Справа № 813/774/16
Суддя: Довгополов Олександр Михайлович
Дата ухвалення: 2017-05-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 травня 2017 року № 876/5273/16

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Довгополова О.М.,

суддів Гудима Л.Я., Святецького В.В.,

з участю секретаря судового засідання Румянцевої О.І.,

представника позивача ОСОБА_1М,.

представника відповідача ОСОБА_2,

представника третьої особи ОСОБА_3,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу Жовківського управління водного господарства на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 23 червня 2016 року у справі за позовом Жовківського управління водного господарства до Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Львівській області, Державного агентства рибного господарства України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Фізична особа-підприємець ОСОБА_4, про зобовязання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

Жовківське управління водного господарства звернулось до суду з позовом до Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Львівській області, Державного агентства рибного господарства України, яким з врахуванням уточнення позовних вимог просило зобов'язати Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Львівській області внести подання до Державного агентства рибного господарства України про скасування режиму рибогосподарської експлуатації водойми 42,0 га, розташованої на ріці Недільчина біля с. Завадів на території Жовківського району Львівської області, виданого (погодженого) 25.07.2013 року ФОП ОСОБА_4 та зобов'язати Державне агентство рибного господарства України скасувати вказаний Режим рибогосподарської експлуатації водойми.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 23 червня 2016 року у задоволенні позову відмовлено.

Постанова мотивована тим, що в даному випадку відсутнє порушення прав Жовківського УВГ в публічно-правових відносинах діями чи бездіяльністю безпосередньо Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Львівській області та Державного агентства рибного господарства України. Зокрема, суд зазначив, що на позивача не покладено обов'язків по контролю за виконанням Режиму рибогосподарської експлуатації водойми та по контролю за спеціальним використанням ВЖР під час проведення рибогосподарської експлуатації водних об'єктів СТРГ та охороною користувачем водних живих ресурсів, оскільки такі обов'язки здійснюються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань рибного господарства України та територіальними органами рибоохорони, в даному випадку Львіврибохороною. Також суд відхилив покликання позивача на невиконання ФОП ОСОБА_4 рішення Господарського суду Львівської області від 29.09.2014 року, яким йому заборонено здійснювати рибогосподарську діяльність у вказаному водосховищі, а також у прибережній захисній смузі навколо водосховища шириною 50 метрів, оскільки правовідносини, що виникли з приводу виконання чи невиконання режиму рибогосподарської експлуатації водойми, розташованої на р. Недільчина біля с. Завадів, існують між ФОП ОСОБА_4 та відповідачами в даній адміністративній справі, а не між позивачем і відповідачами. Суд також зазначив, що суб'єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду лише у випадках, передбачених Конституцією та законами України, однак позивач не навів жодної норми, яка б передбачала його звернення з даним позовом. Крім того, суд не вправі перебирати на себе дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень, у спірному випадку відповідачів, в питаннях реалізації державної політики у сферах рибного господарства та рибної промисловості, затвердження правил та режимів рибальства, добування (вилучення, вилову) та відтворення водних біоресурсів тощо.

Постанову в апеляційному порядку оскаржив позивач, вважає її незаконною та необґрунтованою, оскільки суд неповно з'ясував обставини справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, а також суд порушив норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Просить постанову скасувати та прийняти нову, якою позов задовольнити.

На обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що він є титульним володільцем Зашківського водосховища згідно Державного акта на право постійного користування землею. Виявивши, що на водоймі, яка знаходиться на цій ділянці, здійснює господарську діяльність ФОП ОСОБА_4, він звернувся до суду з позовом про усунення перешкод в користуванні цією ділянкою і рішенням Господарського суду Львівської області від 29.09.2014 року, яке набрало законної сили, було, зокрема, заборонено ФОП ОСОБА_4 здійснювати рибогосподарську діяльність у водосховищі в басейні річки Недільчина поблизу с. Завадів та прибережній захисній смузі навколо водосховища шириною 50 м. Однак ФОП ОСОБА_4 не виконав даного рішення, а також всупереч його вимогам передав право проводити рибогосподарську діяльність на спірному водному об'єкті на підставі Режиму рибогосподарської експлуатації водойми, розташованої на ріці Недільчина біля с. Завадів від 25.07.2013 року ФОП ОСОБА_5 Враховуючи те, що ФОП ОСОБА_4 не має права на здійснення рибогосподарської діяльності на спірному водному об'єкті, на думку позивача, він не мав права передавати таке право і ФОП ОСОБА_5 Також позивач зазначає, що вказаний Режим рибогосподарської експлуатації водойми не погоджений із територіальним органом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін та третьої особи, обговоривши доводи апеляційної скарги та заперечення на неї, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановив суд, на території Зашківської сільської ради в басейні річки Недільчина поблизу с. Завадів Жовківського району Львівської області знаходиться Недільчинське водосховище.

