Справа № 362/3665/14-а
Суддя: Олексієнко М.М.
Дата ухвалення: 2017-04-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

"19" квітня 2017 р. м. Київ К/800/7945/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Олексієнка М.М. (доповідач), Рецебуринського Ю.Й., Штульман І.В.,

здійснивши в порядку письмового провадження касаційний розгляд справи за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Васильківського міського голови (далі - Міський голова) про визнання протиправною бездіяльність та скасування розпорядження за касаційною скаргою відповідача на судові рішення Васильківського міськрайонного суду Київської області від 27 жовтня 2014 року, Київського апеляційного адміністративного суду від 3 лютого 2015 року,

в с т а н о в и л а:

У серпня 2014 року ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом у якому просив:

визнати протиправними дії Міського голови, які виразилися в оголошенні перерви на п'ять днів в роботі сесії Васильківської міської ради VІ скликання, бездіяльність по не підписанню та не направленню запитів до компетентних органів про проведення спеціальної перевірки щодо корупційних діянь обраного на сесії секретаря міської ради;

скасувати розпорядження від 5 серпня 2014 року №90 про зупинення дії рішення Васильківської міської ради Київської області VІ скликання від 31 липня 2014 року № 01-58-VІ «Про обрання секретарем Василькіської міської ради ОСОБА_4» (далі - Розпорядження) та винесення повторно у двотижневий строк на розгляд міської ради рішення про обрання секретарем Васильківської міської ради ОСОБА_4

зобов'язати відповідача підписати і направити до компетентних органів, передбачених статтею 11 Закону України №3206-VI від 7 квітня 2011 року «Про засади запобігання і протидії корупції», запит на проведення спеціальної перевірки відносно ОСОБА_4 як особи, яка претендує на зайняття посади, пов'язаної із виконанням функцій в органах місцевого самоврядування.

Посилався на незаконність дій Міського голови, які виразилися в безпідставному оголошенні перерви в роботі сесії, винесенні розпорядження про зупинення рішення міської ради, оскільки для прийняття таких рішень не було жодних правових підстав.

Постановою Васильківського міськрайонного суду Київської області від 27 жовтня 2014 року, залишеною без змін Київським апеляційним адміністративним судом від 3 лютого 2015 року, позов задоволено частково. Скасовано Розпорядження Васильківського міського голови від 5 серпня 2014 року №90. Визнано протиправною бездіяльність відповідача у не підписанні та не направленні запитів на проведення спеціальної перевірки відносно ОСОБА_4. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскаржуване Розпорядження прийняте поза межами строків, передбачених частиною четвертою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Не підписання і не направлення запитів на проведення спеціальної перевірки свідчить про протиправну бездіяльність.

У касаційній скарзі відповідач, з посиланням на порушення норм матеріального та процесуального права, допущені судами, просив попередні судові рішення скасувати і ухвалити нове про відмову в задоволені позиву. Вказується на те, що судами невірно витлумачено Закон України «Про місце самоврядування» щодо застосування строків по зупиненню рішення відповідної ради, що, в свою чергу, потягнуло ухвалення незаконних рішень.

Враховуючи те, що жодна з осіб, яких належним чином повідомлено про час, місце та дату судового засідання, не зявилися, касаційний розгляд здійснено в порядку письмового провадження.

З'ясувавши обставини справи в межах, передбачених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів приходить до висновку про задоволення касаційної скарги частково з урахуванням наступного.

Система та гарантій місцевого самоврядування в Україні, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Законом України від 21 травня 1997 року № 280/97- ВР «Про місцеве самоврядування» (далі - Закон № 280/97-ВР). Відповідно до частини четвертої статті 59 цього Закону рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.

За правилами вказаної норми, голова відповідної ради вправі зупинити рішення ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття. Тобто, таке право не є безумовне та може бути реалізоване в обмежений строк за наявності на те обґрунтованих мотивів (зауважень).

Загальне правило перебігу строків встановлено статтею 253 Цивільного кодексу України, за правилами якої перебіг строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов'язано його початок.

Тобто строк, що визначається днями, починається з наступного дня після відповідної календарної дати

Згідно фактичних обставин, встановлених судами, Розпорядження про зупинення дії рішення Васильківської міської ради Київської області VІ скликання від 31 липня 2014 року № 01-58-VІ «Про обрання секретарем Васильківської міської ради ОСОБА_4» Міським головою прийнято 5 серпня 2014 року, тобто в межах п'ятиденного строку.

Виходячи з наведених обставин та норм права, Міським головою розпорядження, яке є предметом оскарження, прийнято в строки, передбачені Законом.

