Справа № 826/8482/15
Суддя: Сорочко Є.О.
Дата ухвалення: 2017-05-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: №826/8482/15 Головуючий у 1-й інстанції: Добрянська Я.І.;
Суддя-доповідач: Сорочко Є.О.
П О С Т А Н О В А

Іменем України

10 травня 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Сорочко Є.О.

Межевича М.В.

суддів: Земляної Г.В.

за участю секретаря Грисюк Г.Г.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Всеукраїнської громадської організації "Комітет конституційно-правового контролю України", голови Громадської ради при Державній екологічній інспекції України ОСОБА_3 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 лютого 2017 року у справі за адміністративним позовом Всеукраїнської громадської організації "Комітет конституційно-правового контролю України", голови Громадської ради при Державній екологічній інспекції України ОСОБА_3 до Кабінету Міністрів України, Прем`єр-міністра України ОСОБА_5, Міністра Кабінету Міністрів України Онищенко Ганни Володимирівни про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_3 як голова Всеукраїнської громадської організації "Комітет конституційно-правового контролю України", та як голова Громадської ради при Державній екологічній інспекції України звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, Прем`єр-міністра України Яценюка А.П., Міністра Кабінету Міністрів України Онищенко Г.В. про (з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 14.11.2016 р):

- визнання бездіяльності Кабінету Міністрів України, Прем'єр-міністра України Яценюка А.П. (за період з 27.02.2014 р. по 14.04.2016 р.) та Міністра Кабінету Міністрів України Онищенко Г.В. (за період з 02.12.2014 р. по 14.04.2016 p.), що полягає у невиконанні вимог ст. 6 постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» №996 від 03.11.2010 р., у частині забезпечення проведення не рідше ніж два рази на рік зустрічі голів громадських рад утворених при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях, з Прем'єр-міністром України та іншими членами Кабінету Міністрів України, - протиправними;

- зобов'язання Кабінет Міністрів України здійснити заходи для виконання вимог ст. 6 постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» №996 від 03.11.2010 р., шляхом забезпечення проведення, не рідше ніж два рази на рік, зустрічей голів громадських рад, утворених при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях, з Прем'єр-міністром України та іншими членами Кабінету Міністрів України.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 лютого 2017 року в задоволенні позову відмовлено.

На вказану постанову ОСОБА_3 як голова Всеукраїнської громадської організації "Комітет конституційно-правового контролю України", та як голова Громадської ради при Державній екологічній інспекції України подав апеляційну скаргу, в якій просить її скасувати та ухвалити нову постанову, якою позов задовольнити, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права.

Дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних підстав.

Відповідно до матеріалів справи, Всеукраїнська громадська організація «Комітет конституційно-правового контролю України» делегувала свого представника до участі в установчих зборах по формуванню нового складу Громадської ради при Державній екологічній інспекції України ОСОБА_3

З 14.06.2011 р. (з перервами у зв'язку з переобранням 09.07.2013 р. та 27.03.2015 р., 18.08.2016 р.) ОСОБА_3 є головою Громадської ради при Державній екологічній інспекції України.

Пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 03.11.2010 р. №996 затверджено Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, а також Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації (далі - Постанова №996).

Відповідно до п. 4 Постанови №996 міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським, районним, районним у містах Києві та Севастополі державним адміністраціям слід: вжити заходів для проведення протягом трьох місяців з дня набрання чинності цією постановою установчих зборів за участю інститутів громадянського суспільства для утворення громадських рад при центральних і місцевих органах виконавчої влади та забезпечити їх функціонування; до утворення зазначених рад забезпечити функціонування громадських рад, утворених до набрання чинності цією постановою; відповідно до законодавства забезпечити урахування позиції професійних спілок та їх об'єднань, організацій роботодавців та їх об'єднань під час прийняття рішень з питань, що стосуються формування та реалізації соціально-економічної політики і регулювання соціально-трудових відносин.

Положеннями п. 5 Постанови №996 рекомендовано органам місцевого самоврядування під час проведення консультацій з громадськістю та утворення громадських рад при органах місцевого самоврядування керуватися затвердженими цією постановою Порядком і Типовим положенням.

