Справа № 826/6963/16
Суддя: Троян Н.М.
Дата ухвалення: 2017-04-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 826/6963/16 Головуючий у 1-й інстанції: Келеберда В.І. Суддя-доповідач: Троян Н.М.
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

20 квітня 2017 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Троян Н.М.,

суддів - Бужак Н.П., Костюк Л.О.,

за участю секретаря - Качак Х.Б.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Києві, апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Голови Державної фіскальної служби України, Державної фіскальної служби України третя особа: Одеська митниця Державної фіскальної служби про визнання протиправним та скасування наказу,-

В С Т А Н О В И Л А :

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2017 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Позивач, не погоджуючись із зазначеною постановою, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить суд скасувати постанову та прийняти нову, якою адміністративний позов задовольнити повністю.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та апеляційну скаргу, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Як встановлено судом першої інстанції, Наказом начальника Одеської митниці ДФС від 25.12.2015 №533-в на період відпустки ОСОБА_4 (начальника Одеської митниці ДФС) покладено виконання обов'язків начальника Одеської митниці ДФС на ОСОБА_2 першого заступника начальника Одеської митниці ДФС (а.с. 13 Том I).

У подальшому, наказом Державної фіскальної служби України від 05.04.2016 №281 «Про результати позапланового аудиту Одеської митниці ДФС» першому заступнику начальника Одеської митниці ДФС ОСОБА_2 за порушення Порядку організації та проведення договірної роботи в органах ДФС затвердженого наказом ДФС від 27.10.2014 №216 та укладання договору із придбання AW усупереч вимогам ст. 48 Бюджетного кодексу України оголошено догану (а.с. 120-122 Том I).

Зі змісту вказаного Наказу вбачається, що підставою для його прийняття слугували: аудиторський звіт від 25.03.2016 №3/99-99-06-04-20, доповідна записка від 04.04.2016 №512/99-99-14-02-02-20, акти про ненадання пояснень ОСОБА_2 від 30.03.2016, ОСОБА_4 від 04.04.2016.

Вважаючи порушенням своїх прав з боку відповідачів та з метою їх відновлення позивач звернувся за захистом до суду.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки позивачем порушено ст. 48 Бюджетного кодексу України, Порядок організації та проведення договірної роботи в органах ДФС затвердженого Наказом ДФС від 27.10.2014 №216, тому підстави для задоволення позовних вимог та скасування Наказу від 05.04.2016 № 281 «Про результати позапланового аудиту Одеської митниці ДФС» в частині оголошення догани першому заступнику Одеської митниці ДФС ОСОБА_2 відсутні.

На думку колегії суддів позиція суду першої інстанції є вірною з огляду на наступне.

Відповідно до абзацу 2 пункту 13 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 6 березня 2008 року №2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ», при розгляді спорів з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби застосовуються спеціальні закони, що регулюють спірні правовідносини. У разі коли ці закони зазначені питання не врегульовують, то з врахуванням необхідності субсидіарного застосування законів про працю суди повинні виходити із строків звернення до суду, визначених частиною першою статті 233 Кодексу законів про працю України.

Відтак, спірні відносини врегульовані нормами Закону України «Про державну службу» від 16.12.1993 №3723-XII (надалі - Закон №3723-XII) (чинний на час виникнення спірних правовідносин) та нормами Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).

У відповідності до частини першої статті 5 Закону №3723-XII державний службовець повинен: сумлінно виконувати свої службові обов'язки; шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.

Статтею 10 Закону №3723-ХІІ передбачені основні обов'язки державних службовців, серед яких: додержання Конституції України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина; безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників; збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов'язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню; постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації; сумлінне виконання своїх службових обов'язків, ініціатива і творчість в роботі.

Згідно з частиною першою статті 14 Закону №3723-XII дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за порушення правил професійної етики, інший вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.

