Справа № П/800/232/16
Суддя: Волков О.Ф.
Дата ухвалення: 2017-05-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 травня 2017 року м. Київ

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у складі:

головуючого Волкова О.Ф.,
суддів:Гриціва М.І., Прокопенка О.Б.,
при секретарі судового засідання Ключник А.Ю.,

за участю представників:

позивачів - директора громадського об'єднання «Інститут правової політики та соціального захисту» (далі - Громадське об'єднання)

Бережної О.П.,

відповідача - Кот О.В.,

третьої особи - Трохимчука Віталія Сергійовича, -

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, Громадського об'єднання до Верховної Ради України (далі - ВРУ), третя особа - Антитерористичний центр при Службі безпеки України, про визнання незаконними постанови і заяви, визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и л а:

У червні 2015 року ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12 та Громадське об'єднання в порядку статті 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС ) звернулися до Вищого адміністративного суду України з позовом, у якому просили визнати незаконними Постанову ВРУ від 21 травня 2015 року № 462-VІІІ «Про Заяву Верховної Ради України «Про відступ України від окремих зобов'язань, визначених Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод» (далі - Постанова № 462-VІІІ) та Заяву ВРУ «Про відступ України від окремих зобов'язань, визначених Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод» (далі - Заява про відступ).

Крім того, позивачі просили визнати протиправними дії ВРУ щодо прийняття зазначеної Постанови та зобов'язати вчинити певні дії, а саме: направити Генеральному Секретарю Організації Об'єднаних Націй та Генеральному Секретарю Ради Європи інформацію про відкликання направленої раніше відповідачем Заяви про відступ.

Заявлені у позові вимоги мотивують тим, що оскаржуваною Постановою порушено їхні права, свободи та інтереси, передбачені Міжнародним пактом про громадянські і політичні права (далі - Міжнародний пакт), Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція), а також Конституцією України, та що відступ України від міжнародних зобов'язань суперечить Угоді про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, яку 16 вересня 2014 року ВРУ та Європейський Парламент синхронно ратифікували (далі - Угода про асоціацію).

На їхню думку, в оскаржуваних Постанові та Заяві про відступ парламентом не визначений термін дії відступу (період дерогації) від зобов'язань України щодо захисту прав і основоположних свобод, що також порушує їхні законні права та інтереси як громадян України, які мешкають у зоні проведення антитерористичної операції (далі - АТО).

ВРУ незаконно послалася на статтю 15 Конвенції , оскільки згадана стаття передбачає, що тільки під час війни або іншої суспільної небезпеки, яка загрожує життю нації, будь-яка Висока Договірна Сторона може вживати заходів щодо відступу від зобов'язань, але Україна не оголошувала війну жодній країні та не ввела надзвичайний стан у країні.

Також, на переконання позивачів, невизначення у Постанові

№ 462-VІІІ конкретної території, на якій Україною здійснюється відступ від зобов'язань, передбачених Міжнародним пактом та Конвенцією , надасть можливість Кабінету Міністрів України самостійно, на власний розсуд, без жодних правових підстав розширювати територію, на якій держава відмовляється від дотримання громадянських та соціальних прав.

Крім того, відступ України від зобов'язань, передбачених Міжнародним пактом та Конвенцією , суперечить Угоді про асоціацію та рішенням Європейського суду з прав людини, зокрема у справах «Греція проти Великобританії» (1969 р.) та «Ірландія проти Великобританії»

(1978 р.).

Вищий адміністративний суд України постановою від 18 жовтня

2016 року відмовив у задоволенні позовних вимог.

Ухвалюючи таке рішення, Вищий адміністративний суд України дійшов висновку про те, що дії при прийнятті Постанови № 462-VІІІ та Заяви про відступ ВРУ вчинила, а акти прийняла на підставі, у межах повноважень, та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з огляду на те, що, зокрема, оскаржувані акти не суперечать Міжнародному пакту, Конвенції та Європейській соціальній хартії (переглянутій), які є частиною національного законодавства України, та прийняті з дотриманням процедури розгляду й прийняття рішень ВРУ, визначеною Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України, затвердженим Верховної Радою України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI (далі - Регламент ВРУ).

