Справа № 805/1437/17-а
Суддя: Кірієнко В.О.
Дата ухвалення: 2017-06-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Донецький окружний адміністративний суд
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

07 червня 2017 р. Справа №805/1437/17-а

приміщення суду за адресою: 84122, м.Слов'янськ, вул. Добровольського, 1

час прийняття постанови:

Донецький окружний адміністративний суд у складі

головуючого судді Кірієнка В.О.,

при секретарі Шерстюк Н.А.

за участю сторін

представника позивача ОСОБА_2,

представників відповідача Шептій О.С., Потоцького С.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_5 м.Донецьк

до Голови Донецької обласної державної адміністрації - керівника Донецької обласної військово-цивільної адміністрації Жебрівського Павла Івановича

за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Донецької обласної ради, ОСОБА_7 та ОСОБА_8

про скасування розпорядження від 22 грудня 2016 року №1171 «Про обласний бюджет на 2017 рік» в частині, яка передбачає фінансування Донецької обласної ради у 2017 році на суму 4108,5 тис. грн., -

В С Т А Н О В И В:

Позивач, ОСОБА_5 м. Донецьк, звернувся з адміністративним позовом до Голови Донецької обласної державної адміністрації - керівника Донецької обласної військово-цивільної адміністрації Жебрівського Павла Івановича, за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Донецької обласної ради, ОСОБА_7 та ОСОБА_8 про скасування розпорядження від 22 грудня 2016 року №1171 «Про обласний бюджет на 2017 рік» в частині, яка передбачає фінансування Донецької обласної ради у 2017 році на суму 4108,5 тис. грн.

В обґрунтування позовних вимог, позивач зазначив, що згідно інформації, отриманої від виконавчого апарату Донецької обласної ради листом від 09.03.2017року за №к50-0090, складання, затвердження та внесення до бюджету, за потреби, змін, а також забезпечення виконання бюджету Донецької області є повноваженнями Донецької військово-цивільної адміністрації. Разом з тим, на сайті Донецької ОДА - Донецької військово-цивільної адміністрації є текст розпорядження відповідача №1171 від 22.12.2016року «Про обласний бюджет на 2017 рік» в якості видатків на фінансування діяльності обласної ради в 2017році наведено 4 108, 50тис.грн. Позивач зазначив, що всупереч приписам ст.3 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» (в редакції від 20.02.2016року), яка передбачає, що у день набрання чинності актом Президента України про утворення військово-цивільної адміністрації припиняються згідно із цим Законом повноваження, зокрема, обласної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації області, відповідачем за розпорядженням від 22.12.2016року були виділені кошти з місцевого бюджету в сумі понад 4 млн.грн. У зв'язку з чим, позивач, як член відповідної територіальної громади, вважає упередженими дії відповідача в частині розподілу грошових коштів на фінансування установи, повноваження якої припинилися. Просив скасувати розпорядження голови Донецької обласної державної адміністрації - керівника Донецької обласної військово-цивільної адміністрації Жебрівського Павла Івановича від 22 грудня 2016 року №1171 «Про обласний бюджет на 2017 рік» в частині, яка передбачає фінансування Донецької обласної ради у 2017 році на суму 4108,5 тис. грн.

Представники відповідача проти задоволення позовних вимог позивача заперечували, надали письмові заперечення проти позову, в яких зазначили з посиланням на приписи Бюджетного кодексу України, Указу Президента України від 05.03.2015року за №123/2015 «Про утворення військово-цивільних адміністрацій», Цивільного кодексу України, що Донецька обласна військово-цивільна адміністрація утворена Указом Президента України від 05.03.2015року за №123/2015 «Про утворення військово-цивільних адміністрацій», тобто, в період коли положення Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» не передбачали припинення повноважень обласної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядуванні, які працюють у цьому органі - у разі утворення обласної військово-цивільної адміністрації. Зазначили, що Донецька обласна рада згідно з даними ЄДР не перебуває в процесі припинення. Просив відмовити в позовних вимогах позивача.

