Справа № 587/685/16-а
Суддя: Дюкарєва С.В.
Дата ухвалення: 2017-04-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 квітня 2017 р. Справа № 587/685/16-а
Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі

Головуючого судді: Дюкарєвої С.В.

Суддів: Спаскіна О.А., Перцової Т.С.

за участю: секретаря судового засідання - Мороз Є.В.

позивача - ОСОБА_1

представника позивача - ОСОБА_2

представника відповідача - ОСОБА_3

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційними скаргами Сільського голови Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області ОСОБА_4, Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області на постанову Сумського районного суду Сумської області від 16.01.2017р. по справі № 587/685/16-а

за позовом ОСОБА_1

до Сільського голови Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області ОСОБА_4, Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області

про визнання протиправними дій, скасування рішення субєкта владних повноважень,

ВСТАНОВИЛА:

Позивач - ОСОБА_1, звернувся до Сумського районного суду Сумської області з адміністративним позовом до Сільського голови Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області ОСОБА_4, Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області, в якому, з урахуванням уточнень, просив суд:

- визнати протиправними дії сільського голови Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області ОСОБА_4, що полягають у: внесенні на розгляд другого засідання пятої сесії Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області сьомого скликання з порушенням строків оприлюднення проекту рішення "Про внесення змін до складу виконавчого комітету Верхньосироватської сільської ради та затвердження нового складу" від 28 січня 2016 року та недотримання процедури її розгляду; перешкоджанні законній діяльності члена виконавчого комітету Верхньосироватської сільської ради сільради ОСОБА_1, в ненаданні йому в установлений законом строк достовірної, точної та повної інформації на запити від 28 січня та 2 лютого 2016 року.

- визнати протиправним та скасувати рішення Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області "Про внесення змін до складу виконавчого комітету Верхньосироватської сільської ради та затвердження нового складу" від 28 січня 2016 року;

- поновити ОСОБА_1 в складі Виконавчого комітету Верхньосироватської сільської ради.

Постановою Сумського районного суду Сумської області від 16 січня 2017 року адміністративний позов ОСОБА_1 - задоволено частково.

Визнано протиправними дії сільського голови ОСОБА_5 сільської ради Сумського району ОСОБА_4 при винесенні на розгляд другого засідання пятої сесії Верхньосироватської сільської ради Сумського району сьомого скликання питань про внесення змін до виконавчого комітету щодо виключення зі складу виконавчого комітету ОСОБА_1, а також у ненаданні інформації на запити ОСОБА_1 від 28 січня та 2 лютого 2016 року.

Визнано протиправним та скасовано рішення другого засідання пятої сесії Верхньосироватської сільської ради Сумського району сьомого скликання від 28 січня 2016 року Про внесення змін до складу виконавчого комітету Верхньосироватської сільської ради та затвердження нового складу.

В іншій частині позовних вимог відмовлено за необґрунтованістю.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції, відповідачами - сільським головою Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області ОСОБА_4 та Верхньосироватською сільською радою Сумського району Сумської області подано апеляційні скарги.

В апеляційних скаргах, посилаючись на порушення судом першої інстанції, при прийнятті оскаржуваної постанови, норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими, відповідачі просять постанову Сумського районного суду Сумської області від 16 січня 2017 року скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційних скарг відповідачі посилаються на порушення судом першої інстанції приписів ч. 2 ст. 53, ст. 69, ч. 1 ст. 71, ч. 1 ст. 137, ст. 159 Кодексу адміністративного судочинства України, ч. 15 ст. 46, ч. 3 ст. 50 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ч. 1 ст. 13, ч. 3 ст. 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", що призвело до неправильного вирішення справи, з підстав та обставин викладених в апеляційних скаргах.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення позивача та його представника, пояснення представника сільського голови Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області ОСОБА_4, перевіривши, в межах апеляційних скарг, рішення суду першої інстанції та доводи апеляційних скарг, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційні скарги підлягають частковому задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що рішенням першої сесії (друга частина) сьомого скликання ОСОБА_5 сільської ради від 17 листопада 2015 року утворені постійні комісії сільської ради та затверджено Положення про постійні комісії, затверджено Регламент роботи ОСОБА_5 сільської ради сьомого скликання, утворено виконавчий комітет, до складу якого обраний ОСОБА_1 (а.с.21-29).

Рішенням пятої сесії (друге засідання) сьомого скликання ОСОБА_5 сільської ради Сумського району Сумської області від 28 січня 2016 року Про внесення змін до складу виконавчого комітету ОСОБА_5 сільської ради та затвердження нового складу, сільська рада вирішила пунктом 1.2 виключити зі складу виконавчого комітету ОСОБА_6 (а.с.6).

