Справа № 826/2962/14
Суддя: Швед Е.Ю.
Дата ухвалення: 2017-05-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 травня 2017 року м. Київ К/800/35454/16

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого судді: Шведа Е.Ю.,

суддів: Гончар Л.Я.,

Черпіцької Л.Т.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні справу за

касаційною скаргою Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві

на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року

у справі № 826/2962/14

за позовом Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у

м. Києві

до Приватного акціонерного товариства «Київський маргариновий завод»

про застосування заходів реагування,

встановив:

Головне управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві (далі - ГУ ДСНС в м. Києві в м. Києві) звернулось до суду з адміністративним позовом до Приватного акціонерного товариства «Київський маргариновий завод» (далі - ПрАТ «КМЗ) з урахуванням заміни відповідача на правонаступника, в якому просило:

- застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення роботи ПрАТ «КМЗ» за адресою: просп. Науки, 3 у Голосіївському районі м. Києва;

- визначити спосіб виконання судового рішення у порядку, передбаченому наказом МНС України від 21.10.2004 р. № 130 «Про затвердження Інструкції про порядок та умови застосування органами державного пожежного нагляду запобіжних заходів», зареєстрованому в Міністерстві юстиції України 08.11.2004 р. №1416/10015, шляхом відключення джерела електроживлення, накладення печаток на розподільчі електрощити та двері приміщень ПрАТ «КМЗ» за адресою: просп. Науки, 3 у Голосіївському районі м. Києва;

- в разі задоволення адміністративного позову про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи ПрАТ «КМЗ», обов'язок, щодо забезпечення виконання рішення суду покласти на ГУ ДСНС України в м. Києві.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 вересня 2016 року позов задоволено, застосовано заходи реагування у вигляді повного зупинення роботи ПрАТ «Київський маргариновий завод», обов'язок щодо забезпечення виконання рішення суду покладено на ГУ ДСНС в м. Києві. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року рішення суду першої інстанції скасовано, ухвалено нову постанову про відмову в задоволенні позову.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення вказаного суду скасувати, рішення суду першої інстанції залишити в силі. Доводи касаційної скарги мотивовані тим, що внаслідок проведення перевірки відповідача з питань додержання і виконання вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, стану цивільного захисту, позивачем виявлено численні порушення правил техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей. Оскільки відповідачем усунуто не всі порушення вимог законодавства, на думку позивача є підстави для задоволення його позову та зупинення роботи підприємства.

В запереченнях, що надійшли на адресу суду, відповідач не погоджується з касаційною скаргою, тому просить залишити її без задоволення, рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступних висновків.

Судами встановлено, що на підставі наказу Голосіївського РУ ГУ ДСНС України у м. Києві №71 від 20 грудня 2013 року та посвідчення на проведення перевірки № 73 від 31 січня 2014 року головним інспектором відділу ОЗНС та ЗЦЗ Голосіївського РУ ГУ ДСНС України у м. Києві проведено планову перевірку додержання (виконання) ПрАТ «КМЗ» вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, контролю за діяльністю аварійно-рятувальних служб за адресою: просп. Науки, 3 у Голосіївському районі м. Києва.

За результатами проведеної перевірки складено відповідний Акт перевірки додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, контролю за діяльністю аварійно-рятувальних служб № 99 від 20 лютого 2014 року, в якому зафіксовано ряд виявлених порушень, які на думку позивача, становлять загрозу життю та здоров'ю людей.

Крім того, судом апеляційної інстанції з посиланням на експертний висновок № 4888/14-47 від 30 квітня 2015 року встановлено, що ПрАТ «КМЗ» усунено значну кількість невідповідностей щодо дотримання Правил пожежної безпеки відповідно до змісту акту № 99 від 20 лютого 2014 року, а саме, з 81 пункту переліку виявлених порушень залишилось 28.

При цьому, причинами, які ускладнюють виконання запропонованих заходів щодо дотримання протипожежних заходів відповідно до вимог Правил пожежної безпеки (НАПБ А.01.001-2004) та Державних будівельних норм, є потреба проводити капітальне будівництво і реконструкцію. Невідповідності стану ПрАТ «КМЗ» (станом на 26 березня 2015 року) щодо дотримання вимог Правил пожежної безпеки (НАПБ А.01.001-2004), які діяли відповідно до положень Закону України «Про пожежну безпеку» (ст. 4-ст. 7) (Закон втратив чинність на підставі Кодексу цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року) фактично мають місце, але відповідно до існуючих методів проведення пожежно-технічних експертиз та експертних досліджень не визначено критеріїв, за якими можливо встановити, чи є достатніми підставами наявні невідповідності щодо дотримання вимог пожежної безпеки на даному підприємстві для застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення його роботи.

Також судом встановлено, що підприємство має договори щодо технічного обслуговування та ремонту обладнання систем протипожежного захисту в складі системи автоматичної пожежної сигналізації, системи повного оповіщення про пожежу, автоматичні установки газового пожежогасіння, системи протидимного захисту, пожежних кранів внутрішнього протипожежного водопроводу в будівлі адміністративно-побутового корпусу, надання послуг, пов'язаних з підготовкою та перепідготовкою керівного складу фахівців, діяльність яких пов'язана з організацією і здійсненням заходів з питань цивільного захисту, копії наказів щодо забезпечення техногенної безпеки на підприємстві, про призначення відповідальних осіб за пожежну безпеку на підприємстві, про відкомандирування на навчання в сфері цивільного захисту з питань надзвичайних ситуацій, про організацію та проведення спільного об'єктивного тренування з питань цивільного захисту, про створення добровільної пожежної дружини.