Відповідно до п. 6 Постанови №996 Міністрові Кабінету Міністрів України з метою забезпечення врахування громадської думки у процесі підготовки та організації виконання рішень Кабінету Міністрів України забезпечити проведення двічі на рік зустрічей голів громадських рад, утворених при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях, з Прем'єр-міністром України та іншими членами Кабінету Міністрів України.

В подальшому, п. 6 Постанови №996 (зі змінами внесеними постановою №234 від 08.04.2015 р.) викладено в такій редакції: з метою забезпечення врахування громадської думки у процесі підготовки та організації виконання рішень Кабінету Міністрів України, формування та реалізації державної політики, вирішення питань місцевого значення:

- Секретаріатові Кабінету Міністрів України забезпечити проведення не рідше ніж 2 рази на рік зустрічей голів громадських рад, утворених при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських держадміністраціях, з Прем'єр-міністром України, іншими членами Кабінету Міністрів України;

- Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям забезпечити проведення не рідше ніж 2 рази на рік зустрічей голів громадських рад, утворених при районних, районних в мм. Києві та Севастополі держадміністраціях, відповідно з Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, головами обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій.

Пунктом 7 Постанови №996 припинено повноваження громадських рад при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських, районних, районних у мм. Києві та Севастополі державних адміністраціях, утворених до 22 лютого 2014 року.

Міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським, районним, районним у мм. Києві та Севастополі державним адміністраціям вжити заходів до формування нового складу громадських рад відповідно до Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженого цією постановою.

Позивач звернувся до суду з даним позовом вважаючи, що Кабінет Міністрів України, Прем'єр-міністр України Яценюк А.П. та Міністр Кабінету Міністрів України Онищенко Г.В., в період з 27.02.2014 р. не забезпечили проведення жодної зустрічі голів громадських рад при центральних органах виконавчої влади, чим допустили протиправну бездіяльність з невиконання ст. 6 Постанови Кабінету Міністрів України №996, внаслідок чого порушено права Громадської ради при Державній екологічній інспекції України, Всеукраїнської громадської організації «Комітет конституційно-правового контролю України».

Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що відповідачами доведено належне виконання п. 6 Постанови №996.

До такого висновку суд першої інстанції прийшов на підставі наступного.

Відповідачами на підтвердження фактичного дотримання вимог п. 6 Порядку №996 здійснено посилання на: доручення Прем'єр-міністра України Яценюка А.П. від 07.03.2014 р. №6333/1/1-14 міністрам щодо проведення зустрічей представниками інститутів громадянського суспільства для обговорення взаємодії у процесі реалізації Програми діяльності Кабінету Міністрів України; листи Мінагрополітики України від 27.03.2014 р. №37-17-1-6/3711, Мінприроди України від 27.03.2014 р. №5/1-5/3477-14, Міненерговугілля 17.03.2014 р. № КМ/25-0770, Мінінфрастурктури України від 17.03.2014 р. №2614/12/10-14 про проведення зустрічей міністрів названих міністерств з громадськими радами, утвореними при них, у тому числі з їх головами; Прем'єр-міністра України від 11.06.2014 р. №8699/397/1-14 міністрам, керівникам інших центральних органів виконавчої влади, головам обласних, Київської міської державних адміністрацій (за списком) щодо посилення взаємодії з громадською радою, утвореною при відповідному органі виконавчої влади, забезпечивши її залучення до обговорення проектів нормативно-правових актів, питань, пов'язаних зі сферою діяльності органу; протокол від 19.06.2014 р. №6 засідання громадської ради при Міністерстві економічного розвитку і торгівлі України; протокол від 03.04.2014 №1 засідання громадської ради при Міністерстві фінансів України; від 20.03.2014 №14 розширеного засідання громадської ради при Мінприроди України; роздруківки з офіційних веб-порталів Кабінету Міністрів України та міністерств про зустріч міністрів з громадськими радами, утвореними при них.

Судом першої інстанції встановлено, що 15.04.2014 р. відбулася зустріч Віце-прем'єр-міністра України Олександра Сича з представниками інститутів громадянського суспільства, у результаті чого цей захід відвідали близько 130 представників громадянського суспільства (роздруківка з офіційного веб-порталу Кабінету Міністрів України додано до справи), а позивач жодним чином не був позбавлений права прийняти участь у вказаному заході, який відвідали близько 130 представників громадянського суспільства. Виходячи з цього відповідачами було виконано вимоги п. 6 Постанови №996.

