Справа № 823/968/16
Суддя: Ісаєнко Ю.А.
Дата ухвалення: 2017-05-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 823/968/16 Головуючий у 1-й інстанції: Орленко В.І.
Суддя-доповідач: Ісаєнко Ю.А.
У Х В А Л А

Іменем України

10 травня 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Ісаєнко Ю.А.;

суддів: Губської Л.В., Федотова І.В.,

за участю секретаря: Левченка А.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року у адміністративній справі за позовом ОСОБА_2 до Черкаської обласної державної адміністрації Черкаської області про визнання дій неправомірними, зобов'язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

Позивач звернулася до Черкаського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Черкаської обласної державної адміністрації Черкаської області, в якому просила суд визнати незаконними дії щодо відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 29,0 га в оренду для ведення фермерського господарства в адміністративних межах Княжиківської сільської ради Монастирищенського району Черкаської області; зобов'язати відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення зазначеної земельної ділянки.

Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із вказаною постановою, позивач подала апеляційну скаргу з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, в якій просить скасувати постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.

В судовому засіданні позивач підтримала вимоги апеляційної скарги та просила їх задовольнити.

Відповідач в судове засідання не з'явився, про дату, час і місце розгляду справи повідомлений належним чином.

Заслухавши суддю - доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, постанову суду першої інстанції - без змін, з огляду на наступне.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, позивач зверталась до Черкаської обласної державної адміністрації із заявою від 29.01.2015 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 25 га в оренду для ведення фермерського господарства в адміністративних межах Княжиківської сільської ради Монастирищенського району Черкаської області.

Також, 24 лютого 2016 року позивач звернулась до Черкаської обласної державної адміністрації з клопотанням (зареєстровано 24.02.2016 за №02-18/157), в якому на підставі статей 121-124, пункту 12 частини другої статті 134 ЗК України просить надати у користування для створення та роботи фермерського господарства «Княжне» земельну ділянку площею 29 га в адмінмежах Княжиківської сільської ради Монастирищенського району Черкаської області. До заяви додано: висновок органу охорони культурної спадщини; довідка (форми 6-зем), копія паспорта та ідентифікаційного номера.

Листом управління агропромислового розвитку Черкаської обласної державної адміністрації від 11.03.2016 №02-18/157 позивачу було повідомлено про відсутність підстав для надання земельної ділянки площею 29 га земель історико-культурного призначення для ведення фермерського господарства. Також в листі зазначено, що згідно з висновком управління культури Черкаської обласної державної адміністрації від 16.02.2016 №58 в межах земельної ділянки знаходиться археологічний об'єкт культурної спадщини - поселення доби пізнього середньовіччя орієнтовною площею 2 га; решта площі земельної ділянки - охоронна зона пам'ятки. Роз'яснено позивачу, що надання земельної ділянки в користування для ведення фермерського господарства можливе за умови зміни цільового призначення земельної ділянки на землі сільськогосподарського призначення, яке здійснюється за погодженням Кабінету Міністрів України; а у випадках наявності на земельній ділянці пам'яток археології - після проведення дослідження на всій площі і по всій глибині культурного шару і, якщо при цьому не буде виявлено об'єктів культурної спадщини, які підлягають консервації або музеєфікації - вилучення пам'ятки з реєстру. Крім того, відповідно до статей 124, 134 Земельного кодексу України земельні ділянки державної або комунальної власності надаються в оренду за результатами земельних торгів.

Аналогічні відповіді були надані позивачу листами Черкаської обласної державної адміністрації від 02 червня 2016 року №01/01-9/3169 та від 08 липня 2016 року №01/01-7/4008.

Земельна ділянка, по якій позивач просить надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо її відведення для ведення фермерського господарства, згідно довідки Відділу Держгеокадастру у Монастирищенському районі Черкаської області від 27 січня 2016 року №130, розташована в адміністративним межах Княжиківської сільської ради, за межами населеного пункту; відноситься до державної власності (землі запасу) та до категорії земель - землі історико - культурного призначення.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку про правомірну відмову у задоволенні заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення фермерського господарства, оскільки остання віднесена до категорії земель історико-культурного призначення.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з наступних підстав.

Згідно частини першої та другої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Відповідно до частини п'ятої статті 122 ЗК України обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб.

Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування визначений статтею 123 Земельного кодексу України.

Так, положеннями частини другої та третьої вказаної статті визначено, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Отже, стаття 123 ЗК України врегульовує загальний порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування в тих випадках, коли згідно із законом земельні торги не проводяться; визначає вимоги до змісту клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; забороняє компетентним органам вимагати інші, ніж установлені цією статтею, матеріали та документи; установлює загальні підстави для відмови в наданні такого дозволу.

Попри це, відносини, пов'язані із створенням, діяльністю та припиненням діяльності фермерських господарств, регулюються Конституцією України, Земельним кодексом України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами України (стаття 2 Закону України «Про фермерське господарство» (далі Закон №973-IV). У таких правовідносинах Закон №973-IV є спеціальним нормативно-правовим актом, а ЗК України - загальним.

