Справа № 826/5667/17
Суддя: Келеберда В.І.
Дата ухвалення: 2017-05-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

15 травня 2017 року № 826/5667/17

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Келеберди В.І. , суддів Федорчука А.Б., Григоровича П.О. , розглянувши у письмовому провадженні справу

за позовом ОСОБА_1
до Заступника голови Національного агентства з питань запобігання корупції Радецького Р.С., Національного агентства з питань запобігання корупції

провизнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії

О Б С Т А В И Н И С П Р А В И:

ОСОБА_1 (далі також - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до заступника Голови Національного агентства з питань запобігання корупції Радецького Руслана Станіславовича (далі також - відповідач-1) про визнання протиправною бездіяльність щодо ненадання позивачу відповіді (роз'яснення) на його звернення з питання необхідності подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2016 рік та зобов'язання відповідача-1 надати позивачу відповідь (роз'яснення) про те, що він, перебуваючи з 15 січня 2015 року до лютого 2016 року на посаді радника Голови відділу забезпечення діяльності Голови та членів Комісії секретаріату Вищої кваліфікаційної комісії суддів України не зобов'язаний подавати до Національного агентства з питань запобігання корупції декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік, у зв'язку з тим, що він не є суб'єктом декларування у розумінні статті 45 Закону України «Про запобігання корупції».

27 квітня 2017 року судом до участі у справі в якості відповідача залучено Національне агентство з питань запобігання корупції (далі також - Національне агентство, відповідач-2).

Позивач в обґрунтування заявлених вимог посилається на Закони України «Про звернення громадян» та «Про запобігання корупції» й зазначає, що відповідач Радецький Р.С., як заступник Голови Національного агентства з питань запобігання корупції, протиправно надав відповідь на звернення Позивача, яка є неповною, беззмістовною та такою, що по суті не вирішує поставленого позивачем питання.

Відповідно до ч. 1 статті 35 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд може за згодою особи, яка бере участь у справі, видати їй повістку для вручення іншій особі, яка викликається до суду. Відповідно, ухвала про відкриття провадження у справі № 826/5667/17 від 27 квітня 2017 року була надана представнику позивача для вручення відповідачам.

Згідно наявних в матеріалах справи розписок, відповідачі 27 квітня 2017 року отримали копії згадуваної ухвали, отже повідомлені про час, дату та місце судового вирішення справи у належний спосіб, проте явку уповноважених представників в судове засідання не забезпечили, про причини відсутності представництва суду не повідомили.

За приписами ч. 1 статті 128 КАС України зазначені обставини не є підставою для відкладення судового розгляду справи у зв'язку з чим, за відсутності визначених вказаною нормою перешкод, розгляд справи було розпочато та, в подальшому, з урахуванням приписів ч. 6 статті 128 КАС України, з метою надання можливості відсутнім учасникам у реалізації їх процесуальних прав, змінено порядок розгляду справи шляхом завершення її вирішення в порядку письмового провадження.

Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши пояснення представника позивача, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва,

ВСТАНОВИВ:

31 березня 2017 року позивач звернувся до Національного агентства з питань запобігання корупції з заявою про надання роз'яснення щодо наявності необхідності йому подавати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік.

Листом від 21 квітня 2017 року № 51-08/12471/17 ОСОБА_1 надано відповідь з роз'ясненням норм Закону України «Про запобігання корупції».

Відповідно до вимог статті 3 Закону України «Про звернення громадян», під зверненнями громадян слід розуміти викладені у письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.

Враховуючи положення наведеної норми, звернення позивача від 31 березня 2017 року необхідно розглядати як заяву (клопотання), оскільки у ньому він фактично просить сприяти реалізації його прав та визнати за ним відсутність статусу суб'єкта декларування у розумінні статті 45 Закону України «Про запобігання корупції».

За приписами ч. 1 статті 15 Закону України «Про звернення громадян» визначено, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв, зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв.

Частиною 3 статті 15 Закону України «Про звернення громадян» передбачено, що відповідь за результатами розгляду заяв в обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.

