Справа № 826/17643/14
Суддя: Горбатюк С.А.
Дата ухвалення: 2017-04-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

19 квітня 2017 року м. Київ К/800/26231/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючого, суддіГорбатюка С.А. (доповідач)
СуддівМороз Л.Л.
Стрелець Т.Г.
провівши у касаційному порядку попередній розгляд адміністративної справи за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Сіті-Девелопмент" до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю (далі - ІДАБК, Інспекція) у м. Києві, третя особа - Державна архітектурно-будівельна інспекція України (далі - Держархбудінспекція) про визнання дій протиправними, скасування припису за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Сіті-Девелопмент" на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 грудня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2015 року

в с т а н о в и л а :

У листопаді 2014 року ТОВ "Сіті-Девелопмент" в Окружному адміністративному суді м. Києва пред'явило позов до ІДАБК у м. Києві, третя особа Держархбудінспекція про визнання дій протиправними, скасування припису.

Просило визнати протиправними дії ІДАБК у м. Києві щодо проведення 16 червня 2014 року її службовими особами перевірки вимог містобудівного законодавства, складання акту перевірки та припису від 16 червня 2014 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт та скасувати зазначений припис; визнати протиправним та скасувати припис ІДАБК у м. Києві від 16 червня 2014 року.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 грудня 2014 року, залишеною без зміни ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2015 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

ТОВ "Сіті-Девелопмент" з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій не погодилося та подало касаційну скаргу.

Посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, просить їхні рішення скасувати та ухвалити нову постанову про задоволення позовних вимог.

Колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що на підставі звернення прокуратури м. Києва від 16 травня 2014 року № 07/1/5-1189/14 службовими особами ІДАБК у м. Києві проведено позапланову перевірку дотримання ТОВ "Сіті-Девелопмент" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті будівництва (житловий комплекс з житловими будинками терасного типу з підземним паркінгом), розташованого по вул. Кіровоградській, 70 у м. Києві.

За результатами проведеної перевірки службовими особами Інспекції складено акт від 16 червня 2014 року.

На підставі вказаного акту Інспекцією на адресу ТОВ "Сіті-Девелопмент" внесено припис від 16 червня 2014 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт.

В ході перевірки встановлено, що ІДАБК у м. Києві відповідно до Порядку виконання підготовчих робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466, 05 травня 2013 року зареєстровано декларацію ТОВ "Сіті-Девелопмент" № КВ 58 про початок виконання будівельних робіт з будівництва житлового комплексу з житловими будинками терасного типу з підземним паркінгом по вул. Кіровоградській, 70 у

м. Києві.

Листом Державного підприємства "Спеціалізована державна експертна організація - центральна служба Української державної будівельної експертизи", який надійшов до Інспекції з дорученням Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 23 квітня 2014 року № 709, повідомлено, що об'єкт будівництва на вул. Кіровоградській, 70 у Солом'янському районі м. Києва має бути віднесений до V-ої категорії складності.

У зв'язку із цим ІДАБК у м. Києві дійшла висновку про наявність ознак порушення ТОВ "Сіті-Девелопмент" містобудівного законодавства в частині заниження категорії складності об'єкта будівництва та виконання будівельних робіт за вказаною вище адресою без дозволу на виконання будівельних робіт, чим порушено вимоги частини восьмої статті 36 та частини першої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

З метою усунення виявлених порушень від ТОВ "Сіті-Девелопмент" вимагалось зупинити виконання будівельних робіт з 16 червня 2014 року та усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті будівництва у відповідності до вимог чинного законодавства та повідомити відповідача про його виконання в термін до 26 червня 2014 року.

Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач діяв в межах чинного законодавства, законних прав та інтересів позивача не порушив, а тому позовні вимоги задоволенню не підлягають.

З цим погодився й суд апеляційної інстанції.

Колегія суддів вважає, що така правова позиція судів першої та апеляційної інстанції є правильною з огляду на таке.

Стосовно доводів касаційної скарги щодо компетенції ІДАБК у м. Києві здійснювати заходи контролю.

Державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

Відповідно до Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 08 квітня 2011 року (далі - Положення), діючого на момент проведення перевірки, Держархбудінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію і державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства.

Згідно з пунктом 6 Положення, Держархбудінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі або міжрегіональні (повноваження яких поширюються на декілька регіонів) територіальні органи.

За приписами підпунктів 8, 10 пункту 4 Положення, Держархбудінспекція відповідно до покладених на неї завдань, окрім іншого, здійснює державний контроль за дотриманням фізичними та юридичними особами державних будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт, перепланування та реконструкції (дообладнання) житлового фонду та будівель громадського призначення, а також здійснює контроль за виконанням приписів про усунення порушень вимог законодавства у сферах містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів та правил, у сфері житлово-комунального господарства.

