Справа № 803/308/17
Суддя: Шавель Руслан Миронович
Дата ухвалення: 2017-06-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 червня 2017 рокуЛьвів№ 876/5505/17

Колегія суддів Львівського апеляційного адміністративного суду в складі:

головуючого судді Шавеля Р.М.,

суддів Бруновської Н.В. та Костіва М.В.,

з участю секретаря судового засідання - Богдан А.О.,

а також сторін (їх представників):

від відповідача - ОСОБА_1;

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу начальника Головного управління Держгеокадастру у Волинській обл. ОСОБА_2 на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 29.03.2017р. в адміністративній справі за позовом начальника Головного управління Держгеокадастру у Волинській обл. ОСОБА_2 до Волинської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И Л А:

03.03.2017р. позивач начальник Головного управління Держгеокадастру у Волинській обл. ОСОБА_2 звернувся до суду із адміністративним позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Волинської обласної ради № 10/8 від 02.02.2017р. «Про діяльність Головного управління Держгеокадастру у Волинській обл.»; стягнути з відповідача понесені ним судові витрати (а.с.3-5).

Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 29.03.2017р. в задоволенні заявленого позову відмовлено (а.с.107-112).

Не погодившись із винесеним судовим рішенням, його оскаржив позивач начальник Головного управління Держгеокадастру у Волинській обл. ОСОБА_2, який покликаючись на порушення судом норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить постанову суду скасувати та прийняти нове рішення, яким заявлений позов задоволити (а.с.116-121).

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що спірне рішення прийнято з перевищенням повноважень обласної ради, таке рішення порушує права та охоронювані законом інтереси апелянта при виконанні функцій держави та покладених на нього повноважень. Зокрема, відповідно до Положення про постійні комісії обласної ради, затв. рішення Волинської обласної ради № 1/10 від 08.12.2015р., не передбачено повноважень щодо надання оцінки діяльності державних органів виконавчої влади, а також розгляд питання щодо невідповідності займаній посаді керівника зазначеного органу.

Фактично спірним рішення обласної ради здійснено втручання у діяльність Головного управління Держгеокадастру у Волинській обл.; останнє не містить в собі жодних чітких посилань, не вказує на факти порушення зі сторони апелянта вимог закону.

Окрім цього, хоча спірне рішення обласної ради носить рекомендаційний характер, воно може стати підставою для позапланової перевірки його діяльності, що, у свою чергу, може негативно вплинути на проходження ним державної служби.

Заслухавши суддю-доповідача, заперечення представника відповідача, перевіривши матеріали справи та апеляційну скаргу в межах наведених у ній доводів, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення, з наступних підстав.

Як достовірно встановлено судом першої інстанції, відповідно до наказу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру № 150-т від 16.02.2016р. призначено ОСОБА_2 на посаду начальника Головного управління Держгеокадастру у Волинській обл. (а.с.8).

02.02.2017р. Волинською обласною радою сьомого скликання прийнято рішення № 10/8 «Про діяльність Головного управління Держгеокадастру у Волинській обл.», відповідно до якого вирішено: 1) звернутися до Міністра аграрної політики та продовольства України ОСОБА_3, Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру щодо незадовільної роботи Головного управління Держгеокадастру у Волинській обл.; 2) рекомендувати Міністру аграрної політики та продовольства України ОСОБА_3, Державній службі України з питань геодезії, картографії та кадастру розглянути питання щодо невідповідності займаній посаді начальника Головного управління Держгеокадастру у Волинській обл. ОСОБА_2; 3) доручити голові обласної ради ОСОБА_4 надіслати рішення ради Міністерству аграрної політики та продовольства України, Державній службі України з питань геодезії, картографії та кадастру (а.с.6).

Наведене рішення прийняте відповідачем на підставі ч.2 ст.43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», із врахуванням рішення постійної комісії обласної ради з питань депутатської діяльності, місцевого самоврядування, захисту прав людини, законності, боротьби зі злочинністю та корупцією № 13/17 від 15.12.2016р.

