Справа № 821/554/17
Суддя: Варняк С.О.
Дата ухвалення: 2017-05-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

821/554/17

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 травня 2017 р.

м. Херсон

Справа № 821/554/17

16 год. 27 хв.

Херсонський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді: Варняка С.О.,

при секретарі: Кальченко-Булановій М.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Управління культури обласної державної адміністрації до Херсонської обласної ради, третя особа - Херсонська обласна державна адміністрація, прокурор Херсонської області у порядку ст. 60 КАС України про визнання протиправними та скасування рішення від 18.11.2016 р. № 273 та від 03.03.2017 р. № 418,

встановив:

Звернувшись до суду, позивач посилається на те, що рішенням XI сесії Херсонської обласної ради VII скликання від 03 березня 2017 року № 418 (далі - рішення № 418) внесено зміни до рішенням XI сесії Херсонської обласної ради VII скликання від 18 листопада 2016 року № 273 (рішення № 273) "Про затвердження Положення про формування складу та організацію роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області". Наслідком прийняття цих рішень головою Херсонської обласної ради видано розпорядження від 20 березня 2017 року № 56 "Про затвердження графіку засідання конкурсних комісій з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області" (далі - розпорядження №56).

Позивач вважає рішення № 273, № 418 протиправними та такими, що підлягають скасування виходячи з наступного.

Повноваження щодо формування складу та організації роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області делеговано обласній державній адміністрації рішенням № 273 прийнято відповідачем 18 листопада 2016 року, яким затверджено відповідне Положення про формування складу та організацію роботи такої комісії.

В свою чергу, Херсонська обласна державна адміністрація делегувала зазначені повноваження управлінню культури облдержадміністрації згідно із розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 28 листопада 2016 року № 917 "Про делегування деяких повноважень управлінню культури обласної державної адміністрації".

Тому в даному випадку повноваження щодо організації конкурсу належать управлінню культури облдержадміністрації, а не Херсонській обласній раді.

Процедура призначення керівників державних та комунальних закладів культури регламентована Законом України "Про культуру".

На момент видання оскаржуваного рішення № 418 був сформований персональний склад конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області по кожному закладу наказами управління культури обласної державної адміністрації від 07 лютого 2017 року та заплановані заходи з проведення конкурсного добору з визначенням дат.

Тобто, один орган повинен забезпечувати процес роботи конкурсної комісії з організації та проведення конкурсного добору. Вищезазначеним Законом чітко визначений порядок проведення конкурсного відбору, й тому в даному випадку повноваження щодо організації конкурсу повинні повністю бути делеговані управлінню культури облдержадміністрації. Часткове ж надання окремих повноважень за наявності чинного вищевказаного Положення прямо суперечить Закону України "Про культуру".

Отже, прийняття відповідачем рішенням № 418 порушує порядок та строки проведення вже запланованих конкурсних доборів керівників комунальних закладів культури.

Заміна члена конкурсної комісії від органу управління, а саме начальника управління Херсонської обласної державної адміністрації на першого заступника голови Херсонської обласної ради на етапі добору кандидатів на посаду керівника комунального закладу культури ставить під сумнів неупередженість на незалежність роботи конкурсної комісії, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.

Згідно з рішенням Конституційного суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009, ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Оскаржуване рішення було прийнято із порушенням процедури винесення питань на розгляд пленарного засідання.

Питання про включення до порядку денного не ставилось на голосування та не приймалось за процедурним рішенням.

Внесенню питання на розгляд пленарного засідання сесії ради не передувала його підготовка у відповідних постійних комісіях ради та обговорення Президією ради.

Таким чином, рішення № 418 було включено до порядку денного XI сесії обласної ради VII скликання, але з порушенням процедури винесення питань па розгляд пленарного засідання сесії ради.

Позивач вважає, що орган управління у сфері культури в області є обласна державна адміністрація, в особі управління культури обласної державної адміністрації.

Просить суд визнати протиправними та скасувати рішення XI сесії Херсонської обласної ради VII скликання від 03 березня 2017 року № 418 "Про внесення змін рішення IX сесії Херсонської обласної ради VII скликання від 18 листопада 2016 року № 273 "Про затвердження Положення про формування складу та організацію роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області";

- визнати протиправними та скасувати рішення IX сесії Херсонської обласної ради VII скликання від 18 листопада 2016 року № 273 "Про затвердження Положення про формування складу та організацію роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області".

У судовому засіданні представники позивача наполягали на задоволенні позовних вимог, просили суд задовольнити позов.

Представники відповідача у судовому засіданні по суті позову заперечували, просили у задоволенні позову відмовити.

Представники третьої особи у судовому засіданні наполягали на задоволені позовних вимог, просили суд задовольнити позов.

Прокурор у судовому засіданні наполягав на задоволенні позовних вимог, просив суд задовольнити позов.

Заслухавши сторони та дослідивши докази у справі, суд встановив такі обставини.

Рішенням XI сесії Херсонської обласної ради VII скликання від 03 березня 2017 року № 418 внесено зміни до рішенням XI сесії Херсонської обласної ради VII скликання від 18 листопада 2016 року № 273 "Про затвердження Положення про формування складу та організацію роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області".

Внаслідок прийняття цих рішень головою Херсонської обласної ради видано розпорядження від 20 березня 2017 року № 56 "Про затвердження графіку засідання конкурсних комісій з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області".

Розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 28 листопада 2016 року № 917 "Про делегування деяких повноважень управлінню культури обласної державної адміністрації" Херсонська обласна державна адміністрація делегувала зазначені повноваження управлінню культури облдержадміністрації.

В свою чергу управління культури Херсонської облдержадміністрації наказом №10 від 23 січня 2017 року "Про оголошення конкурсу" оголошено про проведення процедури конкурсного добору на посади керівників обласних закладів культури комунальної форми власності.

