Справа № 813/2000/16
Суддя: Іваненко Я.Л.
Дата ухвалення: 2017-05-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

16 травня 2017 року м. Київ К/800/34180/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючого - судді суддів:Іваненко Я.Л., Головчук С.В., Мойсюка М.І.,

секретар судового засідання Малина Л.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_4 до Служби автомобільних доріг у Львівській області про визнання дій протиправними за касаційною скаргою ОСОБА_4 на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2016 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року,

в с т а н о в и л а :

У червні 2016 року ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом до Служби автомобільних доріг у Львівській області, в якому просив: визнати протиправними дії Служби автомобільних доріг у Львівській області щодо затвердження технічного паспорта автомобільної дороги С 141909 Ясениця - Новий Кропивник; визнати протиправними дії Служби автомобільних доріг у Львівській області щодо погодження генерального плану забудови сіл Ластівка, Свидник та Коритище Турківського району Львівської області; визнати протиправними дії Служби автомобільних доріг у Львівській області щодо погодження схеми вулично-дорожньої мережі сільського та зовнішнього транспорту.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач, розглянувши поданий Ластівківською сільською радою Турківського району Львівської області генеральний план забудови сіл Ластівка, Свидник та Коритище Турківського району Львівської області, погодив вказаний генеральний план та схеми вулично-дорожньої мережі сільського та зовнішнього транспорту. На думку ОСОБА_4, вказані дії відповідача є протиправними, оскільки вчинені не на підставі, не у межах та не у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України. Під час розгляду справи в суді першої інстанції позивач підтримав позовні вимоги в частині визнання протиправними дій відповідача щодо погодження генерального плану забудови сіл Ластівка, Свидник та Коритище Турківського району Львівської області та схеми вулично-дорожньої мережі сільського та зовнішнього транспорту. В частині визнання протиправними дій відповідача щодо затвердження технічного паспорта автомобільної дороги С 141909 Ясениця - Новий Кропивник позивач позовні вимоги не підтримав з огляду на те, що технічний паспорт автомобільної дороги С 141909 Ясениця - Новий Кропивник не виготовлявся та відповідачем не затверджувався.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2016 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправними дії посадової особи Служби автомобільних доріг у Львівській області щодо погодження генерального плану забудови сіл Ластівка, Свидник та Коритище Турківського району Львівської області. Визнано протиправними дії посадової особи Служби автомобільних доріг у Львівській області щодо погодження схеми вулично-дорожньої мережі сільського та зовнішнього транспорту. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року скасовано постанову суду першої інстанції та прийнято нову постанову, якою відмовлено ОСОБА_4 у задоволенні позову.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити його позовні вимоги. В обґрунтування доводів касаційної скарги зазначає, що погодження відповідачем генерального плану забудови сіл Ластівка, Свидник, Коритище Турківського району Львівської області та схеми вулично-дорожньої мережі сільського та зовнішнього транспорту перебувають у причинно-наслідковому зв'язку з правами та інтересами ОСОБА_4, який є власником земельної ділянки площею 0,25 га по АДРЕСА_1 (через яке проходить автомобільна дорога місцевого значення С 141909 Ясениця - Новий Кропивник), оскільки встановлення металевих воріт, замощення дороги бруківкою та самовільне влаштування гравійно-щебневої об'їзної дороги на чужих земельних ділянках, що в сукупності фактично погоджено відповідачем, порушує гарантоване ОСОБА_4 Конституцією України право власності, а саме, вільно володіти, користуватися та розпоряджатися своїм майном. Крім того, вказує, що задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції вийшов за їх межі та визнав протиправними дії посадової особи, в той час, як позивачем було заявлено позовні вимоги саме до Служби автомобільних доріг у Львівській області.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення позивача та його представника, перевіривши доводи касаційної скарги та правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі у межах, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Ластівківською сільською радою Турківського району Львівської області направлено для відома та використання Службі автомобільних доріг у Львівській області копію генерального плану забудови сіл Ластівка, Свидник та Коритище Турківського району Львівської області, який затверджений рішенням 27 сесії 6 скликання Ластівківської сільської ради, Турківського району Львівської області від 02 листопада 2014 року за № 227, та копію цього рішення.