9 листопада 2016 року ОСОБА_7, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_12 з підстави, передбаченої пунктом 4 частини першої статті 237 КАС, подали до Верховного Суду України заяву про перегляд постанови Вищого адміністративного суду України від 18 жовтня 2016 року.

У заяві просять рішення Вищого адміністративного суду України скасувати та ухвалити нове - про задоволення позовних вимог.

Свої вимоги заявники обґрунтовують тим, що ухвалене Вищим адміністративним судом України рішення є незаконним та необґрунтованим з огляду на те, що суд, зокрема, порушив положення статті 15 Конвенції , Міжнародного пакту, Угоди про асоціацію, Конституції України та положення статей 20-22, 25, 47, 93 Регламенту ВРУ.

Перевіривши наведені у заяві доводи, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України вважає, що заява не підлягає задоволенню з таких підстав.

Відповідно до статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є ВРУ.

Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 19 жовтня

1973 року № 2148-VIII «Про ратифікацію Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права та Міжнародного пакту про громадянські і політичні права» був ратифікований Міжнародний пакт.

Згідно із статтею 9 Конституції України та статті 19 Закону України від 29 червня 2004 року № 1906-IV «Про міжнародні договори України» чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана ВРУ, є частиною національного законодавства України.

Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів №№ 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» Україна ратифікувала Конвенцію та вказані протоколи до неї.

За змістом статті 4 Міжнародного пакту та статті 15 Конвенції Договірна держава має право відступу від взятих на себе міжнародних зобов'язань у тих межах, яких вимагає гострота становища, і за умови, що такі заходи не суперечать іншим її зобов'язанням згідно з міжнародним правом.

Таким чином, до повноважень ВРУ, яка є представницьким органом Українського народу та єдиним органом законодавчої влади в Україні, належить, зокрема, прийняття рішень про відступ від взятих Україною зобов'язань у випадках, передбачених у статті 4 Міжнародного пакту та статті 15 Конвенції.

Так, у своїй заяві позивачі зазначають про те, що ухвалення оспорюваної Постанови відбувалося із порушенням процедур розгляду і прийняття, визначених Регламентом ВРУ. Зокрема: проект Постанови № 462-VІІІ не розглядався на Комітеті з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин ВРУ, який є профільним, та Комітеті з питань Національної безпеки та оборони ВРУ; питання щодо включення до порядку денного на чергове засідання сесії ВРУ зазначеної Постанови не розглядалося Погоджувальною радою та не було включено до порядку денного пленарних засідань.

Проте відповідно до частини п'ятої статті 83 Конституції України порядок роботи ВРУ встановлюється Конституцією України та Регламентом ВРУ.

За правилами частин першої та третьої статті 138 Регламенту ВРУ постанови та інші акти ВРУ приймаються з дотриманням процедури, передбаченої для розгляду законопроектів у першому читанні з прийняттям їх у цілому, якщо ВРУ не прийнято іншого рішення.

Так, Вищий адміністративний суд України встановив, що 30 квітня 2015 року у секторі реєстрації законопроектів Головного управління документального забезпечення Апарату ВРУ був зареєстрований проект Постанови про затвердження Заяви «Про відступ України від зобов'язань, визначених Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод , Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Європейською соціальною хартією (переглянутою)» за № 2765, внесений суб'єктами права законодавчої ініціативи - народними депутатами України ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16 та іншими.

Постановою ВРУ від 19 травня 2015 року № 435-VІІІ «Про внесення змін до порядку денного другої сесії Верховної Ради України восьмого скликання» вищезазначений проект Постанови був включений до порядку денного сесії ВРУ восьмого скликання, що підтверджено витягом зі стенограми пленарного засідання 19 травня 2015 року.

20 травня 2015 року суб'єктами права законодавчої ініціативи проект Постанови за № 2765 був відкликаний для доопрацювання та замість нього тими ж суб'єктами на розгляд ВРУ був внесений доопрацьований проект Постанови про затвердження Заяви ВРУ «Про відступ України від окремих зобов'язань, визначених Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод» під тим самим № 2765.