Згаданим рішенням постійної комісії вирішено: 1) інформацію взяти до відома; 2) рекомендувати начальнику Головного управління Держгеокадастру у Волинській області ОСОБА_2 поінформувати Волинську обласну раду на пленарному засіданні чергової сесії обласної ради про діяльність Головного управління Держгеокадастру у Волинській обл.; 3) внести на розгляд чергової сесії обласної ради проект рішення «Про діяльність Головного управління Держгеокадастру у Волинській обл.»; 4) рекомендувати сесії обласної ради розглянути проект рішення обласної ради «Про діяльність Головного управління Держгеокадастру у Волинській обл.» (а.с.7).

Підставами для винесення питання про діяльність Головного управління Держгеокадастру у Волинській обл. на розгляд постійної комісії обласної ради з питань депутатської діяльності, місцевого самоврядування, захисту прав людини, законності, боротьби зі злочинністю та корупцією слугували численні звернення територіальних громад, зокрема, Шацької районної ради Волинської обл. (лист № 294/25/2-16 від 12.12.2016р.), Світязької сільської ради Шацького району Волинської обл. (лист № 442/03-29/2-16 від 14.12.2016р.) щодо тимчасового припинення виділення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства та садівництва Головним управлінням Держгеокадастру у Волинській обл., а також щодо надання оцінки діяльності начальника Головного управління Держгеокадастру у Волинській обл. ОСОБА_2 (а.с.62-64).

Крім того, після розгляду 15.12.2016р. постійною комісією обласної ради з питань депутатської діяльності, місцевого самоврядування, захисту прав людини, законності, боротьби зі злочинністю та корупцією питання про діяльність Головного управління Держгеокадастру у Волинській обл. на адресу обласної ради надійшли інші листи-звернення органів місцевого самоврядування, зокрема, Журавичівської сільської ради Ківерцівського району Волинської обл. № 517/01-13/2-16 від 15.12.2016р., Лісівської сільської ради Маневицького району Волинської обл. №№ 12/01-14, 13/01-14 від 24.01.2017р., Шацької районної ради Волинської області № 15/25/2-17 від 26.01.2017р. та інші щодо незадовільної роботи Головного управління Держгеокадастру у Волинській обл. (а.с.79- 86).

Вирішуючи наведений спір, суд першої інстанції виходив з того, що спірне рішення обласної ради відповідає вимогам закону; аналіз чинного законодавства вказує на те, що норми останнього не забороняють відповідачу приймати такі рішення.

Також спірне рішення носить рекомендаційний характер, не породжує обов'язків для позивача і не порушує його прав та охоронюваних інтересів. Також позов заявлений керівником установи, а не самою установою, роботу якої визнано незадовільною.

Колегія суддів вважає, що наведені висновки суду є правильними, оскільки такі ґрунтуються на фактичних обставинах справи, і відповідають вимогам чинного законодавства, виходячи з наступного.

Згідно з ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст.2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Приписами ст.5 вказаного Закону передбачено, що система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

Частиною першою ст.43 цього Закону визначено перелік питань, які вирішуються районними, обласними радами виключно на пленарних засіданнях.

Відповідно до частини другої цієї статті районні і обласні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами.

Повноваження обласних рад у галузі земельних відносин на території області визначені ст.8 Земельного кодексу України, до яких належить: розпорядження землями, що знаходяться у спільній власності територіальних громад; забезпечення реалізації державної політики в галузі використання та охорони земель; погодження загальнодержавних програм використання та охорони земель, участь у їх реалізації на відповідній території; затвердження та участь у реалізації регіональних програм використання земель, підвищення родючості ґрунтів, охорони земель; координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; організація землеустрою; внесення до Верховної Ради України пропозицій щодо встановлення та зміни меж районів, міст; встановлення та зміна меж сіл, селищ, що не входять до складу відповідного району, або у разі, якщо районна рада не утворена; вирішення земельних спорів; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

При цьому, ст.189 Земельного кодексу України встановлено, що самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами.