Стаття 19 Закону України «Про звернення громадян» визначає обов'язки органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, засобів масової інформації, їх керівників та інших посадових осіб щодо розгляду заяв чи скарг, органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов'язані: об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення; особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.

Згідно з ч. 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як вже було зазначено вище, позивач 31 березня 2017 року звернувся до Національного агентства з питань запобігання корупції з заявою (клопотанням) про підтвердження відсутності необхідності йому подавати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік. До своєї заяви (клопотання) позивачем було додано копію посадової інструкції радника Голови відділу забезпечення діяльності Голови та членів Комісії секретаріату Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 27 грудня 2013 року.

Також, з матеріалів справи вбачається, що листом від 21 квітня 2017 року, складеному у відповідь на звернення позивача, за підписом відповідача-1 було роз'яснено зміст окремих положень Закону України «Про запобігання корупції» та роз'яснень Національного агентства з питань запобігання корупції.

Водночас, оскільки відповідачем-1 листом від 21 квітня 2017 року фактично було надано відповідь на заяву (клопотання) позивача від 31 березня 2017 року, суд вважає не доведеним факт наявності бездіяльності відповідача щодо вирішення зазначеної заяви (клопотання).

Таким чином суд не вбачає підстав для задоволення адміністративного позову ОСОБА_1 в наведеній частині вимог.

Щодо позовних вимог про зобов'язання відповідача-1 надати відповідь про нерозповсюдження на ОСОБА_1 обов'язку подавати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік, суд зазначає наступне.

Матеріалами справи підтверджується, що наказом Голови Вищої кваліфікаційної комісії суддів України з 15 січня 2015 року позивача призначено на посаду радника Голови відділу забезпечення діяльності Голови та членів Комісії секретаріату Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

У відповідності до наказу Голови Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 01 лютого 2016 року позивач припинив діяльність на вказаній посаді.

Суд зазначає, що станом на час перебування позивача на посаді радника Голови відділу забезпечення діяльності Голови та членів Комісії секретаріату Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, така посада належала до категорії посад державної служби у відповідності до діючого на той час Закону України «Про державну службу».

Частиною 1 статті 4 Закону України «Про запобігання корупції» визначено, що Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

Згідно з п. 8 ч. 1 статті 11 вказаного Закону, до повноважень Національного агентства належить, зокрема, здійснення в порядку, визначеному Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави та місцевого самоврядування.

Згідно з абз. 2 ч. 2 статті 45 Закону України «Про запобігання корупції», особи, які припинили діяльність, пов'язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, зобов'язані наступного року після припинення діяльності подавати в установленому частиною першою цієї статті порядку декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік.

Відповідно до ч. 1 статті 45 Закону України «Про запобігання корупції» до суб'єктів декларування належать особи, зазначені у пункті 1, підпункті «а» пункту 2 частини 1 статті 3 антикорупційного закону та інші особи, які зобов'язані подавати декларацію відповідно до цього Закону.

Пунктом 1 ч. 1 статті 3 Закону України «Про запобігання корупції» визначено, що суб'єктами, на яких поширюються дія цього Закону, є особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Разом з тим, 01 травня 2016 року набрав чинності новий Закон України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі також - Закон № 889-VIII), яким був запроваджений окремий інститут «патронатної служби».

Згідно п. 18 ч. 3 статті 3 Закону № 889-VIII, дія цього закону не поширюється на працівників патронатних служб.

Відповідно до положень ч. 1 статті 92 Закону № 889-VIII, до посад патронатної служби належать посади радників, помічників, уповноважених та прес-секретаря Президента України, працівників секретаріатів Голови Верховної Ради України, його Першого заступника та заступника, працівників патронатних служб Прем'єр-міністра України та інших членів Кабінету Міністрів України, помічників-консультантів народних депутатів України, помічників та наукових консультантів суддів Конституційного Суду України, помічників суддів, а також посади патронатних служб в інших державних органах.

Зокрема, постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 року № 15 «Питання оплати праці працівників державних органів», посада Радника була віднесена до працівників патронатних служб в державних органах.

23 лютого 2017 року Національне агентство затвердило роз'яснення щодо декларування працівників патронатних служб, в якому було зазначено наступне:

«Відповідно до частини 2 статті 9 Закону України «Про державну службу» державний службовець під час виконання своїх обов'язків не зобов'язаний виконувати доручення працівників патронатної служби.

