Справа № 826/8274/16
Суддя: Василенко Я.М.
Дата ухвалення: 2017-06-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 826/8274/16 Головуючий у 1-й інстанції: Келеберда В.І. Суддя-доповідач: Василенко Я.М.
У Х В А Л А

Іменем України

06 червня 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Василенка Я.М.,

суддів Кузьменка В.В., Шурка О.І.,

при секретарі Скаленку Р.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги ОСОБА_2, Херсонської обласної об'єднаної організації Всеукраїнської спілки персоналу органів і установ пенітенціарної служби на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.01.2017 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2, Всеукраїнської спілки персоналу органів і установ пенітенціарної служби, Херсонської обласної об'єднаної організації Всеукраїнської спілки персоналу органів і установ пенітенціарної служби, Рівненської обласної організації Всеукраїнської спілки персоналу органів і установ пенітенціарної служби, Полтавської обласної об'єднаної організації Всеукраїнської спілки персоналу органів і установ пенітенціарної служби, Донецької обласної об'єднаної організації Всеукраїнської спілки персоналу органів та установ пенітенціарної служби до Кабінету Міністрів України, треті особи - Міністерство юстиції України, Державна пенітенціарна служба України, Чернігівська обласна об'єднана організація Всеукраїнської спілки персоналу органів і установ пенітенціарної служби про визнання протиправними та скасування постанов, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_2, Всеукраїнська спілка персоналу органів і установ пенітенціарної служби, Херсонська обласна об'єднана організація Всеукраїнської спілки персоналу органів і установ пенітенціарної служби, Рівненська обласна організація Всеукраїнської спілки персоналу органів і установ пенітенціарної служби, Полтавська обласна об'єднана організація Всеукраїнської спілки персоналу органів і установ пенітенціарної служби, Донецька обласна об'єднана організація Всеукраїнської спілки персоналу органів та установ пенітенціарної служби звернулись до суду першої інстанції з позовом, в якому просили:

- визнати протиправною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 18.05.2016 № 343 «Деякі питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади системи юстиції»;

- визнати протиправною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 18.05.2016 № 348 «Про ліквідацію територіальних органів управління Державної пенітенціарної служби та утворення територіальних органів Міністерства юстиції»

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.01.2017 в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з зазначеним вище судовим рішенням позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану постанову, як таку, що постановлена із порушенням норм матеріального і процесуального права, та ухвалити нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового процесу, які з'явились у судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню, виходячи з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що згідно постанови Кабінету Міністрів України від 28.05.2016 № 343 з метою оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади системи юстиції, раціонального використання бюджетних коштів Кабінетом Міністрів України:

- ліквідовано Державну пенітенціарну службу, поклавши на Міністерство юстиції завдання і функції з реалізації державної політики у сфері виконання кримінальних покарань та пробації;

- установлено, що Міністерство юстиції є правонаступником Державної пенітенціарної служби, що ліквідується, в частині реалізації державної політики у сфері виконання кримінальних покарань та пробації;

- утворено комісію з ліквідації Державної пенітенціарної служби (далі - ліквідаційна комісія) та затверджено голову ліквідаційної комісії.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28.05.2016 № 348 ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи управління Державної пенітенціарної служби за переліком; утворено як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції - міжрегіональні управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації за переліком.

Не погоджуючись з вказаними постановами Кабінету Міністрів України, позивачі з даними позовами до суду першої інстанції.

Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що оскільки постанови Кабінету Міністрів України від 28.05.2016 № 343 та № 348 прийняті з дотриманням процедури, визначеної Регламентом Кабінету Міністрів України, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950, то у задоволенні позову слід відмовити.

Апелянти у своїх скаргах зазначають, що оскаржувані постанови прийнято з порушенням ст. 7 Закону України «Про Державну кримінально-виконавчу службу в Україні», параграфів 33, 34 постанови Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950, постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996, у зв'язку із чим вони підлягають скасуванню.

Колегія суддів вважає доводи апелянтів необґрунтованими та погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Згідно зі ст. 1 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади.

Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України.

Відповідно до п. 1 Положення про Державну пенітенціарну службу України Державна пенітенціарна служба України (ДПтС), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра юстиції і який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань.

Аналогічна норма закріплена Указом Президента України «Про затвердження Положення про Державну пенітенціарну службу України» від 06.04.2011 № 394/2011.

Відповідно до ст. 5 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України.

Згідно ч. 1 ст. 6 Закону України «Про Державну кримінально-виконавчу службу» (в редакції чинній на час прийняття оскаржуваних постанов) державна кримінально-виконавча служба України відповідно до закону здійснює правозастосовні та правоохоронні функції і складається з центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, його територіальних органів управління, кримінально-виконавчої інспекції, установ виконання покарань, слідчих ізоляторів, воєнізованих формувань, навчальних закладів, закладів охорони здоров'я, підприємств установ виконання покарань, інших підприємств, установ і організацій, створених для забезпечення виконання завдань Державної кримінально-виконавчої служби України.

Відповідно до статті 7 Закону України «Про кримінально-виконавчу службу України» (в редакції від 14.04.2009) центральний орган виконавчої влади з питань виконання покарань утворюється, реорганізовується та ліквідовується Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Конституцією України» від 07.10.2010 внесено зміни до Закону України «Про кримінально-виконавчу службу України», зокрема, у частині першій статті 7 слова «Кабінетом Міністрів України» замінено словами «Президентом України».

Однак, пунктом 1 Закону України «Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Конституцією України» від 23.02.2014 № 763-УІІ визнано таким, що втратив чинність Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Конституцією України» від 07.10.2010.

Пунктом 2 Закону України «Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Конституцією України» передбачено, що норми законів України, до яких вносилися зміни Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Конституцією України», які втратили чинність згідно з пунктом 1 цього Закону, діють в редакції, чинній станом на 07.10.2010, з урахуванням змін, внесених Законами України після 07.10.2010, у частинах, що відповідають нормам Конституції України, які діють станом на дату набрання чинності цим Законом.

Отже, відповідно до статті 7 Закону України «Про кримінально-виконавчу службу України» (в редакції, що діє станом на момент звернення позивача до суду першої інстанції з даним позовом) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, утворюється, реорганізовується та ліквідовується Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України.

Враховуючи вищевикладені норми, колегія суддів вважає необґрунтованими доводи ОСОБА_2 про те, що Кабінет Міністрів України не наділений повноваженнями щодо ліквідації Державної пенітенціарної служби України.

Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, визначає інші процедурні питання його діяльності встановлено Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 (далі - Регламент).

Згідно п. 5 параграфу 33 Регламенту проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань).

Пунктом 1 параграфу 37 Регламенту КМ України передбачається, що розробник надсилає заінтересованому органу проект акта Кабінету Міністрів, завізований керівником органу, який є розробником, разом з пояснювальною запискою, а також порівняльною таблицею (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів).

Відповідно до п. 7 параграфу 33 Регламенту до розроблення проекту акта Кабінету Міністрів можуть залучатися за згодою народні депутати України, науковці та інші фахівці, а також представники об'єднань громадян.

Під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів з питань, що стосуються формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, відповідний проект акта в обов'язковому порядку надсилається уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноваженому представнику всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців.

Колегія суддів звертає увагу, що відповідно до довідки про погодження проекту постанови «Деякі питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади системи юстиції» проект постанови погоджений першим віце-прем'єр-міністром - Міністром економічного розвитку і торгівлі України, Міністром внутрішніх справ України, Міністром фінансів України, Головою Національного агентства України з питань державної служби, головою Спільного представництва органу репрезентованих всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні, першим заступником голови спільного представницького органу сторони роботодавця на національному рівні.

Також, в матеріалах справи наявні копії листів Спільного представницького органу репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні та Спільного представницького органу сторони роботодавців на національному рівні від 04.05.2016 № 01-13/475-спо та від 26.04.2016 № 16-2-0290 з яких вбачається, що вказаними органами розглянуто проект постанови та погоджено його без зауважень.

