Справа № 607/6422/16-а
Суддя: Онишкевич Тарас Володимирович
Дата ухвалення: 2017-04-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 квітня 2017 року Справа № 876/8817/16

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Онишкевича Т.В.,

суддів Кухтея Р.В., Сеника Р.П.,

з участю секретаря судового засідання Гелецького П.В.,

представника відповідача ОСОБА_1,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 06 жовтня 2016 року у справі за його позовом до Тернопільської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача ОСОБА_3 про визнання дій неправомірними, визнання незаконним і скасування припису та постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності ,

ВСТАНОВИВ :

14 червня 2016 року ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому після уточнення своїх вимог просив:

визнати неправомірними дії відділу державного архітектурно-будівельного контролю Тернопільської міської ради (далі - ВДАБК) щодо проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил стосовно об'єкта будівництва «Церква та багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями громадського призначення по АДРЕСА_1»;

визнати незаконним та скасувати припис ВДАБК про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 19 травня 2016 року;

визнати незаконною та скасувати постанову ВДАБК про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 3-125/27 від 06 червня 2016 року.

Постановою Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 06 жовтня 2016 року у справі № 607/6422/16-а у задоволенні позовних вимог ОСОБА_2 було відмовлено.

У апеляційній скарзі позивач ОСОБА_2 просить скасувати вказану постанову суду та прийняти нову, якою задовольнити його позов у повному обсязі. Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що проведена відповідачем позапланова перевірка була незаконною у зв'язку із порушенням положень Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи».

Одночасно апелянт наполягає на тому, що огорожа будівельного майданчика була споруджена замовником будівництва ще до початку будівництва і він до цього не має жодного відношення немає. Відповідачем не було надано доказів вчинення позивачем порушення у сфері містобудівної діяльності, а отже висновок суду про винуватість позивача не ґрунтується на законі.

Додатково звертає увагу на те, що позивача, як суб'єкта містобудування, що притягується до відповідальності, не було повідомлено про час місце розгляду справи.

Представник відповідача у судовому засіданні апеляційного суду заперечив обґрунтованість доводів апелянта. Просив залишити постанову суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.

Позивач та третя особа ОСОБА_3 у судове засідання апеляційного суду не з'явилися, що не перешкоджає розгляду справи згідно із ч. 4 ст. 196 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апелянта у їх сукупності, апеляційний суд приходить до переконання, що апеляційну скаргу слід задовольнити частково з таких мотивів.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог ОСОБА_2, суд першої інстанції виходив із того, що підстав для визнання неправомірними дій ВДАБК щодо проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил стосовно об'єкта будівництва «Церква та багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями громадського призначення по АДРЕСА_1», визнання незаконними та скасування припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 19.05.2016 року, постанови від 06.06.2016 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 3-125/27 від 06.06.2016 року відділу державного архітектурно-будівельного контролю Тернопільської міської ради немає.

У ході апеляційного розгляду позивач ОСОБА_4 звернувся до апеляційного суду з клопотанням про закриття провадження у адміністративній справі у частині його позовних вимог про скасування припису ВДАБК від 19 травня 2016 року і така відмова була прийнята судом із закриттям провадження у справі у цій частині.

Даючи правову оцінку доводам апелянта та висновкам суду першої інстанції у частині, що переглядається у апеляційному порядку, апеляційний суд виходить із таких міркувань.

Статтею 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов'язкові для виконання приписи, зокрема щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Такі повноваження посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю кореспондуються з повноваженнями, передбаченими п. 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).

Згідно з п. 14 зазначеного Порядку суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов'язаний допускати посадових осіб інспекції до проведення перевірки за умови дотримання порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Пунктом 16 Порядку № 553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

Відповідно до п. 17 Порядку № 553 у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).

Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України (п. 20 Порядку № 553).

Як безспірно встановлено судом першої інстанції, в період з 13 травня 2016 року по 19 травня 2016 року спеціалістами ВДАБК на підставі протокольного доручення міського голови від 11.05.2016 року № 05/11 проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил об'єкта будівництва «Церква та багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями громадського призначення по АДРЕСА_1», замовником якого є релігійна громада «парафія Преподобного Іова Почаївського» міста Тернополя Тернопільсько-Бучацької Єпархії УПЦ Київського Патріархату, а виконавцем будівельних робіт - ФОП ОСОБА_2

За результатами вказаної перевірки 19 травня 2016 року було складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил об'єкта будівництва «Церква та багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями громадського призначення по АДРЕСА_1».

Акт перевірки складено в присутності замовника будівництва - настоятеля церкви протоієрея О.Кіцілінського, директора ТВП «Тернопільархпроект» ОСОБА_6, головного архітектора проекту ТВП «Тернопільархпроект» ОСОБА_7 та ФОП ОСОБА_2 та підписано всіма присутніми без зауважень.