Наведене свідчить про відсутність обов'язковості будь-яких дій працівників патронатної служби, а тому й відсутність здійснення ними будь-яких функцій держави. Відповідно, працівники патронатної служби не є суб'єктами декларування.

Виняток становлять керівники патронатних служб, які можуть давати обов'язкові вказівки іншим працівникам патронатної служби».

Згідно з посадовою інструкцією радника Голови відділу забезпечення діяльності Голови та членів Комісії секретаріату Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, затвердженою рішенням Голови Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 27 грудня 2013 року, у радника відсутні будь-які організаційно-розпорядчі чи адміністративно-господарські функції.

Таким чином, з набранням чинності Закону № 889-VIII, ОСОБА_1 прирівнюється до працівника патронатної служби, який припинив діяльність, а отже втратив статус суб'єкта декларування у розумінні статті 45 Закону, оскільки як радник Голови Вищої кваліфікаційної комісії суддів України не здійснював будь-яких функцій держави.

Колегія суддів зазначає, що з огляду на загальноправовий принцип необхідності застосування тих положень правових актів, які діють на момент виникнення спірних правовідносин, в даному випадку застосуванню підлягають саме приписи Закону № 889-VIII та постанови Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 року № 15, оскільки саме вони регулюють правовідносини розмежування посад патронатної та державної служби та є чинними на момент виникнення правових підстав для подачі декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік у відповідності до вимог Закону України «Про запобігання корупції».

При цьому, суд наголошує, що Конституція України, закріпивши ч. 1 статті 58 положення щодо неприпустимості зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, водночас передбачає їх зворотну дію в часі у випадках, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи, що є загальновизнаним принципом права. Тобто, розширивши тлумачення поняття «патронатна служба» та виключивши його зі своєї сфери регулювання, саме Закон № 889-VIII як такий, що фактично пом'якшує відповідальність у сфері патронатної служби, має застосовуватись для визначення кола осіб, які прирівнюються до працівників патронатної служби, в тому числі тих, що здійснювали діяльність до набрання ним чинності.

За таких обставин, суд дійшов висновку, що позивач, перебуваючи у період з 15 січня 2015 року до 01 лютого 2016 року на посаді радника Голови відділу забезпечення діяльності Голови та членів Комісії секретаріату Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, не зобов'язаний подавати до Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік, а отже мав право на підтвердження за ним відсутності статусу суб'єкта декларування у розумінні статті 45 Закону України «Про запобігання корупції» для забезпечення дотримання своїх гарантованих прав у сфері запобігання корупції.

Частиною 1 статті 6 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Частиною 3 статті 2 КАС України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з ч.ч. 1, 2 статті 71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

За правилами ч. 2 статті 162 КАС України, у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про: 1) визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення; 2) зобов'язання відповідача вчинити певні дії; 3) зобов'язання відповідача утриматися від вчинення певних дій; 4) стягнення з відповідача коштів; 5) тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 6) примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 7) примусове видворення іноземця чи особи без громадянства за межі України; 8) визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.

Суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

При цьому, беручи до уваги, що відповідні повноваження відповідачів, на підставі вимог Закону України «Про звернення громадян», щодо надання відповіді на звернення позивача є дискреційними повноваженнями такого органу, суд враховує положення обов'язкової до застосування судової практики Європейського суду з прав людини, викладеної у рішенні по справі Олссон проти Швеції (Olsson v. Sweden) від 24 березня 1988 року.

При вирішенні вказаної справи Європейський суд з прав людини прийшов до висновку, що яка-небудь норма не може вважатися «законом», якщо вона не сформульована з достатньою точністю так, щоб громадянин самостійно або, якщо знадобиться, з професійною допомогою міг передбачити з часткою ймовірності, яка може вважатися розумною в даних обставинах, наслідки, які може спричинити за собою конкретну дію. Проте досвід показує, що абсолютна точність недосяжна і що необхідність уникати надмірної жорсткості формулювань і слідувати за обставин, що змінюються, веде до того, що багато законів неминуче викладені в термінах, які більшою чи меншою мірою є невизначеними.