Згідно із ст.47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійні комісії за дорученням ради, голови, відповідно заступника голови районної у місті, районної ради чи першого заступника, заступника голови обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради або за власною ініціативою вивчають діяльність підзвітних і підконтрольних раді та виконавчому комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради органів, а також з питань, віднесених до відання ради, місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ та організацій, їх філіалів і відділень незалежно від форм власності та їх посадових осіб, подають за результатами перевірки рекомендації на розгляд їх керівників, а в необхідних випадках - на розгляд ради або виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради; здійснюють контроль за виконанням рішень ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради. За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Рекомендації постійних комісій підлягають обов'язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи повинно бути повідомлено комісіям у встановлений ними строк. Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується радою.

Відповідно до Положення про постійні комісії обласної ради, затв. рішенням Волинської обласної ради сьомого скликання № 1/10 від 08.12.2015р., до повноважень постійної комісії обласної ради з питань депутатської діяльності, місцевого самоврядування, захисту прав людини, законності, боротьби зі злочинністю та корупцією належить, зокрема, вивчення та розгляд на засіданнях питання місцевого самоврядування в області, яке здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст, як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районі ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у відповідності до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»; узагальнення пропозицій, рішень територіальних громад і внесення відповідних рекомендацій на розгляд обласної ради (а.с.33-39).

Таким чином, до повноважень постійної комісії Волинської обласної ради з питань депутатської діяльності, місцевого самоврядування, захисту прав людини, законності, боротьби зі злочинністю та корупцією належить вивчення та розгляд на засіданнях питання місцевого самоврядування в області, яке здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст, як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районі ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у відповідності до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Із змісту рішенням № 10/8 від 02.02.2017р. «Про діяльність Головного управління Держгеокадастру у Волинській обл.» обласною радою вирішено: 1) звернутися до Міністра аграрної політики та продовольства України ОСОБА_3, Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру щодо незадовільної роботи Головного управління Держгеокадастру у Волинській обл.; 2) рекомендувати Міністру аграрної політики та продовольства України ОСОБА_3, Державній службі України з питань геодезії, картографії та кадастру розглянути питання щодо невідповідності займаній посаді начальника Головного управління Держгеокадастру у Волинській обл. ОСОБА_2; 3) доручити голові обласної ради ОСОБА_4 надіслати рішення ради Міністерству аграрної політики та продовольства України, Державній службі України з питань геодезії, картографії та кадастру (а.с.6).

Враховуючи встановлені під час судового розгляду обставини справи, суд першої інстанції прийшов до вірного висновку про те, що чинним законодавством не встановлено заборони обласній раді як органу місцевого самоврядування розглядати питання про діяльність Головного управління Держгеокадастру у Волинській обл., а також приймати рішення про звернення до органів державної виконавчої влади з питань, які були предметом розгляду на сесії ради, і надсилати такі рішення цим органам.

Водночас, пункт 1 рішення Волинської обласної ради № 10/8 від 02.02.2017р., яким визнано незадовільною роботу Головного управління Держгеокадастру у Волинській обл., стосується саме прав та охоронюваних законом інтересів вищезазначеного органу.

Розглядуваний позов пред'явлений начальником Головного управління Держгеокадастру у Волинській обл. ОСОБА_2, хоча його права чи охоронювані законом інтереси спірним рішенням в цій частині жодним чином не порушуються, через що підстави для скасування пункту 1 оскаржуваного рішення є відсутніми.

В частині скасування пункту 2 оскаржуваного рішення колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до пп.9 п.11 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затв. постановою КМ України № 15 від 14.01.2015р., № 15, Голова Держгеокадастру призначає на посаду за погодженням з Міністром аграрної політики та продовольства та головами відповідних місцевих держадміністрацій та звільняє з посади за погодженням з Міністром аграрної політики та продовольства керівників територіальних органів Держгеокадастру.

