Справа № 821/544/17
Суддя: Кисильова О.Й.
Дата ухвалення: 2017-05-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 травня 2017 р.м. ХерсонСправа № 821/544/17
9 год. 40 хв.

Херсонський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді: Кисильової О.Й.,

при секретарі: Кукульник Я.В.,

за участю:

представників позивача - Манікіна Д.С., Степанова О.Є.,

представників відповідача - Ільченка Д.О., Покорної А.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Управління капітального будівництва Херсонської обласної державної адміністрації до Херсонської обласної ради, за участю третьої особи - Херсонської обласної державної адміністрації про визнання протиправними та скасування рішень,

встановив:

Управління капітального будівництва Херсонської обласної державної адміністрації (далі-позивач) звернулося до суду із адміністративним позовом до Херсонської обласної ради (далі-відповідач), за участю третьої особи - Херсонської обласної державної адміністрації (далі-третя особа, Херсонська ОДА), в якому, з урахуванням збільшення позовних вимог, просить визнати протиправними та скасувати рішення Херсонської обласної ради від 03.03.2017 року № 392 "Про покладення функцій замовника ремонтно-будівельних робіт об'єктів спільної власності територіальних громад області" та пункт 4 рішення Херсонської обласної ради від 10.04.2017 року № 449 "Про внесення змін до рішень Херсонської обласної ради".

У судовому засіданні представники позивача підтримали позовні вимоги повністю. Суду пояснили, що починаючи з 2014 року позивач здійснює функції замовника по будівництву, реконструкції, реставрації та капітальному ремонту об'єктів в області, в тому числі об'єктів спільної власності територіальних громад області за рахунок Державного та місцевого бюджетів. Відповідач оскаржуваними рішеннями позбавив позивача вказаних функцій, передавши їх комунальній установі з капітального будівництва та експлуатації Херсонської обласної ради. Позивач зазначає, що підготовка та виконання обласних бюджетів належить до виключної компетенції обласних державних адміністрацій, в особі її управліь та департаментів. Управління капітального будівництва є головним розпорядником бюджетних коштів, передбачених програмою для здійснення будівництва, реконструкції та інших ремонтних робіт об'єктів спільної власності, а тому дія оскаржуваних рішень позбавляє позивача права самостійно визначати одержувача бюджетних коштів, що є порушенням статті 22 Бюджетного кодексу України. Також позивач наголошує на тому, що одержувача бюджетних коштів визначає замовник, тобто розпорядник бюджетних коштів. За правилами Бюджетного кодексу України комунальні установи не можуть бути головними розпорядниками бюджетних коштів та не наділені повноваженнями визначати розпорядників коштів нижчого рівня, а також одержувачів цих коштів, що, в свою чергу, позбавляє їх права бути замовниками робіт та послуг. Як зазначає позивач, у відповідача відсутні повноваження на створення виконавчих органів, які можуть бути розпорядниками бюджетних коштів та на визначення замовника робіт та послуг. Посилаючись на наведені обставини, просить задовольнити позов та скасувати спірні рішення.

Представники позивача у судовому засіданні позовні вимоги не визнали, посилаючись на наступне. Стаття 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначає, що районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об'єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад. Херсонська обласна рада в особі громади області є власником об'єктів такого нерухомого майна, а тому за правилами Господарського кодексу України має право на свій розсуд визначати порядок використання майна та управління діяльністю об'єктів комунальної власності. Відтак відповідач у спосіб визначення виконавцем функцій замовника комунальної установи Херсонської обласної ради, реалізовує свої повноваження щодо розпорядження майном, зокрема, проведення ремонтних робіт, контролю за їх якістю та раціональним використанням коштів місцевого бюджету, виділених на зазначені цілі. Підставою для покладення функцій замовника ремонтно-будівельних робіт об'єктів спільної власності територіальних громад області на комунальне підприємство з капітального будівництва та експлуатації слугували звернення керівників комунальних закладів до Херсонської обласної ради щодо фактів неякісного складання проектно-кошторисної документації та виконання робіт, що призвело до неефективного використання коштів обласного бюджету. Також представники відповідача відмітили, що позивач, будучи головним розпорядником бюджетних коштів, одночасно був і одержувачем бюджетних коштів, оскільки виконував функції замовника будівництва та здійснював технічний нагляд, що заборонено бюджетним законодавством. Бюджетний кодекс України не містить поняття замовник будівництва, як не містить будь-яких норм, якими законодавець пов'язує замовника будівництва та головного розпорядника коштів. Головні розпорядники коштів обласного бюджету визначені рішенням обласної ради "Про обласний бюджет на 2017 рік". Комінальні установи та заклади Херсонської обласної ради, будучи одержувачами бюджетних коштів, діятимуть згідно із рішенням від 10.04.2017 року № 449, пунктом четвертим якого визначено, що комунальна установа з капітального будівництва та експлуатації Херсонської обласної ради здійснює функції замовника ремонтно-будівельних робіт об'єктів спільної власності, що фінансуються та/або співфінансуються з обласного бюджету, якщо інше не передбачено законодавством України. Пункт п'ятий визначає, що це рішення набирає чинності з моменту його оприлюднення на не поширює свою дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності. Тобто, права позивача жодним чином не порушені, оскільки всі правовідносини, що склалися між позивачем та іншими суб'єктами, де позивач був замовником ремонтно-будівельних робіт, діятимуть до їх завершення. Зважаючи на викладені обставини, відповідач просить відмовити в задоволенні позовних вимог повністю.