Представник третьої особи, Донецької обласної ради, в судове засідання не з'явився, про час та місце розгляду справи повідомлявся належним чином, надав письмові заперечення проти позову, в яких зазначив, що Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає конкретні механізми, коли питання місцевого значення вирішуються безпосередньо членами територіальної громади, а саме, місцевий референдум, загальні збори громадян, місцеві ініціативи та громадські слухання. Зазначив, що загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення (ст.8 Закону). Отже, вважає, що позивачем не було наведено жодних фактів порушення прав позивача, як члена територіальної громади. Зазначив, що позивач не звертався до депутатів обласної ради, до Донецької обласної ради з заявами, пропозиціями, ініціативами з вирішення будь-яких питань місцевого значення. Окрім іншого, вказав на безперервність діяльності органів місцевого самоврядування, який закріплений ст.ст.140, 141 Конституції України. Просив відмовити в позовних вимогах позивача.

Представники третіх осіб, ОСОБА_7 та ОСОБА_8 в судове засідання не з'явились, про час та місце розгляду справи повідомлялись належним чином. Письмових заперечень щодо позовних вимог суду не надали.

Розглянувши матеріали справи, дослідивши всі обставини справи і перевіривши їх наявними в ній доказами в межах заявлених позовних вимог, суд встановив наступне:

Позивач, ОСОБА_5, є громадянином України, членом територіальної громади Донецької області, що підтверджується реєстрацією місця проживання, а саме, м. Донецьк, вул. Рилєєва, буд.28.

Указом Президента України від 05.03.2015року за №123/2015 «Про утворення військово-цивільних адміністрацій» утворено Донецьку обласну військово-цивільну адміністрацію, у зв'язку з її утворенням Донецька обласна державна адміністрація набула статусу Донецької обласної військово-цивільної адміністрації, а голова Донецької обласної державної адміністрації - статусу керівника Донецької обласної військово-цивільної адміністрації.

04.02.2016року Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності військово-цивільних адміністрацій» №995-VІІІ, яким внесені зміни у тому числі до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації», згідно з яким у день набрання чинності актом Президента України про утворення обласної військово-цивільної адміністрації припиняються повноваження обласної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах. Зазначений Закон України №995 набрав чинності 20.02.2016року.

22.12.2016року відповідачем було прийнято спірне розпорядження №1171 від 22.12.2016року «Про обласний бюджет на 2017 рік» згідно Додатку №3 якого, в якості видатків загального фонду обласного бюджету на фінансування діяльності обласної ради в 2017році (Код програмної класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів 0110170 «Організаційне, інформаційно-аналітичне та матеріально-технічне забезпечення діяльності обласної ради, районної ради, районної у місті ради (у разі її створення), міської, селищної, сільської рад») передбачено 4 108, 50тис.грн.

Згідно зі ст.ст.8, 10 Кодексу для складання і виконання місцевих бюджетів застосовується бюджетна класифікація, яка є обов'язковою для застосування всіма учасниками бюджетного процесу в межах бюджетних повноважень. У разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі використовується Програмна класифікація видатків та кредитування бюджету.

Програмна класифікація видатків та кредитування бюджету формується з урахуванням типової програмної класифікації видатків та кредитування місцевого бюджету, яка затверджується Міністерством фінансів України.

Наказом Міністерства фінансів України від 02.12.2014року за №1195 затверджено структуру кодування програмної класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів і типову програмну класифікацію видатків та кредитування місцевих бюджетів.

Суд зазначає, що керівники та інші працівники структурних підрозділів виконавчого апарату ради є посадовими особами місцевого самоврядування, які відповідно до ст.ст.2, 22 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» отримують заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Відповідно до ст.58 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий апарат обласної ради здійснює організаційне, правове, інформаційне забезпечення діяльності депутатів обласної ради, а також взаємодіє з місцевими органами влади, органами місцевого самоврядування області, що підтверджується інформацією за 2016рік та за перший квартал 2017року.

Статтею 76 Бюджетного кодексу України встановлено, що рішенням про місцевий бюджет визначаються, крім іншого визначеного цією статтею, бюджетні призначення головним розпорядникам коштів місцевого бюджету за бюджетною класифікацією з обов'язковим виділенням видатків споживання (з них видатків на оплату праці, оплату комунальних послуг і енергоносіїв). Перелік захищених видатків місцевого бюджету визначається ст.55 Бюджетного кодексу України, при цьому, захищеними видатками бюджету визнаються видатки загального фонду бюджету, обсяг яких не може змінюватися при здійсненні скорочення затверджених бюджетних призначень.

Статтею 55 Бюджетного кодексу України оплату праці працівників бюджетних установ, нарахування на заробітну плату, оплату комунальних послуг та енергоносіїв, віднесено до захищених видатків місцевого бюджету.