Згідно з частиною третьою вказаної статті передбачено, що до службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу: попередження про неповну службову відповідність; затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

Оскільки порядок застосування таких заходів впливу у Законі України «Про державну службу» не передбачено, тому має застосовуватись порядок застосування дисциплінарних стягнень, що визначений Кодексом законів про працю України.

Відповідно до статті 139 КЗпП України працівники зобов'язані працювати чесно і сумлінно, своєчасно і точно виконувати розпорядження власника або уповноваженого ним органу, додержуватись трудової і технологічної дисципліни, вимог нормативних актів про охорону праці, дбайливо ставитися до майна власника, з яким укладено трудовий договір.

Колегія суддів звертає увагу, що порушенням трудової дисципліни є невиконання або неналежне виконання з вини працівника покладених на нього трудових обов'язків, що проявились в порушенні: правил внутрішнього трудового розпорядку; посадових інструкцій; положень, наказів та розпоряджень власника, якщо вони мають законний характер.

Статтею 147 Кодексу законів про працю України встановлено, що за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: 1) догана; 2) звільнення.

Згідно з частиною першою та другою ст. 147-1 КЗпП України дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника. На працівників, які несуть дисциплінарну відповідальність за статутами, положеннями та іншими актами законодавства про дисципліну, дисциплінарні стягнення можуть накладатися також органами, вищестоящими щодо органів, вказаних у частині першій цієї статті.

Відповідно до статті 148 КЗпП України дисциплінарне стягнення застосовується власником або уповноваженим ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці. Дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку.

Приписами статті 149 Кодексу законів про працю України визначено, що до застосування дисциплінарного стягнення власник або уповноважений ним орган повинен зажадати від порушника трудової дисципліни письмові пояснення. За кожне порушення трудової дисципліни може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення. При обранні виду стягнення власник або уповноважений ним орган повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника. Стягнення оголошується в наказі (розпорядженні) і повідомляється працівникові під розписку.

Як свідчать матеріали справи та встановлено судом першої інстанції, у відповідності до Аудиторського звіту, затвердженого Державною фіскальною службою України від 25.03.2016 №3/99-99-06-04-20, Одеська митниця ДФС включена до мережі бюджетних установ Одеської ОДА та відповідно до пооб'єктного розподілу бюджетних коштів затвердженого розпорядження Одеської ОДА від 09.12.2015 №839/А-2015 їй передано бюджетні асигнування в сумі 17 500 тис грн за КПКВ 7851810 «Утворення центру надання адміністративних послуг та зони митного контролю», КЕКВ «Придбання земель та нематеріальних активів» (а.с. 87-111 Том I).

У зв'язку з завершенням бюджетного періоду та з метою упередження порушень бюджетного законодавства, листом від 18.12.2015 №5-08/3-8691 ГУ ДКСУ в Одеській області звернуло увагу Одеської митниці ДФС на необхідність затвердження кошторису за вказаною програмою.

Кошторис Одеської митниці ДФС та план асигнувань загального фонду на 2015 рік за КПКВ 7851810 «Утворення центру надання адміністративних послуг та зони митного контролю» затверджений начальником Одеської митниці ДФС 28.12.2015 взято на облік ГУ ДКСУ в Одеській області.

Однак, документальною перевіркою кошторису встановлено порушення вимог п. 38 Порядку складання кошторисів, зокрема у кошторисі та плані асигнувань відсутня дата його затвердження.

У розрахунку до кошторису, який є його невід'ємною частиною, показники видатків бюджету не деталізовані за видами та кількістю товарів (робіт, послуг) із зазначенням вартості за одиницю та не обґрунтовані, чим порушено вимоги п. 22 Порядку складання кошторисів. Крім того, у розрахунку зазначено, що придбавається програмне забезпечення вартістю 17 500 тис. грн, разом з тим Паспортом бюджетної програми передбачено створення та адаптацію програмного забезпечення, тобто оплату двох послуг: створення та адаптації.

Також, напрям використання бюджетних коштів у розрахунку до кошторису не відповідає напряму, визначеному розпорядженням Одеської ОДА від 09.12.2015 №862/А-2015 щодо розподілу бюджетних коштів Одеської ОДА із змінами.