Відповідно до Інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, і Реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна щодо об'єкта нерухомого майна, до цілісного майнового комплексу ПрАТ «КМЗ», який займає відокремлену ділянку, загальною площею 24856,2 кв.м., входять 28 об'єктів.

Враховуючи обставини порушення відповідачем вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту та керуючись законодавчо визначеними повноваженнями, позивач звернувся до суду з цим позовом про застосування заходів реагування.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з наявності підстав для повного зупинення роботи підприємства, оскільки виявлені порушення становлять загрозу життю та здоров'ю людей. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, виходив з того, що відповідачем більшість порушень законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту усунуто, а ті порушення, які залишились неусунутими стосуються різних об'єктів нерухомості, що належать відповідачу. Також суд виходив з того, що встановлені під час перевірки порушення в окремих будівлях та приміщеннях не можуть слугувати підставою для застосування заходу реагування у вигляді зупинення експлуатації всіх приміщень, будівель та території ПрАТ «КМЗ» та заборони використання їх за цільовим призначенням, так як в такому разі порушиться принцип пропорційності порушення і покарання. Оскільки позивачем не доведено належним чином, що перелічені в акті перевірки порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки створюють реальну загрозу життю та здоров'ю людей, судом апеляційної інстанції зроблено висновок про відсутність підстав для задоволення позову.

Суд касаційної інстанції погоджується з такими висновками суду апеляційної інстанції та зазначає наступне.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до абз. 1 ч. 5 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (в редакції на день прийняття постанови суду першої інстанції й далі) виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб'єктами господарювання можуть бути призупинені виключно за рішенням суду.

Ч. 7 ст. 7 вказаного закону передбачено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

Відповідно до ч. 2 ст. 64 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

П. 12 ч. 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей. Аналогічна норма, а відповідно і повноваження містяться в пп. 35 п. 4 Положення про ГУ ДСНС в м. Києві, затвердженого Наказом ДСНС України 04.02.2013 № 3.

З наведених норм слідує висновок, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, або його територіальні органи, в тому числі і позивач, у разі виявлення факту недотримання вимог пожежної безпеки, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей, мають право звернутися до суду із цим позовом, про що обґрунтовано вказано судами.

Згідно з ч. 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення (п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 70 Кодексу цивільного захисту України).

Наведені норми законодавства України в сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, як вбачається з них, дозволяють центральному органу виконавчої влади, його територіальним підрозділам, які здійснюють державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертатись до адміністративного суду тільки у випадку якщо виявлені порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей. При цьому, позивач на власний розсуд обирає один із можливих заходів реагування, передбачених законодавством: повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Як вірно вказано судом апеляційної інстанції, ч. 2 ст. 12 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що у разі застосування санкцій за порушення вимог законодавства, зокрема, якщо законом передбачаються мінімальні та максимальні розміри санкцій, враховується принцип пропорційності порушення і покарання. Варто зауважити, що на час розгляду справи в суді касаційної інстанції вказана норма доповнена реченням наступного змісту: санкція, що застосовується до суб'єкта господарювання при першому порушенні, не може бути вищою за мінімальну санкцію, передбачену відповідним законом - відповідно до Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 03 листопада 2016 року N 1726-VIII.

З урахуванням вказаного законодавчого підходу до відповідальності суб'єктів господарювання та тих обставин, що відповідачем усунуто переважну більшість виявлених порушень вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, а ті недоліки, які залишилися неусунутими, стосуються різних приміщень, що належать позивачу, та за відсутності переконливих доказів, що невиправлені підприємством порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтовано висновку про відсутність підстав для обрання крайнього заходу реагування у вигляді повного зупинення роботи ПрАТ «КМЗ». При цьому, суд касаційної інстанції враховує, що позивач наділений повноваженнями обирати інший захід реагування, звертаючись до суду з позовом, зокрема, зупинення роботи окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, тощо.

Відтак, вірним є висновок суду апеляційної інстанції, що встановлені під час перевірки порушення вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту ПрАТ «КМЗ» в окремих його будівлях та приміщеннях, безперечно, не можуть слугувати підставою для застосування заходу реагування у вигляді зупинення експлуатації всіх приміщень, будівель та території ПрАТ «КМЗ», тобто повного зупинення роботи підприємства, адже у такий спосіб порушиться принцип пропорційності порушення і покарання.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відмову в задоволенні позову. Судом апеляційної інстанції ухвалено законне та обґрунтоване рішення, яке постановлене з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

З урахуванням викладеного, доводи касаційної скарги спростовуються викладеними нормами права та встановленими обставинами справи, у зв'язку з чим відсутні підстави для її задоволення та скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення.

Згідно з ч. 1 ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Відповідно до ч. 3 ст. 2201 КАС України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Керуючись ст.ст. 220, 2201, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в:

Касаційну скаргу Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві відхилити.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: