Справа № 554/11009/16-а
Суддя: Подобайло З.Г.
Дата ухвалення: 2017-05-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 травня 2017 р.Справа № 554/11009/16-а
Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі

Головуючого судді: Подобайло З.Г.

Суддів: Григорова А.М. , Тацій Л.В.

за участю секретаря судового засідання Гришко Ю.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Октябрського районного суду м. Полтава від 07.03.2017р. по справі № 554/11009/16-а

за позовом ОСОБА_1

до Полтавського міського голови ОСОБА_2

про визнання протиправною бездіяльності щодо не скликання сесій Полтавської міської ради у серпні, жовтні,грудні 2016 року,

ВСТАНОВИЛА:

ОСОБА_1 звернувся до суду із адміністративним позовом до Полтавського міського голови ОСОБА_2 та, з урахуванням уточнених вимог, просив визнати протиправною його бездіяльність щодо не скликання сесій Полтавської міської ради у серпні, жовтні, грудні 2016 року, мотивуючи це порушенням частини 3 розділу III Регламенту Полтавської міської ради, затвердженого рішенням Полтавської міської ради від 25.12.2015 року, згідно з яким сесії ради скликаються в робочий день кожного четвертого тижня кожного місяця. Вказав, що внаслідок такої бездіяльності залишаються невирішеними багато важливих питань, віднесених до відання місцевого самоврядування міста. Також зазначив, що при цьому порушується його право внести правки до проектів рішень, оскільки неможливо опрацювати велику кількість питань порядку денного за короткий період. Посилається на те, що відповідно розпоряджень міського голови до порядку денного пленарного засідання ради 6 скликання (12.07.2016 року) внесено 56 питань, 7 сесії (19.09.2016 року) 55 питань, 8 сесії (29.11.2016 року) 64 питання.

Постановою Октябрського районного суду м. Полтави від 07 березня 2017 року у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено.

ОСОБА_1, не погодившись з постановою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу , вважає , що постанова прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, судом неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, просить суд апеляційної інстанції скасувати постанову Октябрського районного суду м. Полтави від 07.03.2017 р. , прийняти нову постанову, якою задовольнити позов.

Полтавський міський голова заперечує проти задоволення вимог апеляційної скарги , вважає постанову суду першої інстанції правомірною, просить залишити її без змін , а в задоволенні апеляційної скарги відмовити.

Полтавська міська рада вважає, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення, а рішення суду першої інстанції прийняте з дотриманням норм процесуального права та правильним застосуванням норм матеріального права.

Апеляційна скарга розглядається відповідно до ч. 6 ст. 12 КАС України та ч. 1 ст. 41 КАС України, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та письмові докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Матеріали справи свідчать , що ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1 , є депутатом Полтавської міської ради VII скликання та інвалідом 2 групи, тому звільнений від сплати судового збору. Також, є членом постійної комісії з питань регулювання земельних відносин, охорони довкілля, природокористування, згідно з відомостями відповідних протоколів, неодноразово приймав участь в засіданнях цієї комісії протягом 2016 року (а.с. 5-8, 99-136).

Підставою звернення ОСОБА_1 з даним позовом слугувало не скликання Полтавським міським головою щомісяця, як того вимагає ОСОБА_3 України «Про місцеве самоврядування в Україні» та регламент Полтавської міської ради , сесій , що порушує його право як депутата Полтавської міської ради на внесення правок до проектів рішень міської ради, оскільки неможливо опрацювати велику кількість питань порядку денного сесії за короткий період.

Відмовляючи у задоволенні позову , суд першої інстанції виходив з не надання позивачем доказів на спростування відомостей відповідача про відсутність необхідності скликання сесій Полтавської міської ради у серпні, жовтні, грудні 2016 року та порушення у звязку з цим прав позивача.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відмови у задоволенні позову, виходячи з наступного.

Відповідно до ст.7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Частина 4 статті 141 Конституції України встановила, що статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом.

Крім того, зі змісту частини 1 ст.140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У відповідності до ч. 3 ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

Системний аналіз указаних норм дає підстави для висновку, що місцеве самоврядування повинно здійснюватись виключно виходячи із Конституції України та законів України, має на меті вирішення питань місцевого значення, що є правом територіальної громади.

Таким чином, правові акти місцевого самоврядування не повинні суперечити Конституції і законам України.

Правовідносини щодо спірних питань регулюються Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» .

Згідно п. 8 ч. 4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради.

Відповідно до положень ч. 1 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Відповідно до положень ч. 4 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.

Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць (ч.5 ст.46 Закону із змінами, внесеними згідно із Законами № 2806-IV від 06.09.2005, № 4154-VI від 09.12.2011).

Частиною 6 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що у разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради - відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради.