На підставі зазначеного акту позапланової перевірки спеціалістами ВДАБК 19 травня 2016 року щодо ОСОБА_2 складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, відповідальність за яке передбачена п. 8. ч. 3 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», та внесено припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема, будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Постановою ВДАБК № 3-125/27 від 06 червня 2016 року ОСОБА_2 притягнуто до відповідальності за вчинення правопорушення передбаченого п. 8. ч. 3 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено на нього адміністративне стягнення у вигляді штрафу у сумі 62250,00 грн.

Приписами п. 8. ч. 3 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» передбачено, що суб'єкти містобудування, які виконують будівельні роботи, несуть відповідальність у вигляді штрафу, зокрема, за виконання будівельних робіт з порушенням вимог будівельних норм, державних стандартів і правил або затверджених проектних рішень - у розмірі сорока п'яти мінімальних заробітних плат.

Апеляційний суд погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що посадові особи ВДАБК під час проведення зазначеної перевірки діяли в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

При цьому доводи апелянта про те, що позапланова перевірка відповідача була незаконною у зв'язку з положенням Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» спростовується таким.

Пунктом 8 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII (далі - Закон № 76-VIII) передбачено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня - червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.

Таким чином, у період з січня по червень 2015 року у законодавчому порядку було встановлено певні обмеження щодо проведення перевірок суб'єктів господарювання всіма контролюючими органами. Проте, такі обмеження згідно з Законом № 76-VIII не поширюються на перевірки, які проводяться у вказаний період Державною фіскальною службою України та Державною фінансовою інспекцією України.

Одночасно Верховною Радою України 28 грудня 2014 року був прийнятий Закон України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» (далі - Закон № 71-VIII), відповідно до п. 3 Прикінцевих положень якого у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України. Зазначене обмеження не поширюється:

з 1 січня 2015 року на перевірки суб'єктів господарювання, що ввозять на митну територію України та/або виробляють та/або реалізують підакцизні товари, на перевірки дотримання норм законодавства з питань наявності ліцензій, повноти нарахування та сплати податку на доходи фізичних осіб, єдиного соціального внеску, відшкодування податку на додану вартість;

з 1 липня 2015 року на перевірки платників єдиного податку другої і третьої (фізичні особи - підприємці) груп, крім тих, які здійснюють діяльність на ринках, продаж товарів у дрібнороздрібній торговельній мережі через засоби пересувної мережі, за винятком платників єдиного податку, визначених пунктом 27 підрозділу 10 розділу XX «Перехідні положення» Податкового кодексу України, з питань дотримання порядку застосування реєстраторів розрахункових операцій.

Виходячи із системного аналізу наведених правових норм апеляційний суд вважає, що норми Закону № 76-VIII, зокрема, щодо обмежень у проведенні перевірок, є загальними та стосуються всіх контролюючих органів, тоді як норми Закону № 71-VIII, є спеціальними та стосуються контролюючих органів, що забезпечують формування єдиної державної податкової, державної митної політики щодо адміністрування податків, зборів та митних платежів, оскільки критеріями визначення переліку підприємств, на які такі обмеження не поширюються, зокрема, є обсяг доходу за попередній календарний рік, а також певний вид діяльності таких підприємств (виробництво чи імпорт підакцизних товарів).

Зазначена оцінка наведених положень нормативних актів робить логічною та послідовною позицію законодавчого органу, яким в один день прийнято різні за змістом норми щодо обмеження повноважень різних контролюючих органів у проведенні перевірок суб'єктів господарювання.

Крім того, відповідно до приписів Закону від 28 грудня 2014 року № 71-VIII він направлений на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів, як і Податковий кодекс України, відповідно до п. 1.1 ст. 1 якого визначено, що він регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, при цьому наведеною нормою чітко визначено, що цим Кодексом визначаються функції та правові основи діяльності контролюючих органів, визначених п. 41.1 ст. 41 цього Кодексу.

За наведеним у п. 41.1 ст. 41 Податкового кодексу України визначенням контролюючими органами є органи доходів і зборів - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізує державну податкову, державну митну політику, забезпечує формування та реалізацію державної політики з адміністрування єдиного внеску, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску (далі - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику), його територіальні органи.

Водночас згідно із п. 41.4 статті 41 цього Кодексу інші державні органи не мають права проводити перевірки своєчасності, достовірності, повноти нарахування та сплати податків і зборів, у тому числі, на запит правоохоронних органів.

На переконання апеляційного суду, відповідач не є органом, сфера повноважень якого поширюється на справляння податків і зборів, а отже норми Закону від 28 грудня 2014 року № 71-VIII щодо обмеження у проведенні перевірок на нього не поширюються.

Крім того, помилковим є посилання апелянта на положення постанови Кабінету Міністрів України від 13 серпня 2014 року № 408 «Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами», якою встановлено, що надання дозволу Кабінету Міністрів України на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців державними інспекціями та іншими контролюючими органами за переліком згідно з додатком здійснюється шляхом прийняття відповідного розпорядження.

