргу Горохівської міської ради Горохівського району Волинської області на постанову Локачинського районного суду Волинської області від 04.05.2017р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Горохівської міської ради Горохівського району Волинської області, третіх осіб без самостійних вимог Пірванченської сільської ради Горохівського району, Мирківської сільської ради Горохівського району, Волинської обласної ради, Волинської обласної державної адміністрації, Горохівської районної державної адміністрації та Горохівської районної ради про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_2 звернувся в суд з адміністративним позовом до Горохівської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення від 18.10.2016 року №09-54/2016 «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи».

Постановою Локачинського районного суду Волинської області від 04.05.2017р. позовні вимоги задоволено.

Не погоджуючись з прийнятою постановою, Горохівська міська рада Горохівського району Волинської області подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні вимог адміністративного позову в повному обсязі.

Свої вимоги апелянти обґрунтовують тим, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

При цьому апелянт вважає, що суд безпідставно не прийняв до уваги покликання сторони відповідача на те, що процедура обговорення добровільного об'єднання територіальних громад визначена розпорядженням міського голови 02.08.2016р. за №35, яке відповідачем і було дотримано.

Перевіряючи правомірність оскаржуваного судового рішення колегія суддів виходить з положень ч. 1 ст. 195 КАС України, згідно з яким суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з таких підстав.

Відповідно до частини 1 статі 9 Кодексу адміністративного судочинства України, суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Судом першої інстанції встановлено та доведено матеріалами справи, що рішенням Пірванченської та Мирківської сільських рад Горохівського району шостого ІУ скликання від 31.07.2015 р. надано згоду на добровільне об'єднання територіальних громад с. Мирків та Пірванче в Горохівську територіальну громаду з центром у м. Горохів Волинської області.

Розпорядженням міського голови міста Горохів №35 від 02.08.2016р. ініційовано добровільне об'єднання територіальних громад сіл Мирків та Пірванче в Горохівську територіальну громаду з центром у м. Горохів Волинської області та проведення громадського обговорення щодо можливого добровільного об'єднання територіальних громад протягом 30 днів з дня прийняття цього розпорядження.

Проведення громадського обговорення відбулось у формі організації і проведення єдиного заходу - громадських слухань, оформлених протоколом від 04.10.2016 року. Оголошення про проведення громадських слухань опубліковано в газеті «Горохівський вісник», що друкується накладом 2500 шт. та на офіційному сайті Горохівської РДА із 44 переглядами станом на 17.11.2016 року.

Рішенням дев'ятої сесії сьомого скликання Горохівської міської ради від 18.10.2016 року №09-54/2016 надано згоду на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи.

Вважаючи, що міською радою не забезпечено громадських обговорень з приводу добровільного об'єднання територіальних громад та щодо схвалення підготовлених спільною робочою групою проектів рішень без врахування думки громади, а тому, рішення Горохівської міської ради від 18.10.2016 року №09-54/2016 прийнято у спосіб, який не відповідає Конституції та законам України, у зв'язку з чим, позивачі звернулись до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції задовольняючи позовні вимоги прийшов до висновку, що відповідач при винесенні оскаржуваного рішення діяв не в межах повноважень та у спосіб, встановлений чинним законодавством.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з наступних підстав.

Суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні (ч.1 ст. 86 КАС України).

Відповідно до ст. 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Конституцією України закріплено основні принципи місцевого самоврядування в Україні, до яких відносяться, зокрема: принцип народовладдя (ст. 5 Конституції України), тобто носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, що здійснює її безпосередньо та через органи державної влади і місцевого самоврядування. Це означає, що народ, не поділяючи ні з ким своєї влади, здійснює її самостійно і незалежно, виключно у своїх інтересах. Право народу на встановлення і здійснення влади є його природним правом, а народний суверенітет - невідчужуваний і недоторканий; принцип законності, тобто, система місцевого самоврядування функціонує у точній відповідності із законодавством України; принцип гласності, а саме, відкритий (публічний) характер діяльності органів місцевого самоврядування і систематичне інформування населення про цю діяльність для залучення широких народних мас до активної діяльності територіальних сільських, селищних, міських громад та їх виконавчих органів.

Згідно з ч. 1 ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», територіальна громада села, селища, міста є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень. Тобто, саме територіальна громада (тобто жителі села, селища, міста) є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, інші ж суб'єкти місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише в інтересах територіальної громади.

05 березня набрав чинності Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» №157-VIII від 05 лютого 2015 року (далі по тексту Закон №157-VIII), який регулює відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст.

Статтею 2 Закону №157-VIII передбачено, що добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Статтями розділу другого Закону №157-VIII визначено умови та порядок добровільного об'єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які тісно взаємопов'язані між собою. Так кожен наступний етап добровільного об'єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

Саме дотримання послідовності всіх етапів є обов'язковою передумовою для добровільного об'єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України.

Так, частиною першою ст.5 Закону №157-VIII передбачено, що ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Згідно ч. 1 ст. 6 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Частиною 2 ст. 6 вказаного Закону передбачено, що сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції.