Фраза «передбачено законом» не просто відсилає до внутрішнього права, але має на увазі і якість закону, вимагаючи, щоб останній відповідав принципом верховенства права. Таким чином, мається на увазі, що у внутрішньому праві повинні існувати певні заходи захисту проти свавільного втручання публічних властей у здійснення прав, охоронюваних inter alia п. 1 статті 8.

Закон, який передбачає дискреційні повноваження, сам по собі не є несумісним з вимогами передбачуваності за умови, що дискреційні повноваження та спосіб їх здійснення вказані з достатньою ясністю для того, щоб з урахуванням правомірності мети зазначених заходів забезпечити індивіду належний захист від свавільного втручання держави.

Крім того, згідно п. 65 вказаного рішення Суду, втручання повинно бути зумовлено досягненням правомірної цілі.

Також Європейський суд з прав людини вказує, що у відповідності зі сформованою практикою Суду, під поняттям необхідності мається на увазі, що втручання відповідає якій-небудь нагальній суспільній потребі і що воно пропорційно законній меті. При визначенні того, чи є втручання «необхідним у демократичному суспільстві», Суд враховує, що за державами - учасницями Конвенції залишається певна свобода розсуду.

На підставі викладеного суд вважає за необхідне зазначити, що запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців. Обсяг таких повноважень суб'єкта владних повноважень повинен мати чіткі межі застосування. Рішення органу влади має бути визнано протиправним, у разі, коли істотність порушення процедури потягнуло його неправильність, а за наявністю правової можливості (якщо ідеться про прийняття органом одного з двох рішень надати чи ні певну можливість здійснювати певні дії) суд зобов'язаний відновити порушене право шляхом зобов'язання суб'єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається.

Відповідно, оскільки судом була встановлена правомірність позиції ОСОБА_1 щодо нерозповсюдження на нього вимог Закону України «Про запобігання корупції» щодо подачі декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік, та оскільки надання відповідних роз'яснень належить до компетенції Національного агентства з питань запобігання корупції, суд вважає обґрунтованими позовні вимоги у частині зобов'язання заступника Голови Національного агентства з питань запобігання корупції Радецького Р.С. надати відповідь щодо відсутності необхідності позивачу подавати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік.

Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, матеріалів справи, суд приходить до висновку про те, що вимоги позивача підлягають задоволенню частково.

Відповідно до ч. 3 статті 94 КАС України якщо адміністративний позов задоволено частково, судові витрати, здійснені позивачем, присуджуються йому відповідно до задоволених вимог, а відповідачу - відповідно до тієї частини вимог, у задоволенні яких позивачеві відмовлено.

Враховуючи, що позов ОСОБА_1 підлягає частковому задоволенню, останньому присуджується судовий збір в сумі 640, 00 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Національного агентства з питань запобігання корупції.

Керуючись статтями 69-71, 94, 128, 160-163 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва,

П О С Т А Н О В И В:

1. Адміністративний позов ОСОБА_1 до Заступника голови Національного агентства з питань запобігання корупції Радецького Руслана Станіславовича та Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії - задовольнити частково.

2. Зобов'язати заступника Голови Національного агентства з питань запобігання корупції Радецького Руслана Станіславовича надати ОСОБА_3 відповідь (роз'яснення) про те, що ОСОБА_3, перебуваючи у період з 15 січня 2015 року по лютий 2016 року на посаді радника Голови відділу забезпечення діяльності Голови та членів Комісії секретаріату Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, не зобов'язаний подавати до Національного агентства з питань запобігання корупції декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік, у зв'язку з тим, що ОСОБА_3 не є суб'єктом декларування у розумінні статті 45 Закону України «Про запобігання корупції».

3. В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

4. Стягнути на користь ОСОБА_1 судовий збір в сумі 640,00 (шістсот сорок) грн. за рахунок бюджетних асигнувань Національного агентства з питань запобігання корупції.

Постанова набирає законної сили в порядку передбаченому ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими ст. ст. 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги.

Головуючий суддя В.І. Келеберда

Судді П.О. Григорович

А.Б. Федорчук