Справа № 826/19673/16
Суддя: Федорчук А.Б.
Дата ухвалення: 2017-04-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

19 квітня 2017 року № 826/19673/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Федорчука А.Б., суддів: Качура І.А., Келеберди В.І., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу

за позовомПублічного акціонерного товариства "Об'єднана гірничо-хімічна компанія"
до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України Управління внутрішнього аудиту, Головного спеціаліста відділу внутрішнього аудиту у сфері діяльності об'єктів господарювання державного сектору Управління внутрішнього аудиту Міністерства розвитку і торгівлі України Ожеледи Артема Олександровича, Заступника начальника відділу внутрішнього аудиту у сфері діяльності об'єктів господарювання державного сектору Управління внутрішнього аудиту Міністерства розвитку і торгівлі України Шульги Наталії Леонідівни
провизнання дій протиправними та скасування рішення

На підставі ч. 6 ст. 128 КАС України, Суд розглядає справу у письмовому провадженні.

ВСТАНОВИВ:

Позивач, в особі Публічного акціонерного товариства "Об'єднана гірничо-хімічна компанія" (надалі - Позивач), звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України Управління внутрішнього аудиту (надалі - Відповідач 1), Головного спеціаліста відділу внутрішнього аудиту у сфері діяльності об'єктів господарювання державного сектору Управління внутрішнього аудиту Міністерства розвитку і торгівлі України Ожеледи Артема Олександровича (надалі - Відповідач 2), Заступника начальника відділу внутрішнього аудиту у сфері діяльності об'єктів господарювання державного сектору Управління внутрішнього аудиту Міністерства розвитку і торгівлі України Шульги Наталії Леонідівни (надалі - Відповідач 3), в якому просить суд: визнати неправомірними дії Відповідачів при складанні Аудиторського звіту від 23.11.2016 №5202-03/13, позапланового внутрішнього аудиту діяльності ДП «ОГХК» за період з 01.01.2015 по 31.07.2016, що здійснювалась у період з 19.09.2016 по 18.11.2016 року, визнати незаконним Аудиторський звіт від 23.11.2016 №5202-03/13 складений членами аудиторської групи Управління внутрішнього аудиту Міністерства економічного розвитку і торгівлі України за результатами позапланового внутрішнього аудиту з підстав недостовірних та необґрунтованих відомостей та скасувати його.

В обґрунтування позовних вимог Позивач зазначає, що Аудиторський звіт від 23.11.2016 р. має бути скасовано в зв'язку з недостовірністю та необґрунтованістю відомостей у ньому, порушення членами аудиторської групи Програми проведення позапланового внутрішнього аудиту діяльності ДП «ОГХК», а також Порядку та відсутністю порушень з боку Позивача.

Відповідач 1 надав письмові заперечення, в яких просив відмовити в задоволенні позовних вимог, з огляду на те, що аудиторський звіт та рекомендації є документом диспозитивного характеру, які не спричиняють виникнення будь-яких прав і обов'язків осіб чи суб'єктів владних повноважень, а отже не породжують правовідносин, що можуть бути предметом спору. Крім того Відповідач звертає увагу, що Стандартами внутрішнього аудиту, затверджені наказом Міністерства фінансів України 04.10.2011 року № 1247 не передбачено оскарження ані аудиторського звіту, ані рекомендацій до суду.

Відповідач 2 в судовому засіданні проти позовних вимог заперечував в повному обсязі та надав суду усні пояснення.

Представник Відповідача 3 в судове засідання не з'явився, хоча належним чином повідомлений про розгляд справи.

У відповідності до ч. 6 ст. 128 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, але прибули не всі особи, які беруть участь у справі, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд м. Києва встановив наступне.

Судом встановлено, що Міністерством економічного розвитку і торгівлі України 16.09.2016 р. прийнято Наказ №1567 про проведення позапланового внутрішнього аудиту відповідності державного підприємства "Об'єднана гірничо-хімічна компанія" (надалі - Наказ №1567).

Як вбачається з Наказу №1567 внутрішній аудит проведено на підставі звернення Національного антикорупційного бюро України від 22.08.2016 р. №02-210/28782.