Згідно статті 7 Закону № 157-VIII, сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються, зокрема, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

Отже, із положень процитованих норм випливає, що Закон № 157-VIII визначає принципи та певні умови добровільного об'єднання територіальних громад. Так, адміністративним центром такої об'єднаної громади може визначатись населений пункт, який має розвинуту інфраструктуру, може бути розташований найближче до географічного центру території громади і найменування громади, суд акцентує увагу, може бути похідним від найменування такого населеного пункту. Ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад можуть бути відповідні голови рад, не менш як третина депутатів від загального складу рад, члени територіальної громади. Відповідний голова у визначений термін забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання громад та її громадське обговорення, подає її до відповідної ради для прийняття рішення про надання згоди на об'єднання та делегування представників до спільної робочої групи. Порядок проведення громадського обговорення визначається відповідною радою. Після прийняття такого рішення відповідний голова надсилає пропозицію голові суміжної територіальної громади, який, у свою чергу, вчиняє вищевказані дії. Надалі голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень. Спільна робоча група готує проекти рішень щодо добровільного об'єднання і також забезпечує громадське обговорення, за результатами якого відповідні голови вносять питання про його схвалення на розгляд рад. Схвалені радами проекти рішень подаються обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності Конституції та законам України. Обласна державна адміністрація у визначений строк готує відповідний висновок, що затверджується розпорядженням голови. У разі відповідності проекту рішення Конституції та законам України ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад.

Судом першої інстанції встановлено і цього не спростовує належними доказами сторона відповідача, що останнім порушено принцип прозорості та відкритості процедури добровільного об'єднання територіальних громад сіл Мирків та Пірванче в Горохівську територіальну громаду з адміністративним центром у м. Горохів, оскільки на відповідному сайті Горохівської міської ради не оприлюднено жодного розпорядчого рішення щодо проведення об'єднання наведених територіальних громад, як цього вимагають Закони України «Про доступ до публічної інформації» та «Про місцеве самоврядування».

Не виконання даної вимоги відповідач в судовому засіданні пояснив тим, що відповідний офіційний сайт Горохівської міської ради працював у тестовому режимі.

Суд першої інстанції обґрунтовано не прийняв до уваги покликання сторони відповідача щодо дотримання принципу прозорості та відкритості на ту обставину, що розпорядження міського голови від 02.08.2016 року за №35 опубліковано в газеті «Горохівський вісник» 03.09.2016р. та на сайті Горохівської РДА, оскільки дана процедура оприлюднення не відповідає саме вимогам наведеним вище нормативним актам.

На підтвердження проведення громадського обговорення щодо добровільного об'єднання територіальних громад сіл Мирків та Пірванче в Горохівську територіальну громаду з адміністративним центром у м. Горохів сторона відповідача посилається на протокол громадського обговорення від 04.10.2016 року.

Однак, колегія суддів не приймає до уваги вказаний протокол з наступних підстав.

Частиною першою ст.69 КАС України визначено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.

Разом з тим, відповідно до частини першої ст.70 КАС України, належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмету доказування.

Так, дослідивши наявний в матеріалах справи протокол від 04.10.2016р., судом встановлено, що в громадському обговоренні взяло участь 40 осіб серед яких члени виконавчого комітету, депутати, працівники Горохівської міської ради та жителі міста Горохів, при цьому, в даних протоколах не зазначено адресу проживання осіб, які приймають участь в обговоренні.

Тобто, вказаний протокол не підтверджує, що опитування було проведено саме серед жителів м. Горохів та з'ясована їх думка з приводу об'єднання громад з селами Мирків та Пірванче.

У зв'язку з чим, колегія суддів приходить до висновку щодо протиправної бездіяльності Горохівського міського голови щодо незабезпечення належного громадських обговорень шляхом опитувань мешканців територіальної громади міста.

Враховуючи ту обставину, що міським головою не було належним чином проінформовано мешканців міста Горохів стосовно розпорядження №35 від 02.08.2016 року та не проведено громадський обговорень, які є передумовою для прийняття відповідного рішення Горохівською міською радою стосовно надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад, то у Горохівської міської ради були відсутні правові підстави для прийняття рішення від 18.10.2016 року №09-54/2016 «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи».

В порушення ст.71 КАС України, відповідачами по справі не надано суду апеляційної інстанції належних та допустимих доказів на підтвердження правомірності своїх дій, а наявні в матеріалах справи документи, які надані Горохівською міською радою, свідчать про формальний підхід до вирішення питання щодо об'єднання територіальних громад. Однак, вони не підтверджують фактичне громадське обговорення даного питання, що відповідно до вимог Закону №157-VIII, є обов'язковим, не свідчать про врахування думки громади міста Горохів щодо об'єднання при прийнятті оскаржуваних рішень.

Статтею 5 Європейської хартії місцевого самоврядування (яка ратифікована Законом України від 15 липня 1997 року № 452/97-ВР) регламентовано, що зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з'ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом.

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що бездіяльністю міського голови та рішеннями міської ради порушено основні принципи місцевого самоврядування, зокрема: народовладдя, законності; гласності, тобто, відповідачами було порушено гарантоване державою право позивача як члена територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення.

У відповідності до вимог ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Згідно ч.1 ст.200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи викладене, апеляційний суд приходить до переконання, що доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, постанова відповідає нормам матеріального та процесуального права, а тому у відповідності до вимог ч. 1 ст. 200 КАС України апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржувану постанову - без змін.

Керуючись ст. 160 ч.3, ст.ст.195, 196, ст. 198, ст. 200, 205, 206, 254 КАС України, суд,

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Горохівської міської ради Горохівського району Волинської області залишити без задоволення.

Постанову Локачинського районного суду Волинської області від 04.05.2017р.у справі №155/1640/16а - без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції протягом 20-ти днів з дня набрання ухвалою законної сили, а у разі складення ухвали в повному обсязі відповідно до ст.160 КАС України - з дня складення ухвали в повному обсязі.

Головуючий суддя В. П. Сапіга
судді І. М. Обрізко
І. О. Яворський
Повний текс виготовлено 20.06.2017р.