Справа № 803/167/17
Суддя: Гуляк Василь Васильович
Дата ухвалення: 2017-05-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 травня 2017 року № 876/4574/17
Львівський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Гуляка В.В.

суддів: Судової-Хомюк Н.М., Коваля Р.Й.

за участі секретаря судового засідання: Омеляновської Л.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 07 березня 2017 року в адміністративній справі за позовом Територіального управління Державної судової адміністрації України у Волинській області до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області про визнання протиправними та скасування вимог,

встановив:

У лютому 2017 року позивач ТУ ДСА України у Волинській області звернувся в суд із адміністративним позовом до відповідача Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області, в якому просив визнати протиправними та скасувати вимоги відповідача щодо усунення виявлених порушень законодавства в установленому порядку та розгляду питання про притягнення працівників установи, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності, викладені у листі від 16.01.2017 р. № 13-03-08-14/202 «Про усунення порушень», відображених в акті ревізії від 28.12.2016 р. № 080-23/14.

Відповідач позову не визнав, у суді першої інстанції подав заперечення, просив відмовити у задоволенні адміністративного позову повністю.

Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 07.03.2017 року адміністративний позов задоволено повністю. Визнано протиправними та скасовано вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області викладені у листі від 16.01.2017 року № 13-03-08-14/202 «Про усунення порушень».

З цією постановою суду першої інстанції від 07.03.2017 року не погодився відповідач та оскаржив її в апеляційному порядку. Вважає апелянт, що зроблені у оскарженій постанові суду висновки не відповідають обставинам справи, судом неправильно з'ясовано обставини, що мають значення для справи та порушено норми матеріального права, а тому постанова суду підлягає скасуванню з підстав, викладених в апеляційній скарзі.

В обґрунтування апеляційних вимог апелянт покликається на те, що оскаржена вимога Управління «Про усунення порушень» вказує на виявлені збитки та їхній розмір. Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Крім цього вказує апелянт, що Прикінцеві та перехідні положення Закону 192-VIII «Про забезпечення права на справедливий суд» не містять положення стосовно збереження за суддями, які були призначені чи обрані на посаду судді до набрання чинності цим Законом, права на отримання щомісячної доплати за вислугу років відповідно до законодавства, що діяло на день набрання чинності Законом № 192-VІІІ. Таким чином, виплата суддям доплати за вислугу років в розмірі 15% при відсутності стажу роботи судді більше 3 років, здійснено в порушення ч.5 ст.133 Закону № 245З-VI в редакції Закону № 192-VIII. Також, відповідно до наказу Міністерства праці України від 02.10.1996 р. № 77 «Про умови оплати праці робітників, зайнятих обслуговуванням органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів», керівникам надано право в межах установлених фондів оплати праці визначати робітникам розмір премії залежно від їх вкладу в кінцеві результати роботи. Так, в наказах на преміювання робітників судів до професійних свят (Дня юриста) не вказано, що преміювання здійснюється від їх вкладу в кінцеві результати роботи. Виплата премій до професійних свят робітникам, а саме до Дня юриста, який не є їх професійним святом, здійснена всупереч Наказу № 77 та положень про преміювання. Премії могли бути виплачені вище переліченим робітникам до Дня працівника суду, а не до Дня Юриста. Також вказує апелянт на необґрунтоване застосування судом першої інстанції листа Державної фінансової інспекції України від 04.03.2015 р. № 25-18/205, адже такий відкликаний листом Держфінінспекції України від 10.08.2015 р. № 25-18/622 «Щодо підготовки вимог про усунення виявлених порушень».

За результатами апеляційного розгляду апелянт просить скасувати оскаржену постанову суду від 07.03.2017 року та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.

Позивач апеляційної скарги не визнав, у суді апеляційної інстанції подав заперечення, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржену постанову суду залишити без змін.

Судом апеляційної інстанції отримано клопотання позивача ТУ ДСА України у Волинській області про відкладення розгляду справи на інший день, у зв'язку із неможливістю прибуття представника позивача в судове засідання. Однак, таке клопотання судом апеляційної інстанції не задоволено, оскільки про поважність причин неявки представника позивача в засідання суду апеляційної інстанції доказів не надано, як і не обґрунтовано неможливості забезпечити явку в судове засідання іншого представника позивача.

Суд апеляційної інстанції заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши підстави та межі апеляційної скарги, вважає, що апеляційну скаргу слід задоволити.

Так, судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що в період з 28.09.2016 року по 21.12.2016 року працівниками відповідача Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності позивача ТУ ДСА України у Волинській області, що належить до сфери управління ДСА України за період з 01.01.2014 року по 01.10.2016 року.