У 1986 році Нестерівська районна рада народних депутатів Львівської області видала Нестеровському правлінню осушних систем, правонаступником якого є Жовківське управління водного господарства, Державний акт на право постійного користування земельною ділянкою площею 79,8 га для будівництва об'єктів осушної системи «Недільчина» (м. Нестерів було перейменоване на м. Жовква).

Для здійснення господарської діяльності на водосховищі в басейні ріки Недільчина поблизу села Завадів Жовківського району Львівської області ФОП ОСОБА_4 виготовив та погодив в Управлінні охорони, використання та відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Львівській області та в Державному агентстві рибного господарства України Режим рибогосподарської експлуатації водойми площею 42,0 га.

Однак пізніше Жовківське управління водного господарства виявило, що ФОП ОСОБА_4 здійснює господарську діяльність також на території, яка належить йому на праві постійного користування на підставі вказаного державного акта, в звязку з чим звернулось до Господарського суду Львівської області з позовом про захист свого права.

Рішенням Господарського суду Львівської області від 29.09.2014 року, яке набрало законної сили, у справі № 914/1818/14 за позовом ФОП ОСОБА_6 до ФОП ОСОБА_4, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача, Жовківського управління водного господарства, про усунення перешкод в користуванні майном, а також за позовом третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, Жовківського управління водного господарства до ФОП ОСОБА_4, за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача ФОП ОСОБА_6, Державного агентства водних ресурсів України, про усунення перешкод в користуванні майном, провадження у справі за позовом в частині позовних вимог ФОП ОСОБА_6 до ФОП ОСОБА_4 припинено. Позовні вимоги Жовківського УВГ задоволено повністю, зобов'язано ФОП ОСОБА_4 не чинити перешкод Жовківському управління водного господарства в користуванні водним об'єктом водосховищем в басейні річки Недільчина поблизу села Завадів Жовківського району Львівської області та прибережною захисною смугою, а саме заборонено ФОП ОСОБА_4 здійснювати рибогосподарську діяльність у вказаному водосховищі, а також у прибережній захисній смузі навколо водосховища шириною 50 метрів.

В подальшому ФОП ОСОБА_4 відповідно до договору від 02.03.2015 року № 3, передав право (зобов'язання) виконувати Режим рибогосподарської експлуатації водойми, розташованої на р. Недільчина біля с. Завадів на території Жовківського району Львівської області, та право проводити рибогосподарську діяльність на даному водному об'єкті ФОП ОСОБА_5

Жовківське управління водного господарства вважає, що за таких обставин ФОП ОСОБА_4 не має права на використання зазначеного вище Режиму рибогосподарської експлуатації водойми, а також його передачі іншим особам, в звязку з чим, на переконання позивача, Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Львівській області зобовязане внести подання до Державного агентства рибного господарства України про скасування даного Режиму, а Державне агентство рибного господарства України скасувати цей Режим.

В звязку з протиправним, на думку позивача, невчиненням відповідачами вказаних дій, він звернувся до адміністративного суду з даним позовом.

Відповідно до п. п. 1.1, 1.3 «Положення про Жовківське управління водного господарства», затвердженого наказом Державного агентства водних ресурсів України від 28.03.2012 року № 145, управління є бюджетною неприбутковою організацією і належить до сфери управління центрального органу виконавчої влади у галузі водного господарства і меліорації земель, управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів Державного агентства водних ресурсів України. Управління водного господарства у межах своїх повноважень забезпечує на території Жовківського та Яворівського районів вирішення питань щодо експлуатації державних меліоративних систем, використання, збереження та відтворення поверхневих водних ресурсів, меліорації земель, вирішує в установленному порядку разом із місцевими органами виконавчої влади та іншими організаціями питання забезпечення населення і галузей економіки Жовківського та Яворівського районів водними ресурсами, здійснює від імені Держводагенства виробничі функції з управління інженерною інфраструктурою меліоративних систем та її окремими об'єктами, що перебувають у державній власності.

Відповідно до п. п. 1, 6-1 «Положення про Державне агентство водних ресурсів України», затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 року № 453/2011, агентство є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом ОСОБА_7 України через ОСОБА_7 екології та природних ресурсів України. Державне агентство водних ресурсів України здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в областях, містах ОСОБА_5 і Севастополі.

Таким чином відповідно до вказаних Положень Жовківське управління водного господарства, Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Львівській області та Державне агентство рибного господарства України є субєктами владних повноважень в розумінні норм Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктами 6, 8 ч. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що адміністративний позов це звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів або на виконання повноважень у публічно-правових відносинах, а позивач в адміністративній справі це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.

Відповідно до ч. 3 ст. 6 цього Кодексу суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду лише у випадках, передбачених Конституцією та законами України.