Листом Ластівківської сільської ради Турківського району Львівської області від 12 жовтня 2015 року за вихідним № 204/02-19 повторно повідомлено Службу автомобільних доріг у Львівській області про затвердження рішенням 27 сесії 6 скликання Ластівківської сільської ради Турківського району Львівської області від 02 листопада 2014 року № 277 генерального плану забудови сіл Ластівка, Свидник та Коритище Турківського району Львівської області. При цьому зазначено, що складовою частиною генерального плану забудови сіл Ластівка, Свидник та Коритище Турківського району Львівської області є схема вулично-дорожньої мережі сільського та зовнішнього транспорту, у зв'язку з чим, просила відповідача затвердити технічний паспорт автомобільної дороги С-141909 Ясениця - Новий Кропивник на ділянці 11+000+11+500 (АДРЕСА_1).

У відповідь на вказаний лист, 12 жовтня 2015 року заступник начальника Служби автомобільних доріг у Львівській області А. Окрепкий листом за № 03-3463/08-01 повідомив голову Ластівківської сільської ради, про те, що Служба автомобільних доріг у Львівській області погоджує генеральний план забудови (схему вулично-дорожньої мережі) сіл Ластівка, Свидник та Коритище Турківського району Львівської області, затверджений рішенням 27 сесії 6 скликання Ластівківської сільської ради, Турківського району Львівської області від 02 листопада 2014 року за № 227.

Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, керуючись статтею 11 Кодексу адміністративного судочинства України, визнав протиправними дії посадової особи Служби автомобільних доріг у Львівській області щодо погодження генерального плану забудови сіл Ластівка, Свидник та Коротище Турківського району Львівської області та погодження схеми вулично-дорожньої мережі сільського та зовнішнього транспорту. Рішення суду у цій частині мотивовано тим, що у відповідача були відсутні повноваження на вчинення дій щодо погодження генерального плану забудов (схем вулично-дорожньої мережі), а тому посадова особа Служби автомобільних доріг у Львівській області діяла не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У частині позовних вимог про визнання протиправними дії відповідача щодо затвердження технічного паспорта автомобільної дороги С 141909 Ясениця - Новий Кропивник суд першої інстанції відмовив у їх задоволенні, оскільки відповідач таких дій не вчиняв, а будь-які належні та допустимі докази наявності затвердженого відповідачем технічного паспорта відсутні.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи позивачу у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що суд першої інстанції в порушення норм процесуального права прийняв рішення щодо посадової особи, яка не була залучена до участі у справі, позовні вимоги були спрямовані не до посадової особи відповідача, а до відповідача, як державного органу, що здійснює свою діяльність відповідно до законодавства.

Крім того, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що термін «погоджую», який вжито у листі від 12 жовтня 2015 року № 03-3463/08-01 за підписом заступника начальника Служби автомобільних доріг у Львівській області Окрепкого А., не породжує жодних правових наслідків для суб'єктів правовідносин та позивача і не має обов'язкового характеру, оскільки чинним законодавством погодження генерального плану та схеми вулично-дорожньої мережі Службою автомобільних доріг не передбачено.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками суду апеляційної інстанції з таких підстав.

Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду (п. 8 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України).

Аналіз наведених норм статей свідчить про те, що об'єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є право (свобода, законний інтерес) особи, порушене суб'єктом владних повноважень (за винятком справ за зверненнями суб'єкта владних повноважень).

При цьому позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Водночас, належний захист прав та інтересів особи можливий лише в разі існування спірних правовідносин, тобто, в разі встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.

Як було встановлено судами попередніх інстанцій, згідно правовстановлюючих документів, позивач та його неповнолітній син є власниками земельних ділянок, а позивач і будинку, по АДРЕСА_1.

Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач вказував, що реалізація генерального плану забудови сіл Ластівка, Свидник та Коритище Турківського району Львівської області порушить його право на вільне володіння, користування та розпорядження зазначеним вище нерухомим майном.

Згідно Положення про Державне агентство автомобільних доріг України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року № 439, Державне агентство автомобільних доріг України (Укравтодор) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури і який реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства.

Відповідно до Положення про Службу автомобільних доріг у Львівській області, затвердженого наказом Державного агентства автомобільних доріг України 2 листопада 2011 року №12, метою діяльності Служби автомобільних доріг у Львівській області є організація утримання в належному технічному стані та розвиток мережі автомобільних доріг загального користування, мостів та штучних споруд, створення умов для безперервного та безпечного руху транспорту на них, задоволення потреб народного господарства та населення України в удосконаленні і раціональному розвитку дорожньої інфраструктури, що обслуговується.