Також, згідно із статтею 77 Кодексу обласні ради при затвердженні відповідних бюджетів враховують у першочерговому порядку потребу в коштах на оплату праці працівників бюджетних установ відповідно до встановлених законодавством України умов оплати праці та розміру мінімальної заробітної плати; на проведення розрахунків за електричну та теплову енергію, водопостачання, водовідведення, природний газ та послуги зв'язку, які споживаються бюджетними установами. Ліміти споживання енергоносіїв у натуральних показниках для кожної бюджетної установи встановлюються виходячи з обсягів відповідних бюджетних асигнувань.

Таким чином, визначені відповідачем видатки, які є захищеними видатками обласного бюджету, є обов'язком під час підготовки та затвердження обласного бюджету.

Разом з тим, згідно статті 91 Кодексу видатки на органи місцевого самоврядування належать до видатків, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів.

Статтею 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що місцеві бюджети є самостійними та такими, що не включаються до Державного бюджету України та інших місцевих бюджетів.

Судом встановлено, що спірне розпорядження №1171 було прийнято відповідачем відповідно до вимог ч.3 ст.6 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації», згідно якої керівник військово-цивільної адміністрації у межах своїх повноважень видає розпорядження, які мають таку ж юридичну силу, що і рішення відповідної ради, зокрема, на підставі ст.67-2 Бюджетного кодексу України, ч.3 ст.4 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації», постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2015року за №52 «Про здійснення Донецькою обласною державною адміністрацією функцій Донецької обласної ради в частині бюджетних повноважень», якими передбачено здійснення відповідачем на період проведення антитерористичної операції, повноважень щодо затвердження обласного бюджету та внесення змін до нього.

Так, згідно ст.67-2 Бюджетного кодексу України у разі припинення діяльності органів місцевого самоврядування Донецької та Луганської областей їх функції в частині бюджетних повноважень здійснюються місцевими державними адміністраціями та виконавчими органами міських рад за окремим рішенням Кабінету Міністрів України, що приймається на підставі звернення відповідної обласної державної адміністрації або військово-цивільними адміністраціями відповідно до Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" у разі їх утворення.

Суд також критично оцінює доводи позивача стосовно припинення повноважень Донецької обласної ради, оскільки згідно даних Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, Донецька обласна рада не перебуває в процесі припинення.

Окрім іншого, система організації місцевого самоврядування в Україні передбачає безперервність діяльності органів місцевого самоврядування, до яких зокрема, відноситься Донецька обласна рада, та не передбачає можливості припинення повноважень органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, крім ротації складу ради внаслідок місцевих виборів.

Так, згідно ст.140, ч.1,2 ст.141 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

До складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п'ять років. Припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради.

Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових виборах, становить п'ять років.

Разом з цим, питання початку та закінчення повноважень депутатів місцевих рад визначено також ст.49 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст.4 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».

Відповідно до ч.1 ст. 49 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження депутата ради починаються з моменту офіційного оголошення відповідною територіальною виборчою комісією на сесії ради рішення про підсумки виборів та визнання повноважень депутатів і закінчуються в день першої сесії ради нового скликання. Повноваження депутата можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених законом.

Рада невідкладно інформує відповідну територіальну виборчу комісію про дострокове припинення повноважень депутата ради.

Отже, законодавцем не внесені зміни до спеціальних нормативно-правових актів, що встановлюють повноваження місцевих рад, в яких чергові вибори не проводились відповідно до Постанови Центральної виборчої комісії від 29.08.2015року за №207 «Про неможливість проведення чергових виборів депутатів окремих районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад Донецької області та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2015року», стосовно питання припинення діяльності виконавчого апарату Донецької обласної ради.

Водночас, судом встановлено, що Донецька обласна рада неодноразово зверталась з письмовими зверненнями від 13.02.2015року, від 06.04.2015року, від 20.05.2015року, від 07.08.2015року, від 13.08.2015року, від 14.09.2015року, від 30.09.2015року, від 11.11.2015року, від 06.11.2015року, від 14.01.2016року, від 09.02.2016року, від 18.03.2016року, від 04.04.2017року до Комітету з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування Верховної ради України, в яких було висвітлено проблеми здійснення повноважень органами місцевого самоврядування на окремих підконтрольних українській владі територіях Донецької та Луганської областей, вибори депутатів яких, а також відповідних сільських, селищних, міських голів 25.10.2015року не проводились, а також питання продовження діяльності виконавчого апарату Донецької обласної ради за умови створення військово-цивільних адміністрацій.

