Справа № 800/35/17
Суддя: Бухтіярова І.О.
Дата ухвалення: 2017-05-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

15 травня 2017 року м. Київ справа № П/800/35/17

Вищий адміністративний суд України у складі колегії: головуючого судді Бухтіярової І.О., суддів Веденяпіна О.А., Маринчак Н.Є., Олендера І.Я., Приходько І.В.,
при секретарі судового засідання Бовкуні В.В.,

за участю позивача ОСОБА_1,

представника позивача ОСОБА_2,

представників відповідача Предоляк Н.Ю., Білопольської Н.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1.)

до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - відповідач, ВККС України, Комісія)

про визнання незаконним та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

20 січня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВККС України, у якому просив визнати незаконним та скасувати рішення ВККС України № 143/зп-16 від 03 листопада 2016 року в частині затвердження Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що фактично вимоги щодо кандидата на посаду судді визначено документом ВККС України, а не законом чи Конституцією України, що є порушенням Основного Закону, та призводить до «ручного» відбору кандидатів на посаду судді, які породжують залежність таких осіб від органів, які власними рішеннями визначають умови відбору. Комісія, визначаючи сама собі Положення, а не законом, «інші засоби впливу» надає собі прямі механізми впливу на суддю під час здійснення ним правосуддя, в той час, коли він проходить кваліфікаційне оцінювання, що суперечить конституційному принципу незалежності судді. Тобто, визначені Положенням оцінки критеріїв кваліфікаційного оцінювання, які не містять жодного обґрунтування, та не проходили спеціальної перевірки компетентними органами, в тому числі і Венеціанською комісією, порушують права людини на отримання професійного та кваліфікованого судового захисту. Відповідач наділений виключно правом визначати процедурні моменти, в даному випадку, щодо здійснення кваліфікаційного оцінювання, однак оскаржуваними рішенням ВККС України фактично встановила нові вимоги до суддів, що є елементом статусу суддів та втручанням в їх гарантію незалежності та безсторонності. Позивач зазначає про втручання в право на судовий захист, оскільки норми про кваліфікаційне оцінювання, що містяться в Положенні, спричиняють обґрунтовані сумніви в неупередженості та об'єктивності суду, який обраний чи призначений за непрозорою процедурою. Позивач стверджує, що Положення є незаконним, оскільки прийняте з порушенням норм Конституції України, і фактично встановлює нові вимоги до суддів, що є елементом статусу суддів і втручанням в їх гарантію незалежності та безсторонності. До того ж позивач вважає, що не законом, а Положенням визначено вагоме співвідношення вимог до судді, кандидата на посаду судді, як вважає позивач, саме від співвідношення залежить отримання необхідного прохідного балу, що дозволить отримати відповідно посаду у суді.

Позивач та його представник у судовому засіданні підтримали позовні вимоги та просили задовольнити адміністративний позов у повному обсязі.

Представники відповідача у судовому засіданні надали пояснення, аналогічні письмовим запереченням, в яких зазначили про те, що ВККС України при прийнятті оскаржуваного рішення від 03 листопада 2016 року, діяла на підставі, в межах наданих повноважень та у спосіб визначений Законом з додержанням відповідної процедури, а від так, просила відмовити в задоволенні позову повністю.

Заслухавши пояснення сторін, з'ясувавши обставини справи та перевіривши їх доказами в межах заявлених позовних вимог, колегія суддів дійшла висновку про відмову в задоволенні позову, виходячи з такого.

Рішенням Комісії від 03 листопада 2016 року № 143/зп-16 затверджено Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення.

Позивач вважає, що вказане рішення впливає на його коло прав та інтересів, що стосується права на судовий захист в розрізі здійснення правосуддя незалежними та компетентними суддями, а тому він має право звернутися за захистом своїх прав навіть, якщо обставини, що склалися, напряму не порушують його права, але впливають на вибір поведінки та/або можуть призвести до того, що особа потрапить під дію цих обставини.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 Кодексу адміністративного судочинства України.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 дав визначення поняття «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), яке розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. <...> поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» має один і той же зміст.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення повинно бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Вказане рішення впливає на коло прав та інтересів позивача, а тому він має право на його оскарження.

Статтею 6 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Згідно з частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною другою статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Колегія суддів приходить до висновку, що відповідачем доведена правомірність дій, зокрема, дотримання передбачених частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріїв, виходячи з наступного.