Водночас, постановою Кабінету Міністрів України від 23 квітня 2014 року

№ 150 "Питання функціонування територіальних органів Державної архітектурно-будівельної інспекції" вирішено ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Держархбудінспекції за переліком згідно з додатком. Погоджено пропозицію Держархбудінспекції щодо утворення її територіальних органів як структурних підрозділів апарату Інспекції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

Відповідно до наказу Держархбудінспекції від 12 червня 2014 року № 116 "Про ліквідацію ІДАБК у м. Києві" ліквідовано Інспекцію та призначено Голову Комісії з ліквідації Інспекції.

Так, наказом по Інспекції від 18 червня 2014 року № 46 "Про створення Ліквідаційної комісії для проведення заходів, пов'язаних з ліквідацією ІДАБК у

м. Києві" утворено ліквідаційну комісію з ліквідації Інспекції та затверджено її персональний склад.

Механізм здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або Ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів визначений Порядком здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2011 року № 1074 (далі - Порядок № 1074).

Пунктом 18 Порядку № 1074 встановлено, що до комісії з припинення органу виконавчої влади або територіального органу з моменту затвердження її персонального складу переходять повноваження щодо управління справами у частині забезпечення здійснення заходів, пов'язаних з реорганізацією або ліквідацією відповідно органу виконавчої влади або територіального органу.

Відповідно до пункту 12 Порядку № 1074 орган виконавчої влади, щодо якого набрав чинності акт Кабінету Міністрів України про його припинення, продовжує здійснювати повноваження та виконувати функції з формування і реалізації державної політики у визначеній Кабінетом Міністрів України сфері до набрання чинності актом Кабінету Міністрів України щодо можливості забезпечення здійснення утвореним органом виконавчої влади його повноважень та виконання функцій.

Пунктами 13, 14 Порядку № 1074 визначено, що акт Кабінету Міністрів України про можливість забезпечення здійснення утвореним органом виконавчої влади повноважень та виконання функцій органу виконавчої влади, що припиняється, видається після здійснення заходів, пов'язаних з державною реєстрацією утвореного органу виконавчої влади як юридичної особи публічного права, затвердженням положення про нього, структури та штатного розпису його апарату, кошторису та заповненням 30 відсотків вакансій.

Право підписувати документи щодо здійснення повноважень та виконання функцій з формування і реалізації державної політики у визначеній Кабінетом Міністрів України сфері до дня набрання чинності актом Кабінету Міністрів України, зазначеним у пункті 13 цього Порядку, мав керівник органу виконавчої влади, що припиняється (у разі його звільнення - заступник такого керівника), а після зазначеного дня - керівник утвореного органу виконавчої влади або органу виконавчої влади, до якого перейшли права та обов'язки органу виконавчої влади, що припиняється.

Тобто, наведеними нормами встановлено, що юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення, при цьому орган виконавчої влади, щодо якого набрав чинності акт Кабінету Міністрів України про його припинення, продовжує здійснювати повноваження та виконувати функції з формування і реалізації державної політики у визначеній Кабінетом Міністрів України сфері до набрання чинності актом Кабінету Міністрів України щодо можливості забезпечення здійснення утвореним органом виконавчої влади його повноважень та виконання функцій.

Так, рішення про ліквідацію (припинення) ІДАБК у м. Києві затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 23 квітня 2014 року № 150 та наказом Держархбудінспекції від 12 червня 2014 року № 116.

Водночас Інспекція з 18 червня 2014 року перебувала в стані припинення, але запис про державну реєстрацію саме припинення юридичної особи до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців станом на час проведення перевірки та прийняття оскаржуваної постанови Інспекції внесено не було.

Водночас відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 09 липня 2014 року № 294 "Про затвердження Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України", що набрала чинності 01 серпня 2014 року, Кабінет Міністрів України постановив Держархбудінспекції забезпечити здійснення її територіальними органами, що ліквідуються, функцій та повноважень, покладених на ці органи, до утворення її територіальних органів як структурних підрозділів апарату Державної архітектурно-будівельної інспекції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

Отже, ІДАБК у м. Києві у період з 23 квітня 2014 року (прийняття Кабінетом Міністрів України постанови № 150 про її ліквідацію) до 09 липня 2014 року (прийняття Кабінетом Міністрів України постанови № 294 про затвердження Положення про Держархбудінспекцію України) та після 09 липня 2014 року і до 10 жовтня 2014 року (прийняття Держархбудінспекцію України наказу № 272 "Щодо діяльності деяких підрозділів Держархбудінспекції") була наділена правом здійснювати свої повноваження та виконувати функції з формування і реалізації державної політики у сфері містобудівної діяльності.

