Справа № 813/4242/16
Суддя: Шинкар Тетяна Ігорівна
Дата ухвалення: 2017-05-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 травня 2017 рокуЛьвів№ 876/3492/17

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого Шинкар Т.І.,

суддів Пліша М.А.,

Макарика В.Я.,

секретаря судового засідання Малетич М.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Заступника прокурора Львівської області на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2017 року у справі №813/4242/16 за позовом Золочівської місцевої прокуратури Львівської області до Стрілківської сільської ради Перемишлянського району Львівської області, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Товариство з обмеженою відповідальністю «Луги-2» про визнання протиправним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В:

02.12.2016 Золочівська місцева прокуратура звернулась в суд з позовом до Стрілківської сільської ради, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Товариство з обмеженою відповідальністю «Луги-2», просила визнати протиправним та скасувати рішення IV-ї сесії VII скликання Стрілківської сільської ради №135 «Про управління спадщиною».

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 17.02.2017 в задоволені позову відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Заступник прокурора Львівської області подав апеляційну скаргу, просить скасувати постанову Львівського окружного адміністративного суду від 17.02.2017 та прийняти нове рішення, яким закрити провадження у справі. Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що судом першої інстанції не досліджувалось питання чи відповідачем вживались заходи щодо встановлення наявності спадкоємців майна, яким розпорядилась сільська рада або виконавці заповіту. Вказує, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що відповідач діяв як орган, який вчиняє нотаріальні дії, а не як розпорядник землями територіальної громади. Окрім того, судом першої інстанції залишено поза увагою, що 01.07.2016 між відповідачем та ТОВ «Луги-2» укладено договір на управління спадщиною. Апелянт зазначає, що вирішивши спір по суті позову, суд обмежив позивача у подальшому захисті інтересів держави та зверненні до суду в порядку цивільної юрисдикції. Розпорядження відповідачем землями, що належать померлим громадянам, без вжиття заходів щодо встановлення спадкоємців такого майна чи виконавця заповіту, а також без визнання такої спадщини відумерлою, суперечить вимогам чинного законодавства України, що безумовно зачіпає «суспільний інтерес» та є підставою для вжиття прокуратурою заходів представницького характеру.

В судовому засіданні представник прокуратури апеляційну скаргу підтримав, представник третьої особи щодо апеляційної скарги заперечив, просив залишити в силі рішення суду першої інстанції. Відповідач повноважного представника в судове засідання не забезпечив, належним чином повідомлений про місце та час розгляду справи, що в порядку ч.4 ст.196 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) не перешкоджає розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши обставини справи, доводи апеляційної скарги та пояснення, надані в судовому засіданні, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити з огляду на наступне.

Як встановлено судом першої інстанції з матеріалів справи, рішенням IV-ї сесії VII скликання Стрілківської сільської ради №135 від 03.06.2016 «Про управління спадщиною» вирішено: з метою охорони та збереження майна, яке потребує утримання, догляду, вчинення інших фактичних чи юридичних дій для підтримки його в належному стані, що залишилося після смерті громадян - земельні ділянки загальною площею 192,9303 га з них рілля - 186,8702 га, кормові - 6,0601 га, які знаходяться на території Стрілківської сільської ради з цільовим призначенням - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва передати управління спадщиною Товариству з обмеженою відповідальністю «Луги-2»; ТзОВ «Луги -2» укласти договір на управління спадщиною і розмір оплати становить 4 (чотири) відсотка від нормативної грошової оцінки земельних ділянок, що становить 4 712 944, 80 грн. Оплата здійснюється рівними частинами, щомісячно в сумі 15 709, 82 грн.

Вважаючи вказане рішення таким, що суперечить вимогам чинного земельного законодавства та підлягає скасуванню, Золочівська місцева прокуратура Львівської області звернулась із позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст.2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР, в редакції чинній на час винесення оскаржуваного рішення, (далі - Закон №280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно з ст.25 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин згідно з п.34 ч.1 ст.26 Закону № 280/97-ВР здійснюється виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Статтею 1283 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) встановлено, що охорона спадкового майна здійснюється в інтересах спадкоємців, відказоодержувачів та кредиторів спадкодавця з метою збереження його до прийняття спадщини спадкоємцями. Нотаріус або в сільських населених пунктах - уповноважена на це посадова особа відповідного органу місцевого самоврядування за місцем відкриття спадщини за заявою спадкоємців або за повідомленням підприємств, установ, організацій, громадян, або на підставі рішення суду про оголошення фізичної особи померлою чи за своєю власною ініціативою вживає заходів до охорони спадкового майна.

Відповідно до положень ст.1285 ЦК України якщо у складі спадщини є майно, яке потребує утримання, догляду, вчинення інших фактичних чи юридичних дій для підтримання його в належному стані, нотаріус, а в населених пунктах, де немає нотаріуса, - відповідний орган місцевого самоврядування, у разі відсутності спадкоємців або виконавця заповіту укладають договір на управління спадщиною з іншою особою.

Аналогічні положення закріплені статтями 60, 61 Закону України «Про нотаріат» від 02.09.1993 № 3425-XII.

