Справа № 822/546/16
Суддя: Головчук С.В.
Дата ухвалення: 2017-05-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
УХВАЛА

22 травня 2017 року м. Київ К/800/12474/17

Суддя Вищого адміністративного суду України Головчук С.В., вирішуючи питання про прийняття касаційної скарги Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 12 січня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області, Національної поліції України, третя особа - Хмельницька обласна організація Професійної спілки атестованих працівників органів внутрішніх справ України про визнання протиправним та скасування рішень і наказу, поновлення на посаді, стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу,

в с т а н о в и в :

У березні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправними та скасувати рішення Атестаційної комісії № 2 Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області від 10 серпня 2016 про визнання позивача таким, що не відповідає займаній посаді та підлягає звільненню через службову невідповідність; рішення Апеляційної атестаційної комісії Західного регіону про відхилення скарги позивача на рішення атестаційної комісії; наказ Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області від 15 лютого 2016 року № 16 о/с в частині звільнення позивача з посади; поновити ОСОБА_1 на посаді начальника слідчого відділення Красилівського відділення поліції Старокостянтинівського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області та стягнути заробітну плату за час вимушеного прогулу. Посилаючись на те, що атестацію проведено за відсутності правових підстав, а її висновки є упередженими та не ґрунтуються на перевірених і встановлених фактах, просив суд задовольнити позов.

Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 12 січня 2017 року, яку залишено без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2017 року, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано: рішення Атестаційної комісії №2 Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області, про те, що ОСОБА_1 займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність; рішення Апеляційної атестаційної комісії Західного регіону про відхилення скарги позивача на висновок атестаційної комісії; наказ Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області від 15 лютого 2016 року № 16 о/с «По особовому складу» про звільнення ОСОБА_1; поновлено позивача на службі в поліції на посаді начальника слідчого відділення Красилівського відділення поліції Старокостянтинівського відділу поліції Головного управління Національної поліції та стягнуто з відповідача грошове забезпечення за час вимушеного прогулу.

У касаційній скарзі відповідач просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального і процесуального права, зокрема, положень Закону України «Про Національну поліцію» та Інструкції про проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року № 1465 (далі - Інструкція). Вказує, що суди не дали належної правової оцінки обставинам справи та неправильно застосував норми законодавства, якими врегульовані спірні правовідносини. Зазначає, що у рішеннях Европейського суду з прав людини від 6 вересня 1978 року «Класс та інші проти Німеччини», від 9 червня 2005 року «Фадєєва проти Росії» (заява №55723/00), від 17 грудня 2004 року «Кумпене і Мазере проти Румунії» (заява № 333496), від 27 лютого 2001 року «Єрузалем проти Австрії» (заява № 26958/95) та від 20 травня 1999 року «Реквеньї проти Угорщини» (заява № 25390/94) зазначено, що завданням суду при здійсненні його контрольної функції не полягає у підміні органів влади держави, тобто суд не повинен підміняти думку національних органів будь-якою своєю думкою.

Згідно із пунктом 5 частини п'ятої статті 214 КАС України суддя-доповідач відмовляє у відкритті касаційного провадження у справі, якщо касаційна скарга є необґрунтованою і викладені в ній доводи не викликають необхідності перевірки матеріалів справи.

Із змісту оскаржуваних судових рішень видно, що задовольняючи позов, суди виходили з наступного.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження ними служби в Національній поліції України регулюються нормами Закону України від 02 липня 2015 року № 580-VIII «Про Національну поліцію», пунктами 8, 9, 12 розділу XI якого передбачено, що з дня опублікування цього Закону всі працівники міліції (особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ), а також інші працівники Міністерства внутрішніх справ України, його територіальних органів, закладів та установ вважаються такими, що попереджені у визначеному порядку про можливе майбутнє звільнення через скорочення штатів.

Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Працівникам міліції, які у визначеному цим Законом порядку прийняті на службу до поліції, наказами про призначення на відповідні посади одночасно присвоюються відповідні спеціальні звання поліції.

Як встановлено судами, наказом т.в.о. начальника Головного управління Національної поліції України в Хмельницькій області від 07 листопада 2015 року № 1 о/с ОСОБА_1 призначено на посаду начальником слідчого відділення Красилівського відділення поліції Старокостянтинівського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області в порядку переатестації, з присвоєнням спеціального звання «підполковник поліції».

12 січня 2016 року Головним управлінням Національної поліції в Хмельницькій області видано наказ № 9 «Про організацію проведення атестування особового складу Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області», яким визначено провести атестування поліцейських Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області та підпорядкованих підрозділів атестаційними комісіями, починаючи з 12 січня 2016 року.

