Справа № 2-а-4503/10/1470
Суддя: Яковлєв О.В.
Дата ухвалення: 2011-10-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

19 жовтня 2011 р.Справа № 2-а-4503/10/1470

Категорія:12.2Головуючий в 1 інстанції: Мавродієва М.В.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого Яковлєва О.В.,

суддів Бойка А.В., Романішина В.Л.,

при секретарі - Обозній Т.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданн апеляційні скарги Територіального управління державної судової адміністрації в Миколаївській області, Кабінету Міністрів України, Міністерства Фінансів України та Державного казначейства України на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2010 року, у справі за позовом ОСОБА_1 до Державної судової адміністрації України, Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України та Державного казначейства України за участю третьої особи Апеляційного суду Миколаївської області про визнання бездіяльності протиправною та зобовязання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В :

Позивач звернувся до адміністративного суду з позовом про визнання протиправною бездіяльність ДСА щодо не проведення перерахунку та виплати заробітної плати та щомісячного грошового утримання згідно з встановленими діючим законодавством розмірами мінімальної заробітної плати, зобовязання ДСА провести перерахування заробітної плати, з урахуванням встановленої законом мінімальної заробітної плати та щомісячного грошового утримання, стягнення 314568,70 грн. боргу по заробітній платі та 299192,22 грн. щомісячного грошового утримання.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2010 року позов задоволено частково.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням Територіальне управління державної судової адміністрації в Миколаївській області, Кабінет Міністрів України, Міністерство Фінансів України та Державне казначейство України подали апеляційні скарги, з яких вбачається порушення судом першої інстанції норм матеріального права. Просять скасувати рішення суду першої інстанції та винести нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду, а також правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права та правової оцінки обставин у справі, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційні скарги підлягають залишенню без задоволення, а судове рішення зміні.

Судом встановлено, що позивач має статус судді та обіймає посаду судді Апеляційного суду Миколаївської області з 25.09.1995 року. З 01.01.2006 року посадові оклади позивача, встановлені Постановою КМУ Про оплати праці суддів № 865 від 03.09.2005 року та привязані до розміру мінімальної заробітної плати й встановлені на рівні 7,5 цих розмірів.

При цьому, після 01.01.2006 року нарахування посадового окладу позивачу здійснювалось з урахуванням Постанови КМУ Про питання оплати праці вищих посадових осіб України, окремих керівних працівників органів державної влади і органів місцевого самоврядування та суддів №1243 від 21.12.2005 року, якою визначено, що розміри посадових окладів встановлюються виходячи з розміру мінімальної заробітної плати 332 грн. і в подальшому при підвищенні мінімальної заробітної плати перерахунок не проводиться.

За результатом встановлених обставин, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог, з чим також погоджується судова колегія з огляду на наступне.

Відповідно до пункту 2 ст. 44 Закону України Про статус суддів від 15.12.1992 року, розміри посадових окладів суддів встановлюються у відсотковому відношенні до посадового окладу Голови Верховного суду України та не можуть бути меншими від 50 відсотків його окладу.

Згідно пункту 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 30.06.2005 року № 514 Голові Верховного Суду України встановлено новий посадовий оклад у сумі 15 розмірів мінімальної заробітної плати. Ця постанова введена в дію з 01.06. 2005 року.

Законами про Державний бюджет України на відповідні роки, встановлювалося розміри мінімальної заробітної плати, зокрема:

Законом України Про Державний бюджет України на 2005 рік(до 1 липня 2005 року 290 грн., до 1 вересня 2005 року 310 грн., до 31 грудня 2005 року 332 грн.);

Законом України Про Державний бюджет на 2006 рік( з 1 січня 2006 року - 350 грн., з 1 липня 2006 року 375 грн., з 1 грудня 2006 року 400 грн.);

Законом України Про Державний бюджет на 2007 рік( з 1 квітня 2007 року - 420 грн., з 1 липня 2007 року 440 грн., 1 жовтня 2007 року - 460 грн.);

Законом України Про Державний бюджет на 2008 рік(з 1 січня 2008 року 515 грн., з 1 квітня 2008 року 525 грн.);

Законом України Про Державний бюджет на 2009 рік(з 1 січня 605 грн., з 1 квітня 625 грн., з 1 липня 630 грн., з 1 жовтня 650 грн., з 1 листопада 744 грн.);

Законом України Про Державний бюджет на 2010 рік(з 1 січня 869 грн., з 1 квітня 884 грн.).

З врахуванням відповідних розмірів мінімальної заробітної плати посадові оклади позивача повинні були дорівнювати, в період з 01.10.05 року по 31.12.05 року 2490 гривень; в період з 01.01.06 року по 30.06.06 року 2625 гривень, в період з 01.07.06 року по 30.11.06 року 2812,5 гривень, в період 01.12.06 року по 31.03.07 року 3000 гривень, з 01.04.07 року по 30.06.07 року 3150 гривень, з 01.07.07 року по 30.09.07 року 3300 гривень, з 01.10.07 року по 31.12.07 року 3450 гривень, з 01.01.08 року по 31.03.08 року 3862,5 гривень, з 01.04.08 року по 30.09.08 року 3937,5 гривень, з 01.10.08 року по 30.11.08 року 4087,5 гривень, з 01.12.08 року по 31.03.09 року 4537,5 гривень, з 01.04.09 року по 30.06.09 року 4687,5 гривень, з 01.07.09 року по 30.09.09 року 4725 гривень, з 01.10.09 року по 31.10.09 року 4875 гривень, з 01.11.09 року по 31.12.09 року 5580 гривень.

Правовими та організаційними засадами, які визначають статус суддів у спірний період, є Конституція України, ОСОБА_2 України Про статус суддів від 15.12.1992 року, ОСОБА_2 України Про судоустрій України від 07.02.2002 року та інші законодавчі акти.

Відповідно до пункту 14 частини першої статті 92 Конституції України, статус суддів визначається виключно Конституцією України та законами України, якими гарантовано незалежність і недоторканість суддів (частина перша статті 126 Конституції України). А згідно з частиною першою статті 130 Конституції України, держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів.

Зазначені конституційні норми поширюються на всі без винятку органи державної влади, у тому числі й на компетенцію вищого органу у системі виконавчої влади - Кабінету Міністрів України.

Закріплюючи на найвищому конституційному рівні гарантії незалежності і недоторканості суддів, які є втіленням і носіями судової влади, Конституція України надає можливість судовій владі діяти самостійно і незалежно від законодавчої чи виконавчої влади. Виходячи з системного аналізу законодавства про статус суддів і судоустрій в Україні, в розумінні ч. 1 ст.130 Конституції України вбачається, що складовою основою конституційної гарантії незалежності і недоторканості суддів є їх матеріальне і соціальне забезпечення, які не можуть бути скасовані чи звужені іншими нормативними актами держави, оскільки держава, виконуючи свій обов'язок, забезпечує відповідне фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів.

Невід'ємними елементами статусу суддів є матеріальне та соціально-побутове забезпечення, в тому числі і заробітна плата суддів (ст.ст. 42-45 Закону України Про статус суддів). А тому невиплата, або зменшення розміру заробітної плати свідчить про скасування, або звуження змісту і обсягу гарантій незалежності і недоторканості суддів та порушенням конституційних гарантій, закріплених ОСОБА_2 Законом України.

Гарантії самостійності судів і незалежності суддів забезпечують особливий порядок фінансування та організаційне забезпечення діяльності судів, встановлених законом (п.7 ст. 14 Закону України Про судоустрій України від 07.02.2002 року, ч.З ст. З ОСОБА_2 України Про статус суддів від 15.12.1992 року). Реалізація належного фінансового забезпечення судів та виплати суддям гарантованої державою заробітної плати, пов'язана з діяльністю центральних органів виконавчої влади: Кабінетом Міністрів України, Міністерством фінансів України, Державною судовою адміністрацією України, Державним казначейством України та судом в якому працює суддя.

Відповідно до ч.1 ст.8, ч.2 ст.19 Конституції України та ч.1 ст.9 Кодексу адміністративного судочинства України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Вирішуючи спір, суд 1-ї інстанції правильно визначив, що зазначена конституційна норма зобов'язує органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі закону, тобто у своїй діяльності повинні приймати такі рішення, які не суперечать чинному законодавству, а їх управлінські функції не повинні виходити за межі закону. Зокрема, ОСОБА_2 України встановлює для суб'єкта владних повноважень спосіб діяльності передбачений Конституцією та законами України, а також визначає сферу його компетенції, тобто яким чином здійснюються дії, спрямовані на реалізацію владних повноважень, які повинні спиратися тільки на компетенційні права і обов'язки, а тому використовувати у своїй діяльності тільки ті засоби, форми і прийоми, які передбачені законом. Всі органи державної влади, органи місцевого самоврядування та посадові особи повинні діяти в межах повноважень, визначених і встановлених у законодавчих актах.