Цільові обмеження повноважень Одеської митниці ДФС на взяття бюджетного зобов'язання та здійснення платежів у кошторисі за КЕКВ 3160 (бюджетні асигнування) відповідно до вимог п.п. 6 п. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу та п. 3.1.6. Інструкції КЕКВ передбачають придбання землі та нематеріальних активів.

Аудиторською групою розглянуто усі економічні характеристики операцій, які визначені Інструкцією КЕКВ для КЕКВ 3160, що відповідають напрямам використання бюджетних коштів визначених у документах з моменту виділення бюджетних коштів. Аналіз засвідчив, що до економічних характеристик операцій визначених:

рахунком до кошторису та розподілом бюджетних коштів Одеської ОДА (до змін) визначено придбання програмного забезпечення для комп'ютерної та обчислювальної техніки (програмних продуктів, операційних систем та комплексів, баз даних, web-cтopiнoк/caйтiв/пopтaлiв з передачею виключних прав на володіння, користування і рядження замовнику (п.п. 5 п.3.1.6 Інструкції КЕКВ);

визначених розподілом бюджетних коштів Одеської ОДА (із змінами) та паспортом бюджетної програми визначено оплата послуг із створення програмного забезпечення (програмних продуктів, інформаційних систем та тексів, баз даних, веб-сторінок/сайтів/порталів) за умови передачі нових прав власності замовнику (п.п. 7 п. 3.1.6 Інструкції КЕКВ).

Також, оскільки не відбувається придбання нематеріального активу, тобто капітальних видатків (п.1.6 Інструкції КЕКВ), витрачання коштів на AW є витрачанням їх на цілі, що не відповідають напряму використання бюджетних коштів, визначеним у паспорті бюджетної програми за КПКВ 7851810 «Утворення центру надання адміністративних послуг та зони митного контролю».

У подальшому, під час переговорів представником конференції ООН з торгівлі та розвитку було зазначено, що майнові права на AW передаються без виключних прав. Тобто, Одеська митниця ДФС не матиме права дозволяти використання AW іншим державам або суб'єктам господарювання та їй надається лише право користування без обмеження кількості користувачів та строку (а.с. 98-100 Том I).

За даними Звіту про здійснення державних закупівель №1 - торги та Звіту про результати проведення переговорної процедури закупівлі від 30.12.2015 №1 Одеською митницею ДФС укладено договір з Конференцією ООН з торгівлі та розвитку на загальну суму 17 500 тис. грн (далі - договір ASYCUDA-Word), який листом від 30.12.2015 №587/9/15-70-00-02 направлено для реєстрації юридичних зобов'язань до Головного управління Державної казначейської служби України в Одеській області (а.с. 44 Том I).

Проте, ГУ ДКСУ в Одеській області листом від 31.12.2015 №10-08/1039-9035 повернуло без виконання наданий Одеською митницею ДФС договір (а.с. 45-48 Том I).

Формальною перевіркою встановлено, що вищезгадані звіти, листи та договір AW підписані першим заступником начальника Одеської митниці ДФС Кривоносом C.B., який у період з 14.12.2015 був уповноваженою особою на підписання фінансових документів господарської діяльності Одеської митниці ДФС (право першого підпису), а його підпис на договорі засвідчено гербовою печаткою.

Однак, документ, що подавався для реєстрації юридичних зобов'язань відповідно до листа від 30.12.2015 №587/9/15-70-00-02, є копією договору.

При цьому, з Аудиторського звіту, затвердженого Державною фіскальною службою України від 25.03.2016 №3/99-99-06-04-20, вбачається, що за результатами опитування керівників структурних підрозділів Одеської митниці ДФС з'ясовано, що жоден з них не готував, не візував та не передавав керівництву Одеської митниці ДФС на підпис проект договору (а.с. 101-102 Том I), як того вимагає розділ III Порядку організації та ведення договірної роботи в органах ДФС, затвердженого наказом ДФС від 27.10.2014 №216 (далі - Порядок №216).

