Справа № 200/16635/16-а(2а/200/646/16)
Суддя: Сафронова С.В.
Дата ухвалення: 2016-12-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Сафронової С.В.

суддів: Мельника В.В. Чепурнова Д.В.

за участю секретаря судового засідання: Царьової Н.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпропетровську апеляційні скарги Дніпропетровської міської ради та Громадської організації “Платформа громадський контроль”на постановуБабушкінського районного суду м. Дніпропетровськавід 17 жовтня 2016 року

в с т а н о в и л а :

Постановою Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 17 жовтня 2016 року задоволено адміністративний позов ТОВ “ЖИЛКОМСЕРВІСДНІПРО”, визнано протиправним та скасовано пункт 2.1. Положення про застосування системи електронних закупівель товарів, робіт і послуг у Дніпропетровській міській раді, затвердженого рішенням Дніпропетровської міської ради №30/9 від 08.06.2016 року, та стягнуто з Дніпропетровської міської ради на користь Товариства з обмеженою відповідальністю “ЖИЛКОМСЕРВІСДНІПРО” судовий збір в розмірі 1378 грн.

Зазначене рішення суду першої інстанції оскаржено Дніпропетровською міською радою з підстав неповного з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, а також невідповідності висновків суду обставинам справи та порушення норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, у зв’язку з чим відповідачем заявлено вимогу про скасування рішення суду першої інстанції та прийняття нової постанови про відмову у задоволенні вимог позивача по цій справі в повному обсязі.

Крім того, на рішення суду першої інстанції апеляційну скаргу також подано Громадською організацією “Платформа громадський контроль”, яка є безпосереднім учасником по впровадженню реформи електронних закупівель і відповідно має законний інтерес на оскарження рішення суду, яким фактично скасовується застосування системи Дніпропетровською міською радою, у зв’язку з чим просить скасувати постанову Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 17 жовтня 2016 року та відмовити у задоволені вимог ТОВ “ЖИЛКОМСЕРВІСДНІПРО” в повному обсязі.

Перевіривши доводи апеляційних скарг за матеріалами справи щодо правильності застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, заслухавши пояснення представника Громадської організації, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційні скарги Дніпропетровської міської ради та Громадської організації “Платформа громадський контроль” підлягають задоволенню, а постанова суду першої інстанції скасуванню, з прийняттям у справі іншого рішення виходячи з нижченаведеного.

Судом першої інстанції встановлено, що 08.06.2016 року Дніпропетровською міською радою прийнято рішення №30/9, яким було затверджено “Положення про застосування системи електронних закупівель товарів, робіт і послуг у Дніпропетровській міській раді”, в пункті 2.1 якого передбачено, що це Положення застосовується з 01.08.2016 р. замовниками для закупівлі товарів, робіт і послуг, які здійснюються за кошти міського бюджету м.Дніпропетровська, коштів комунальних підприємств та закладів, підпорядкованих Дніпропетровській міській раді та її виконавчим органам за умови, що вартість таких товарів, робіт і послуг становить не менше три тисячі гривень та не перевищує межі, встановлені ч.1 ст. 2 Закону України “Про здійснення державних закупівель”, ч.1 ст.2 Закону України “Про публічні закупівлі”.

Задовольняючи позовні вимоги ТОВ “ЖИЛКОМСЕРВІСДНІПРО", суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваним у цій справі пунктом 2.1. затвердженого рішенням міської ради від 08.06.2016 №30/9 року Положення про застосування системи електронних закупівель товарів, робіт і послуг у Дніпропетровській міській раді, відповідач фактично змінив правове регулювання публічних закупівель, що визначені Законом України “Про публічні закупівлі” № 922-VIII від 25.12.2015 р. (далі – Закон № 922-VIII), яким чітко встановлено правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади, та який не містить жодної імперативної норми щодо застосування електронної системи закупівель для укладення договору у разі здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг, вартість яких є меншою за визначені статтею 2 Закону № 922-VIII, приписи якої, за твердженням суду першої інстанції, є диспозитивною нормою та застосовуються замовником на власний розсуд.

