Справа № 2а-9643/12/1370
Суддя: Костів Михайло Васильович
Дата ухвалення: 2017-05-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 травня 2017 рокуЛьвів№ 876/7665/15

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді Костіва М.В.

суддів Улицького В.З., Шавеля Р.М.

за участю секретаря Богдан А.О.

представника позивача Левицької Г.І., Побережник М.В.

представника відповідача Волянського О.Р.

представника прокуратури Цинайко Н.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Бродівського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Львівської області на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12.06.2015 року в справі №2а-9643/12/1370 за позовом Бродівського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Львівської області до Західного офісу Держаудитслужби, Жовківської міжрайонної державної інспекції, за участю прокуратури м. Львова, третіх осіб: Товариства з обмеженою відповідальністю «ВВ Буд», Приватного підприємства «Львівметалбуд», ОСОБА_5, про визнання протиправними дій та скасування вимоги,

встановив:

До Львівського окружного адміністративного суду звернулося управління Пенсійного фонду України в Бродівському районі Львівської області з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції у Львівській області, Жовківської міжрайонної державної фінансової інспекції, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «ВВ Буд», Приватне підприємство «Львівметалбуд», ОСОБА_5, в якому, з врахуванням ухвали щодо вирішення питання про об'єднання справ від 11.02.2014 року у справі № 813/9254/13-а та заяви про уточнення позовних вимог, просило: визнати неправомірними дії контролюючих органів (відповідачів) та головного контролера-ревізора КРВ у Кам'янка-Бузькому районі Львівської області Вашківського А.С. при проведенні перевірки управління Пенсійного фонду України в Бродівському районі Львівської області; визнати вимогу від 12.07.2011 року № 30-15/672, надіслану КРВ у Кам'янка-Бузькому районі Львівської області управлінню Пенсійного фонду України в Бродівському районі Львівської області за результатами планової ревізії, складеної на підставі акта ревізії від 06.06.2011 року № 30-38/27 протиправною та скасувати її.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 12.06.2015 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, управління Пенсійного фонду України в Бродівському районі Львівської області подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану постанову та прийняти нове рішення про задоволення адміністративного позову. Свої вимоги обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при ухваленні даної постанови було зроблено висновки, які не відповідають обставинам справи та порушено норми матеріального й процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Вказує, зокрема, на те, що працівники державної фінансової інспекції при проведенні ревізії фінансово-господарської діяльності управління Пенсійного фонду України в Бродівському районі вчиняли неправомірні дії, зокрема, не пред'явили направлення з продовженням строку ревізії; Інспекцією проведено перевірку вдруге частково за той самий період, що вже перевірений, згідно з актом перевірки від 21.03.2008 року, та порушень не було виявлено; в констатуючій частині акта не зазначено вибірковим чи суцільним способом проведено ревізію; перевірку проведено без участі підрядника, організації, яка здійснювала авторський нагляд, технічний нагляд. Вимога Інспекції про усунення фінансових порушень з цих підстав є необґрунтованою, а при проведенні ревізії та складанні акта Інспекцією не взято до уваги Методичні рекомендації з проведення контрольно-ревізійною службою ревізії використання коштів на будівництво, затверджених наказом Голови КРУ від 27.02.2009 року № 39, де зазначено, що динамічна договірна ціна (приблизний кошторис) установлюється відкрито і може уточнюватися протягом всього строку виконання будівельних робіт. Не враховано, що незалежно від виду договірної ціни замовник оплачує генпідряднику вартість робіт, виконаних субпідрядником, у розмірі, що не перевищує вартість робіт, зазначену в акті виконаних робіт, підписаному генпідрядником і субпідрядником.

В судових засіданнях представник позивача підтримав вимоги апеляційної скарги з наведених у ній мотивів.

Представник відповідача вимоги апеляційної скарги заперечив за їх безпідставністю.

В судовому засіданні в порядку ст. 55 КАС України допущено заміну управління Пенсійного фонду України в Бродівському районі Львівської області його правонаступником - Бродівським об'єднаним управлінням Пенсійного фонду України Львівської області, а також Державної фінансової інспекції у Львівській області - Західним офісом Держаудитслужби.

Заслухавши суддю - доповідача, пояснення учасників судового процесу, проаналізувавши доводи апелянта та вивчивши матеріали справи у їх сукупності, апеляційний суд дійшов переконання, що подана апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних мотивів.

Суд встановив та матеріалами справи підтверджується наступне.