Держава в особі державних органів здійснює політику відповідно до принципу законності. Тому дотримання принципу законності є обов'язковим для центральних органів виконавчої влади, інших державних органів, їх посадових осіб, які зобов'язані діяти лише на підставі, у порядку, у спосіб та в межах своєї компетенції, оскільки підзаконні нормативно-правові акти стосуються безпосередніх виконавців вимог нормативно-правових актів - посадових осіб, а також підприємств, установ та організацій (незалежно від форм власності) та громадян.

Таким чином, реалізація державою певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, в особі суб'єктів владних повноважень є "гарантією стабільності суспільних відносин" між державними органами і громадянами, породжуючи при цьому у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року N 1-зп.

Питання гарантій незалежності суддів і судів уже були предметом розгляду Конституційного суду України.

Так, у Рішенні від 24 червня 1999 року №6-рп/99 (справа про фінансування судів) Конституційний суд України зазначив, що однією з конституційних гарантій незалежності суддів є особливий порядок фінансування судів, а важливим механізмом їх забезпечення є встановлений частиною першою статті 130 Конституції України обовязок держави забезпечувати фінансування та належні умови для фінансування судів і діяльності судів (абзац третій пункту 2 мотивувальної частини).

А у Рішенні від 1 грудня 2004 року № 19-рп/2004 (справа про офіційне тлумачення частин першої, другої статті 126 Конституції України та частини другої статті 13 Закону України «Про статус суддів») Конституційний суд України у резолютивній частині зазначив, що незалежність суддів є невід'ємною складовою їхнього статусу. Вона є конститу ційним принципом організації та функціонування судів, а також професійної діяльності суддів, які при здійсненні правосуддя підкоряються лише закину. Незалежність суддів за безпечується насамперед особливим порядком їх обрання або призначення на посаду та звільнення з посади; забороною будь-якого впливу на суддів; захистом їх професійних інтересів; особливим порядком притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності; забезпеченням державою особистої безпеки суддів та їхніх сімей; гарантуванням фінан сування та належних умов для функціонування судів і діяльності суддів, їх правового і соціального захисту; забороною суддям належати до політичних партій та профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, займатися за сумісництвом певними видами діяльності; притягненням до юридичної відповідаль ності винних осіб за неповагу до суддів і суду; суддівським самоврядуванням. Не допускається зниження рівня гарантій незалежності і недоторканності суддів в разі прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів.

Як вбачається з матеріалів справи, порушення прав позивача повязано з бездіяльністю органів виконавчої влади, в тому числі, Державної судової адміністрації України щодо здійснення фінансування, виплати та перерахунку заробітної плати позивачеві відповідно до встановлених розмірів.

В порушення вимог ст.ст. 20, 21 Бюджетного кодексу України Державна судова адміністрація України як головний розпорядник бюджетних коштів та учасник бюджетного процесу, не звернулася з бюджетним запитом до Міністерства фінансів України для подальшої підготовки пропозицій до Кабінету Міністрів України при розробленні проекту Державного бюджету України, чим порушено принцип відповідальності учасника бюджетного : процесу, яким передбачено, що кожен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу (п.11 ч.1ст.7 Бюджетного кодексу України).

Отже, враховуючи норми п.1 ч. І ст. 17 КАС України, бездіяльність суб'єктів владних повноважень проявляється у їх пасивній поведінці, тобто в не вчиненні дії, яка має вплив на реалізацію прав, свобод та інтересів фізичної особи і є неправомірною.

Суд 1-ї інстанції вірно зазначив, що не здійснення перерахунку коштів позивачу, розглядається як відмова державного органу у реалізації його права, яка обумовлена юридичною значущістю та негативними наслідками для заявника, оскільки не надає і не визнає за собою суб'єктивного права позивача на реалізацію конституційної гарантії та охоронюваних правовідносин з приводу отримання від держави соціальних послуг, а також реалізації особою свого абсолютного права.

Відповідачами не вчинено відповідних дій щодо фінансування та виплати заборгованості, а тому спірні правовідносини, що виникають в процесі реалізації права на отримання невиплачених сум заробітної плати суддям, основані на принципі юридичної визначеності, який не дозволяє державі посилатися на відсутність коштів при реалізації прав та свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах, створюючи при цьому ситуацію правової невизначеності держави стосовно джерела фінансування.