Параграфом 34 Регламенту визначено, що під час розроблення проекту акта Кабінету Міністрів розробник аналізує стан справ у відповідній сфері правового регулювання, причини, які зумовлюють необхідність підготовки проекту, визначає предмет правового регулювання, механізм вирішення питання, що потребує врегулювання, передбачає правила і процедури, які, зокрема, унеможливлювали б вчинення корупційних правопорушень, а також робить прогноз результатів реалізації акта та визначає критерії (показники), за якими оцінюватиметься ефективність його реалізації. Якщо реалізація акта потребує фінансування з державного чи місцевого бюджетів, розробник проводить необхідні фінансово-економічні розрахунки. Фінансово-економічні розрахунки під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів проводяться за методикою, що розробляється та затверджується Мінфіном.

Як було встановлено судом першої інстанції, пунктом 4 пояснювальної записки до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади системи юстиції» від 10.05.2016 передбачено, що реалізацію проекту буде здійснено в межах кошторисних призначень для Державної пенітенціарної служби України та зроблений висновок про те, що реалізація проекту акта не потребує додаткових витрат із Державного бюджету України.

З матеріалів справи вбачається, що за результатом розгляду проекту постанови, Міністерство фінансів України листом від 06.05.2016 № 31-08030-05-5/13009 погодила проект постанови без зауважень.

Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство фінансів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 375 (далі - Положення № 375) Мінфін є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує, зокрема, державну фінансову та бюджетну політику, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю, казначейського обслуговування бюджетних коштів,

Згідно з підпунктом 3 пункту 4 Положення № 375 Мінфін відповідно до покладених на нього завдань погоджує проекти законів, які надходять на погодження від інших міністерств та центральних органів виконавчої влади, готує у межах повноважень, передбачених законом, висновки і пропозиції до проектів законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, та проектів законів, внесених на розгляд Верховної Ради України іншими суб'єктами права законодавчої ініціативи, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

З огляду на викладене вбачається, що Міністерство фінансів України є органом до компетенції якого віднесенні, зокрема, повноваження щодо забезпечення, формування та здійснення державної фінансової та бюджетної політики, а також політики у сфері державного фінансового контролю, казначейського обслуговування бюджетних коштів, у зв'язку із чим, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що доводи позивачів про порушення відповідачем параграфу 34 Регламенту спростовано матеріалами справи.

Щодо доводів апелянтів про порушення відповідачем при прийнятті оскаржуваних постанов норм постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996, а саме, що останнім не проведено консультацій з громадськістю, колегія суддів зазначає наступне.

Основні вимоги до організації і проведення органами виконавчої влади консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики (далі - консультації з громадськістю) визначені Порядком проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996.

Відповідно до п. 2, 3 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики консультації з громадськістю проводяться з метою залучення громадян до участі в управлінні державними справами, надання можливості для їх вільного доступу до інформації про діяльність органів виконавчої влади, а також забезпечення гласності, відкритості та прозорості діяльності зазначених органів.

Проведення консультацій з громадськістю має сприяти налагодженню системного діалогу органів виконавчої влади з громадськістю, підвищенню якості підготовки рішень з важливих питань державного і суспільного життя з урахуванням громадської думки, створенню умов для участі громадян у розробленні проектів таких рішень.

Консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

Як вбачається з пояснювальної записки, проект постанови не потребує проведення консультацій з громадськістю.

Колегія суддів звертає увагу, що оскаржуваними постановами ліквідовано Державну пенітенціарну службу України та її територіальні органи з одночасним утворенням територіальних органів Міністерства юстиції України - міжрегіональних управлінь з питань виконання покарань.

Водночас, апелянти вказують, що реалізація оскаржуваних постанов призведе до порушення трудових прав членів Профспілки у зв'язку з реорганізацією та ліквідацією органів, у яких працюють за фахом їх члени.

Однак, колегія суддів зазначає, що суд позбавлений можливості надавати оцінку обставинам, які імовірно виникнуть у майбутньому і приймати рішення, виходячи з таких припущень.