На засіданні Комітету ВРУ у закордонних справах 20 травня

2015 року, на якому розглядався проект Постанови № 2765, зазначений Комітет прийняв рішення та рекомендував ВРУ прийняти доопрацьований проект зазначеної Постанови за основу та в цілому.

На пленарному засіданні ВРУ 21 травня 2015 року Голова ВРУ ОСОБА_17 вніс пропозицію розглянути проект постанови № 2765, ВРУ прийняла рішення про розгляд цього проекту Постанови за скороченою процедурою.

Це питання на пленарному засіданні ВРУ доповідалося народним депутатом України, заступником Голови ВРУ ОСОБА_14 та Головою Комітету ВРУ у закордонних справах ОСОБА_18

Після виступів народних депутатів України та обговорення проекту Постанови № 2765 Голова ВРУ ОСОБА_17 вніс пропозицію про прийняття проекту цієї Постанови.

За прийняття зазначеної Постанови проголосувало 249 народних депутатів України.

Рішення було прийнято відкритим поіменним голосуванням більшістю голосів народних депутатів України від конституційного складу ВРУ та оформлено відповідною Постановою № 462-VIII.

Наведені обставини підтверджуються стенограмою пленарного засідання ВРУ від 21 травня 2015 року, яка відповідно до частини першої статті 56 Регламенту ВРУ є офіційним документом, що підтверджує процес обговорення і прийняття рішень ВРУ.

За таких обставин, на думку колегії суддів Судової палати в адміністративних справах, ухвалюючи оспорювану Постанову, ВРУ дотрималась процедури розгляду й прийняття рішень ВРУ, визначеної Конституцією України та Регламентом ВРУ.

Щодо доводів заявників стосовно відступу України від зобов'язань за відсутності в Україні воєнного або надзвичайного стану колегія суддів виходить із такого.

Починаючи з 20 лютого 2014 року у зв'язку із анексією та тимчасовою окупацією Російською Федерацією (далі - РФ) невід'ємної частини України - Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, триваючою збройною агресією РФ проти України на територіях окремих районів Донецької та Луганської областей, яка супроводжується вчиненнями воєнних злочинів і злочинів проти людяності як регулярними Збройними Силами РФ, так і незаконними збройними формуваннями, керованими, контрольованими і фінансованими РФ, про що зазначено в оскаржуваних актах, виникла надзвичайна ситуація, яка становить суспільну небезпеку та загрожує життю нації.

У зв'язку із цим Указом Президента України від 14 квітня 2014 року № 405/2014 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України» уведено в дію відповідне рішення Ради національної безпеки і оборони України

(далі - РНБО) щодо проведення АТО на сході України. Указом Президента України від 14 листопада 2014 року № 875/2014 було введено в дію рішення РНБО від 4 листопада 2014 року «Про невідкладні заходи щодо стабілізації соціально-економічної ситуації в Донецькій та Луганській областях».

ВРУ прийняла ряд рішень, якими було визначено тимчасово окупованими території окремих районів, міст, селищ та сіл Донецької та Луганської областей, на яких тимчасово запроваджений особливий порядок місцевого самоврядування.

Такими рішеннями парламенту, зокрема, є:

- Закон України від 16 вересня 2014 року № 1680-VII «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей» ;

- 'Постанова ВРУ від 27 січня 2015 року № 129-VIII «Про Звернення Верховної Ради України до Організації Обєднаних Націй, Європейського Парламенту, парламентської Асамблеї Ради Європи, Парламентської Асамблеї НАТО, парламентської Асамблеї ОБСЄ, Парламентської Асамблеї ГУАМ, Національних парламентів держав світу про визнання Російської Федерації державою-агресором »;

- Постанова ВРУ від 17 березня 2015 року № 252-VІІІ «Про визначення окремих районів, міст, селищ і сіл Донецької та Луганської областей, в яких запроваджується особливий порядок місцевого самоврядування» ;

- Постанова ВРУ від 17 березня 2015 року № 254-VIII «Про визнання окремих районів, міст, селищ і сіл Донецької та Луганської областей тимчасово окупованими територіями »;

- Постанова ВРУ від 21 квітня 2015 року № 337-VІІІ «Про Заяву Верховної Ради України «Про відсіч збройній агресії Російської Федерації та подолання її наслідків» .