З урахуванням зазначеного, висновок судів про недотримання строків при прийнятті розпорядження є помилковим, тому що п'ятиденний строк на зупинення рішення сільської, селищної, міської ради обраховується з наступного дня після його прийняття.

Вказані порушення призвели до неналежного з'ясування обставин справи. Зокрема, судом першої інстанції не перевірено на законність Розпорядження, яке є предметом оскарження, з підстав наведених в адміністративному позові, в тому числі, чи прийнято воно в межах і спосіб, передбачений Законом №280/97-ВР, частиною третьою статті 2 КАС України.

Висновок суду першої інстанції в частині визнання протиправною бездіяльності суб'єкта владних повноважень, яке виразилося в не підписанні, не направленні запитів на проведення спеціальної перевірки відносно позивача як особи, яка претендує на зайняття посади, пов'язаної з виконанням функцій місцевого самоврядування, теж зроблений на не повно з'ясованих обставинах.

Під бездіяльністю суб'єкта владних повноважень слід розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визначення бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов'язкових дій. Важливим є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані.

На час виникнення спірних правовідносин, підстави та порядок проведення спеціальної перевірки відомостей щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, визначався Законом України від 4 квітня 2011 року № 3206-VІ «Про засади запобігання і протидії корупції» (далі - Закон № 3206-VІ), Указом Президента України від 25 січня 2012 року № 33/2012, яким затверджено Порядок проведення спеціальної перевірки відомостей щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування» (далі - Порядок).

Відповідно до положень, викладених у статті 11 вище згаданого Закону (змінами, внесеними згідно із Законом України від 13.05.2014 р. N 1261-VII), стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, зазначених у пункті 1 частини першої статті 4 цього Закону (крім кандидатів на пост Президента України, кандидатів у народні депутати України, кандидатів у депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та на посади сільських, селищних, міських голів, громадян, які призиваються на військову службу за призовом осіб офіцерського складу та на військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період, або залучаються до виконання обов'язків за посадами, передбаченими штатами воєнного часу), проводиться спеціальна перевірка, у тому числі щодо відомостей, поданих особисто.

Організація проведення спеціальної перевірки покладається на керівника (заступника керівника) органу державної влади, органу місцевого самоврядування, на зайняття посади в якому претендує особа, крім випадків, установлених законом.

До проведення спеціальної перевірки залучаються спеціально уповноважені суб'єкти у сфері протидії корупції, а в разі потреби - інші центральні органи виконавчої влади.

Спеціальна перевірка не проводиться щодо кандидата на посаду, який перебуває на посаді в державному органі, органі місцевого самоврядування та призначається в порядку переведення на посаду в межах того ж або в іншому державному органі, органі місцевого самоврядування.

Кандидат на посаду, стосовно якого спеціальна перевірка вже проводилася, при призначенні, в порядку переведення на посаду до іншого державного органу, органу місцевого самоврядування, повідомляє про це відповідний орган, який в установленому порядку запитує інформацію щодо її результатів.

Стосовно кандидатів, які претендують на зайняття посад, зазначених у підпункті "г" пункту 1 частини першої статті 4 цього Закону, спеціальна перевірка проводиться з урахуванням особливостей, визначених законодавством про військовий обов'язок і військову службу.

Спеціальній перевірці підлягають відомості про особу, яка претендує на зайняття посади, зазначеної в пункті 1 частини першої статті 4 цього Закону (крім кандидатів на пост Президента України, кандидатів у народні депутати України, кандидатів у депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та на посади сільських, селищних, міських голів), зокрема щодо:

1) притягнення особи до кримінальної відповідальності, в тому числі за корупційні правопорушення, наявності судимості, її зняття, погашення;

2) факту, що особа піддана, піддавалася раніше адміністративним стягненням за корупційні правопорушення;

3) достовірності відомостей, зазначених у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру;

4) наявності в особи корпоративних прав;

5) стану здоров'я, освіти, наявності наукового ступеня, вченого звання, підвищення кваліфікації;

6) поширення на особу заборони займати відповідну посаду, передбаченої положеннями Закону України "Про очищення влади".

3. Спеціальна перевірка проводиться за письмовою згодою особи, яка претендує на зайняття посади у строк, що не перевищує п'ятнадцяти календарних днів з дня надання згоди на проведення спеціальної перевірки.

У разі ненадання особою такої згоди питання щодо призначення її на посаду не розглядається.

Порядок проведення спеціальної перевірки затверджується Президентом України.