Також згідно з п. 5 ч. 2 ст. 17 цього Кодексу юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Таким чином, відповідно до змісту наведених норм Кодексу адміністративного судочинства України субєкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду лише у випадках, передбачених Конституцією та законами України.

Відповідно до положень ст. 58 Земельного Кодексу України та ст. 4 Водного Кодексу України визначено, що до земель водного фонду належать, зокрема, землі, зайняті річками, водосховищами, іншими водними об'єктами, прибережними захисними смугами, гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них.

Відповідно до ст. 59 Земельного кодексу України землі водного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Землі водного фонду за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування надаються у постійне користування, зокрема, державним водогосподарським організаціям для догляду за водними об'єктами, прибережними захисними смугами, смугами відведення, береговими смугами водних шляхів, гідротехнічними спорудами, а також ведення аквакультури тощо.

Відповідно до ст. 1 Водного кодексу України водний об'єкт це природний або створений штучно елемент довкілля, в якому зосереджуються води (море, річка, озеро, водосховище, ставок, канал, водоносний горизонт); водосховище штучна водойма місткістю більше 1 млн. кубічних метрів, збудована для створення запасу води та регулювання її стоку.

Згідно з ст. 6 цього Кодексу води (водні об'єкти) є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Окремі повноваження щодо розпорядження водами (водними об'єктами) можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади та ОСОБА_7 міністрів Автономної Республіки Крим.

А згідно з ч. 3 ст. 13 цього Кодексу органами виконавчої влади у галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів є, зокрема, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства.

Відповідно до ст. 6 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» державне управління та регулювання у галузі рибного господарства здійснюють Кабінет ОСОБА_7 України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері рибного господарства та рибної промисловості, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства, та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх повноважень, ОСОБА_7 міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації.

Таким органом є Державне агентство рибного господарства України.

Відповідно до ст. 8 вказаного Закону до повноваження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері рибного господарства та рибної промисловості, належить, зокрема, затвердження правил та режимів рибальства, добування (вилучення, вилову) та відтворення водних біоресурсів.

Згідно з ст. 1 цього Закону режим рибогосподарської експлуатації водного об'єкта це установлена на відповідний термін сукупність вимог, умов та заходів щодо обсягів робіт з відтворення водних біоресурсів за їх віковими та видовими характеристиками, строків лову, типів і кількості знарядь та засобів лову, обсягів вилучення, регламентації любительського і спортивного рибальства, ощадливого використання водних біоресурсів рибогосподарського водного об'єкта (його частини).

Відповідно до п. п. 3.1, 3.2 «Інструкції про порядок здійснення штучного розведення, вирощування риби, інших водних живих ресурсів та їх використання в спеціальних товарних рибних господарствах», затвердженої наказом Державного комітету рибного господарства України від 15.01.2008 року № 4, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 28.01.2008 року за № 64/14755, дію Режиму може бути тимчасово призупинено спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань рибного господарства України у разі подання органів, визначених пунктом 2.14 цієї Інструкції, щодо: порушення користувачем вимог цієї Інструкції (Режиму, невиконання показників щодо вселення та вилучення ВЖР, їх охорони); погіршення стану запасів ВЖР у рибогосподарському водному об'єкті; несвоєчасного надання звітів щодо вселення та вилучення ВЖР до територіальних органів рибоохорони. Тимчасове призупинення дії Режиму здійснюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань рибного господарства України, про що складається акт (два примірники) у довільній формі. Користувачу надається припис щодо необхідності усунення ним виявлених порушень з наступним обов'язковим повідомленням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань рибного господарства України про виконання припису. Рішення стосовно поновлення дії Режиму приймається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань рибного господарства України після виконання вимог припису. У разі неодноразового (два рази і більше) невиконання приписів або неодноразового порушення користувачем вимог цієї Інструкції або Режиму, на підставі подання територіальних органів рибоохорони або територіальних органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань рибного господарства України скасовує режим, про що видається розпорядчий документ. Рішення про скасування приймається в місячний термін з моменту надходження подання, після чого повідомляється користувач, територіальні органи рибоохорони та територіальні органи Міністерства охорони навколишнього природного середовища України.

Таки чином, як правильно вказав суд першої інстанції, зазначеною вище Інструкцією передбачений виключний перелік підстав, за наявності яких Державне агентство водних ресурсів України може тимчасово зупинити чи скасувати режим водогосподарської експлуатації водойми.

При цьому, відповідно до п. 2.14 даної Інструкції контроль за виконанням Режиму, спеціальним використанням ВЖР під час проведення рибогосподарської експлуатації водних об'єктів СТРГ та охороною користувачем водних живих ресурсів здійснюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань рибного господарства України, територіальними органами рибоохорони та іншими органами відповідно до законодавства України.