Однак, з таким висновком суду першої інстанції колегія суддів не погоджується, оскільки відповідно до положень п. 6 Постанови №996 Кабінет Міністрів України з метою забезпечення врахування громадської думки у процесі підготовки та організації виконання рішень Кабінету Міністрів України зобов'язаний забезпечити проведення двічі на рік зустрічей голів громадських рад, утворених при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях, з Прем'єр-міністром України та іншими членами Кабінету Міністрів України.

Відповідачами не надано суду жодних доказів з проведення зустрічі голів громадських рад, утворених при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях, з Прем'єр-міністром України та іншими членами Кабінету Міністрів України у період з 27.02.2014 р.

Відповідно до ч. 2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Згідно п. 1 Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 р. №996 (далі - Типове положення №996) громадська рада при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі держадміністрації (далі - громадська рада) є тимчасовим консультативно-дорадчим органом, утвореним для сприяння участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики.

До основних завдань громадської ради п. 3 Типового положення №996 віднесено: сприяння реалізації громадянами конституційного права на участь в управлінні державними справами; здійснення громадського контролю за діяльністю органу; сприяння врахуванню органом громадської думки під час формування та реалізації державної політики.

Згідно п. 5 Типового положення №996 громадська рада має право: 1) утворювати постійні та тимчасові робочі органи (правління, секретаріат, комітети, комісії, експертні групи тощо); 2) залучати до роботи ради працівників органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, представників вітчизняних та міжнародних інститутів громадянського суспільства, експертних і наукових організацій, підприємств, установ та організацій (за згодою їх керівників), а також окремих фахівців (за згодою); 3) організовувати і проводити семінари, конференції, засідання за круглим столом та інші заходи; 4) отримувати в установленому порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування інформацію, необхідну для забезпечення діяльності ради; 5) отримувати від органу проекти нормативно-правових актів з питань, що потребують проведення консультацій з громадськістю, у триденний строк після початку таких консультацій.

В той же час згідно до п. 1 Положення про Раду голів громадських рад при органах виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.06.2012 р. №658 (далі - Положення №658) Рада голів громадських рад при органах виконавчої влади (далі - Рада) є тимчасовим консультативно-дорадчим органом Кабінету Міністрів України, утвореним з метою налагодження взаємодії між Кабінетом Міністрів України та громадськими радами при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських держадміністраціях, що діють відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. N996 "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики" (Офіційний вісник України, 2010 р., N84, ст. 2945).

До складу цієї Ради входять: Заступник Керівника Секретаріату Кабінету Міністрів України, голова Ради, Перший заступник Міністра юстиції, Перший заступник Голови Нацдержслужби, Перший заступник Голови Держкомтелерадіо, Голови громадських рад при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських держадміністраціях (за згодою), Заступник директора Департаменту інформації та комунікацій з громадськістю Секретаріату Кабінету Міністрів України, секретар Ради (Додаток до постанови Кабінету Міністрів України від 20.06.2012 р. №658).

Відповідно до ч. 2 ст. 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

Статтею 19 цього Закону встановлено, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв'язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Кабінет Міністрів України здійснює постійний контроль за виконанням органами виконавчої влади Конституції України та інших актів законодавства України, вживає заходів щодо усунення недоліків у роботі зазначених органів.

Поряд з цим ч. 1 ст. 42 цього Закону визначено, що Прем'єр-міністр України: 1) керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує діяльність Кабінету Міністрів України на забезпечення здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, та здійснення інших повноважень, покладених на Кабінет Міністрів України; 2) спрямовує, координує та контролює діяльність членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, дає з цією метою доручення, обов'язкові до виконання зазначеними органами та посадовими особами.

З огляду на викладене є обґрунтованими посилання позивача на допущення відповідачами протиправної бездіяльності (з урахуванням періоду відповідних повноважень Яценюка А.П. з 27.02.2014 р. по 14.04.2016 р. та Онищенко Г.В. з 02.12.2014 р. по 14.04.2016 p.) в частині невиконання п. 6 Постанови №996, чим протиправно позбавлено позивачів прав щодо реалізації конституційного права на участь в управлінні державними справами, здійснення громадського контролю за діями Кабінету Міністрів України та його посадових осіб, сприяння врахування Кабінетом Міністрів України громадської думки під час формування та реалізації державної політики. Отже позов в цій частині вимог є обґрунтованим.