У разі встановлення за результатами спеціальної перевірки факту розбіжностей у поданих претендентом на посаду автобіографії та/або декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за минулий рік посадовою особою (органом), яка (який) проводить спеціальну перевірку, надається можливість претенденту на посаду протягом п'яти робочих днів надати письмове пояснення за таким фактом та/або виправити таку розбіжність.

У разі встановлення за результатами спеціальної перевірки відомостей про претендента на посаду, які не відповідають встановленим законодавством вимогам для зайняття посади, посадова особа (орган), яка (який) здійснює призначення (обрання) на цю посаду, відмовляє претенденту у призначенні (обранні) на посаду.

У разі встановлення за результатами спеціальної перевірки та розгляду вищезазначених пояснень претендента на посаду факту подання ним підроблених документів або неправдивих відомостей, посадова особа (орган), яка (який) здійснює призначення (обрання) на цю посаду, повідомляє протягом трьох робочих днів про виявлений факт правоохоронні органи та відмовляє претенденту у призначенні (обранні) на посаду.

4. Для проведення спеціальної перевірки особа, яка претендує на зайняття посади, подає до відповідного органу:

1) письмову згоду на проведення спеціальної перевірки;

2) автобіографію;

3) копію документа, який посвідчує особу;

4) декларацію про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за минулий рік за формою, що додається до цього Закону;

5) копії документів про освіту, вчені звання та наукові ступені;

6) медичну довідку про стан здоров'я за формою, затвердженою Міністерством охорони здоров'я України;

7) копію військового квитка (для військовослужбовців або військовозобов'язаних);

8) довідку про допуск до державної таємниці (у разі його наявності).

Після одержання письмової згоди особи, яка претендує на зайняття посади, на проведення спеціальної перевірки орган, на посаду в якому претендує особа, не пізніше наступного дня надсилає до відповідних органів державної влади, до компетенції яких належить проведення спеціальної перевірки відомостей, передбачених у частині другій цієї статті, запит про перевірку відомостей щодо особи, яка претендує на зайняття відповідної посади.

Запит підписує керівник органу, на посаду в якому претендує особа, а в разі його відсутності - особа, яка виконує обов'язки керівника, або один з його заступників відповідно до розподілу функціональних обов'язків.

До запиту додаються копії документів, зазначених у частині четвертій цієї статті.

Інформація про результати спеціальної перевірки, підписана керівником органу, що здійснював перевірку, а в разі його відсутності - особою, яка виконує його обов'язки, або заступником керівника органу відповідно до розподілу функціональних обов'язків, подається до органу, який надіслав відповідний запит, у семиденний строк з дати надходження запиту.

Орган, на посаду в якому претендує особа, на підставі одержаної інформації готує довідку про результати спеціальної перевірки.

Особи, щодо яких проведена спеціальна перевірка, мають право на ознайомлення з довідкою про результати спеціальної перевірки та в разі незгоди з результатами перевірки можуть подавати зазначеним органам свої зауваження у письмовій формі.

Інформація про результати спеціальної перевірки та документи щодо її проведення є конфіденційними, якщо вони не містять відомостей, що становлять державну таємницю. Такі документи зберігаються в порядку, встановленому відповідно до закону.

Виходячи з положень цієї норми, для проведення спеціальної перевірки не достатньо лише письмової згоди особи, яка претендує на зайняття посади, а й необхідно дотримання інших вимог, передбачених цією статтею.

Не дивлячись на зазначені вимоги, суд першої інстанції належним чином не з'ясував, чи було достатньо підстав для надсилання до відповідних органів державної влади запит про перевірку відомостей щодо позивача.

Апеляційний суд порушення, допущені судом першої інстанції, не виправив, фактичні обставини, які мають суттєве значення не встановив, доводи, викладені в апеляційній скарзі, не перевірив, тому попередні судові рішення підлягають скасуванню з підстав, передбачених частиною другою статті 227 КАС України (порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин справи, що мають значення для правильного вирішення справи), з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції, оскільки суд касаційної інстанції відповідно до частини першої статті 220 КАС України позбавлений права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні.

При новому розгляді з урахуванням зібраних і досліджених доказів вирішити спір.

На підставі наведеного, керуючись статтями 220, 222, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Васильківського міського голови Сабова Сергія Олександровича задовольнити частково.

Скасувати судові рішення Васильківського міськрайонного суду Київської області від 27 жовтня 2014 року, Київського апеляційного адміністративного суду від 3 лютого 2015 року з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, оскарженню не підлягає.

Судді: М.М. Олексієнко

Ю.Й. Рецебуринський

І.В. Штульман