Як вбачається з роз'яснень Комітету з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування Верховної ради України від 12.11.2015року за №04-14/11-3868 на вищезазначені звернення, повноваження органів місцевого самоврядування на окремих підконтрольних українській владі територіях Донецької та Луганської областей, вибори депутатів яких, а також відповідних сільських, селищних, міських голів 25.10.2015року не проводились, продовжують здійснювати місцеві ради та сільські, селищні, міські голови, обрані на попередніх чергових виборах у 2010році, а також виконавчі органи відповідних рад.

Також, суд враховує той факт, що Указ Президента України від 05.03.2015року за №123/2015 «Про утворення військово-цивільних адміністрацій» приймався відповідно до приписів Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» у редакції, що діяла на той час, тобто від 03.02.2015року.

Таким чином, на час утворення Донецької обласної військово-цивільної адміністрації, положення Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» не передбачали припинення повноважень обласної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цьому органі - у разі утворення обласної військово-цивільної адміністрації.

Слід звернути увагу на те, що відповідно до приписів ст.5 Цивільного кодексу України акти цивільного законодавства регулюють відносини, які виникли з дня ними чинності.

Щодо посилання позивача на частину першу ст.58 Конституції України, згідно з якою Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи, то слід зазначити, що це питання було предметом розгляду Конституційного Суду України, за результатами якого надано її офіційне тлумачення (рішення Конституційного Суду України від 09.02.1999року у справі №1-7/99), яким чітко визначено, що положення частини першої ст.58 Конституції України, а саме, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують

або скасовують відповідальність особи, треби розуміти так, що воно стосується людини і громадянина (фізичної особи) і не поширюється на юридичних осіб.

Конституційний Суд України у своєму рішенні зазначає, що надання зворотної дії в часі нормативно-правовим актам по відношенню до юридичних осіб, може бути передбачено шляхом прямої вказівки про це в законі або іншому нормативно-правовому акті.

Виходячи з вищевикладеного, спірне розпорядження від 22 грудня 2016 року №1171 «Про обласний бюджет на 2017 рік» у тому числі в частині, яка передбачає фінансування Донецької обласної ради у 2017 році на суму 4108,5 тис. грн., прийнято відповідно та в порядку, встановленому чинним законодавством та в межах повноважень, покладених на відповідача.

З аналізу наведеного, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог ОСОБА_5 м. Донецьк до Голови Донецької обласної державної адміністрації - керівника Донецької обласної військово-цивільної адміністрації Жебрівського Павла Івановича за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Донецької обласної ради, ОСОБА_7 та ОСОБА_8 про скасування розпорядження від 22 грудня 2016 року №1171 «Про обласний бюджет на 2017 рік» в частині, яка передбачає фінансування Донецької обласної ради у 2017 році на суму 4108,5 тис. грн.

На підставі викладеного, суд вважає, що позовні вимоги не підлягають задоволенню.

Керуючись ст.ст.2-15, 17-18, 33-35, 41-42, 47-51, 56-59, 69-71, 79, 86, 87, 94, 99, 104-107, 110-111, 122-143, 151-154, 158, 162, 163, 167, 185-186, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

В позовних вимогах ОСОБА_5 м. Донецьк до Голови Донецької обласної державної адміністрації - керівника Донецької обласної військово-цивільної адміністрації Жебрівського Павла Івановича за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Донецької обласної ради, ОСОБА_7 та ОСОБА_8 про скасування розпорядження від 22 грудня 2016 року №1171 «Про обласний бюджет на 2017 рік» в частині, яка передбачає фінансування Донецької обласної ради у 2017 році на суму 4108,5 тис. грн. - відмовити.

Вступна та резолютивна частини постанови прийняті у нарадчій кімнаті та проголошені у судовому засіданні 07 червня 2017 року. Постанова у повному обсязі складена 12 червня 2017 року.

Апеляційна скарга подається до Донецького апеляційного адміністративного суду через Донецький окружний адміністративний суд з одночасним надісланням апеляційної скарги особою, яка її подає, до Донецького апеляційного адміністративного суду.

Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі складання постанови в повному обсязі відповідно до статті 160 цього Кодексу, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Суддя Кірієнко В.О.