Так п. 1- п. 5 Наказу №1567 зазначено наступне: « 1. Управлінню внутрішнього аудиту з 19.09.2016 по 28.10.2016 провести позаплановий внутрішній аудит відповідності ДП "ОГХК" на тему "Оцінка діяльності ДП "ОГХК" щодо дотримання законодавства, контрактів з питань стану збереження активів, інформації та управління державним майном за період з 27.08.2015 по 31.07.2016". 2. Затвердити програму позапланового внутрішнього аудиту відповідності ДП "ОГХК", що додається. 3. Утворити аудиторську групу в такому складі: керівник аудиторської групи: Шульга Наталія Леонідівна - заступник начальника управління внутрішнього аудиту - начальник відділу внутрішнього аудиту у сфері діяльності суб'єктів господарювання державного сектору управління внутрішнього аудиту; члени аудиторської групи: Ожеледа Артем Олександрович - головний спеціаліст відділу внутрішнього аудиту у сфері діяльності суб'єктів господарювання державного сектору управління внутрішнього аудиту. 4. Надати керівнику аудиторської групи право в разі потреби вносити зміни до програми, затвердженої цим наказом. 5. Контроль за виконанням цього наказу залишаю за собою.».

Міністерства економічного розвитку і торгівлі України Наказом №1922 від 17.11.2016 р. внесено зміни в п. 1 Наказу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 16.09.2016 р. №1567 "Про проведення позапланового внутрішнього аудиту відповідності державного підприємства "Об'єднана гірничо-хімічна компанія", замінивши цифри "27.08.2015" цифрами "01.01.2015".

В період з 19.09.2016 р. по 18.11.2016 р. Міністерством економічного розвитку і торгівлі України проведено позаплановий внутрішній аудит відповідності Державного підприємства "Об'єднана гірничо-хімічна компанія".

За результатом аудити складено Аудиторський звіт від 23.11.2016 р. №5202-03/13 (надалі - Аудиторський звіт).

В Аудиторському звіти встановлено наступні порушення: відповідно до пункту 2 частини 2 статті 22 Цивільного Кодексу України державному підприємству «ОГХК», в порушення норм Господарського кодексу України, Закону України «Про управління об'єктами державної власності», ЗУ «Про основи національної безпеки України», ЗУ «Про запобігання корупції», Статуту та зобов'язань керівника за контрактом № 9, у зв'язку із реалізацією титановмісних концентратів по непрямих контрактах через компанії-посередники Adelis Trade LLP (концентрат ільменітовий, рутиловий), «Bolhverk Finanziepimgs- und Tndustriemanagement AG» (концентрат ільменітовий, рутиловий, цирконовий, дистеи-саліманітовий) за цінами нижчими ніж ринкові ціпи на глобальних світових ринках для кінцевих компаній-отримувачів за перевіряємий період нанесено збитків у вигляді упущеної вигоди (недоотриманих доходів) в розмірі 13 838 740,57 дол. CШA.

На адресу Державного підприємства "Об'єднана гірничо-хімічна компанія" (надалі - ДП "ОГХК") Міністерством економічного розвитку і торгівлі України надіслано лист №5202-05/37853-07 від 23.11.2016 р., в якому запропоновано підписати Аудиторський звіт, а у разі коли керівник не погоджується з висновком аудиторського звіту та рекомендаціями, протягом 15 робочих днів він надає керівнику аудиторської групи обґрунтовані коментарі за своїм підписом.

Позивач вважає висновки Аудиторського звіту безпідставними, незаконними та такими, що не відповідають нормам законодавства та фактичним обставинам справи, а тому Позивач звернувся до суду із відповідним позовом.

Повно та всебічно дослідивши наявні матеріали справи, а також, норми чинного законодавства, Суд прийшов до висновку про необґрунтування позовних вимог виходячи з наступного.

Згідно із п. 1 Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 р. №459 (надалі - Положення №459), Міністерство економічного розвитку і торгівлі України (Мінекономрозвитку) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Мінекономрозвитку є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує, зокрема, формування та реалізує державну політику економічного, соціального розвитку і торгівлі, державну промислову політику, державну інвестиційну політику, державну зовнішньоекономічну політику, державну політику у сфері технічного регулювання, стандартизації, метрології та метрологічної діяльності, управління об'єктами державної власності, розвитку підприємництва, державно-приватного партнерства, туризму та курортів (крім здійснення державного нагляду (контролю) у сфері туризму та курортів), державних закупівель, а також державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів; формування державної політики у сфері захисту прав споживачів, державної політики з контролю за цінами, державної регуляторної політики та державної політики з питань ліцензування, дозвільної системи, нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

У відповідності до абз. 9 пп.1 п. 3 Положення №459, основними завданнями Мінекономрозвитку є забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері управління об'єктами державної власності, в тому числі корпоративними правами держави.