Також ВРУ офіційно звернулася до міжнародного співтовариства з заявами про визнання РФ державою-агресором та про прийняття рішення щодо відсічі збройній агресії РФ та подолання її наслідків.

До того ж 19 грудня 2016 року Генеральна асамблея ООН схвалила резолюцію щодо ситуації з правами людини в Автономній Республіці Крим і місті Севастополь. Після прийняття цієї резолюції вперше в офіційних документах ООН РФ була визнана країною-окупантом, а територія Автономної Республіки Крим і Севастополя - тимчасово окупованою територією.

Тобто, на думку колегії суддів, прийняття вказаних актів свідчить про те, що в Україні склалася надзвичайна ситуація, яка становить суспільну небезпеку та загрожує життю нації в розумінні пункту 1 статті 4 Міжнародного пакту, пункту 1 статті 15 Конвенції, а відтак Україна в особі ВРУ мала право використати свої право на відступ від окремих взятих на себе міжнародних зобов'язань.

Щодо посилання заявників на рішення ЄСПЛ у справах щодо дотримання державами-відповідачами статті 15 Конвенції, колегія суддів зазначає, що Європейський суд ухвалював різні за змістом рішення з цих підстав з огляду на конкретні фактичні обставини в них, а тому ЄСПЛ може надати оцінку щодо дотримання Україною статті 15 Конвенції за відповідною заявою.

Стосовно тверджень заявників щодо невизначення ВРУ терміну дії відступу (період дерогації) від зобов'язань України колегія суддів зазначає таке.

Положеннями частини третьої статті 4 Міжнародного пакту та

статті 15 Конвенції передбачено, що Висока Договірна Сторона також повинна повідомити Генерального Секретаря Ради Європи про час коли заходи щодо відступу від своїх зобов'язань перестали застосовуватися, а положення Конвенції та Міжнародного пакту знову застосовуються повною мірою.

Тобто, вказаними актами міжнародного права встановлений обов'язок держави постфактум повідомити уповноважену особу про час, коли у цій державі відновилося застосування Конвенції та Міжнародного пакту в повному обсязі, оскільки, як правило, неможливо визначити наперед, скільки саме буде тривати надзвичайна ситуація, а відтак і відступ від зобов'язань.

Таким чином, на думку колегії суддів, у зв'язку із неможливістю точно визначити період дії дерогації з огляду на те, що станом і на сьогодні продовжуються окупація РФ невід'ємної частини України - Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, а також триваюча збройна агресія РФ проти України на територіях окремих районів Донецької та Луганської областей, яка супроводжується вчиненнями воєнних злочинів і злочинів проти людяності як регулярними Збройними Силами РФ, так і незаконними збройними формуваннями, керованими, контрольованими і фінансованими РФ, то пов'язання, в оспорюваних актах ВРУ кінцевої дати дії дерогації з припиненням обставин, які стали підставами для відступу Україною від зобов'язань, не суперечить положенням вказаних міжнародних нормативних актів.

Також не заслуговує на увагу твердження заявників про те, що оспорювані акти ВРУ у повній мірі поширюються на території, які підконтрольні Україні, оскільки вони не містять таких положень.

Разом з цим винятки, яких вимагає гострота небезпеки, спрямовані на забезпечення в умовах проведення АТО ефективної діяльності правоохоронних органів та органів державної влади, передбачені змістом пунктів 5-8 Заяви про відступ, оскільки в окремих районах Донецької та Луганської областях, визначених Антитеростичним центром при Службі безпеки України (в районі проведення АТО), не здійснюють свою діяльність органи державної влади та місцевого самоврядування, правоохоронні, судові та інші органи, не діє українське законодавство та проводиться АТО, що унеможливлює забезпечення з боку держави повного виконання зобов'язань, визначених міжнародними договорами щодо прав, свобод та інтересів громадян України, які мешкають на цих територіях, а отже, наведене зумовлює необхідність певного відступу у виняткових випадках з метою запобігання тяжким злочинам та об'єктивну неможливість забезпечення повного виконання міжнародних зобов'язань.