Законом України Про статус суддів(ст.44) чітко визначено матеріальне та побутове забезпечення суддів і встановлено розміри їх посадових окладів, які нараховуються у відсотковому відношенні до посадового окладу Голови Верховного Суду України і не можуть бути меншими від 50 відсотків його окладу. Зокрема, посадовий оклад судді не може бути меншим від 80 відсотків посадового окладу голови суду, в якому працює суддя.

Згідно норм Закону України Про статус суддів, заробітна плата суддів складається з посадового окладу, премій, доплат за кваліфікаційні класи, надбавок за вислугу років, інших надбавок. Гарантований мінімальний посадовий оклад судді не може бути меншим встановленого вищеназваного співвідношення. А тому невиконання цього принципу є порушенням конституційного права суддів на отримання заробітної плати визначеної Законом.

Встановлюючи мінімальну заробітну плату (ст. З Закону № 108/95-ВР від 24.03.1995 року), держава гарантує громадянам граничний її мінімум, як законодавчо встановлений розмір заробітної плати за просту, некваліфіковану працю, нижче якого не може провадитися оплата за виконану працівником місячну, погодинну норму праці (обсяг робіт). Мінімальна заробітна плата встановлюється у розмірі не нижчому від розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб (абз.2 ст. 9 Закону № 108/95-ВР), до якої не включаються доплати, надбавки, заохочувальні та компенсаційні виплати.

З врахуванням статусу позивача - судді апеляційного суду, як професійного судді, якому гарантовано належне фінансове та матеріально-технічне забезпечення (ч. 1 ст. 130 Конституції України, ст. 3 Закону № 2862-ХІІ ), держава взяла на себе обов'язок забезпечити реалізацію цих гарантій, а тому вони не можуть бути звужені або скасовані іншими нормативними актами (ч. 3 ст. 22 Конституції України). При прийнятті нових законів, або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Звуження змісту прав і свобод означає зменшення ознак, змістовних характеристик можливостей людини, які відображаються відповідними правами та свободами, тобто якісних характеристик права.

Зазначена правова позиція викладена і в практиці Європейського Суду з прав людини, яка обумовлена принципом юридичної визначеності, який означає, що зацікавлені особи повинні мати змогу покладатися на зобов'язання, взяті державою, а також принципом відповідальності держави, який полягає у тому, що держава не може посилатися на власне порушення зобов'язань для запобігання відповідальності. При цьому, якщо держава чи орган публічної влади схвалили певну концепцію, в даному випадку реалізацію гарантій незалежності суддів, включаючи заходи правового захисту матеріального і соціального забезпечення, тому невиконання такого публічного зобов'язання є протиправним.

Суд 1-ї інстанції правильно зазначив, що позивач (в зазначений в заяві період) є професійним суддею апеляційного суду і наділений державою певним правовим статусом, який включає право на елементи матеріального і соціального захисту, зокрема право на отримання належної заробітної плати, матеріальної допомоги на соціально-побутові потреби, тому держава взяла на себе публічне зобов'язання забезпечити належний матеріальний рівень зазначеної категорії осіб, а саме, забезпечити реалізацію конституційних гарантій незалежності і недоторканості судді, встановивши при цьому певний правовий зв'язок у визначеній сфері життєдіяльності, який характеризується забезпеченням реалізації їх соціального захисту.

Як вбачається зі змісту абзацу другого пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 30.06.2005 року № 514 Про оплату праці Голови, першого заступника Голови та заступника Голови Верховного Суду України, посадовий оклад Голови Верховного Суду України з 01.06.2005 року визначено у 15 розмірів мінімальної заробітної плати.

З огляду на приписи частини другої статті 44 Закону України Про статус суддів, зміні підлягали й посадові оклади решти суддів судів України.

Колегія суддів погоджується з висновком суду 1-ї інстанції, що невиплата позивачеві належних сум, є звуженням його законодавчо встановленого права на отримання належної заробітної плати від держави як конституційної гарантії, пов'язаного з одночасним порушенням державою конституційної гарантії недоторканості судді, втручанням виконавчої влади у виключну сферу судової влади, що порушує фундаментальний принцип поділу влади, як демократичної організації держави в розумінні ст. 6 Конституції України.