Підпунктом 3 п. 5 Положення №459, визначено, що Мінекономрозвитку з метою організації своєї діяльності контролює діяльність підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління

Статтею 1 Закону України "Про управління об'єктами державної власності" від 21.09.2006р. №185-V передбачено, що управління об'єктами державної власності - здійснення Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами, іншими суб'єктами, визначеними цим Законом, повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об'єктів, пов'язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.

За змістом ст. 3 названого Закону об'єктами управління державної власності є, зокрема, корпоративні права, що належать державі у статутних капіталах господарських організацій (далі - корпоративні права держави).

Відповідно до змісту ст. 4 Закону України "Про управління об'єктами державної власності" суб'єктами управління об'єктами державної власності є, зокрема: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері економічного розвитку; міністерства, інші органи виконавчої влади та державні колегіальні органи (далі - уповноважені органи управління).

В матеріалах справи міститься копія Статуту Публічного акціонерного товариства "Об'єднана гірничо-хімічна компанія" затвердженого Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 15.11.2016 р. №1913 (надалі - Статут ПАТ "Об'єднана гірничо-хімічна компанія").

Відповідно до пункту 1.2 Статуту ПАТ "Об'єднана гірничо-хімічна компанія", єдиним засновником Товариства є держава в особі Міністерства економічного розвитку і торгівлі України (Уповноважений орган управління).

Згідно з пунктом 6.1 Статуту ПАТ "Об'єднана гірничо-хімічна компанія", єдиним акціонером Товариства є держава в особі Уповноваженого органу управління, який безпосередньо без скликання загальних зборів Товариства здійснює повноваження з управління корпоративними правами Товариства.

Виходячи із аналізу вищезазначених норм права слід дійти висновку, що Мінекономрозвитку є центральним органом виконавчої влади з питань економічної політики та реалізує права держави як власника майна ПАТ "ОГХК", в тому числі щодо доходів державного підприємства, отриманих від реалізації продукції власного виробництва.

У відповідності до п. 1.3, п. 1.3 розділу І Стандартів внутрішнього аудиту, затверджених наказом Міністерства фінансів України 04.10.2011 року № 1247 (надалі - Стандарти №1247), у цих Стандартах терміни "внутрішній аудит", "внутрішній контроль" та "об'єкти внутрішнього аудиту" вживаються у значеннях, що застосовуються у Бюджетному кодексі України та Порядку утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 р. №1001 (далі - Порядок). Ці Стандарти застосовуються структурними підрозділами внутрішнього аудиту, утвореними в установах при проведенні ними внутрішнього аудиту.

Згідно з пп. 6.6 - пп. 6.10 глава 6 розділ ІІІ Стандарти №1247, офіційним документом є аудиторський звіт - документ, складений за результатами внутрішнього аудиту, який містить відомості про хід внутрішнього аудиту, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок. До аудиторського звіту додаються рекомендації щодо удосконалення діяльності установи залежно від характеру виявлених проблем. Аудиторський звіт складається із вступної, аналітичної та підсумкової частин. У вступній частині зазначаються такі дані: напрям внутрішнього аудиту, плановий чи позаплановий внутрішній аудит; цілі внутрішнього аудиту; підстава для проведення внутрішнього аудиту із зазначенням реквізитів розпорядчого документа; посади, прізвища, імена і по батькові членів аудиторської групи та дати їх участі у проведенні внутрішнього аудиту (або посада, прізвище, ім'я і по батькові керівника аудиторської групи з посиланням на додаток - список членів аудиторської групи з відповідною інформацією); резюме (стислий виклад основних висновків та рекомендацій); опис об'єкта внутрішнього аудиту; дати початку і закінчення проведення внутрішнього аудиту; період, за який проводиться внутрішній аудит. В аналітичній частині зазначаються результати внутрішнього аудиту в розрізі кожного програмного питання із зазначенням використаних працівником підрозділу внутрішнього аудиту методів, прийомів та процедур. Підсумкова частина включає аудиторський висновок. Аудиторський висновок містить обґрунтовані підсумки за результатами внутрішнього аудиту відповідно до його теми та цілей.