Представник третьої особи у судовому засіданні 18.05.2017 року підтримав позовні вимоги повністю, вважаючи оскаржувані рішення протиправними з підстав перевищення відповідачем своїх повноважень та порушення статті 22 Бюджетного кодексу України.

Заслухавши пояснення осіб, які беруть участь у справі, дослідивши матеріали справи та оцінивши надані сторонами докази, суд встановив наступні обставини.

03.03.2017 року на ХІ сесії Херсонська обласна рада VІІ скликання прийняла рішення № 392, яким виконання функцій замовника ремонтно-будівельних робіт об'єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, що фінансуються та/або співфінансуються з обласного бюджету, покладено на комунальну установу з капітального будівництва та експлуатації Херсонської обласної ради.

На виконання пункту 1 цього рішення обласній державній адміністрації доручено розробити проект змін до програми соціально-економічного та культурного розвитку Херсонської області на 2017 рік, затвердженої рішенням обласної ради від 29.12.2016 року № 357 в частині реалізації заходів, пов'язаних з ремонтно-будівельними роботами об'єктів нерухомості, в тому числі спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області та внести його на розгляд обласної ради (пункт 2 рішення № 392).

04.04.2017 року на ХІІ сесії Херсонська обласна рада VІІ скликання прийняла рішення № 449, абзацом другим пункту першого якого визнано таким, що втратило чинність рішення ХІ сесії обласної ради VІІ скликання від 03.03.2017 року № 392 "Про покладення функцій замовника ремонтно-будівельних робіт об'єктів спільної власності територіальних громад області".

Пунктом четвертим рішення від 04.04.2017 року № 449 визначено замовником ремонтно-будівельних робіт об'єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області, що фінансуються та/або співфінансуються з обласного бюджету, комунальну установу з капітального будівництва та експлуатації Херсонської обласної ради, якщо інше не передбачено чиним законодавством України.

У пункті п'ятому рішення від 04.04.2017 року № 449 зазначено, що це рішення набирає чинності з моменту його оприлюднення на не поширює свою дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.

Надаючи оцінку обгрунтованості вимог позивача щодо протиправності рішень відповідача від 03.03.2017 року № 392 та від 04.04.2017 року № 449, суд вважає за необхідне врахувати наступні обставини та положення законодавства.

Так, розпорядженням голови Херсонської ОДА від 14.11.2014 року № 817 відповідно до Положення про управління капітального будівництва Херсонської ОДА, затвердженого розпорядженням від 18.01.2013 року № 18, Управління капітального будівництва Херсонської ОДА визначено єдиним замовником по будівництву, реконструкції, реставрації та капітальному ремонту об'єктів в області.

У судовому засіданні представники позивача зазначили, що функції замовника будівництва об'єктів житлово-комунального і соціального призначення на території області позивач виконує відповідно до Положення про Управління, яке було розроблене згідно Типового положення про управління капітального будівництва обласної Київської та Севастопольської міської державної адміністрації, затвердженого постановою Кабміну від 06.09.2000 року № 1401.

Постановою Кабінету Міністрів України від 06.02.2013 року № 99, яка набрала чинності 22.02.2013 року визнано такими, що втратили чинність деякі постанови Кабінету Міністрів України, зокрема, постанова Кабінету Міністрів України від 06.09.2000 року №1401 "Про затвердження Типового положення про управління капітального будівництва обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації".

Отже, нормативний акт, на підставі якого розроблено Положення про управління капітального будівництва Херсонської ОДА втратив чинність, тобто втратила чинність норма, яка передбачала, що функцію замовника будівництва об'єктів житлово-комунального і соціального призначення на території області здійснює Управління капітального будівництва обласної чи міської державної адміністрації.