Наказом Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області від 19 січня 2016 року №19 затверджено персональний склад атестаційних комісій, в тому числі №2 Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області.

26 січня 2016 року Атестаційною комісією № 2 Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області проведено атестування ОСОБА_1, за результатами якого члени атестаційної комісії вирішили, що позивач займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції, про що складено протокол ОП №15.00002211.0016396.

Згідно з протоколом від 08 лютого 2016 року ОП №7/08 Апеляційною атестаційною комісією Західного регіону скаргу позивача відхилено, з тих підстав, що ОСОБА_1 на низькому рівні знає законодавчу базу; закритий; уникав відповіді на поставлені питання; безініціативний; не працює над підвищенням свого професійного рівня.

В подальшому, на підставі висновків атестації, наказом т.в.о. начальника Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області від 15 лютого 2016 року № 16 о/с позивача звільнено зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» (через службову невідповідність).

Інститут атестування поліцейських передбачено Законом України «Про Національну поліцію» відповідно до частини першої статті 57 якого, атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Відповідно до частини другої статті 57 Закону України «Про Національну поліцію» атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Наведений перелік підстав є вичерпним і розширенню не підлягає, а тому аналіз положень наведеної норми Закону дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають лише ті поліцейські, які претендують на вищу посаду або щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду, або щодо яких вирішується питання щодо звільнення через службову невідповідність, а тому відповідно до списку поліцейських, які підлягають атестуванню (складається на підставі підпункту 2 пункту 1 розділу ІV Інструкції) слід включати лише тих поліцейських, відносно яких наявні підстави для проведення атестування, що передбачені частиною другою.

За таких обставин, суди дійшли висновку, що кожна із зазначених у частині другій статті 57 Закону України «Про Національну поліцію» підстав проведення атестування повинна бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.

Як встановлено судами, атестацію позивача проведено в порядку атестації усіх поліцейських Національної поліції України з метою оцінки їх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри, що, на думку відповідачів, не суперечить приписам частини першої статті 57 Закону України «Про Національну поліцію».

Разом з тим, приписи частини першої статті 57 Закону України «Про Національну поліцію», не є самостійною підставою проведення атестування, оскільки цю норму слід застосовувати у системному взаємозв'язку з нормами частини другої статті 57 Закону України «Про Національну поліцію», в якій наведений вичерпний перелік підстав для проведення атестування, за відсутності яких проведення атестації є неправомірним.

Крім того, пунктом 10 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію» встановлює, що працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів. Вказані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.

Вирішуючи спір, суди встановили, що наказ т.в.о. начальника Головного управління Національної поліції України в Полтавській області від 07 листопада 2015 року № 1 о/с, яким ОСОБА_1 призначено на посаду начальником слідчого відділення Красилівського відділення поліції Старокостянтинівського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області в порядку переатестації, з присвоєнням спеціального звання «підполковник поліції», не містить жодних застережень про тимчасовість призначення позивача на посаду, а тому питання про відповідність позивача вимогам до поліцейських було вирішено ще у листопаді 2015 року, у момент видання наказу про прийняття його на службу.

Враховуючи те, що нормами пункту 9 Розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію» не передбачено можливості переатестації колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді, на яку їх вже призначено для подальшого проходження служби в органах поліції, суди дійшли висновку, що атестування ОСОБА_1 проведено неправомірно та за відсутності визначених законом підстав.

Крім того, метою проведення атестації (для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність) є вирішення питання про можливість у той чи інший спосіб залишення особи на службі і, як крайній захід, пропозиція щодо звільнення зі служби через службову невідповідність виходячи з професійних, моральних і особистих якостей.

Аналізуючи матеріали атестування позивача, суди зазначили, що зміст атестаційного листа ОСОБА_1, складеного його безпосереднім начальником, свідчить про те, що позивачу надано позитивну характеристику. В цьому ж атестаційному листі зроблено висновок про те, що ОСОБА_1 займаній посаді відповідає.

Відповідно до пункту 16 розділу IV Інструкції атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

Разом з тим, аналізуючи надані документи та перевіряючи обставини справи, суди встановили, що відповідач не довів, що під час прийняття рішення про невідповідність позивача займаній посаді, атестаційною комісією враховувались обов'язкові критерії згідно з пунктом 16 розділу IV Інструкції, і, що за сукупністю оцінки усіх критеріїв позивач виявив себе як некваліфікований працівник, зокрема щодо низьких показників хоча б одного із встановлених критеріїв.