За результатами ревізії 28.12.2016 року складено акт № 080-23/14, яким зафіксовано: 1) в порушення п.5 ст.133 Закону України від 07.07.2010 року № 2453-VI «Про судоустрій та статус суддів» (редакція від 12.02.2015 р. № 192) в період з 01.04.2015 р. по 01.10.2016 р. 7 суддям, які були призначені на посади суддів в період з 2012 по 2014 роки, без наявності у них 3 річного стажу роботи, зайво нарахована та виплачена надбавка за вислугу років в розмірі 15% на загальну суму 139760,44 грн. та зайво проведено сплату ЄСВ на суму 44380,46 грн.. Внаслідок допущеного порушення завдано шкоди (збитків) Управлінню на суму 184140,90 грн.. 2) в порушення п.2 наказу Міністерства праці України від 02.10.1996 року №77 «Про умови оплати праці робітників, зайнятих обслуговуванням органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів» та п.4.2 і п.4.4 Положень про преміювання міських, міжрайонних та районних судів в Волинській області, Управлінням у 2015 році проведено виплату одноразових премій до Дня юриста обслуговуючим працівникам (водіям, експедиторам, прибиральникам приміщень, операторам котельні) в загальній сумі 35000 грн. та зайво проведено виплати ЄСВ на суму 11058,20 грн., чим завдано Управлінню зайвих витрат на суму 46058,20 грн. (а.с. 106-139).

Даний акт підписаний позивачем із доданими до нього запереченнями (а.с. 166-170).

Листом від 16.01.2017 року №13-03-08-14/203 відповідач направив позивачу висновок на заперечення до акту ревізії від 28.12.2016 року, яким повідомив, що надані Територіальним управлінням заперечення не приймаються (а.с. 171-187).

На підставі вищевказаного акту Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області 16.01.2017 року винесено Вимогу №13-03-08-14/202 «Про усунення порушень» відображених в акті ревізії від 28.12.2016 року № 080-23/14. Дана вимога отримана позивачем 19.01.2017 року (а.с. 11).

У вказаній Вимозі відповідач вимагає усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку, а інформацію при вжиті заходи надати до 16.02.2017 року. Також вказано, що в разі незабезпечення виконання вимоги орган Держфінінспекції має право звернутися до суду в інтересах держави.

Суд апеляційної інстанції не може погодитися з висновками суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення адміністративного позову, виходячи з наступного.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26.01.1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII).

Відповідно до статті 1 Закону № 2939-XII, здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю). Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Відповідно до статті 2 Закону № 2939-XII, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Постановою КМ України № 868 від 28.10.2015 р. утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Відповідно Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою КМ України № 43 від 03.02.2016 р. (далі - Положення), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно пункту 3 Положення, основними завданнями Держаудитслужби є, зокрема: 1) забезпечення формування і реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; 3) здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів.

Пунктом 4 Положення передбачено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: - здійснює контроль у міністерствах, інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах, суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи); - реалізує державний фінансовий контроль через здійснення державного фінансового аудиту, інспектування (ревізії); - здійснює контроль за цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності, станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах, усуненням виявлених недоліків і порушень; - вживає в межах повноважень, передбачених законом, заходів до усунення виявлених недоліків та запобігання їм у подальшому, а саме: проводить аналіз стану дотримання фінансової та бюджетної дисципліни, виявляє причини та умови, що призвели до недоліків і порушень, готує рекомендації та пропозиції щодо їх усунення і запобігання їм у подальшому; - вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 6 Положення).

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення).

Зазначені вище норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону № 2939-ХІІ, згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.

Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Наведене вище дає підстави для висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Таку правову позицію стосовно вирішення спорів цієї категорії неодноразово висловлював Верховний Суд України, зокрема правовий висновок щодо застосування положень статті 2, пункту 7 статті 10 Закону № 2939-XII про підстави і порядок пред'явлення та виконання вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень вимог законодавства, яка містить вказівку вжити заходи для відшкодування шкоди, міститься у постановах від 18.11.2014 року (справа № 21-632а14), від 10.02.2015 року (справа № 21-461а14), від 09.06.2015 року (справа № 21-54а15), від 23.06.2015 року (справа № 21-358а15), від 02.12.2015 року (справа № 826/80/13-а), від 23.02.2016 року (справа № 818/1857/14).

Отже, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення органу державного фінансового контролю, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача. Збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, відповідно правильність їх обчислення перевірятиме суд, який розглядатиме цей позов.

Таким чином, з огляду на те, що у розглядуваній адміністративній справі оскаржена позивачем Вимога відповідача від 16.01.2017 року вказує на виявлені збитки та їхній розмір, суд апеляційної інстанції вважає, що обґрунтованість і правомірність такої вимоги має перевірятися у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Беручи до уваги наведене вище, постанова суду першої інстанції в цій справі не відповідає положенням Закону № 2939-ХІІ та правозастосовній практиці Верховного Суду України.

Відповідно до статті 159 КАС України, законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Згідно статті 202 КАС України, підставою для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

З врахуванням наведених вище норм законодавства та фактичних обставин справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про необхідність скасування постанови суду першої інстанції від 07.03.2017 р. та прийняття нової постанови про відмову в задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 41 ч.1, 160 ч.3, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, суд

постановив:

Апеляційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області - задоволити.

Постанову Волинського окружного адміністративного суду від 07 березня 2017 року в адміністративній справі за позовом Територіального управління Державної судової адміністрації України у Волинській області до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області про визнання протиправними та скасування вимог - скасувати та прийняти нову постанову.

У задоволенні позовних вимог Територіального управління Державної судової адміністрації України у Волинській області - відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення.

На постанову протягом двадцяти днів після набрання нею законної сили може бути подана касаційна скарга безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий: В.В. Гуляк

Судді: Н.М. Судова-Хомюк

Р.Й. Коваль

Повний текст постанови виготовлено 29.05.2017 року