Натомість Положення про управління капітального будівництва Херсонської ОДА, затверджене розпорядженням голови ОДА 13.09.2016 року № 696, яким керується у своїй діяльності позивач, містить посилання на здійснення ним функції замовника будівництва об'єктів житлово-комунального і соціального призначення на території області. У свою чергу розпорядження від 14.11.2014 року № 817 про визначення позивача єдиним замовником по будівництву, реконструкції, реставрації та капітальному ремонту об'єктів області містить посилання на Положення про управління капітального будівництва Херсонської ОДА, затверджене розпорядженням голови ОДА від 18.01.2013 року № 18, яке розпорядженням голови ОДА від 26.11.2014 року № 845 визнано таким, що втратило чинність.

Таким чином, суд вважає, що позивач діє на підставі Положення, яке за своїм змістом в частині здійснення ним функції замовника будівництва об'єктів житлово-комунального і соціального призначення на території області не відповідає вимогам чинного законодавства, що регулює дані правовідносини.

Разом з тим суд зауважує, що ні розпорядження від 14.11.2014 року № 817, ні Положення про управління не містять посилань на здійснення позивачем функцій замовника по будівництву, реконструкції та капітальному ремонту об'єктів спільної власності територіальних громад області, а охоплює об'єкти будівництва в області загалом.

Оцінюючи твердження позивача про відсутність у відповідача повноважень на створення у своєму складі виконавчих органів, слід зазначити наступне.

Судом встановлено, що рішенням ХХХVІ сесії Херсонської обласної ради VІ скликання від 10.09.2015 року № 1334 затверджено Положення про комунальну установу з капітального будівництва та експлуатації Херсонської обласної ради (далі-Установа), державну реєстрацію змін до якого проведено 13.10.2015 року. Як слідує зі змісту вказаного Положення комунальна установа з капітального будівництва та експлуатації є правонаступником прав та обов'язків державного підприємства обласного відділу капітального будівництва об'єктів комунального призначення та комунальної установи з капітального будівництва та експлуатації об'єктів соціально-культурного і комунального призначення Херсонської обласної ради. Установа є юридичною особою, яка виконує свої функції за рахунок бюджетів усіх рівнів та розпоряджається коштами, призначеними на фінансування будівництва та експлуатації. Основними завданнями Установи є забезпечення державної політики з будівництва та експлуатації об'єктів соціально-культурного і комунального призначення, що є спільною власністю територіальних громад області.

Отже, комунальна установа з капітального будівництва та експлуатації Херсонської обласної ради є юридичною особою, створеною внаслідок реорганізації державного підприємства та комунальної установи, а тому твердження позивача про її утворення з перевищенням відповідачем своїх повноважень є безпідставним, зважаючи також на ту обставину, що позивач не оскаржує сам факт її створення, а заперечує проти надання вказаній Установі функцій замовника будівництва об'єктів спільної власності територіальних громад області.

Щодо доводів позивача про порушення відповідачем бюджетного законодавства внаслідок визначення замовником ремонтно-будівельних робіт об'єктів спільної власності територіальних громад області комунальну установу з капітального будівництва та експлуатації Херсонської обласної ради, суд зазначає наступне.

Відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу врегульовані Бюджетним кодексом України (далі - БК України).

Бюджети місцевого самоврядування - бюджети територіальних громад сіл, їх об'єднань, селищ, міст (у тому числі районів у містах), бюджети об'єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад (п. 2 ч. 1 ст.2 БК).

Бюджетні установи - органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету. Бюджетні установи є неприбутковими (п. 12 ч. 1 ст.2 БК).

Одержувач бюджетних коштів - суб'єкт господарювання, громадська чи інша організація, яка не має статусу бюджетної установи, уповноважена розпорядником бюджетних коштів на здійснення заходів, передбачених бюджетною програмою, та отримує на їх виконання кошти бюджету (п. 38 ч. 1 ст.2 БК).

Розпорядник бюджетних коштів - бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань, довгострокових зобов'язань за енергосервісом та здійснення витрат бюджету (п. 47 ч. 1 ст.2 БК).

Частиною першою статті 22 Бюджетного кодексу України визначено, що для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.

За бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників. Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради (п. 3 ч. 2 ст. 22 БК).

За правилами частини шостої статті 22 БК України розпорядник бюджетних коштів може уповноважити одержувача бюджетних коштів на виконання заходів, передбачених бюджетною програмою, та надати йому кошти бюджету (на безповоротній чи поворотній основі) в межах відповідних бюджетних асигнувань. Одержувач бюджетних коштів використовує такі кошти на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань, затверджених у кошторисі цього розпорядника бюджетних коштів.