Пунктом 2.2 цього Положення визначено, що предметом діяльності Служби автомобільних доріг у Львівській області є технічний нагляд за станом автомобільних доріг загального користування, мостів та інших штучних споруд, організація виконання положень Закону України «Про дорожній рух» та правил в частині охорони автодоріг, мостів та інших штучних споруд, взаємодія з органами місцевого самоврядування у вирішенні питань, пов'язаних з функціонуванням та розвитком автомобільних доріг у регіоні, здійсненні іншої діяльності, не забороненої законодавством.

Згідно статті 104 Кодексу адміністративного судочинства України до адміністративного суду має право звернутися з адміністративним позовом особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.

Способи захисту прав на земельні ділянки визначені статтею 152 Земельного кодексу України.

За приписами наведеної норми держава забезпечує громадянам та юридичним особам рівні умови захисту прав власності на землю. Захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування.

Зі змісту частини 2 статті 144 Конституції України та частини 10 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування з мотивів невідповідності законам України визнаються незаконними у судовому порядку.

Встановлення та зміна меж адміністративно-територіальних одиниць передбачена статтями 173, 174 та 175 Земельного кодексу України.

Відповідно до частини 1 статті 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року № 3038 планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

Згідно частини 2 статті 17 цього Закону генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Частиною 1 статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.

Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання (частина 10 статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Пунктом 4.1. розділу IV Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 16 листопада 2011 року №290 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 20 грудня 2011 року за №1468/20206, рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Державними будівельними нормами України (Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів сільських населених пунктів) передбачено, що згідно з чинним законодавством рішення про розроблення генерального плану сільського населеного пункту приймає сільська рада. Функції замовника проекту в цьому рішенні покладаються на виконавчий орган сільської ради або (якщо він за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради не створювався) на сільського голову.

Після завершення розроблення генерального плану сільського населеного пункту замовник: - передає генеральний план для його погодження відділу містобудування і архітектури район ної державної адміністрації, а також іншим районним та обласним (республіканським в АРК) організаціям, перелік яких встановлений у завданні на розроблення генерального плану; - надсилає проектні матеріали на погодження виконавчим органам місцевого самоврядування суміжних адміністративно-територіальних одиниць у частині, що зачіпає їх інтереси (розширення меж населеного пункту, розвиток спільних систем інженерно-транспортної інфраструктури, комунального господарства, міжселенного соціально-культурного обслуговування населення тощо); - подає генеральний план на експертизу; - організовує громадське обговорення генерального плану; - доручає розробнику генерального плану в разі потреби скоригувати проект; - подає скоригований проект генерального плану на затвердження сесією сільської ради; - оприлюднює через засоби масової інформації рішення про затвердження генерального плану, дає роз'яснення про його зміст.

Частина 1 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України передбачає, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв'язку з прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень порушуються права позивача.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Отже, вирішуючи публічно-правовий спір, суди повинні встановити, в чому полягає порушення прав позивача оскаржуваним актом.

Тобто, обов'язковою умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв'язку з його прийняттям прав та охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що термін «погоджую», яке вжите у листі від 12 жовтня 2015 року за № 03-3463/08-01, за підписом заступника начальника Служби автомобільних доріг у Львівській області Окрепкого А., не породжує жодних правових наслідків для суб'єктів правовідносин та позивача, як власника земельної ділянки або будинку, що розташовані у селі Коритище Турківського району Львівської області і не має обов'язкового характеру. Крім того, судом встановлено , що матеріали справи не містять жодних доказів про порушення прав позивача внаслідок погодження генерального плану забудови сіл Ластівка, Свидник та Коротище Турківського району Львівської області та погодження схеми вулично-дорожньої мережі сільського та зовнішнього транспорту.

Враховуючи наведене вище, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що заявлені позовні вимоги ОСОБА_4 в частині визнання протиправними дій відповідача щодо погодження генерального плану забудови сіл Ластівка, Свидник та Коритище Турківського району Львівської області та погодження схеми вулично-дорожньої мережі сільського та зовнішнього транспорту є безпідставними та задоволенню не підлягають.

Висновки суду апеляційної інстанції узгоджуються з вимогами законодавства, якими врегульовано спірні правовідносини, відповідають дійсним обставинам справи та нормам матеріального і процесуального права, доводи касаційної скарги їх не спростовують і ґрунтуються на помилковому трактуванні правових норм.

Відповідно до вимог частини 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

За правилами статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Тому колегія суддів, перевіривши у межах касаційної скарги правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, приходить до висновку, що касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а судове рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу ОСОБА_4 залишити без задоволення, а постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення, оскарженню не підлягає.

Головуючий: Я.Л. Іваненко

Судді: С.В. Головчук

М.І. Мойсюк