30 вересня 2016 року набрали чинності Закони України «про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 02 червня 2016 року № 1401-VIII та «Про судоустрій і статус суддів» від 02 червня 2016 року № 1402-VIII. Прийняття зазначених Законів є одним з ключових елементів нормативного забезпечення судової реформи, що дає змогу створити якісно нову модель функціонування судової влади відповідно до суспільних очікувань і європейських стандартів та максимально задовольнити громадський запит на справедливий суд.

Відповідно до частини другої статті 128 Конституції України призначення на посаду судді здійснюється за конкурсом, крім випадків визначених законом.

Також підпунктом 5 пункту 16-1 Перехідних положень Конституції України встановлено, що у випадках реорганізації чи ліквідації окремих судів, утворених до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», судді таких судів мають право подати заяву про відставку або заяву про участь у конкурсі на іншу посаду судді в порядку, визначеному законом.

Основні положення проведення конкурсу на зайняття вакантної посади судді визначені статтею 79 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».

Зазначеною нормою Закону передбачено, що конкурс на зайняття вакантних посад суддів місцевих судів, апеляційних судів, вищих спеціалізованих судів, а також суддів Верховного Суду проводиться ВККС України.

Так, частиною восьмою статті 79 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» встановлено, що Комісія проводить конкурс на зайняття вакантних посад суддів місцевого суду на основі рейтингу кандидатів на посаду судді та суддів, які виявили намір бути переведеними до іншого місцевого суду, за результатами кваліфікаційних іспитів, складених у межах процедури добору суддів чи в межах процедури кваліфікаційного оцінювання відповідно.

ВККС України проводить конкурс на зайняття вакантних посад суддів апеляційного суду чи суддів Верховного Суду на основі рейтингу учасників за результатами кваліфікаційного оцінювання (частина дев'ята статті 79 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

ВККС України проводить конкурс на зайняття вакантних посад суддів вищого спеціалізованого суду на основні рейтингу учасників за результатами кваліфікаційного оцінювання (частина одинадцята статті 79 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

Отже, з прийняттям змін до Конституції України та Закону України «Про судоустрій і статус суддів» запроваджено конкурсний принцип призначення суддів на посаду й виключно спеціальним законом визначено порядок проведення конкурсу на зайняття відповідної посади судді та процедури в межах яких визначається рейтинг учасників такого конкурсу.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

На виконання вимог статті 79 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» рішенням Комісії від 02 листопада 2016 року № 141/зп-16 затверджено Положення про проведення конкурсу на зайняття вакантної посади судді.

Згідно з пунктом 1 зазначеного Положення останнє розроблено відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» і визначає порядок проведення конкурсу на зайняття вакантної посади судді місцевого, апеляційного, вищого спеціалізованого судів та Верховного Суду, внесення до Вищої ради правосуддя рекомендації про призначення (переведення) кандидатів на посаду судді.

Відповідно до пункту 2.4 цього Положення конкурс на зайняття вакантних посад суддів місцевого суду проводиться на основі рейтингу, складеного за результатами кваліфікаційних іспитів у межах процедури добору суддів (для кандидатів на посаду судді, зарахованих до резерву) чи іспитів у межах процедури кваліфікаційного оцінювання (для суддів, які подали заяви про участь у конкурсі); відповідно до пункту 2.5 Положення конкурс на зайняття вакантних посад суддів Верховного Суду проводиться на основі рейтингу учасників за результатами кваліфікаційного оцінювання.

За змістом глави 1 розділу V Закону України «Про судоустрій і статус суддів» кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС України з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями.

Критеріями кваліфікаційного оцінювання відповідно до частини другої статті 83 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна, тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність.

Кваліфікаційне оцінювання за критерієм професійної компетентності проводиться з урахуванням принципів інстанційності та спеціалізації (частина третя статті 83 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККС України (частина п'ята статті 83 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

Відповідно до частини першої статті 85 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» кваліфікаційне оцінювання включає такі етапи: 1) складання іспиту; 2) дослідження досьє та проведення співбесіди.

Рішення про черговість етапів проведення кваліфікаційного оцінювання ухвалює ВККС України.

В свою чергу частиною першою статті 85 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» визначено, що іспит є основним засобом встановлення відповідності судді (кандидата на посаду судді) критерію професійної компетентності та проводиться шляхом складення анонімного письмового тестування та виконання практичного завдання з метою виявлення рівня знань, практичних навичок та умінь у застосуванні закону, здатності здійснювати правосуддя у відповідному судді та з відповідною спеціалізацією.