Підпис першого заступника начальника Одеської митниці ДФС Кривоноса C.B. (засвідчено гербовою печаткою) та копію договору засвідчено у відділі організації документування і роботи з документами управління матеріального забезпечення та розвитку інфраструктури за зверненням головного державного інспектора юридичного відділу Будько З.М. (звільнений відповідно до наказу Одеської митниці ДФС від 19.01.2016 №33-о).

Вказаний договір не зареєстровано та не зберігається у структурних відділах Одеської митниці ДФС, як того вимагає пункт 3.10 Порядку №216. Посадові особи структурних підрозділів не змогли повідомити, де знаходиться оригінал договору. Також, на вказане питання не надано відповіді першим заступником начальника Одеської митниці ДФС Кривоносом C.B. (начальник Одеської митниці ДФС ОСОБА_4 відповідно до наказу ДФС від 12.03.2016 №15-зк у період з 16.03.2016 по 27.03.2016 перебувала у відрядженні).

Щодо тверджень відповідача про проведення процедури закупівлі AW з порушенням законодавства та порушення ст. 48 Бюджетного кодексу України, колегія суддів зазначає наступне.

У відповідності до ст. 48 Бюджетного кодексу України розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов'язань минулих років, довгострокових зобов'язань за енергосервісом, узятих на облік органами Казначейства України; щодо завдань (проектів) Національної програми інформатизації - після їх погодження з Генеральним державним замовником Національної програми інформатизації.

Розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, за якими розпорядником бюджетних коштів взято зобов'язання без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), є недійсними. За такими операціями не виникають бюджетні зобов'язання та не утворюється бюджетна заборгованість.

Зобов'язання, взяті учасником бюджетного процесу без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), не вважаються бюджетними зобов'язаннями (крім витрат, що здійснюються відповідно до частини шостої цієї статті) і не підлягають оплаті за рахунок бюджетних коштів. Взяття таких зобов'язань є порушенням бюджетного законодавства. Витрати бюджету на покриття таких зобов'язань не здійснюються.

Як вірно встановлено судом першої інстанції, договір AW укладено за результатом переговорної процедури закупівлі.

Згідно ст. 11 Закону України «Про здійснення державних закупівель» №1197-VII від 10.04.2014 (чинного на час проведення процедури закупівлі) Комітет з конкурсних торгів утворюється замовником (генеральним замовником) для організації та проведення процедур закупівель.

Члени комітету з конкурсних торгів несуть персональну відповідальність за прийняті ними рішення відповідно до законів України.

Відповідно до ст. 42 вказаного Закону за порушення вимог, установлених цим Законом та нормативно-правовими актами, розробленими відповідно до цього Закону, члени комітету з конкурсних торгів замовника (генерального замовника), члени органу оскарження, службові (посадові) особи Уповноваженого органу, службові (посадові) особи органів, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів (обслуговуючого банку), несуть відповідальність згідно із законами України.

Відповідно до Наказу Одеської митниці ДФС від 14.12.2015 №601 з метою належної організації забезпечення принципу послідовності ведення бухгалтерського обліку, впорядкування документального фіксування фактів фінансово-господарської діяльності, складання і подання бухгалтерської звітності в митниці ОСОБА_2 надано право підпису, зокрема: договорів.

Крім того, судом першої інстанції вірно встановлено, що позивач є членом комітету конкурсних торгів Одеської митниці ДФС, тому несе відповідальність за порушення процедури закупівлі, отже висновок відповідача про порушення позивачем ст. 48 Бюджетного кодексу України при укладанні вказаного договору є обґрунтованим.

При цьому факт неналежного візування керівниками структурних підрозділів Одеської митниці ДФС зазначеного договору, відсутності його реєстрації та втрати оригіналу не заперечується позивачем, що свідчить про порушення останнім Порядку №216.