В свою чергу, Жовківське управління водного господарства не має обов'язків та повноважень щодо контролю за виконанням Режиму рибогосподарської експлуатації водойми та по контролю за спеціальним використанням ВЖР під час проведення рибогосподарської експлуатації водних об'єктів СТРГ та охороною користувачем водних живих ресурсів, оскільки такі обов'язки, як зазначено вище, здійснюються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань рибного господарства України та територіальними органами рибоохорони, в даному випадку Львіврибохороною.

Також Жовківське управління водного господарства не навело будь-яких норм Конституції України чи норм законів, які були б правовою підставою для його звернення до суду з даним адміністративним позовом.

Посилання позивача як на підставу звернення із цим адміністративним позовом на ту обставину, яка вказана у зазначеному вище рішенні Господарського суду Львівської області від 29.09.2014 року, що він є титульним володільцем Недільчинського водосховища, гідротехнічних споруд та земель водного фонду, які знаходяться під водосховищем і навколо нього, тому вправі заявляти вимоги про усунення перешкод в користуванні цими обєктами, а також посилання на складений Верховним Судом України «ОСОБА_1 деяких питань застосування судами законодавства про право власності при розгляді цивільних справ» та постанову пленуму Вищого спеціалізованого суду з розгляду цивільних і кримінальних справ від 07.02.2014 року № 5 «Про судову практику у справах про захист права власності та інших речових прав», колегія суддів вважає безпідставними і не бере до уваги, оскільки ці обставини та розяснення касаційних судів стосуються захисту особою права власності чи іншого речового права і не стосуються повноважень і діяльності позивача саме як органу виконавчої влади, тобто субєкта владних повноважень.

При цьому, колегія суддів зазначає, що Жовківське управління водного господарства реалізувало своє право на судовий захист як титульний володілець водосховища та земель водного фонду, які знаходяться під водосховищем і навколо нього, звернувшись із зазначеним вище позовом до ФОП ОСОБА_4 в порядку господарського судочинства.

Крім того, як правильно зазначив суд першої інстанції, предметом спору і дослідження в межах даної адміністративної справи не може бути наявність або відсутність підстав для скасування спірного Режиму рибогосподарської експлуатації водойми, оскільки правовідносини, що виникли з приводу виконання чи невиконання Режиму рибогосподарської експлуатації водойми, розташованої на ріці Недільчина біля села Завадів на території Жовківського району Львівської області, існують між ФОП ОСОБА_4 та відповідачами, а не між позивачем і відповідачами в даній справі.

Тобто, як правильно встановив суд першої інстанції, права Жовківського управління водного господарства фактом існування Режиму рибогосподарської експлуатації вказаної водойми жодним чином не порушуються.

Також правильним є висновок суду першої інстанції про те, що суд не може перебирати на себе дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень, в даному випадку Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Львівській області та Державного агентства рибного господарства України в питаннях реалізації державної політики у сферах рибного господарства та рибної промисловості, затвердження правил та режимів рибальства, добування (вилучення, вилову) та відтворення водних біоресурсів тощо.

Так, згідно з Рекомендацією № R (80) 2 Комітету ОСОБА_7 Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятою Комітетом ОСОБА_7 Європи 11.05.1980 року на 316-й нараді заступників міністрів, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Отже, дискреційним є повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) обрати один з кількох варіантів рішення.

Тобто відповідачі в межах своїх повноважень та з урахуванням конкретних обставин уповноважені на власний розсуд приймати рішення щодо вжиття заходів, зокрема, щодо скасування Режиму рибогосподарської експлуатації водойми.

Також згідно з п. 5 ч. 2 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Однак у даному випадку позивач не надав і суд не встановив існування спору між сторонами у справі як субєктами владних повноважень щодо реалізації їхньої компетенції у сфері контролю за дотриманням субєктами господарювання Режиму рибогосподарської експлуатації водойми, оскільки як зазначено вище, такі питання не належать до компетенції Жовківського управління водного господарства.

Враховуючи наведені вище обставити та положення нормативних актів, колегія суддів вважає правильним та обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що адміністративний позови Жовківського управління водного господарства є безпідставним і не підлягає задоволенню.

За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та прийняв постанову з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, тому оскаржувану постанову слід залишити без змін.

Керуючись ст. ст. 160, 195, 196, п. 1 ч. 1 ст. 198, ст. 200, п. 1 ч. 1 ст. 205, ст. ст. 206, 254 КАС України, суд -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Жовківського управління водного господарства залишити без задоволення.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 23 червня 2016 року у справі № 813/774/16 за позовом Жовківського управління водного господарства до Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Львівській області, Державного агентства рибного господарства України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Фізична особа-підприємець ОСОБА_4, про зобовязання вчинити дії залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя ОСОБА_8
судді ОСОБА_9
ОСОБА_10

Ухвала складена в повному обсязі 22.05.2017 року