У цих випадках сесія скликається:

якщо сесія не скликається сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті, районної, обласної ради) у строки, передбачені цим Законом;

якщо сільський, селищний, міський голова (голова районної у місті, районної, обласної ради) без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених частиною сьомою цієї статті.

Згідно з положеннями ч. 7 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.

Сесія ради скликається для розгляду електронної петиції, що набрала необхідну кількість підписів, протягом строку, встановленого для її розгляду (ч.8 ст.46 Закону).

У разі якщо посадові особи, зазначені у частинах четвертій та шостій цієї статті, у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу суб'єктів, зазначених у частині сьомій цієї статті, або у разі якщо такі посади є вакантними сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради (ч. 9 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради (ч.10 ст.46 Закону).

Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (ч.13 ст.46 Закону).

Відповідні положення містяться і Регламенті Полтавської міської ради сьомого скликання, затвердженого рішенням позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25.12.2015 року.

Так , у відповідності до пунктів 2, 3 розділу 3 даного Регламенту сесії міської ради скликаються Полтавським міським головою, крім випадків, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» в робочий день кожного четвертого тижня кожного місяця. Цим Регламентом також передбачено право скликання сесії і іншими субєктами, відповідно до вказаного Закону (а.с.14-29).

Таким чином, законодавством визначено суб'єктний склад осіб, наділених повноваженнями за відповідних обставин, на скликання сесій міської ради, а саме: міський голова, секретар міської ради, депутати відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, постійна комісія ради.

Враховуючи наведені норми законодавством визначено, що сесії міської ради мають скликатися в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а також визначення окремі випадки, коли сесія міської ради має скликатися не рідше ніж один раз на місяць - з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності.

Матеріали справи свідчать , що згідно з розпорядженням міського голови від 25.03.2016 року № 31-р «Про скликання позачергової третьої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання» Полтавським міським головою ОСОБА_2 скликано позачергову третю сесію Полтавської міської ради сьомого скликання 29 березня 2016 року о 10 годині.

18 квітня 2016 року Полтавським міським головою ОСОБА_2 видано розпорядження № 41 -р про скликання четвертої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання 27.04.2016 року.

Відповідно до розпорядження міського голови від 06.06.2016 року № 63-р Полтавським міським головою ОСОБА_2 скликано п'яту сесію Полтавської міської ради сьомого скликання 16.06.2016 року.

Полтавським міським головою ОСОБА_2 відповідно до розпорядження від 12.07.2016 року № 71-р було скликано шосту сесію Полтавської міської ради сьомого скликання 22.07.2016 року.

Згідно з розпорядження міського голови від 19.09.2016 року № 86-р було скликано сьому сесію Полтавської міської ради сьомого скликання 28.09.2016 року.

Тобто, Полтавським міським головою ОСОБА_2 дотримано приписів ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо скликання сесій Полтавської міської ради не менше одного разу на квартал.

При цьому , скликання сесій міської ради не рідше ніж один раз на місяць необхідне з метою вирішення питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності.

Таким чином у серпні, жовтні, грудні 2016 року сесії Полтавської міської ради не скликались, що не спростовується сторонами

Згідно листа керівника апарату Полтавської міської ради №02-13/73 від 03.03.2017 року до Полтавської міської ради не надходили належним чином оформлені відповідно до вимог Регламенту Полтавської міської ради 7 скликання проекти рішень Полтавської міської ради з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності: з 22.07.2016 року та упродовж серпня 2016 року для винесення їх на розгляд сесії у серпні 2016 року; з 28.09.2016 року та упродовж жовтня 2016 року для винесення їх на розгляд сесії у жовтні 2016 року, з 29.11.2016 року та упродовж грудня 2016 року для винесення їх на розгляд сесії у грудні 2016 року. Пропозиції, оформлені відповідно до вимог Регламенту Полтавської міської ради 7 скликання від постійних комісій міської ради та не менш як однієї третини депутатів від загального складу ради щодо скликання сесій у серпні, жовтні та грудні 2016 року до Полтавської міської ради також не надходили (а.с. 142-143). Указані відомості містять необхідні реквізити, складені уповноваженими особами, тому приймаються до уваги в якості належних і допустимих документальних доказів на користь відповідача.

За зверненням депутата міськради ОСОБА_4 від 18.11.2016 року, постійною комісією з питань місцевого самоврядування, законності, правопорядку, інформаційної політики,Регламенту, депутатської етики та антикорупційної політики 25.11.2016 року відмовлено у прийнятті рішення щодо недотримання міським головою Регламенту Полтавської міської ради (а.с. 11-12).

Рішенням Полтавської міської ради від 31.01.2017 року п.3 розділу 3 Регламенту Полтавської міської ради викладено в новій редакції: «Сесії ради скликаються в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності не рідше ніж один раз на місяць» (а.с.51).