Відповідно до ст.. 2 Закону України «Про професійні спілки» Професійні спілки створюються з метою здійснення представництва та захисту трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілки.

Стаття 19 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» встановлює, що профспілки, їх об'єднання здійснюють представництво і захист трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілок в державних органах та органах місцевого самоврядування, у відносинах з роботодавцями, а також з іншими об'єднаннями громадян. У питаннях колективних інтересів працівників профспілки, їх об'єднання здійснюють представництво та захист інтересів працівників незалежно від їх членства у профспілках. У питаннях індивідуальних прав та інтересів своїх членів профспілки здійснюють представництво та захист у порядку, передбаченому законодавством та їх статутами. Профспілки, їх об'єднання мають право представляти інтереси своїх членів при реалізації ними конституційного права на звернення за захистом своїх прав до судових органів, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, а також міжнародних судових установ.

Згідно зі статтею 25 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» профспілки представляють права та інтереси працівників у відносинах з роботодавцем в управлінні підприємствами, установами, організаціями, а також у ході приватизації об'єктів державної та комунальної власності, беруть участь у роботі комісій з приватизації, представляють інтереси працівників підприємства-боржника в комітеті кредиторів у ході процедури банкрутства.

Таким чином, професійні спілки наділені правом представляти та захищати інтереси трудового колективу, зокрема у відносинах з управління підприємствами, у тому числі шляхом звернення до суду.

Відповідно до п. 1.6 Статуту Всеукраїнської профспілки персоналу органів та установ пенітенціарної служби основним завданням профспілки є представництво і захист прав та інтересів членів Профспілки в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, у взаємовідносинах з центральними органами виконавчої влади з питань виконання покарань, кримінально-виконавчою інспекцією, установами виконання покарань, слідчими ізоляторами, навчальними закладами, закладами охорони здоров'я, підприємствами установ виконання покарань, іншими підприємствами, установами та організаціями, створеними для виконання завдань Служби, з метою забезпечення здійснення прав кожного члена Профспілки, які передбачені законодавством України щодо покращення умов професійної (службової, трудової) діяльності, підвищення життєвого рівня, забезпечення інших соціальних гарантій.

Аналогічні норми закріплено у статутах Херсонської обласної об'єднаної організації Всеукраїнської спілки персоналу органів і установ пенітенціарної служби, Рівненської обласної організації Всеукраїнської спілки персоналу органів і установ пенітенціарної служби,

Крім того, колегія суддів звертає увагу на Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 ЦПК України (справа про охоронюваний законом інтерес) від 01.12.2004 № 18-рп/2004 (справа N 1-10/2004). Системний аналіз, який провів Конституційний Суд України, свідчить, що поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права» має один і той же зміст.

З урахуванням наведених вище міркувань Конституційний Суд України вирішив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Однак, колегія суддів звертає увагу, що позивачами не надано доказів порушення безпосередньо прав позивачів оскаржуваними постановами.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскільки позивачами не надано доказів порушення прав позивачів постановами Кабінету Міністрів України від 28.05.2016 № 343 та № 348 та оскільки останні прийняті з дотриманням процедури, визначеної Регламентом Кабінету Міністрів України, то підстав для визнання протиправними та скасування оскаржуваних постанов немає, у зв'язку із чим позов не підлягає задоволенню, що вірно встановлено судом першої інстанції.

Отже, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції.

Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 200 КАС України залишити апеляційні скарги без задоволення, а постанову суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст. ст. 41, 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206 КАС України, суд

У Х В А Л И В:

Апеляційні скарги ОСОБА_2, Херсонської обласної об'єднаної організації Всеукраїнської спілки персоналу органів і установ пенітенціарної служби залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.01.2017 - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення, проте може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України в порядку та строки, встановлені статтею 212 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя: Василенко Я.М.

Судді: Кузьменко В.В.,

Шурко О.І.

Повний текст ухвали виготовлений 08.06.2017.

Головуючий суддя Василенко Я.М.

Судді: Шурко О.І.

Кузьменко В. В.