З урахуванням наведеного, суд першої інстанції зазначив, що зміст оскаржуваного п.2.1. Положення про застосування системи електронних закупівель товарів, робіт і послуг у Дніпропетровській міській раді - суперечить Закону України “Про публічні закупівлі” щодо початкової ціни товару, оскільки зазначеним Законом дозволено використовувати електронну систему закупівель з метою відбору постачальника товару (товарів), надавача послуги (послуг) та виконавця робіт для укладення договору у разі здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг, вартість яких є меншою за вартість, що встановлена в абзаці першому частини першої статті 2 Закону України “Про здійснення державних закупівель”,тобто, за умови, що вартість предмета закупівлі товару (товарів), послуги (послуг) дорівнює або перевищує 200 тисяч гривень, а робіт - 1,5 мільйона гривень. При цьому, суд зазначив, що замовники лише мають право, надане законодавцем, а не обов’язок, використовувати електронну систему закупівель з метою відбору постачальника товару (товарів), надавача послуги (послуг) та виконавця робіт для укладення договору.

Крім того, суд першої інстанції мотивуючи протиправність оскаржуваного п.2.1. Положення про застосування системи електронних закупівель товарів, робіт і послуг у Дніпропетровській міській раді в частині визначення початкової ціни товарів та послуг, послався на порушення відповідачем по справі положень ч.3 ст. 24 Закону України “Про місцеве самоврядуванні в Україні”, оскільки відповідно до положеньст.144 Конституції України та ст.ст.10, 25, і п.1 ст.59 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” Дніпропетровська міська рада не уповноважена на внесення змін до норм, встановлених найвищим законодавчим органом – Верховною Радою України, саме яка згідно п.3 ч.1 ст.85 Конституції України наділена повноваженнямина прийняття законів.

За вищенаведених обставин, та спираючись на положення ч.2 ст.2 Закону № 922-VIII, якою визначено, що можливість установлення або зміни умов, порядку та процедури закупівель товарів, робіт і послуг передбачена виключно цим Законом та/або Законом України “Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт, послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони”, крім випадків, передбачених цим Законом, і виключно шляхом внесення змін до цього Закону та/або до Закону України “Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони”, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуваний у цій справі пункт 2.1. Положення про застосування системи електронних закупівель товарів, робіт і послуг у Дніпропетровській міській раді затвердженого рішенням міської ради від 08.06.2016 №30/9 року в частині розширення дії Закону № 922-VIII на всі закупівлі, якщо їхня вартість дорівнює або перевищує три тисячі гривень – був прийнятий відповідачем по справі поза межами власних повноважень, не у спосіб визначений чинним законодавством, та з порушенням вимог ч.1. ст.2 Закону № 922-VIII, що у сукупності суд вважає створює штучні перешкоди невеликим суб’єктам господарювання для їхньої участі у закупівлі.

Переглядаючи в апеляційному порядку постанову Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 17.10.2016 року, судова колегія визнає помилковим розуміння судом першої інстанції положень Закону України “Про публічні закупівлі”, який поєднав в собі положення Закону України “Про здійснення державних закупівель” від 10.04.2014 року № 1197-VII та переваги пілотного експерименту щодо впровадження процедур допорогових електронних закупівель, який поширюється на закупівлі товарів, робіт і послуг, вартість яких не перевищує допорогові суми, визначені у абз.2 та абз.3 ч.1 ст.2 Закону № 922-VIII.

Так, вказуючи на відсутність у відповідача правових підстав та повноважень для встановлення початкової ціни товару, послуг і робіт під час здійснення їх закупівлі замовниками за кошти міського бюджету м.Дніпропетровська, коштів комунальних підприємств та закладів, які підпорядковані Дніпропетровській міській раді та її виконавчими органами, що згідно п.2.1 Положення становить не менше трьох тисяч гривень та не перевищує встановлені ч.1 ст.2 Закону України “Про публічні закупівлі” межі, суд першої інстанції проігнорував: приписи абз.3 даної норми закону, відповідно якої встановлено, що: під час здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг, вартість яких є меншою за вартість, що встановлена в абз. 2 і 3 цієї частини, замовники повинні дотримуватися принципів здійснення публічних закупівель, установлених цим Законом, та можуть використовувати електронну систему закупівель з метою відбору постачальника товару (товарів), надавача послуги (послуг) та виконавця робіт для укладення договору; та приписи абз.4 даної норми закону, в якому прописано, що у разі здійснення закупівель товарів, робіт і послуг без використання електронної системи закупівель, за умови, що вартість предмета закупівлі дорівнює або перевищує 50 тисяч гривень та є меншою за вартість, що встановлена в абзацах другому і третьому цієї частини, замовники обов’язково оприлюднюють звіт про укладені договори в системі електронних закупівель відповідно до статті 10 цього Закону.