З урахуванням викладеного, правова оцінка спірних правовідносин та відповідних їм правових актів дає підстави для висновку, що пункт 3 розділу 3 Регламенту Полтавської міської ради 7 скликання, затвердженого рішенням Полтавської міської ради від 25.12.2015 року (у редакції до 31.01.2017 року) в частині правомочностей міського голови необхідно тлумачити через призму ч.5 ст.46 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», зокрема, що сесія ради повинна скликатися в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Суд зазначає, що міська рада проводить свою роботу сесійно, а сесія складається з пленарних засідань ради та засідань постійних комісій ради.

Положеннями ч. ч. 1,4 ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

Згідно з положеннями частин 8-10 ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» організація роботи постійної комісії ради покладається на голову комісії. Голова комісії скликає і веде засідання комісії, дає доручення членам комісії, представляє комісію у відносинах з іншими органами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями, а також громадянами, організує роботу по реалізації висновків і рекомендацій комісії. У разі відсутності голови комісії або неможливості ним виконувати свої повноваження з інших причин його функції здійснює заступник голови комісії або секретар комісії.

Засідання постійної комісії скликається в міру необхідності і є правомочним, якщо в ньому бере участь не менш як половина від загального складу комісії.

За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії.

Апелянт ОСОБА_1 є депутатом Полтавської міської ради, входить до складу постійної комісії з питань регулювання земельних відносин, охорони довкілля, природокористування та відповідно наділений згідно зазначених норм закону можливістю попереднього розгляду проектів рішень, що виносяться на розгляд Полтавської міської ради, відповідно до напрямку діяльності даної постійної комісії.

Водночас, згідно матеріалів справи протягом 2016 року засідання постійних комісій ради проводились та у них приймав участь позивач, при цьому, від апелянта - ОСОБА_1 не надходило пропозицій стосовно скликання сесії Полтавської міської ради у серпні, жовтні, грудні 2016 року.

Таким чином, за відсутності факту наявності відповідних проектів рішень Полтавської міської ради з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності відсутні правові підстави щодо обов'язку скликання сесій міської ради не рідше ніж один раз на місяць.

На законодавчому рівні закріплено зобов'язання розпорядників інформації оприлюднювати проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблених відповідними розпорядниками, не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні розпорядників публічної інформації.

Виходячи з викладеного, обізнаність стосовно проектів рішень Полтавської міської ради, що розробляються відповідними розпорядниками публічної інформації (розробниками таких проектів рішень) як депутата міської ради, так і в будь-якої особи, залежить не від скликання міським головою сесії міської ради, а від дотримання такими розпорядниками публічної інформації (розробниками проектів рішень) вимог ч. 11 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Крім того, враховуючи статус апелянта як депутата Полтавської міської ради попередній розгляд та опрацювання окремих проектів рішень, що виносяться на розгляд сесії Полтавської міської ради здійснюється ним через роботу постійної комісії з питань регулювання земельних відносин, охорони довкілля, природокористування до складу якої позивач входить.

Надані до матеріалів справи скрін-шоти з офіційного сайту Полтавської міської ради щодо часу публікацій проектів рішень, що виносяться на пленарне засідання сесії як на обґрунтування своїх позовних вимог не є належними та допустимим доказами у справі, оскільки бездіяльність відповідача у цій частині позивачем в даній позовній заяві не оскаржується, а пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися не лише міським головою, а й постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.

Відповідно до частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Згідно з вимогами частини 1 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин (ч.1 ст.6 КАС України).

З наведених вище норм законодавства випливає, що особа на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Проте, ці рішення, дія або бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки особи у сфері публічно-правових відносин, створюючи певні негативні праві (юридичні) наслідки для такої особи.

Таким чином, в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.

Отже, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів.

Таким чином, для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.

Згідно з вищевказаними нормами права задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.

Враховуючи вимоги Кодексу адміністративного судочинства України, особа повинна довести факт порушення її прав чи охоронюваних законом інтересів оскаржуваним рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень.

Враховуючи вище встановлене , суд першої інстанції дійшов вірного висновку , що позивач не довів факт порушення його прав шляхом не скликання міським головою сесій Полтавської міської ради у серпні, жовтні, грудні 2016 року, а тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог.

Доводи апеляційної скарги з наведеного вище є безпідставними , не впливають на правомірність висновків суду, а відповідно і підстави для скасування постанови суду першої інстанції відсутні.

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку про те, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалене з додержанням норм матеріального і процесуального права, що відповідно до статті 200 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а постанови суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст. 160, 167, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Октябрського районного суду м. Полтава від 07.03.2017р. по справі № 554/11009/16-а залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання ухвали у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя (підпис)ОСОБА_3
Судді(підпис) (підпис) ОСОБА_5 ОСОБА_6
Повний текст ухвали виготовлений 23.05.2017 р.