За таких обставин, суди дійшли висновку, що атестаційна комісія, в порушення вимог статті 57 Закону України «Про Національну поліцію» та пункту 16 розділу IV Інструкції не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала в сукупності повноту виконання позивачем функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників його службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних якостей, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень тощо, а тому таке рішення та наказ про звільнення підлягають скасуванню, а позов задоволенню.

Поряд з цим, суд касаційної інстанції зазначає, що Європейський суд з прав людини визнав такою, що суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції практику національних судів, коли вони, вважаючи себе зв'язаними висновками адміністративних органів щодо обставин справи, взагалі відмовлялися контролювати оцінку фактів, які були покладені в основу дискреційного адміністративного рішення і які мали вирішальне значення при прийнятті цього рішення. (п. 111 рішення від 31 липня 2008 року у справі «Дружстевні заложна пріа та інші проти Чеської Республіки»; п. 157 рішення від 21 липня 2011 року у справі «Сігма радіо телеквіжн лтд. проти Кіпру». Таким чином, повна відмова національного суду переглянути оцінку, яку адміністративний орган дав доказам у справі при прийнятті дискреційного рішення, вважається порушенням права особи на доступ до суду, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції.

Аналіз практики Європейського суду з прав людини дозволяє виділити такі критерії, які національні суди повинні застосовувати при здійсненні контролю за оцінкою доказів, яку адміністративний орган проводить перед прийняттям дискреційного рішення.

Перший із таких критеріїв полягає у перевірці, чи не є висновки адміністративного органу щодо фактів у справі «довільними та нераціональними». Так, Європейський суд з прав людини визнав такими, що відповідають Конвенції національні законодавство та практика, при яких суди мають право скасувати дискреційні адміністративні акти, коли: 1) ці акти ґрунтуються на висновках, що зроблені на основі неналежних доказів або без зважання на належні докази, 2) докази, на які спирається адміністративний орган, не здатні обґрунтувати висновок щодо обставин у справі; 3) жодна посадова особа за належного підходу на основі відповідних доказів не дійшла б тих висновків, на яких ґрунтується оскаржений адміністративний акт (п. 44 рішення від 22 листопада 1995 року у справі «Брайєн проти Об'єднаного Королівства».

Другий критерій полягає у перевірці, чи не є висновки адміністративного органу «помилковими щодо фактів», тобто такими, що, зокрема, ґрунтуються на неперевірених доказах чи доказах перевірених із порушенням правил логіки (п. 159 рішення від 21 липня 2011 року у справі «Сігма радіо телеквіжн лтд. проти Кіпру».

Третій критерій полягає у перевірці, чи не є висновки адміністративного органу такими, що «непідтверджені доказами», тобто такими, що ґрунтуються на несуттєвих фактах, або навпаки, такими, що не враховують дійсні факти (п. 4 рішення Європейської комісії з прав людини щодо прийнятності від 8 березня 1994 року у справі «ISKCON та 8 інших проти Об'єднаного Королівства».

Також Європейський суд з прав людини сформулював позицію про те, що право особи на доступ до суду, яке випливає з пункту 1 статті 6 Конвенції, гарантує особі те, що національний суд при здійсненні контролю за адміністративним рішенням, незалежно від того, чи є воно дискреційним, у будь-якому разі повинен дослідити певне питання факту, якщо воно є центральним у відповідному правовому спорі (п.п. 156-157 рішення від 21 липня 2011 року у справі «Сігма радіо телеквіжн лтд. проти Кіпру».

Отже, не зважаючи на те, що за загальним правилом суд повинен утриматися від перевірки обґрунтованості дискреційного адміністративного акту, все ж він повинен проконтролювати, чи не є висновки адміністративного органу щодо обставин у справі (у тому числі висновки атестаційної комісії) довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суд повинен дослідити висновок атестаційної комісії, якщо його об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питання правового спору.

У касаційній скарзі відсутнє належне обґрунтування підстав для скасування чи зміни судових рішень, викладені в ній доводи перевірені судами і не викликають необхідності перевірки матеріалів справи, оскільки заявник не наводить підстав, які б дозволили вважати, що суд неправильно застосував норми процесуального права.

Наведене є підставою для відмови у відкритті касаційного провадження у справі.

Керуючись статтями 211, 214 Кодексу адміністративного судочинства України,

у х в а л и в :

Відмовити у відкритті касаційного провадження за скаргою Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 12 січня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2017 року.

Ухвала оскарженню не підлягає.

Суддя С.В. Головчук