За наслідками ревізії фінансово-господарської діяльності Бродівського об'єднаного управлінням Пенсійного фонду України Львівської області за період з 01.10.2007 року по 31.03.2011 року складено акт № 30-38/27 від 06.06.2011 року, в якому встановлено фінансові порушення, що призвели до втрат, на суму 1295,7 тис. грн. Крім цього встановлено й інші порушення законодавства про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти внаслідок оплати будівельних робіт без застосування відповідних тендерних процедур, на суму 1794,13 грн.

За результатами ревізії та на підставі складеного акта Контроль-ревізійним відділом у Кам'янка - Бузькому районі направлено начальнику Бродівського об'єднаного управлінням Пенсійного фонду України Львівської області листа від 12.07.2011 року № 30-15/672 про усунення недоліків і порушень за наслідками ревізії, в якому вказано, що з метою повного усунення виявлених порушень, попередження їх виникнення у подальшому, керуючись п. 7 ст. 10 Закону України «Про державну контроль-ревізійну службу в Україні» Інспекція вимагає опрацювати матеріали ревізії та вжити заходи щодо усунення виявлених порушень, розглянути питання щодо притягнення до відповідальності винних осіб; відобразити в обліку дебіторську заборгованість за завищену вартість будівельних робіт, виконаних ПП «Львів-металбуд» в сумі 1295701 грн. та провести претензійно-позовну роботу щодо повернення коштів.

Вважаючи ревізію такою, що проведена з порушенням встановленого законодавством порядку, а вимогу протиправною, позивач звернувся в суд для захисту своїх прав та охоронюваних законом інтересів.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, керувався тим, що відповідач при проведенні перевірки діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені законами України. Щодо позовних вимог про визнання протиправною та скасування вимоги, яка вказує на заподіяні збитки та їх розмір, то суд першої інстанції виходив з того, що збитки стягуються в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, але не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає хї правильними з наступних мотивів.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю. Згідно з Положенням про державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23.04.2011 року № 499/2011, Державна фінансова інспекція України (далі Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю. Відповідно до п. 6 Положення Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має певні права, серед яких право в установленому порядку пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підп. 16): при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України (підп. 21).

У листі від 12.07.2011 року № 30-15/672 Інспекція пред'явила Управлінню вимогу про усунення недоліків і порушень за наслідками ревізії. При цьому оскаржувана вимога вказує на виявлені збитки та їх розмір. Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, але не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Така правова позиція узгоджується з судовою практикою Верховного Суду України (постанова від 15.04.2014 року у справі № 21-40а14, постанова від 18.09.2014 року у справі № 31-332а14, постанова від 07.10.2014 року у справі № 21-368а14, постанова від 20.01.2015 року у справі № 21 -603а14).

З врахуванням викладеного, суд першої інстанції підставно відмовив у задоволенні позову в частині визнання протиправною та скасування вимоги Інспекції про усунення фінансових порушень.

Процедура проведення інспектування органами ДФІ в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі підконтрольні установи), а на підставі рішення суду в інших суб'єктів господарювання визначається Порядком проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України № 550 від 20.04.2006 р.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії за наявності підстав, визначених Законом (п. 5 Порядку). У ході підготовки до ревізії посадовими особами контролюючого органу складається в двох примірниках програма ревізії, в якій визначаються найменування об'єкта контролю, тема, період та питання, що підлягають ревізії відповідно до компетенції контролюючого органу. Програма затверджується керівником контролюючого органу чи його заступником. Під час проведення ревізії посадовими особами контролюючого органу можуть вноситися за письмовим погодженням з керівником контролюючого органу чи його заступником зміни до програми ревізії. Один примірник програми ревізії видається керівнику об'єкта контролю чи його заступнику під розписку на примірнику контролюючого органу для ознайомлення. Якщо керівник об'єкта контролю чи його заступник відмовляється від підпису, але не заперечує проти проведення ревізії, це зазначається у вступній частині акта ревізії (п. 7 Порядку). Контролюючий орган, що проводить планову виїзну ревізію, повідомляє об'єкт контролю одним із способів, визначених у пункті 39 цього Порядку, про дати її початку та закінчення. Планова виїзна ревізія розпочинається не раніше ніж через 10 календарних днів після надіслання об'єкту контролю повідомлення. Про проведення позапланової виїзної ревізії та зустрічної звірки не повідомляється (п. 8 Порядку). Склад, кількість посадових осіб контролюючого органу та строки проведення ревізії визначаються контролюючим органом з урахуванням обсягу передбачених програмою ревізії питань та в межах визначеної її тривалості (30 робочих днів для планової та 15 для позапланової). Строк проведення ревізії в межах визначеної Законом тривалості продовжується за рішенням керівника контролюючого органу, а понад визначену Законом тривалість за рішенням суду на строк, що не перевищує 15 робочих днів для планової виїзної ревізії та 5 для позапланової виїзної ревізії (п. 9 Порядку).