Також, суд апеляційної інстанції наголошує на тому, що Наказом Одеської митниці ДФС від 26.01.2016 №23 «Про розподіл обов'язків між керівництвом Одеської митниці ДФС» визначено наступне: начальник Одеської митниці ДФС координує роботу: управління матеріально-технічного забезпечення та розвитку інфраструктури, управління фінансування, бухгалтерського обліку та звітності, управління організації митного контролю, відділу по роботі з персоналом, юридичного відділу, відділу чергових, сектору охорони державної таємниці, технічного та криптографічного захисту інформації; перший заступник начальника Одеської митниці ДФС ОСОБА_2 координує роботу: митних постів «Одеса-порт», «Іллічівськ», «Григорівка», «Одеса-аеропорт», «Одеса - спеціалізований», «Відкритий митний простір», управління по боротьбі з митними порушеннями; управління адміністрування митних платежів (а.с. 15-18 Том I).

Також, вказаним наказом установлено, що на період відсутності керівництва роботу підрозділів координує: на період відсутності ОСОБА_4 - ОСОБА_2

При цьому, як зазначено вище, ОСОБА_4 перебувала у відпустці у період з 28.12.2015 по 31.12.2015, з 04.01.2016 по 06.01.2016, а з 16.03.2016 по 27.03.2016 - у відрядженні.

Таким чином, позивач координував роботу юридичного відділу та управління матеріально-технічного забезпечення та розвитку інфраструктури на період відсутності ОСОБА_4

Разом з тим, позивач у своїй апеляційній скарзі посилається на порушення порядку притягнення його до дисциплінарної відповідальності, встановленого КЗпП України, зокрема не відібрання пояснень, а також не встановлення складових, які є підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Спростовуючи доводи апелянта, колегія суддів зазначає, що за правилами статті 148 КЗпП України встановлено, що працівник може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності не пізніше одного місяця з дня виявлення проступку, але не пізніше шести місяців з дня вчинення. Крім того, до накладення дисциплінарного стягнення власник або уповноважений ним орган повинен зажадати від порушника трудової дисципліни письмові пояснення.

З матеріалів справи вбачається, що відповідачем не порушено порядок застосування дисциплінарного стягнення, оскільки, після виявлення порушень посадових обов'язків позивачем, в місячний строк було видано оскаржуваний Наказ та застосовано до останнього стягнення у вигляду догани.

Крім того, згідно з Актом від 30.03.2016 позивач не надав письмових пояснень (а.с. 134 Том I).

Таким чином, колегія суддів вважає, що відповідачем дотримано порядок застосування дисциплінарного стягнення до позивача, його вина у вчиненні порушень посадових обов'язків доведена, а відтак доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу.

Враховуючи вищевикладене, встановлені обставини справи свідчать про неналежне виконання позивачем своїх посадових обов'язків, тому підстави для скасування Наказу від 05.04.2016 № 281 «Про результати позапланового аудиту Одеської митниці ДФС» в частині оголошення догани першому заступнику Одеської митниці ДФС ОСОБА_2 відсутні.

З урахуванням викладеного, після детального з'ясування обставин справи та аналізу законодавчих норм, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що рішення суду першої інстанцій є законним та обгрунтованим, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в ньому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними.

Згідно із частиною першою ст. 159 Кодексу адміністративного судочинства України, судове рішення повинно бути законним та обґрунтованим.

Відповідно до статті 200 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції відповідно до норм матеріального права, при дотриманні норм процесуального права, на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в справі, підтвердженими доказами, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, суд апеляційної інстанції підстав для його скасування не вбачає.

Керуючись ст.ст. 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 254 КАС України, колегія суддів,-

У Х В А Л И Л А :

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 - залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2017 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України в порядку та строки, передбачені ст. 212 КАС України.

Головуючий суддя: Н.М.Троян

Судді: Н.П.Бужак,

Л.О. Костюк

Головуючий суддя Троян Н.М.

Судді: Костюк Л.О.

Бужак Н.П.