Відтак, Інспекція була наділена повноваженнями проводити перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та застосовувані фінансові санкції у період з 16 квітня 2014 року по 26 червня 2014 року.

Отже, Інспекцією було проведено позапланову перевірку позивача та прийнято постанову про накладення на нього штрафу в межах наданих повноважень.

Щодо недотримання Інспекцією порядку проведення перевірки колегія суддів вказує на таке.

Судами встановлено, що підставою для проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ТОВ "Сіті-Девелопмент" на об'єкті будівництва - будівництво житлового комплексу з житловими будинками терасного типу з підземним паркінгом по вул. Кіровоградській, 70 у Солом'янському районі м. Києва, стала вимога прокуратури м. Києва від 16 травня 2014 року № 07/1/5- 1189-14.

З цієї вимоги вбачається, що у строк до 22 травня 2014 року прокуратура зобов'язувала ІДАБК у м. Києві надати інформацію щодо реєстрації та скасування дозвільних документів про будівництво, реставрацію чи введення в експлуатацію певних об'єктів будівництва, серед переліку яких був й об'єкт, замовником якого є ТОВ "Сіті-Девеломент".

Також, зобов'язано надати інформацію про наявність випадків відхилення від проектної документації на об'єктах та матеріали перевірок об'єктів за 2013-2014 роки.

Відповідно до пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553), строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п'яти робочих днів, а у разі потреб може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідної інспекції чи його заступника не більше ніж на два робочих дні. При цьому, законодавчо не визначено обмеження Інспекції проведення перевірки строками встановленими правоохоронними чи іншими органами влади.

Зокрема, відповідно до направлення на проведення перевірки та рішення про продовження перевірки її строк встановлено з 23 травня 2014 року по 28 травня 2014 року та з 16 червня 2014 року по 17 червня 2014 року, що вкладається у межі визначені Порядком № 553.

Також, колегія суддів погоджується з позицією судів першої та апеляційної інстанцій про те, що відповідно до пункту 13 Порядку № 553 участь суб'єктів містобудівної діяльності у разі здійснення перевірки є виключно правом, а не обов'язком.

Щодо встановлення порушень містобудівного законодавства.

Прокуратурою м. Києва Інспекції у вимозі від 16 травня 2014 року № 07/1/5- 1189-14 було запропоновано надати ґрунтовну інформацію та завірені належним чином копії документів, крім іншого, матеріали перевірки додержання вимог містобудівного законодавства у діяльності суб'єктів господарювання, які здійснюють/здійснювали будівельні роботи на ділянках за адресами, вказаними у зверненні народного депутата України, проведених відповідачем протягом 2010-2014 років, із відповідними додатками.

Також вказано було на необхідність повідомлення про те, чи не допущено відхилення від проектної документації у процесі будівництва/реконструкції зазначених у зверненні народного депутата України об'єктів будівництва та при введені їх в експлуатацію.

Додержання вимог містобудівного законодавства у діяльності суб'єктів господарювання є загальним поняттям та охоплює в собі в тому числі і правильність віднесення об'єкта будівництва до категорії складності.

При цьому встановлення відхилень від проектної документації та невідповідність її нормам законодавства також входить до загального поняття дотриманню містобудівного законодавства.

Перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності під час виконання ТОВ "Сіті-Девелопмент" будівельних робіт по

вул. Кіровоградській, 70 в м. Києві було проведено відповідно до статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та згідно з Порядком № 553, на підставі вимоги прокуратури м. Києва від 16 травня 2014 року № 07/1/5-1189-14.

Перевіркою встановлено, що декларація ТОВ "Сіті-Девелопмент" про початок виконання будівельних робіт з будівництва житлового комплексу з житловими будинками терасного типу з підземним паркінгом на вул. Кіровоградській, 70 у Голосіївському районі м. Києва Інспекцією у відповідності до Порядку виконання підготовчих робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 (далі - Порядок № 466) була зареєстрована 05 травня 2013 року, № КВ 58.

Водночас, Інспекцією встановлено порушення ТОВ "Сіті-Девелопмент" містобудівного законодавства в частині заниження категорії складності об'єкта будівництва та виконання будівельних робіт за вказаною вище адресою без дозволу на виконання будівельних робіт, чим порушено вимог частини восьмої статті 36 та частини першої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Відповідно до статті 32 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" усі об'єкти будівництва поділяються на І-V категорії складності.