Такий висновок суду ґрунтується на нормах законів України Про статус суддів від 15.12.1992 року №2862-ХП, Про судоустрій України від 07.02.2002 року №3018-111, рішеннях Конституційного Суду України від 24.06.1999 року № 6-рп/99, від 20.03.2002 року №5-рп/2002 (справа щодо пільг, компенсацій і гарантій), від 01.12.2004 року №19-рп/2004 (справа про незалежність суддів як складову їхнього статусу), від 01.12.2004 року №20-рп/2004 (справа про зупинення дії або обмеження пільг, компенсацій і гарантій), від 11.10.2005 року №8-рп/2005 (справа про рівень пенсії і щомісячного довічного грошового утримання), від 18.06.2007 року № 4-рп/2007 (справа про гарантії незалежності суддів).

Таким чином, бездіяльність відповідачів фактично звузила зміст та обсяг прав позивача, чим порушено конституційні гарантії незалежності та недоторканості осіб з визначеним державою правовим статусом.

За таких обставин, суд 1-ї інстанції дійшов вірного висновку, що вимоги позивача в частині визнання протиправною бездіяльності відповідачів є обґрунтованими, а порушене право підлягає поновленню шляхом стягнення з державного бюджету недоотриманої заробітної плати.

Доводи відповідачів про відсутність бюджетного фінансування в даному конкретному випадку не є обґрунтованими, оскільки Кабінет Міністрів України, Державна судова адміністрація України є відповідальними за формування бюджету, в тому числі щодо витрат на утримання суддів. Суд враховує, що протиправна бездіяльність відповідачів носила комплексний характер.

Відповідно до рішень Європейського суду з прав людини у справах Кечко проти України і Зубко та інші проти України, органи державної влади не можуть посилатися на відсутність коштів, як на причину невиконання своїх зобовязань.

Аргументи Державної судової адміністрації України та Територіального управління ДСА України Миколаївської області про те, що ними вживались заходи до приведення посадового окладу позивача та інших суддів у відповідність до вимог ст.44 ЗУ Про статус суддів не є підставою для відмови в задоволенні позову, оскільки вжиті державними органами заходи в даному випадку не досягли мети, на яку вони були спрямовані, а тому є недостатніми та не вичерпними, що вказує на бездіяльність відповідачів.

При цьому суд виходить з того, що стягненню підлягає лише та частина недоплаченої заробітної плати, яка нараховується на її обовязкові складові: посадовий оклад, надбавку за вислугу років. Щодо донарахування на суми виплачених за цей період позивачу премій, інших надбавок, матеріальної допомоги, то суд вважає, що для цього немає підстав, оскільки вони носять необовязковий характер і відповідно до п.2 Постанови Кабінету Міністрів України №865 від 03.09.05 року, призначаються лише при наявності коштів, передбачених для преміювання в кошторисі суду, та економії коштів на оплату праці. Виплати цих платежів є правом відповідача, а не обовязком, яке ставиться в залежність від наявності відповідного фінансування. З врахуванням доводів відповідачів про те, що коштів для виплати позивачу належного розміру заробітної плати в кошторисі не було передбачено, вимоги про стягнення премій, інших надбавок (за виключенням надбавки за вислугу років), матеріальної допомоги задоволенню не підлягають.

Відповідно до ст.11 КАС України суд може вийти за межі позовних вимог в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

Оскільки предметом спору є не нарахована та не виплачена заробітна плата, строки звернення до суду за захистом прав, встановлені КАС України, судом не застосовуються.

Разом з тим, судова колегія звертає увагу на наступне.

Міністерство Фінансів України не є розпорядником коштів, щодо фінансового забезпечення діяльності судів, тому що відповідальність за фінансове забезпечення діяльності кожного суду, згідно затвердженим нормативам, покладається на державну судову адміністрацію. З огляду на це, суд першої інстанції помилково визнав дії Міністерства Фінансів України протиправними.

З огляду на вищевказане колегія суддів вважає, що апеляційні скарги задоволенню не підлягають, а оскаржуване рішення суду підлягає зміні.

Керуючись ст.ст.195, 198, 201, 205, 212, 254 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Територіального управління державної судової адміністрації в Миколаївській області, Кабінету Міністрів України, Міністерства Фінансів України та Державного казначейства України залишити без задоволення, а постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2010 року змінити, виклавши другий абзац резолютивної частини рішення в наступній редакції:

Визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України та Державної судової адміністрації, щодо не проведення посадового окладу ОСОБА_1 з 01.06.05 року у відповідність до вимог ч.2 ст. 44 Закону України Про статус суддів та не виплати йому у звязку з цим належного розміру заробітної плати та щомісячного грошового утримання.

В іншій частині залишити постанову без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня набрання законної сили судовим рішенням апеляційного суду.

Головуючий О.В. Яковлєв

Судді А.В. Бойко

ОСОБА_3