Звідси, саме до повноважень Голови Держгеокадастру входить призначання на посаду та звільнення з посади керівників територіальних органів Держгеокадастру.

Пунктом 2 спірного рішення № 10/8 від 02.02.2017р. рекомендовано Міністру аграрної політики та продовольства України ОСОБА_3, Державній службі України з питань геодезії, картографії та кадастру розглянути питання щодо невідповідності займаній посаді начальника Головного управління Держгеокадастру у Волинській обл. ОСОБА_2

Отже, зміст цього пункту носить суто рекомендаційний характер, не містить формулювання про звільнення ОСОБА_2 із займаної посади та по своїй суті не породжує для позивача обов'язків і не порушує його прав та інтересів. За таких підстави для скасування пункту 2 оскаржуваного рішення також не убачаються.

За змістом ст.6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Водночас суб'єктивна оцінка порушення права не є абсолютною. В деяких випадках сам законодавець визначає коло осіб, права яких можуть бути порушені внаслідок бездіяльності, вчинення суб'єктом владних повноважень певних дій чи прийняття актів, правомірно обмежуючи право інших осіб на звернення до суду за захистом порушених прав, свобод або інтересів.

Зі змісту регулювання, яке міститься у КАС України, також убачається, що і право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується.

Право на захист - це самостійне суб'єктивне право, яке з'являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорення останнього.

Стосовно тверджень позивача про негативні наслідки через прийняте рішення обласної ради колегія суддів наголошує, що вирішення питання про його звільнення або подальше проходження державної служби, проведення позапланових перевірок відноситься до дискреційних повноважень Міністра аграрної політики та продовольства України та Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, останні як суб'єкти владних повноважень під час здійснення адміністративних процедур відповідно до закону вправі прийняти відповідні рішення на основі адміністративного розсуду.

Окрім цього, під час апеляційного розгляду справи з'ясовано, що спірне рішення вже розглянуто Міністерством аграрної політики та продовольства України та Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру.

Згідно відповідей вказаних адресатів рішення № 10/8 від 02.02.2017р. «Про діяльність Головного управління Держгеокадастру у Волинській обл.» не містить інформації та документального підтвердження порушень вимог чинного законодавства, допущених позивачем, які б можливо було перевірити (лист Міністерства аграрної політики та продовольства України № 37-13-11/9466 від 07.04.2017р. та лист Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру № 16-28-0.15-3937/2-17 від 20.03.2017р.).

Колегія суддів відхиляє решту доводів апелянта, які наведені у поданій ним апеляційній скарзі, оскільки такі на правильність висновків суду не впливають, а відтак останні не можуть покладатися в основу скасування чи зміни оскарженого судового рішення.

За наведених обставин суд першої інстанції прийшов до вірного висновку про безпідставність та необгрунтованість заявленого позову, а тому такий позов не підлягає до задоволення, з вищевикладених мотивів.

Враховуючи викладене, суд першої інстанції правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків рішення суду, а тому підстав для скасування постанови колегія суддів не вбачає і вважає, що апеляційну скаргу на неї слід залишити без задоволення.

Керуючись ст.94, ч.3 ст.160, ст.ст.195, 196, п.1 ч.1 ст.198, ст.200, п.1 ч.1 ст.205, ст.ст.206, 254 КАС України, колегія суддів

У Х В А Л И Л А:

Апеляційну скаргу начальника Головного управління Держгеокадастру у Волинській обл. ОСОБА_2 на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 29.03.2017р. в адміністративній справі № 803/308/17 залишити без задоволення, а вказану постанову суду - без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції протягом двадцяти днів з дня набрання ухвалою законної сили.

Головуючий суддя Р. М. Шавель
судді Н. В. Бруновська
М. В. Костів