Відповідно до частин першої та другої статті 1 Закону №973-ІV фермерське господарство є формою підприємницької діяльності громадян із створенням юридичної особи, які виявили бажання виробляти товарну сільськогосподарську продукцію, займатися її переробкою та реалізацією з метою отримання прибутку на земельних ділянках, наданих їм для ведення фермерського господарства, відповідно до закону.

Фермерське господарство може бути створене одним громадянином України або кількома громадянами України, які є родичами або членами сім'ї, відповідно до закону.

Можливість реалізації громадянином права на створення фермерського господарства безпосередньо пов'язана з наданням (передачею) йому земельних ділянок для ведення фермерського господарства, що є обов'язковою умовою для державної реєстрації фермерського господарства (стаття 8 Закону № 973-IV).

Порядок надання (передачі) земельних ділянок для ведення фермерського господарства передбачений, як згадано вище, спеціальним Законом № 973-IV.

Так, згідно частини першої статті 7 цього Закону для отримання (придбання) у власність або в оренду земельної ділянки державної власності з метою ведення фермерського господарства громадяни звертаються до відповідної районної державної адміністрації. Для отримання у власність або в оренду земельної ділянки із земель комунальної власності з метою ведення фермерського господарства громадяни звертаються до місцевої ради.

У заяві зазначаються: бажаний розмір і місце розташування ділянки, кількість членів фермерського господарства та наявність у них права на безоплатне одержання земельних ділянок у власність, обґрунтування розмірів земельної ділянки з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства. До заяви додаються документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі.

Згідно частин другої та четвертої цієї ж статті заяву громадянина про надання земельної ділянки у власність або в оренду районна або міська державні адміністрації або орган місцевого самоврядування розглядають у місячний строк і в разі її задоволення дають згоду на підготовку землевпорядною організацією проекту відведення земельної ділянки. Проект відведення земельної ділянки погоджується та затверджується відповідно до закону. У разі відмови органів державної влади та органів місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки для ведення фермерського господарства питання вирішується судом.

Отже, спеціальний Закон №973-IV визначає обов'язкові вимоги до змісту заяви про надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства, які дещо відрізняються від загальних вимог, передбачених статтею 123 ЗК України, до змісту клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Зокрема, в заяві про надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства має бути зазначено не лише про бажаний розмір і місце розташування ділянки, але й обґрунтування розмірів земельної ділянки з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства.

Зазначені вимоги відповідають загальним принципам земельного законодавства (стаття 5 ЗК України) та меті правового регулювання земельних відносин у сфері діяльності фермерських господарств, яка полягає в створенні умов для реалізації ініціативи громадян щодо виробництва товарної сільськогосподарської продукції, її переробки та реалізації на внутрішньому і зовнішньому ринках, а також для забезпечення раціонального використання і охорони земель фермерських господарств, правового та соціального захисту фермерів України (преамбула Закону № 973-IV).

Крім того, Закон №973-IV передбачає, що заява громадянина про надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства повинна бути розглянута по суті. При цьому норми вказаного Закону не містять імперативної вказівки про задоволення заяви за наявності певних формальних умов, допускаючи можливість прийняття органом державної влади чи органом місцевого самоврядування рішення про відмову в задоволенні заяви без визначення виключного переліку підстав для відмови.

З огляду на зазначене, колегія суддів дійшла висновку, що при вирішенні позовних вимог про законність рішення органу державної виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення фермерського господарства застосуванню підлягають правила надання (передачі) земельних ділянок для ведення фермерського господарства згідно зі статтею 7 Закону №973-IV як спеціального по відношенню до статті 123 ЗК України.

Таким чином, за змістом статей 1, 7, 8 Закону №973-IV заява громадянина про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення фермерського господарства повинна містити комплекс передбачених частиною першою статті 7 цього Закону умов і обставин. У свою чергу, розглядаючи заяву громадянина по суті, орган державної виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування (а в разі переданого на розгляд суду спору - суд) повинен дати оцінку обставинам і умовам, зазначеним у заяві, перевірити доводи заявника, наведені на обґрунтування розміру земельної ділянки з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства, в тому числі щодо наявності трудових і матеріальних ресурсів.

За наслідками зазначеної перевірки орган державної виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування повинен пересвідчитися в дійсності волевиявлення заявника, наявності в нього бажання створити фермерське господарство та спроможності вести господарство такого виду - виробляти товарну сільськогосподарську продукцію, займатися її переробкою та реалізацією з метою отримання прибутку на земельних ділянках, наданих для ведення фермерського господарства. В іншому випадку відсутність належної перевірки, формальний підхід до вирішення заяви громадянина створює передумови для невиправданого, штучного використання процедури створення фермерського господарства як спрощеного, пільгового порядку одержання іншими приватними суб'єктами в користування земель державної чи комунальної власності поза передбаченою законом обов'язковою процедурою - без проведення земельних торгів.