Відповідно до пункту 4.1 Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів, затвердженого наказом Міністерства фінансів України 23.08.2012 року № 938, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.09.2012 року за № 1569/21881, головні розпорядники до початку бюджетного року визначають мережу розпорядників нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів, які згідно з проектом рішення про відповідний місцевий бюджет уповноважені на виконання програм та заходів, що проводяться за рахунок коштів бюджету, із обов'язковим зазначенням їх статусу (розпорядник бюджетних коштів або одержувач бюджетних коштів) та органу Казначейства, в якому вони обслуговуються.

Юридична особа, що включається до мережі, не може одночасно мати статус розпорядника бюджетних коштів та одержувача бюджетних коштів (п. 4.5).

Аналіз наведених вище положень бюджетного законодавства дає підстави для висновку, що головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути як місцеві державні адміністрації та її структурні підрозділи, так і виконавчі органи та апарати місцевих рад та їх структурні підрозділи. У свою чергу, одержувачами бюджетних коштів є юридичні особи - суб'єкти господарювання, які використовують такі кошти відповідно до плану їх використання.

Відповідно до пунктів 16-18 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно району, області, цільових програм з інших питань, заслуховування звітів про їх виконання; затвердження відповідно районних, обласних бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання; розподіл переданих з державного бюджету коштів у вигляді дотацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення.

Так, рішенням Х сесії Херсонської обласної ради VІІ скликання від 29.12.2016 року № 357 затверджено програму соціально-економічного та культурного розвитку Херсонської області на 2017 рік.

Бюджетні призначення головним розпорядникам коштів обласного бюджету на 2017 року у розрізі відповідальних виконавців за бюджетними програмами затверджені рішенням Х сесії Херсонської обласної ради VІІ скликання "Про обласний бюджет на 2017 рік" від 29.12.2016 року № 358. Вказаним рішенням визначені головні розпорядники коштів за кодами класифікації видатків, у тому числі Управління капітального будівництва Херсонської ОДА.

Таким чином, суд вважає, що відповідачем дотримано норми бюджетного законодавства та Порядку щодо затвердження бюджетних програм та визначення головних розпорядників коштів бюджету.

Разом з тим, суд відмічає, що бюджетне законодавство жодним чином не пов'язує функції головного розпорядника коштів за бюджетними програмами із функціями замовника будівництва та/або ремонтно-будівельних робіт.

За змістом статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовником будівництва є фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.

Тобто, згідно законодавства України, яке регулює правовідносини у сфері містобудівної діяльності та архітектури, замовником є особа, яка за дорученням інвестора або інвестора-забудовника залучає підрядника для виконання робіт з будівництва об'єкта, укладає з ним договір підряду, контролює хід будівництва, здійснює технічний нагляд, проводить розрахунки, приймає закінчені роботи та здає об'єкт в експлуатацію. Зазначені функції є основними функціями замовника будівництва.

Суд критично оцінює посилання позивача на порушення відповідачем норм Бюджетного кодексу України у спосіб прийняття рішення від 04.04.2017 року № 449, зокрема, пункту четвертого, оскільки визначення замовником ремонтно-будівельних робіт комунальної установи облради жодним чином не перешкоджає позивачу виконувати функції головного розпорядника коштів державного бюджету та контролювати законність їх використання.

Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За змістом частини 3 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Відповідно до частини 2 статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в України" обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Згідно статті 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Належних та допустимих доказів протиправності визначенням замовником ремонтно-будівельних робіт комунальної установи обласної ради позивач суду не надав.

Зважаючи на вищевикладене, суд дійшов висновку, що приймаючи рішення про визначення замовником ремонтно-будівельних робіт комунальної установи облради (пункт 4 цього рішення), відповідач діяв в межах повноважень та у спосіб, передбачені законодавством України, а відтак підстав для скасування пункту четвертого цього рішення суд не вбачає.

Відсутні також підстави для скасування рішення від 03.03.2017 року № 392, оскільки рішенням від 04.04.2017 року № 449 визнано таким, що втратило чинність рішення від 03.03.2017 року № 392.

За таких обставин суд відмовляє позивачу у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Керуючись ст.ст. 11, 71, 94, 158-163, 167 КАС України, суд, -

постановив:

Відмовити Управлінню капітального будівництва Херсонської обласної державної адміністрації у задоволенні позовних вимог до Херсонської обласної ради, за участю третьої особи - Херсонської обласної державної адміністрації про визнання протиправними та скасування рішень.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Одеського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції шляхом подачі апеляційної скарги в 10-денний строк з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до ст. 160 КАС України чи прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Повний текст постанови виготовлений та підписаний 02 червня 2017 р.

Суддя Кисильова О.Й.

кат. 2