Для цілей формування суддівського досьє (досьє кандидата на посаду судді) ВККС України може ухвалити рішення про запровадження та проведення інших тестувань з метою перевірки особистих морально-психологічних якостей, загальних здібностей, а також про застосування інших засобів встановлення відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям кваліфікаційного оцінювання (частина третя статті 85 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

У відповідності до вимог вищезазначених норм Закону України «Про судоустрій і статус суддів» рішенням Комісії від 03 листопада 2016 року № 143/зп-16 затверджено Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення.

Аналізуючи зміст позовних вимог та обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, вбачається незгода позивача саме з нормами Закону щодо проведення кваліфікаційного оцінювання, його критеріям, їх співвідношенням та засобами встановлення відповідності судді (кандидата на посаду судді) таким критеріям.

Проте встановлені розробленим на підставі Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Положенням кваліфікаційні критерії оцінювання до кандидатів на посади суддів місцевих судів, апеляційних судів, вищих спеціалізованих судів, Верховного Суду та показники відповідності цим критеріям не можуть розглядатися як втручання в незалежність суддів, оскільки переслідують легітимну мету - формування високопрофесійного, етичного і доброчесного складу суддівського корпусу.

Україною на національному рівні імплементовано міжнародні стандарти оцінювання і добору суддів, що містяться у ратифікованих міжнародних актах.

Так, Рекомендації СМ/Rec (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов'язки, ухваленим Комітетом Міністрів Ради Європи 17 листопада 2010 року на 1098-му засіданні заступників міністрів, які закріплюють, що рішення стосовно добору суддів мають ґрунтуватися на об'єктивних критеріях, які попередньо визначені законом чи компетентними органами влади.

Основні принципи незалежності судових органів, схвалені резолюціями Генеральної Асамблеї ООН 40/32 та 40/146 від 29 жовтня та 13 листопада 1985 року, у статті 10 визначають, що особи, відібрані для судових посад, повинні мати високі моральні якості й здібності, а також відповідну кваліфікацію в галузі права.

Загальна (Універсальна) хартія судді, ухвалена 17 листопада 1999 року Центральною Радою Міжнародної Асоціації Суддів в Тайпеї (Тайвань) встановлює у статті 9, що обрання судді на посаду має відповідати об'єктивним та прозорим критеріям і базуватися суто на його професійній кваліфікації.

Стосовно кваліфікаційного оцінювання суддів, то Консультативна рада європейських суддів (КРЄС) з посланням на Київські рекомендації (2010) зауважує, що оцінювання має відбуватися за такими критеріями: професійна компетентність (знання права, спроможність проводити судове засідання, спроможність писати вмотивовані рішення), особиста компетентність (спроможність вправлятися з обсягом роботи, спроможність приймати рішення, відкритість до нових технологій), соціальна компетентність, тобто спроможність бути посередником у спорах, повага до сторін, а також лідерська спроможність для тих, чия посада цього вимагає (пункт 33 Висновку КРЄС № 17 (2014) щодо оцінювання діяльності суддів, якості правосуддя і поваги до незалежності судової влади).

Також, як зазначено у пункті 9 Висновку КРЄС № 17 (2014) щодо оцінювання діяльності суддів, якості правосуддя і поваги до незалежності судової влади, у більшості випадків проведення формального оцінювання, мета оцінювання, застосовані критерії, склад органу з оцінювання, процедура оцінювання та їх можливі наслідки чітко викладаються перед проведенням самого оцінювання. Якщо оцінювання проводиться таким формальним чином, права і обов'язки судді, якого оцінюють, та органу з оцінювання регулюються первинним законодавством і підзаконними актами.

Положення міжнародних норм слугували орієнтиром для України при вдосконаленні внутрішнього законодавства з метою забезпечення справедливого, незалежного і неупередженого правосуддя.

Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затверджене рішенням ВККС України 03 листопада 2016 року № 143/зп-16, розроблене відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02 червня 2016 року № 1402-VIII і відповідає міжнародним та європейським стандартам.

Даний документ встановлює порядок та методологію індивідуального оцінювання суддів (кандидатів на посаду судді), яке включає як оцінку їхньої професійної діяльності, так і персональні якості.