На проведення ревізії контролюючого органу на кожну посадову особу контролюючого органу та залученого спеціаліста оформляється в двох примірниках направлення встановленого Мінфіном зразка (п. 11 Порядку). Перед початком ревізії посадові особи контролюючого органу та залучені спеціалісти повинні під розписку на примірнику контролюючого органу видати керівнику об'єкта контролю чи його заступнику направлення та копію рішення суду (у разі проведення позапланової виїзної ревізії за рішенням суду). Якщо керівник об'єкта контролю чи його заступник відмовляється від підпису, але не заперечує проти проведення ревізії, про це зазначається у вступній частині акта ревізії (п. 12 Порядку). У разі продовження строку планової або позапланової виїзної ревізії в межах визначеної Законом тривалості посадові особи контролюючого органу та залучені спеціалісти зобов'язані пред'явити керівнику об'єкта контролю чи його заступнику направлення з продовженим строком проведення ревізії. За правилами п. 22 Порядку планова виїзна ревізія може бути зупинена у разі необхідності проведення значної кількості зустрічних звірок, без завершення яких неможливе якісне проведення ревізії в межах встановленої Законом тривалості, а також за обґрунтованим зверненням об'єкта контролю і погодженням з керівником підрозділу служби. При цьому ревізія повинна бути закінчена протягом 60 робочих днів. Рішення про зупинення та поновлення планової виїзної ревізії приймає керівник органу служби за письмовим поданням посадової особи служби, що проводить ревізію. Відповідно до правил п. 39 Порядку після складення акта ревізії посадова особа служби підписує всі його примірники та забезпечує реєстрацію в журналі реєстрації актів ревізій, форма якого визначається ГоловКРУ.

Перший і третій примірники акта ревізії надаються для ознайомлення і підписання об'єкту контролю у строк не пізніше ніж 5 робочих днів після закінчення ревізії одним із таких способів особисто під розписку керівнику або головному бухгалтеру об'єкта контролю; через канцелярію (діловодну службу) з відміткою на примірнику акта органу служби про дату реєстрації в журналі вхідної кореспонденції об'єкта контролю та підписом працівника канцелярії (загального відділу), який здійснив реєстрацію; рекомендованим поштовим відправленням з повідомленням. При цьому на примірнику акта, що залишається в органі служби, зазначаються реквізити поштового повідомлення, яке долучається до матеріалів ревізії.

Зазначена планова перевірка була передбачена планом роботи на підставі звернення Спецпідрозділу по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю управління Служби безпеки України у Львівській області від 18.03.2011 р. № 62/14/1-650 щодо проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Бродівського об'єднаного управління Пенсійного фонду Львівської області, керуючись п. 2.5. Порядку взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, листом від 24.03.2011 р. № 02.18м/2017 - включена в план роботи на II квартал 2011 року.

На підставі направлення № 18 від 11.04.2011 року головним контролером - ревізором проведено планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Бродівського об'єднаного управління Пенсійного фонду Львівської області за період з 01.10.2007 р. по 31.03.2011 р. З 11.04.2011 р. по 26.04.2011 року ревізія проводилась з відома начальника Бродівського об'єднаного управління Пенсійного фонду Львівської області. Листом від 20.04.2011 року № 30-15/374 контрольно-ревізійний відділ у Кам'янка - Бузькому районі повідомив позивача про те, що у зв'язку з проведенням зустрічних звірок ревізію буде зупинено з 26.04.2011 року. Відповідно до вимог п. 22 Порядку № 550 контрольно - ревізійним відділом у Кам'янка - Бузькому районі листом від 05.05.2011 року № 30-15 425 повідомлено, що дана ревізія буде поновлена з 10.05.2011 року та закінчена 06.06.2011 року.

З пояснень головного контролера-ревізора вбачається, що примірник направлення з продовженим терміном проведення ревізії 10.05.2011 року було пред'явлено начальнику Управління, проте остання відмовилась проставити відмітку про ознайомлення з ним. Натомість начальник Управління заперечує зазначений вище факт та вказує на відсутність відповідно запису в акті КРУ, що є порушенням п.12 Порядку.