Тобто, у наведений в абз.3 та абз.4 ч.1 ст.2 Закону № 922-VIII спосіб законодавець фактично націлює замовників за будь-яких умов використовувати електронну систему закупівель, в тому числі і при проведені закупівлі товарів, послуг і робіт вартістю меншою меж (порогів) установлених для процедур публічних закупівель в абз.1 та абз.2 ч.1 ст.2 цього Закону.

При цьому, судова колегія акцентує увагу на тому, що прийнятий задля забезпечення потреб держави та територіальної громади Закон № 922-VIII приписами статті другої зобов’язує відповідача по справі, який є “замовником” в розумінні п.9 ст.1 Закону № 922-VIII, під час здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг, дотримуватися визначених частиною першою статті 3 Закону № 922-VIII принципів здійснення публічних закупівель (добросовісної конкуренції серед учасників; максимальної економії та ефективності; відкритості та прозорості на всіх стадіях закупівель; недискримінації учасників; об’єктивної та неупередженої оцінки тендерних пропозицій; запобігання корупційним діям і зловживанням) у всіх випадках окрім тих, на які не поширюється дія цього Закону.

Випадки, на які не поширюється дія Закону № 922-VIII чітко визначені ч.3 ст.2 та ч.4 ст.2 цього Закону, і до переліку цих випадків не відноситься закупівля товарів, робіт та послуг, очікувана вартість яких є меншою за межі (поріг) визначеної ч.1 ст.2 цього Закону вартості, що в свою чергу свідчить про беззаперечність обов’язку відповідача використовувати електронні системи закупівель:

-задля відбору постачальника для укладення договору - через вільний доступ необмеженого кола потенційних постачальників товарів, надавачів послуг та виконавців робіт до інформації про закупівлю та можливість взяти участь у аукціоні;

-або для оприлюднення в системі електронних закупівель відповідно до статті 10 цього Закону звіту про укладені договори - у разі здійснення закупівель товарів, робіт і послуг без використання електронної системи закупівель, за умови, що вартість предмета закупівлі дорівнює або перевищує 50 тисяч гривень та є меншою за вартість, що встановлена в абзацах другому і третьому цієї частини.

Саме у відповідності до наведених в попередньому абзаці положень та до пунктів 1 і 6 частини першої статті 8 Закону України “Про публічні закупівлі” наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України № 473 18.03.2016 року задля забезпечення функціонування електронної системи закупівель, веб-порталом Уповноваженого органу з питань закупівель у складі електронної системи закупівель, визначеної пунктом 6 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII, було призначено інформаційно-телекомунікаційну систему "Prozorro" за адресою в мережі Інтернет: www.prozorro.gov.ua, а також визначено відповідальним за забезпечення функціонування і наповнення цього веб-порталу державне підприємство “Зовнішторгвидав України”, який в свою чергу наказом від 13.04.2016 року № 35 затвердив Порядок здійснення допорогових закупівель (далі – Порядок № 35), що визначає механізм проведення допорогових закупівель замовником, що обрав все ж таки роботу в електронній системі.

Разом з тим, оскільки згаданий Порядок № 35 не був зареєстрований Мін’юстом, а відповідно і не став тим нормативно­правовим актом, який мають дотримуватися замовники за будь­яких обставин, кожен замовник (яким є також відповідач по цій справі) для використання електронної системи закупівель з метою відбору постачальника товару (товарів), надавача послуги (послуг) та виконавця робіт для укладення договору,зобов’язаний був скласти власне положення про проведення допорогових закупівель в електронній системі закупівель, затвердити його своїм розпорядчим документом та суворо дотримуватися під час організації та проведення торгів у разі закупівлі товарів, робіт і послуг

Оскільки строки введення в дію Закону № 922-VIII передбачено пунктом 1 Розділу IX Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про публічні закупівлі", за змістом якого для органів місцевого самоврядування, а також для юридичних осіб (підприємств, установ, організацій) та їх об'єднань, які забезпечують потреби територіальної громади, до яких, на території міста Дніпропетровська, відноситься Дніпропетровська міська рада, її виконавчі органи, а також створені нею юридичні особи (підприємства, установа, організації) та їх об'єднання – вказаний закон набирав чинності з 1 серпня 2016 року, відповідач по справі, як замовник, який не є центральним органом виконавчої влади та не здійснює діяльність в окремих сферах господарювання, зобов'язаний був з 01 серпня 2016 року здійснювати закупівлю товарів, робіт і послуг через електронну систему закупівель ProZorro,