На підставі аналізу вказаних законодавчих положень, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що орган місцевого самоврядування з метою вжиття заходів щодо охорона спадкового майна, яке потребує утримання, догляду, вчинення інших фактичних чи юридичних дій для підтримання його в належному стані наділений повноваженнями щодо укладення договору на управління спадщиною з іншою особою. Метою укладення вказаного договору є забезпечення збереження спадкового майна до прийняття спадщини спадкоємцями або до визнання спадщини відумерлою. Єдиною вимогою до майна є необхідність його охорони, утримання, догляду, вчинення інших фактичних чи юридичних дій для підтримання його в належному стані. Коло осіб, які можуть бути призначені управителями спадковим майном, не обмежено, а тому управителем майна може бути будь-яка фізична особа, яка має повну цивільну дієздатність, а також юридична особа.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що чинним законодавством передбачено можливість здійснення органом місцевого самоврядування як органом, який виконує функції нотаріального органу, необхідних заходів для підтримання в належному стані спадкового майна, яке потребує утримання чи догляду. Одним із таких заходів є укладення договору на управління спадщиною з іншою особою. Оскаржуване рішення прийнято Стрілківською сільською радою, з метою управління спадковим майном, а саме, земельними ділянками, що призначені для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Стрілківської сільської ради, які належали на праві приватної власності померлим фізичним особам, які проживали і перебували на реєстраційному обліку в Стрілківській сільській раді. При цьому, відповідач як орган місцевого самоврядування, вирішивши укласти договір на управління спадщиною на майно - земельні ділянки, щодо яких спадкоємці не оформили спадщину, діяв як орган, який вчиняє нотаріальні дії, а не як розпорядник землями територіальних громад.

Однак, розглядаючи справу, суд першої інстанції виходив з того, що даний спір є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.

На думку суду апеляційної інстанції такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права з огляду на наступне.

Відповідно до частин 1, 2 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно із частиною 1 статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Пунктом 7 ч.1 ст.3 КАС України, термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою в публічно-правових відносинах, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.

Згідно з частинами першою та четвертою статті 11 ЦК України цивільні права та обов'язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов'язки. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування.

Конституційний Суд України у Рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. Ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

На підставі вказаного, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що в зв'язку з прийняттям суб'єктом владних повноважень ненормативного акта виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, а відповідний ненормативний акт слугує підставою виникнення, зміни або припинення конкретних прав та обов'язків фізичних і юридичних осіб приватного права та вичерпує свою дію після реалізації.

З матеріалів справи встановлено, що на підставі рішення сесії Стрілківської сільської ради №135 від 03.06.2016 «Про управління спадщиною» між відповідачем (Установник управління) та ТзОВ «Луги -2 » (Управитель) 01.07.2016 укладено договір на управління спадщиною, відповідно до умов якого Установник управління передає, а Управитель приймає в управління майно померлих осіб, яке потребує окремого утримання, догляду, вчинення інших фактичних та/або юридичних дій для підтримання його в належному технічному та функціональному стані, у відповідності до додатку до цього договору, а саме: земельні ділянки, які знаходяться на території Стрілківської сільської ради Перемишлянського району Львівської області з цільовим призначенням - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, загальною площею визначеною додатком № 1 до цього договору (надалі «майно») (а.с.47).

Враховуючи вказані законодавчі положення та обставини справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що оскаржуване рішення сесії Стрілківської сільської ради №135 від 03.06.2016 «Про управління спадщиною» вичерпало свою дію після його реалізації (укладення договору на управління спадщиною), а відтак подальше оспорювання правомірності набуття земельних ділянок в управління має не публічний, а приватно-правовий характер, а тому не належить до юрисдикції адміністративних судів.

За таких обставин вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред'являтися до суду для розгляду в порядку господарського судочинства, оскільки фактично підґрунтям і метою пред'явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи, що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.

Аналогічна правова позиція викладена судовою палатою у цивільних, адміністративних та господарських справах Верховного Суду України в постанові від 16.12.2015 (справа №6-2510ц15), а також у постановах судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України від 09.12.2014 (справа №21-308а14) та від 16.12.2014 (справа №21-544а14), які з врахуванням вимог ст.244-2 КАС України є обов'язковими для врахування судами при розгляді справ у подібних правовідносинах.

Також слід зауважити, що згідно із статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію і практику Суду як джерело права.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Класична інтерпретація суті конструкції «суд, встановлений законом» викладена Європейським судом у рішенні по справі «Сокуренко і Стригун проти України» та згідно п.24 цього рішення полягає у такому: «Суд повторює, що, як було раніше визначено, фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі «Занд проти Австрії», що згадувалось раніше, Комісія висловила думку, що термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з (…) питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів (…)».

Зазначена правова позиція дає можливість виділити дві умови відповідності критерію «суд, встановлений законом»: організаційну (організація судової системи повинна регулюватися законами у їх буквальному значенні) та юрисдикційну (суд повинен діяти у спосіб та відповідно до повноважень, передбачених законом, у межах своєї компетенції).

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 157 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до ч. 1 ст.203 КАС України постанова або ухвала суду першої інстанції скасовується в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається з підстав, встановлених відповідно статтями 155 і 157 цього Кодексу.

На підставі аналізу норм чинного законодавства та матеріалів справи суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що у випадку, що розглядається, спір за своєю сутністю не є публічно-правовим, а приватноправовим, оскільки вимоги позивача не підпадають під дію ст.17 КАС України, а тому такий має розглядатися за правилами господарського судочинства, що є наслідком скасування постанови суду першої інстанції та закриття провадження у справі.

Суд апеляційної інстанції в силу приписів ч.2 ст.157 КАС України роз'яснює позивачу, що даний спір належить вирішувати в порядку господарського судочинства.

Керуючись статтями 157, 195, 196, 198, 203, 205, 206, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

У Х В А Л И В :

Апеляційну скаргу Заступника прокурора Львівської області задовольнити.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2017 року у справі №813/4242/16 за позовом Золочівської місцевої прокуратури Львівської області до Стрілківської сільської ради Перемишлянського району Львівської області, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Товариство з обмеженою відповідальністю «Луги-2» про визнання протиправним та скасування рішення скасувати та провадження у справі закрити.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складання у повному обсязі шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя Т. І. Шинкар
судді М. А. Пліш
В. Я. Макарик
Повний текст Ухвали складено 01.06.2017р.