Встановлені Законом України «Про судоустрій і статус суддів» критерії кваліфікаційного оцінювання суддів (кандидатів на посаду судді) спрямовані на забезпечення суддівського корпусу професійними кадрами високого рівня кваліфікації з урахуванням морально-психологічних якостей та загальних здібностей.

Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: компетентність (професійна, особиста, соціальна), професійна етика, доброчесність.

Вказані критерії знаходяться у відповідності з міжнародними стандартами. При цьому кожен критерії займає пропорційне місце в рамках загальної процедури кваліфікаційного оцінювання (пункт 5 глави 6 Розділу ІІ Положення).

Показники відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям кваліфікаційного оцінювання досліджуються окремо один від одного та у сукупності (пункт 2 глави 6 Розділу ІІ Положення).

Усі статистичні дані є допоміжними показниками у процесі кваліфікаційного оцінювання та мають бути досліджені у сукупності з якісними показниками (пункт 3 глави 6 Розділу ІІ Положення).

Отже, у Положенні враховані всі аспекти судової ефективності, зокрема, правові знання, уміння та навички, особисті якості.

Також для того щоб уникнути можливої упередженості і виключити зовнішній вплив, що може зашкодити незалежності суддів кваліфікаційне оцінювання відповідно до пункту 2 Розділу І Положення проводиться прозоро та публічно. Перебіг кваліфікаційного оцінювання фіксується за допомогою технічних засобів (пункт 10 Розділу ІІІ Положення).

Положення, які встановлюють чіткі, детальні вимоги до прийняття рішення щодо оцінювання (пункт 34 Розділу ІІІ Положення), особливо стосовно мотивувальної частини рішення, є основною гарантією права оцінюваної особи на ефективне оскарження рішення за результатами кваліфікаційного оцінювання.

Результати іспиту, в тому числі оцінювання рівня знань у сфері права, мають більшу вагомість при доборі суддів у першу інстанцію у порівнянні з діючими суддями (кандидатами на посади суддів з відповідним професійним досвідом). Персональні якості є вагомішими, коли йдеться про призначення діючих суддів (кандидатів на посади суддів з відповідними професійним досвідом), перед усім до апеляційних судів і Верховного Суду.

Таким чином, ВККС України не вчиняла протиправних дій та не приймала незаконних рішень оскільки діяла в межах Закону та наданих їй повноважень.

Щодо посилання позивача на практику Європейського суду з прав людини, а саме рішення: «Сейдич і Фіци проти Боснії і Герцоговини» рішення від 22 грудня 2009 року; «Берден проти Сполученого Королівства» рішення від 29 квітня 2008 року; «Тенасе проти Молдови» рішення від 27 квітня 2010 року, то колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 8 Кодексу адміністративного судочинства України, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права з урахуванням практики Європейського суду з прав людини. Також статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» встановлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права. Тобто, розглядаючи подібні або аналогічні категорії справ, щодо яких прийнято рішення Європейським судом з прав людини, суд зобов'язаний застосувати цю практику, незважаючи на період розгляду цих справ. Сама доктрина прецеденту ґрунтується на судовому рішенні, в якому роз'яснюється певний аспект права щодо конкретних правовідносин, аналіз національного законодавства, та вирішення спору. Відсутність подібності правовідносин спростовує доводи позивача про порушення сталої практики Європейського суду.

Зі змісту частини першої статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України вбачається, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Частина перша статті 71 цього Кодексу встановлює, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

Позивачем, всупереч цим положенням, не доведено незаконності оскаржуваного рішення та не надано жодних належних і допустимих доказів на підтвердження своїх вимог про його скасування.

Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що ВККС України прийняла оскаржуване рішення на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з дотриманням процедури та передбачених частиною третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріїв для його прийняття, а також з урахуванням міжнародних стандартів оцінювання суддів (кандидатів на посаду судді).

На підставі викладеного та керуючись статтями 2-12, 69, 159-163, 167, 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання незаконним та скасування рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України № 143/зп-16 від 03 листопада 2016 року в частині затвердження Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення - відмовити.

Постанова набирає законної сили у порядку, передбаченому частиною сьомою статті 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України, і може бути переглянута Верховним Судом України у порядку, на підставі та у строки, передбачені статтями 235- 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя І.О. Бухтіярова
Судді О.А. Веденяпін
Н.Є. Маринчак
І.Я. Олендер
І.В. Приходько