Водночас, в клопотанні від 24 лютого 2016 року (зареєстровано Черкаською державною адміністрацією 24.02.2016 за №1076/01/01-29) позивачем не вказані кількість членів фермерського господарства та наявність у них права на безоплатне одержання земельних ділянок у власність, обґрунтування розмірів земельної ділянки з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства; а також не надані документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі.

Також, зазначений комплекс передбачених частиною першою статті 7 цього Закону умов і обставин не містить заява від 29 січня 2015 року, в якій, на відміну від заяви від 24 лютого 2016 року, зазначений бажаний розмір земельної ділянки 25,0 га, а ні 29,0 га.

Зазначене свідчить, що заява позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення фермерського господарства не містить комплекс передбачених частиною першою статті 7 цього Закону умов і обставин; не надано обґрунтування розміру земельної ділянки з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства, в тому числі щодо наявності трудових і матеріальних ресурсів; позивачем не доведено волевиявлення, наявність в неї бажання створити фермерське господарство та спроможність вести господарство такого виду.

Що стосується цільового призначення земельної ділянки, яку позивач просить надати в користування для створення та роботи фермерського господарства «Княжне» площею 29 га в адміністративних межах Княжиківської сільської ради Монастирищенського району Черкаської області колегія суддів зазначає наступне.

Згідно статті 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії, зокрема: а) землі сільськогосподарського призначення; д) землі історико-культурного призначення.

Положеннями статті 20 вказаного Кодексу передбачено, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Зміна цільового призначення земельних ділянок природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного, лісогосподарського призначення, що перебувають у державній чи комунальній власності, здійснюється за погодженням з Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до статті 53 ЗК України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам'ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.

Згідно положень статті 54 зазначеного Кодексу землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам'яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам'яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель. Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.

У відповідності до статті 150 ЗК України землі історико-культурного призначення віднесені до особливо цінних земель.

Закон України «Про охорону культурної спадщини» регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

Згідно положень статті 1 вказаного Закону об'єктом культурної спадщини є визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов'язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об'єкти (об'єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об'єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; пам'ятка культурної спадщини (далі - пам'ятка) - об'єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України; зони охорони пам'ятки (далі - зони охорони) - встановлювані навколо пам'ятки охоронна зона, зона регулювання забудови, зона охоронюваного ландшафту, зона охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання.

Відповідно до частини другої статті 2 Закону України «Про охорону культурної спадщини» за видами об'єкти культурної спадщини поділяються на, зокрема археологічні - рештки життєдіяльності людини (нерухомі об'єкти культурної спадщини: городища, кургани, залишки стародавніх поселень, стоянок, укріплень, військових таборів, виробництв, іригаційних споруд, шляхів, могильники, культові місця та споруди, їх залишки чи руїни, мегаліти, печери, наскельні зображення, ділянки історичного культурного шару, поля давніх битв, а також пов'язані з ними рухомі предмети), що містяться під земною поверхнею та під водою і є невідтворним джерелом інформації про зародження і розвиток цивілізації.

Згідно частини першої статті 34 Закону землі, на яких розташовані пам'ятки, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації.

Як вбачається з висновку Управління культури Черкаської обласної державної адміністрації від 16.02.2016 №58 щодо можливості відведення ОСОБА_2 земельної ділянки, яка знаходиться в адмінмежах Княжиківської сільської ради Монастирищенського району, під час обстеження земельної ділянки було встановлено, що в її межах знаходиться археологічний об'єкт культурної спадщини поселення доби пізнього середньовіччя орієнтовною площею 2 га; решта площі ділянки охоронна зона поселення, встановлена до 2000 року відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам'яток історії та культури».

Згідно наказу Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 N 548 «Про затвердження Класифікації видів цільового призначення земель» землі історико-культурного призначення (землі, на яких розташовані: пам'ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби) використовуються для забезпечення охорони об'єктів культурної спадщини; для розміщення та обслуговування музейних закладів; для іншого історико-культурного призначення.

Згідно пункту а) частини першої статті 91 КАС України власники земельних ділянок зобов'язані забезпечувати використання їх за цільовим призначенням.

Враховуючи наведене та відсутність погодження з Кабінетом Міністрів України, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції обґрунтовано відмовив у задоволенні позову.

Відповідно до частини 1 статті 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що постанова суду першої інстанції ухвалена з дотриманням норм матеріального та процесуального права, з повним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції, у зв'язку з чим підстави для скасування або зміни постанови суду першої інстанції відсутні.

Керуючись ст.ст. 160, 198, 200, 205, 206 КАС України, суд апеляційної інстанції, -

У Х В А Л И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення, постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

(Ухвалу у повному обсязі складено 12.05.2017 року)

Головуючий суддя: Ю.А. Ісаєнко

Суддя: Л.В. Губська

Суддя: І.В. Федотов

Головуючий суддя Ісаєнко Ю.А.

Судді: Губська Л.В.

Федотов І.В.