Категорія складності об'єкта будівництва визначається відповідно до державних будівельних норм та стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об'єкта будівництва.

Віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності здійснюється проектною організацією і замовником будівництва.

Порядок віднесення об'єктів до IV і V категорій складності визначається Кабінетом Міністрів України.

Порядком Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2011 року № 557 (далі - Порядок № 557) визначено, що категорія складності об'єкта будівництва визначається відповідно до будівельних норм та державних стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об'єкта будівництва. Клас наслідків (відповідальності) об'єкта будівництва визначається згідно з вимогами

ДБН В. 1.2-14-2009 "Загальні принципи забезпечення надійності та конструктивної безпеки будівель, споруд, будівельних конструкцій та основ" за рівнем можливих економічних збитків і (або) інших втрат, пов'язаних з припиненням експлуатації або втратою цілісності об'єкта. Юридичні та фізичні особи, які беруть участь у визначенні категорії складності об'єктів будівництва, несуть відповідно до закону відповідальність за порушення вимог цього Порядку. Контроль за дотриманням вимог цього Порядку здійснюється спеціально уповноваженими органами у сфері містобудування та архітектури.

Виходячи з наведених правових норм на Інспекцію покладається обов'язок контролю за дотриманням забудовниками, замовниками та проектними організаціями державних будівельних норм та стандартів, в тому числі, правильності визначення категорії складності об'єкту будівництва, а позивач, як проектувальник, несе відповідальність за правильність визначення категорії складності об'єктів будівництва.

Відповідно до пункту 6 Порядку № 557 до V-ої категорії складності відносяться об'єкти будівництва, які мають хоча б одну з таких ознак:

1. згідно із Законом України "Про об'єкти підвищеної небезпеки" є об'єктами підвищеної небезпеки;

2. розраховані на постійне перебування більш як 400 осіб та (або) періодичне перебування понад 1000 осіб;

3. становлять можливу небезпеку для більш як 50000 осіб, які перебувають поза об'єктом;

4. у разі аварії або неможливості (недоцільності) подальшої експлуатації:

- можуть спричинити збитки в обсязі понад 150000 мінімальних розмірів заробітних плат;

- можуть призвести до припинення функціонування об'єктів транспорту, зв'язку, енергетики та інженерних мереж загальнодержавного значення;

- можуть призвести до втрати об'єктів культурної спадщини національного значення.

За аналогічними критеріями визначається категорія складності об'єкту будівництва і за вимогами ДБН В. 1.2-14-2009 "Загальні принципи забезпечення надійності та конструктивної безпеки будівель, споруд, будівельних конструкцій та основ".

Об'єкт будівництва - будівництво житлового комплексу з житловими будинками терасного типу з підземним паркінгом по вул. Кіровоградській, 70 у Солом'янському районі м. Києва з урахуванням критеріїв, наведених у пункті 6 Порядку № 557 та повідомлення Державного підприємства "Спеціалізована державна експертна організація - центральна служба Української державної будівельної експертизи" щодо категорії складності цього об'єкта будівництва на вул. Кіровоградській, 70 у Солом'янському районі м. Києва відноситься до V-ої категорії складності, а отже, у відповідності до пункту 3 частини першої статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" ТОВ "Сіті-Девелопмент" мало право виконувати будівельні роботи тільки після видачі йому органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт.

У матеріалах справи відсутні докази того, що такий дозвіл ТОВ "Сіті-Девелопмент" у встановленому порядку видавався, а тому відповідне будівництво є самовільним і у зв'язку із цим Інспекціє правильно було внесено припис про його зупинення.

За таких обставин, суд першої інстанції правильно відмовив у задоволенні позову, а суд апеляційної інстанції - залишив його рішення без зміни.

Судові рішення у цій справі є законними і обґрунтованими, підстав для його скасування або зміни немає.

Доводи касаційної скарги не спростовують правильність висновку судів попередніх інстанцій та встановлених обставин справи.

Відповідно частини першої статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без зміни, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

На підставі викладеного, керуючись статтями 210, 220, 220-1, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Сіті-Девелопмент" залишити без задоволення, а оскаржувані постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 грудня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2015 року в адміністративній справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Сіті-Девелопмент" до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві, третя особа - Державна архітектурно-будівельна інспекція України про визнання дій протиправними, скасування припису - без зміни.

Ухвала є остаточною, оскарженню не підлягає і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді Горбатюк С.А.

Мороз Л.Л.

Стрелець Т.Г.