Підсумовуючи вищенаведені положення Закону № 922-VIII, судова колегія визнає, що оскаржуваний у цій справі пункт 2.1. Положення про застосування системи електронних закупівель товарів, робіт і послуг у Дніпропетровській міській раді було розроблено та затверджено рішенням Дніпропетровської міської ради №30/9 від 08.06.2016 року саме внаслідок вибору відповідача працювати в електронній системі закупівель при здійсненні закупівлі товарів, робіт і послуг, вартість яких не перевищує визначених ст.2 цього Закону меж/порогів, що повністю відповідає вимогам абзацу 4 частини 1 статті 2 Закону України “Про публічні закупівлі”, абз.21 п.12 Порядку функціонування електронної системи закупівель та проведення авторизації електронних майданчиків, затвердженого постановою КМУ від 24.02.2016 № 166, і затвердженому наказом Мінекономрозвитку від 18.03.2016 року № 477 Порядку розміщення інформації про публічні закупівлі.

Не може судова колегія також погодитися з посиланнями суду першої інстанції у цій справі на відсутність у Дніпропетровської міської ради повноважень змінювати правове регулювання публічних закупівель, що визначені Законом України “Про публічні закупівлі”, з посиланням на те, що умови, порядок та процедури закупівель товарів, робіт і послуг, згідно ч.2 ст.2 Закону України “Про публічні закупівлі”, можуть установлюватися або змінюватися виключно цим Законом та/або Законом України “Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони”, крім випадків, передбачених цим Законом, а зміна положень цього Закону може здійснюватися виключно шляхом внесення змін до цього Закону та/або до Закону України “Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони”, що відповідно до п.3 ч.1 ст.85 Конституції України належить до повноважень Верховної Ради України.

Проте, наведені вище висновки суду першої інстанції суперечать положенням ст.143 Конституції України, якою саме і встановлено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування: управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції, а також положенням Закону України "Про місцеве самоврядування", та ч.4 ст.86 Статуту територіальної громади м. Дніпропетровська відповідно якого: усі майнові операції, питання розподілу прибутків та процеси затвердження фінансових звітів цих підприємств.

Підсумовуючи вищенаведене, судова колегія дійшла висновку, що відповідач затверджуючи своїм рішенням №30/9 від 08.06.2016 року Положення про застосування системи електронних закупівель товарів, робіт і послуг у Дніпропетровській міській раді, пункт якого скасовано судом першої інстанції, в дійсності не змінювала приписів Закону України “Про публічні закупівлі”, та тим більше не вносила до нього зміни, а навпаки, на виконання вимог цього Закону щодо обов’язковості дотримання замовниками принципів здійснення публічних закупівель, та користуючись правом на застосування електронної системи закупівель з метою відбору постачальника товару, надавача послуги та виконавця робіт для укладення договору, відповідач унормував та упорядкував проведення через електронну систему закупівель товарів, робіт і послуг, вартість яких є меншою за вартість, що встановлена в аб.2 і 3 ч.1 ст. 2 Закону № 922-VIII, що судом першої інстанції не враховано при постановленні рішення про задоволення позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю “ЖИЛКОМСЕРВІСДНІПРО”, та відповідно призвело до постановлення незаконного і необґрунтованого рішення у цій справі, що відповідно до положень ст.202 КАС України є безсумнівною підставою для скасування постанови суду першої інстанції і прийняття нової постанови про відмову у задоволенні позову

Таким чином, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга відповідача підлягає задоволенню, постанова суду першої інстанції скасуванню, з прийняттям у цій справ нової постанови про відмову у задоволенні позовних вимог ТОВ “ЖИЛКОМСЕРВІСДНІПРО” в повному обсязі.

Керуючись п.3 ч.1 ст.198, ст.202, ст.205, ст.207 КАС України, судова колегія –

П о с т а н о в и л а:

Апеляційні скарги Дніпропетровської міської ради та Громадської організації “Платформа громадський контроль” - задовольнити

Постанову Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 17 жовтня 2016 року– скасувати, та прийняти нову постанову про відмову у задоволені адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю “ЖИЛКОМСЕРВІСДНІПРО”

Постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена в порядку та строки, визначені ст.212 КАС України

Головуючий: С.В. Сафронова

Суддя: В.В. Мельник

Суддя: Д.В. Чепурнов