Однак, в частині вимог про зобов'язання Кабінет Міністрів України здійснити заходи з виконання ст. 6 постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» №996 від 03.11.2010 р., шляхом забезпечення проведення, не рідше ніж два рази на рік, зустрічей голів громадських рад, утворених при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях, з Прем'єр-міністром України та іншими членами Кабінету Міністрів України, позовні вимоги не підлягають задоволенню виходячи з наступного.

Адміністративний суд у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення), передбаченим частиною 3 статті 2 КАС України критеріям, не втручається та не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за такими критеріями.

Згідно з Рекомендаціями Камітету Міністрів Ради Європи № R (80) 2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року, під дискреційними повноваженнями необхідно розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Отже, виключною ознакою дискреційних повноважень є право певного органу приймати рішення, вчиняти дії чи утримуватися від них із певною свободою розсуду.

Разом з тим, колегія суддів звертає увагу, що захисту в судовому порядку підлягає вже порушене право, а не те, яке може бути порушено в майбутньому, і щодо якого невідомо, буде воно порушено, чи ні.

Таким чином, позовні вимоги в частині зобов'язання Кабінет Міністрів України в подальшому забезпечувати вчинення дій з виконання ст. 6 Постанови №996, шляхом забезпечення проведення, не рідше ніж два рази на рік, зустрічей голів громадських рад, утворених при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях, з Прем'єр-міністром України та іншими членами Кабінету Міністрів України, є вимогами які стосуються порушення прав у майбутньому, тому задоволенню не підлягають.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції щодо відмови в задоволенні позов у повністю, тому апеляційну скаргу Всеукраїнської громадської організації "Комітет конституційно-правового контролю України", голови Громадської ради при Державній екологічній інспекції України ОСОБА_3 необхідно задовольнити частково, постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 лютого 2017 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України, Прем'єр-міністра України Яценюка А.П. та Міністра Кабінету Міністрів України Онищенко Г.В. - скасувати та в цій частині ухвалити нову постанову, якою позов в цій частині вимог задовольнити, оскільки постанова ухвалена з порушенням норм матеріального права. В іншій частині постанову залишити без змін.

Керуючись ст. 160, 196, 198, 202, 205, 207 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Всеукраїнської громадської організації "Комітет конституційно-правового контролю України", голови Громадської ради при Державній екологічній інспекції України ОСОБА_3 - задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 лютого 2017 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України, Прем'єр-міністра України Яценюка Арсенія Перовича (за період з 27.02.2014 р. по 14.04.2016 р.) та Міністра Кабінету Міністрів України Онищенко Ганни Володимирівни (за період з 02.12.2014 р. по 14.04.2016 p.), що полягає у невиконанні вимог ст. 6 постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» №996 від 03.11.2010 р. - скасувати та в цій частині ухвалити нову постанову, якою позов Всеукраїнської громадської організації "Комітет конституційно-правового контролю України", голови Громадської ради при Державній екологічній інспекції України ОСОБА_3 в цій частині вимог - задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України, Прем'єр-міністра України Яценюка Арсенія Перовича (за період з 27.02.2014 р. по 14.04.2016 р.) та Міністра Кабінету Міністрів України Онищенко Ганни Володимирівни (за період з 02.12.2014 р. по 14.04.2016 p.), що полягає у невиконанні вимог ст. 6 постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» №996 від 03.11.2010 р., у частині забезпечення проведення не рідше ніж два рази на рік зустрічі голів громадських рад утворених при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях, з Прем'єр-міністром України та іншими членами Кабінету Міністрів України.

В іншій частині постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 лютого 2017 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в порядку та строки передбачені ст. 212 Кодексу адміністративного судочинства України.

головуючий суддя Сорочко Є.О.

судді Межевич М.В.

Земляна Г.В.

Повний текст постанови складено 15.05.2017 року

Головуючий суддя Сорочко Є.О.

Судді: Межевич М.В.

Земляна Г.В.