Так, вказаний нормативно-правовий акт був прийнятий у зв'язку із запровадженням ст. 31 Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами.

Однак, враховуючи те, що Закон про Державний бюджет України діє у період з 01 січня по 31 грудня календарного року, то станом на 01 січня 2015 року приписи постанови Кабінету Міністрів України від 13 серпня 2014 року № 408 вичерпали свою дію і застосуванню до спірних правовідносин не підлягали.

Щодо твердження апелянта про неповідомлення позивача, як суб'єкта містобудування, що притягується до відповідальності, про час та місце розгляду його справи, апеляційний суд звертає увагу на таке.

Відповідно до п. 3 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.041995 року № 244 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 02 жовтня 2013 року № 735) у разі відмови суб'єкта містобудування в отриманні документів (протокол, постанова та документи, які підтверджують факт правопорушення), які є підставою для притягнення його до відповідальності, документи надсилаються суб'єкту містобудування рекомендованим листом з повідомленням.

Належним підтвердженням факту надіслання документів є розрахунковий документ відділення поштового зв'язку щодо оплати послуг з доставки рекомендованої поштової кореспонденції.

У разі ненадання суб'єктом містобудування, який притягається до відповідальності, інформації щодо його адреси документи, які є підставою для притягнення його до відповідальності, надсилаються суб'єкту містобудування за адресою місцезнаходження (місця проживання, місця реєстрації), що зазначена в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців.

Надіслання рекомендованим листом з повідомленням документів, які є підставою для притягнення до відповідальності, за адресою місцезнаходження (місця проживання) суб'єкта містобудування, що зазначена в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, вважається належним врученням зазначених документів незалежно від факту їх отримання суб'єктом містобудування.

Приписами п. 17 вказаного Порядку передбачено, що справа може розглядатися за участю суб'єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб.

Відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб'єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи.

Неприбуття суб'єкта містобудування у визначений час і місце не перешкоджає розгляду справи.

Разом із тим, відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Частиною 3 ст. 2 КАС України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

На переконання апеляційного суду, відповідачем не було дотримано при прийнятті постанова № 3-125/27 від 06 червня 2016 року вказаних вимог з огляду на таке.

Як слідує з матеріалів справи, позивач ОСОБА_2 від ознайомлення, підпису та одержання протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19 травня 2016 року та припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, відмовився і вказані матеріали, які містили відомості розгляду справи о 14 год. 20 травня 2016 року, були надіслані йому відповідачем рекомендованим повідомленням 25 травня 2016 року (а.с. 10, 28).

Разом із тим, оскаржувана постанова про накладення штрафу на ОСОБА_2 за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 3-125/27 була прийнята не 30 травня 2016 року, а 06 червня 2016 року.

Належних доказів того, що позивача було повідомлено про розгляд його справи у цей день матеріали справи не містять, а покликання представника відповідача на повідомлення ОСОБА_2 про розгляд його справи 06 червня 2016 року о 10 год. у ВДАБК за адресою бульвар Шевченка, 1 каб. 33 листом від 31 травня 2016 року № 83/27 не заслуговують на увагу, оскільки ним не надано відомостей ні про отримання позивачем такого повідомлення, ні навіть про направлення такого листа позивачу.

Вказані обставини свідчать про недотримання відповідачем вимог щодо безстороності (неупередженості), добросовісності та розсудливості при прийнятті оспорюваного рішення, а також неврахування ним права особи на участь у процесі прийняття рішення.

Виходячи з наведеного, на переконання апеляційного суду, постанова ВДАБК № 3-125/27 від 06 червня 2016 року є неправомірною, а отже її слід визнати протиправною та скасувати.

Питання про розподіл судових витрат у справі вирішується виходячи з положень ст. 94 КАС України.

Керуючись ст.ст. 160, 195, 196, 198, 200, 202, 205, 207, 254 КАС України апеляційний суд,

ПОСТАНОВИВ :

апеляційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково

Скасувати постанову Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 06 жовтня 2016 року у справі № 607/6422/16-а у частині відмови у задоволенні позовних вимог ОСОБА_2 про визнання протиправною та скасування постанови відділу державного архітектурно-будівельного контролю Тернопільської міської ради № 3-125/27 від 06 червня 2016 року та прийняти нову, якою такі позовні вимоги задовольнити.

У решті постанову Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 06 жовтня 2016 року залишити без змін.

Присудити на користь ОСОБА_2 за рахунок бюджетних асигнувань відділу державного архітектурно-будівельного контролю Тернопільської міської ради 1515 (одна тисяча п'ятсот п'ятнадцять) грн. 80 коп.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складання у повному обсязі шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя Т.В.Онишкевич

Судді Р.В.Кухтей

Р.П.Сеник

Постанова у повному обсязі складена 24 квітня 2017 року.