З цього приводу колегія суддів зазначає, що позивач неправильно застосовує до випадку поновлення ревізії після зупинки вимоги п.12 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою. Пункт 12 регламентує процедуру початку ревізії, а саме перший прихід ревізора на об'єкт контролю та вручення на підпис двох примірників направлення. Як наслідок, лише у разі відмови керівника на початку ревізії від підпису на направлення, але не запереченні у проведенні ревізії, ревізор зобов'язаний зробити відповідний запис у вступній частині акта ревізії. Процедура ж поновлення ревізії після її зупинки описана в п.13 Порядку. Так, зазначена норма передбачає лише пред'явлення направлення на ревізію (примірника контролюючого органу), у якому є відмітка начальника контролюючого органу (підпис, печатка) про продовження ревізії та нову кінцеву дату її закінчення. У п.13 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою немає вимоги щодо повторної відмітки керівника об'єкта контролю на направленні, а, відтак, і потреби фіксування в акті ревізії таку відмову при поновленні ревізії.

З огляду на зазначені вище норми та докази, які містяться в матеріалах справи, а саме - копії направлення №18 від 11.04.2011 року, виданого головному контролеру-ревізору Вашківському А.С., в якому містить відмітка керівника контролюючого органу про продовження ревізії про нову кінцеву дату її закінчення, колегія суддів вважає безпідставними твердження апелянта про відсутність підстав для продовження ревізії та відсутність повноважень у головного контролера - ревізора на такі дії.

Необхідно також зазначити, щ скаржником не доведено факту неподання такого направлення чи наявність перешкод в ознайомленні із ним.

Згідно з п. 2.12 вказаного Порядку у разі, якщо зазначені у зверненні правоохоронного органу питання за вказаний період були перевірені раніше проведеною органом ДКРС ревізією, повторна ревізія з тих самих питань не проводиться. Ініціатору ревізії надається копія акта раніше проведеної ревізії. Проведенням перевірки вдруге того ж періоду відповідач порушив п. 2.12 Порядку взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, затвердженого наказом від 19.10.2006 року № 346/1025/685/53, оскільки за умов отримання звернення цих органів, здійснивши перевірку цього періоду раніше, мав надіслати матеріали такої перевірки суб'єкту звернення, а не проводити другу перевірку. Суд першої інстанції підставно врахував зазначену мотивацію, однак, згідно з двома актами перевірок періодом, що співпадає є лише четвертий квартал 2007 року; а крім того, перевірку з 01.01.2006 року по 31.12.2007 року (акт № 24-38/02 від 21.03.2008 року) проведено вибіркових способом, а не суцільним, як перевірку за зверненням правоохоронних органів за період з 01.10.2007 року по 31.03.2011 року (акт № 30-38/27 від 06.06.2011 року). Відтак, питання вказані у зверненні правоохоронного органу перевірялися лише під час другої перевірки.

Щодо покликань апелянта на відсутність у констатуючій частині акта ревізії запису про спосіб проведення перевірки, колегія суддів погоджується з мотивами суду першої інстанції про те, що такий недолік, допущений ревізором, ніяким чином не порушує права чи інтереси позивача.

За змістом ч. 1 ст. 13 вказаного закону дії або бездіяльність службових осіб органу державного фінансового контролю можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку. Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Отже, предметом оскарження відповідно до ст. 13 Закону є дії чи бездіяльність службових осіб, якщо вони обмежують чи порушують права, свободи чи законні інтереси особи. Відтак, покликання скаржника на обставини, що носять формальний характер та не впливають на результат перевірки, права та обов'язки сторін у спорі, не впливають на висновки суду.

З огляду на викладене, колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку, що постанова суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об'єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених у зазначеній постанові, у зв'язку з чим підстав для її скасування немає.

Відповідно до ст.200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасовано правильне по суті рішення суду з одних лише формальних міркувань.

Керуючись ст.ст. 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 254 КАС України, апеляційний суд -

ухвалив:

Апеляційну скаргу Бродівського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Львівської області залишити без задоволення, а постанову Львівського окружного адміністративного суд від 12.06.2015р. по справі № 2а-9643/12/1370 - без змін.

Ухвала набирає законної сили негайно після проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом 20-ти днів після набрання нею законної сили, а у разі складення такої в порядку ч. 3 ст. 160 КАС України, протягом того ж строку з часу складення в повному обсязі.

Головуючий суддя М. В. Костів
судді В. З. Улицький
Р. М. Шавель

Повний текст ухвали складено 11.05.2017.