Зокрема, ці винятки стосуються: можливості відповідно до Закону України від 20 березня 2003 року № 638-IV «Про боротьбу з тероризмом» в редакції від 12 серпня 2014 року здійснювати превентивне затримання у районі проведення АТО осіб, причетних до терористичної діяльності, на строк понад 72 години, але не більше ніж 30 діб за згодою прокурора без ухвали суду; введення особливого режиму досудового розслідування, відповідно до якого повноваження слідчих суддів, визначені чинним Кримінальним процесуальним кодексом України, за умови неможливості слідчим суддею виконувати повноваження, тимчасово (на час проведення АТО) передаються відповідним прокурорам, які набувають додаткових процесуальних прав; зміни, на час проведення АТО, територіальної підсудності судових справ, підсудних судам, розташованих у районі проведення АТО, та підслідності кримінальних правопорушень, вчинених у районі проведення АТО, у разі неможливості здійснювати досудове розслідування; утворення військово-цивільних адміністрацій як тимчасових державних органів, які діють на території Донецької та Луганської областей у складі Антитерористичного центру при СБУ, яким надано повноваження встановлювати обмеження щодо перебування у певний період доби на вулицях та в інших громадських місцях без визначених документів, тимчасово обмежувати або забороняти рух транспортних засобів і пішоходів на вулицях, дорогах та ділянках місцевості, організовувати перевірку документів, що посвідчують особу, а в разі потреби - огляд речей, транспортних засобів, багажу та вантажів, службових приміщень і житла громадян, крім обмежень, встановлених Конституцією України.

Такі тимчасові заходи з боку держави поширюються виключно на території, на яких проводиться АТО і які підконтрольні Україні, та є тими межами, яких вимагає гострота небезпеки, спричинена збройною агресією РФ та діями терористичних угрупувань, підтримуваних РФ для подолання терористичної загрози, збереження територіальної цілісності України та об'єктивної можливості надання правового захисту особам.

Стосовно можливості зміни території, на якій застосовується відступ, колегія суддів вважає, що у разі існування надалі в зоні АТО небезпечної ситуації, зменшення або збільшення території, яка підконтрольна Україні, остання залишає за собою право вживати такі заходи, які можуть бути підставою для відступу від зобов'язань також за іншими статтями Міжнародного пакту і Конвенції, шляхом інформування про це відповідних осіб міжнародного права в порядку, визначеному зазначеними міжнародними актами, а відтак це не суперечить положенням статті 4 Міжнародного пакту та статті 15 Конвенції.

Крім цього, правильним також є висновок Вищого адміністративного суду України про те, що доповіді Управління Верховного комісара ООН з прав людини щодо ситуації з правами людини в Україні 16 листопада

2015 року - 15 лютого 2016 року та 16 лютого - 15 травня 2016 року, які містяться в матеріалах справи, мають рекомендаційний характер і не вказують на відсутність підстав або неправомірність відступу України від міжнародних зобов'язань.

Водночас зміст зазначених доповідей свідчить про наявність окремих проблем у виконанні оскаржуваних актів, потребу в удосконаленні та конкретизації окремих положень, встановлення парламентського контролю за їх виконанням, зокрема в частині щодо визначення та зміни території, на яку поширено відступ від зобов'язань, визначених пунктом 3 статті 2, статтями 9, 12, 14 та 17 Міжнародного пакту та статтями 5, 6, 8, 13 Конвенції, а отже, удосконалення та/або внесення змін до оспорюваних актів належить до дискреційних повноважень ВРУ.

За таких обставин, на думку колегії суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, висновок Вищого адміністративного суду України про те, що дії при прийнятті Постанови № 462-VIII та Заяви про відступ вчинені ВРУ, а акти прийняті у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України, ґрунтується на правильному застосуванні норм права, а відтак його рішення є обґрунтованим, у зв'язку із чим у задоволенні заяви слід відмовити.

Ураховуючи наведене, керуючись пунктом 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів», статтями 170-1, 241, 242, 244 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України

п о с т а н о в и л а:

У задоволенні заяви ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, громадського об'єднання «Інститут правової політики та соціального захисту» відмовити.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий О.Ф. Волков
Судді:М.І. ГрицівО.Б. Прокопенко