Відповідно до п. 6.18 - п. 6.22 глава 6 розділ ІІІ Стандарти №1247, Аудиторський звіт складається у одному примірнику, підписується керівником аудиторської групи та її членами. Проект аудиторського звіту з рекомендаціями передається керівником аудиторської групи для ознайомлення відповідальним за діяльність у спільно узгоджені строки. Після ознайомлення проект аудиторського звіту та рекомендації обговорюються аудиторською групою та відповідальними за діяльність у спільно визначену ними дату. У разі якщо за результатами обговорення відповідальний за діяльність не погоджується з висновками аудиторського звіту та рекомендаціями, протягом 15-ти робочих днів він надає керівнику аудиторської групи обґрунтовані коментарі за своїм підписом. Керівник аудиторської групи розглядає такі коментарі та готує письмовий висновок щодо їх обґрунтованості. За результатами розгляду аудиторського звіту та рекомендацій керівником установи приймається рішення про проведення додаткового внутрішнього аудиту або прийняття аудиторських рекомендацій відповідальним за діяльність.

Наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України №1155 від 18.10.2012 р. затверджено Порядок проведення внутрішнього аудиту в Міністерстві економічного розвитку і торгівлі України та бюджетних установах, що належить до сфери його управління із змінами внесеними Наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України № 974 від 15.06.2016 р. «Про внесення змін до Порядку проведення внутрішнього аудиту в Міністерстві економічного розвитку і торгівлі України та бюджетних установах, що належить до сфери його управління», затверджено організацію діяльності з внутрішнього аудиту та порядок проведення внутрішнього аудиту.

Пункт 7.12 вищезазначеного Наказу передбачено можливість звернутися з обґрунтованими коментарями протягом 15 днів до керівника аудиторської групи.

Крім того, Суд звертає увагу, що Позивач не був позбавлений права подати свої коментарі (зауваження) протягом 15 днів після отримання аудиторського звіту.

З аналізу вищезазначених норм права, Суд приходить до висновку, що за результатом внутрішнього аудиту складається аудиторський звіт, який по своєму змісту є висновками перевіряючих та не є актом індивідуальної дії.

У цьому випадку аудиторський звіт, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої ст. 17 КАС України, а тому дії службової особи щодо включення до звіту певних висновків не можуть бути предметом розгляду в суді, оскільки це є лише способом фіксації інформації та не створює правових наслідків.

Певні судження органу, що проводить перевірку, є висновками тільки цього органу, зазначення яких у звіті не суперечить чинному законодавству. Такі твердження звіту можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки звіту.

З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що аудиторський звіт не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися. Звіт за наслідками перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства суб'єктом господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка звіту, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Подібну правову позицію відображено в постанові ВСУ від 10.09.2013 по справі № 21-237а13.

У вказаній постанові, що згідно з вимогами ст. 244-2 КАС України є обов'язковою для врахування, Верховний суд України погодився з позицією суду касаційної інстанції про відмову у задоволенні вимог адміністративного позову про визнання протиправними дій службової особи щодо включення безпідставних висновків до акті ревізії органу Державної фінансової інспекції та зобов'язання виключити висновки з акта ревізії, який при вирішенні справи виходив з того, що висновки ревізора, викладені в акті перевірки, не породжують та не змінюють права та обов'язки позивача, а тому вимоги про визнання таких висновків неправомірними не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Діяльність із складання аудиторських звітів є службовою діяльністю працівників контролюючого органу на виконання своїх посадових обов'язків із збирання доказової інформації щодо дотримання підконтрольним суб'єктом вимог законодавства. Тому як власне аудиторський звіт, що по своїй суті є актом переірки, так і дії посадових осіб контролюючого органу із складання цього акта (аудиторського звіту) не створюють жодних правових наслідків у вигляді виникнення, зміни чи припинення будь-яких прав підприємства, крім права на надання своїх заперечень (коментарів) до аудиторського звіту. 3 урахуванням цього, ані аудиторський звіт, ані дії посадових осіб контролюючого органу щодо включення до нього певних висновків не можуть порушувати права підприємства.

Враховуючи вищевикладене, Суд приходить до висновку, що позовні вимоги Позивача щодо визнання неправомірним аудиторський звіт не підлягають задоволенню.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з частиною першою статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

З урахуванням викладеного, Суд приходить до висновків про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст. ст. 69-71, 94, 128, 160-165, 167, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

ПОСТАНОВИВ:

У задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Відповідно до статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України постанова набирає законної сили після закінчення строку для її апеляційного оскарження. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів за правилами, встановленими статтями 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України. Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції. Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 цього Кодексу, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови

Головуючий суддя А.Б. Федорчук

Судді І.А. Качур

В.І. Келеберда