Наказом №17 від 30 січня 2017 року "Про створення комісії з жеребкування" управління культури облдержадміністрації утворено комісію з жеребкування для проведення відповідної процедури між кандидатами, поданими громадськими організаціями.

Вирішуючи спір, суд виходить з такого.

Відповідно до статті 22 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцева державна адміністрація реалізовує державну політику в галузі науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім'ї та молоді.

Згідно з частиною тринадцятої статті 44 Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" районні, обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям такі повноваження: забезпечення відповідно до законодавства розвитку науки, усіх видів освіти, охорони здоров'я, культури, фізичної культури і спорту, туризму; сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел, роботі творчих спілок, національно-культурних товариств, асоціацій, інших громадських та неприбуткових організацій, які діють у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізичної культури і спорту, сім'ї та молоді.

Статтею 13 Закону України "Про культуру" визначено, що органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування під час підготовки пропозицій щодо формування та здійснення державної політики у сфері культури повинні враховувати необхідність створення єдиного культурного простору України та збереження цілісності культури.

Статтею 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачені ті повноваження, які делегуються районними та обласними радами відповідним місцевим адміністраціям.

Крім цього, пунктом 27 частини 1 статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що на пленарних засіданнях обласної ради вирішується питання прийняття рішень щодо делегування місцевим державним адміністраціям окремих повноважень районних, обласних рад.

Таким чином, законодавець передбачив делегування повноважень районних та обласних рад місцевим державним адміністраціям, як на підставі Закону, так і надав можливість делегування окремих повноважень рад на підставі відповідного рішення ради.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 78 ГК України комунальне підприємство утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління. Орган, до сфери управління якого входить комунальне підприємство, є представником власника відповідної територіальної громади і виконує його функції у межах, визначених цим кодексом та іншими законодавчими актами.

Тобто у разі делегування місцевій державній адміністрації функції управління комунальними підприємствами, установами, закладами остання стає представником власника відповідної територіальної громади і виконує його функції щодо володіння, користування та розпорядження у межах, визначених законодавством.

Виходячи з системного аналізу викладених норм, суд приходить до висновку про те, що органом управління у сфері культури в області є обласна державна адміністрація, в особі управління культури обласної державної адміністрації.

Стосовно можливості скасування актів органів місцевого самоврядування та внесення змін до них, суд зазначає, що рішенням Конституційним Суду України №7-рп/2009 від 16.04.2009р. по справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зроблено наступні висновки.

"В аспекті конституційного подання положення частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97- ВР (з наступними змінами) стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни необхідно розуміти так, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".

При цьому в мотивувальній частині рішення №7-рп/2009 від 16.04.2009р. наводяться певні випадки, коли конкретна норма законів передбачає можливість внесення змін до рішень органів місцевого самоврядування. Зокрема містяться посилання на Закон України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", Закон України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" тощо.

Отже, за висновками Конституційного Суду України, внесення змін та/чи скасування рішень органів місцевого самоврядування можливе, але виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Рішення № 418 не містить посилання на норму Конституції або закону, яка б передбачала відповідне повноваження відповідача. Це дає підстави стверджувати про протиправність прийнятого відповідачем рішення.

Також в мотивувальній частині рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009р. № 7-рп/2009 передбачено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Судом встановлено, що на підставі рішення № 273 від 18 листопада 2016 року виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією повноважень, делегованих цим рішенням. Херсонською обласною державною адміністрацією в особі власних структурних підрозділів прийнято власні рішення та вчинено ряд дій.

В подальшому, управлінням культури облдержадміністрації затверджено персональний склад конкурсної комісії з конкурсного добору на посади керівників обласних закладів культури.

Тобто позивачем здійснено дії, направлені на реалізацію та фактичне виконання вимог Закону України "Про культуру" та рішення Херсонської обласної ради в частині забезпечення проведення конкурсного добору на посади керівників обласних закладів культури.

Вищевказані обставини вказують на те, що рішення № 418 Херсонської обласної ради винесено з порушенням вимог законодавства та є протиправним.

У зв’язку з тим, що можливість відкликання, позбавлення, припинення делегованих повноважень для обласних рад не передбачена, оскаржуване рішення прийнято з явними порушеннями положень діючого законодавства України.

Фактично Херсонською обласною радою своїм рішенням відібрано повноваження, раніше надані Херсонській обласній адміністрації, що є порушеннями положень діючого законодавства України.

Відповідно до частини десятої етапі 59 Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Оцінка судом обставин справи базується на наданих доказах, їх належності та переконливості, в поєднанні з принципами КАС України.

Положення ст. 9 КАС України передбачає, що суди при вирішенні справи керуються принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Позивач належними доказами підтвердив правомірність своїх вимог, натомість наявні в матеріалах справи докази дають суду підстави для висновку про протиправність дій відповідача.

Керуючись ст.ст. 7, 8, 9, 11, 14, 71, 86, 122, 158 – 163 КАС України, суд

постановив:

Позов задовольнити.

Визнати протиправними та скасувати рішення XI сесії Херсонської обласної ради VII скликання від 03 березня 2017 року № 418 "Про внесення змін рішення IX сесії Херсонської обласної ради VII скликання від 18 листопада 2016 року № 273 "Про затвердження Положення про формування складу та організацію роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області".

Визнати протиправними та скасувати рішення IX сесії Херсонської обласної ради VII скликання від 18 листопада 2016 року № 273 "Про затвердження Положення про формування складу та організацію роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області".

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Одеського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції шляхом подачі апеляційної скарги в 10-денний строк з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до ст. 160 КАС України чи прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Повний текст постанови виготовлений та підписаний 26 травня 2017 р.

Суддя Варняк С.О.

кат. 2