Сільський голова ОСОБА_5 сільської ради ОСОБА_4 листом від 8 лютого 2016 року №02-34/184 повідомила позивача про те, що згідно рішення пятої сесії (друге засідання) сьомого скликання від 28 січня 2016 року його виключено зі складу виконавчого комітету сільради (а.с.32).

З питання надання позивачу публічної інформації ОСОБА_1 звернувся до сільського голови 28 січня 2016 року (зареєстровано сільрадою 29 січня 2016 року) з запитом, в якому просив надати копії: рішення сесії ОСОБА_5 сільради про затвердження складу виконкому, Регламенту виконкому 7-го скликання, Регламенту сільради 7-го скликання, положення про постійні комісії сільради, статут територіальної громади (а.с.7).

2 лютого 2016 року позивач звернувся до сільського голови з заявою про надання копії протоколу засідання виконкому сільради від 27 січня 2016 року (а.с.8).

16 лютого 2016 року звернувся з повторним запитом про надання публічної інформації на запити від 29 січня та 2 лютого 2016 року (а.с.9).

Листом від 2 лютого 2016 року сільський голова ОСОБА_5 сільської ради Сумського району ОСОБА_4 повідомила, що запитувана позивачем інформація потребує додаткового часу для підготовки, тому строк розгляду запиту подовжується на 20 днів (а.с.11).

18 лютого 2016 року направила ОСОБА_1 листа про те, що він може ознайомитись з запитуваною інформацією у сільській раді у робочий час (а.с.12).

17 березня позивач подав на імя сільського голови ОСОБА_4 заяву про надання копії рішення про його виключення з членів виконкому (а.с.10).

21 березня 2016 року позивачу за підписом сільського голови ОСОБА_5 сільської ради направлено копію рішення 5-ї сесії (другого засідання) 7-го скликання про внесення змін до виконавчого комітету (а.с.5).

Приймаючи рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що при винесенні питання щодо включення до порядку денного питання про виключення зі складу виконкому позивача, сільським головою порушений визначений Законом України Про місцеве самоврядування в Україні порядок. Крім того, не надано жодних доказів про наявність визначених законом обставин для проведення сесії з обмеженням доступу інших осіб. Не було повідомлено про розгляд питання про виключення обраної територіальною громадою особи, вона не скористалась правом бути повідомленою про причини вирішення питання та правом бути вислуханою та надати свої пояснення.

Крім того, сільським головою порушені вимоги Закону України Про доступ до публічної інформації в частині оприлюднення проекту рішення ради, а також самого рішення, передбаченого ст. 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні. Не надано інформацію за запит позивача у передбаченому законом порядку.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог щодо визнання неправомірними дій сільського голови у перешкоджанні законній діяльності члена виконкому ОСОБА_1, суд першої інстанції виходив з того, що стороною позивача не наведені обставини перешкоджання та не надано доказів в цій частині.

Щодо позовних вимог про поновлення позивача в складі виконкому, то суд першої інстанції зазначив, що суд не може перебирати на себе повноваження інших органів. Процедура обрання членів виконкому визначена Законом України Про місцеве самоврядування. Вказані позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Переглянувши рішення суду першої інстанції колегія суддів зазначає наступне.

Частина 2 статті 19 Конституції України визначає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 10 статті 59 Закону Про місцеве самоврядування в Україні від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі Закон № 280/97-ВР) передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Статтею 51 Закону № 280/97-ВР встановлено, що виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.

Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради.

Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб.

Вказане кореспондується з Регламентом роботи Верхносироватської сільської ради Сумського району Сумської області сьомого скликання, затвердженого рішенням 1-ї сесії (друга частина) 7-го скликання від 17.11.2015 (далі - Регламент), де визначено, що за поданням сільського голови обирається секретар сільської ради та за поданням сільського голови обирається виконавчий комітет, рада визначає його кількісний склад і затверджує персональний склад.

Відповідно до ст. 26 Закону України № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, зокрема, такі питання: утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання.

Згідно п.п.п. 5, 8, 20 ч.4 ст. 42 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова: 5) вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради; 8) скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; 20) видає розпорядження у межах своїх повноважень.

Згідно ч. 15 ст. 46 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Відповідно до розділів ІІІ, IV Регламенту сільської ради, сільська рада проводить свою роботу сесійно. Сесії складаються з пленарних засідань, а також засідань постійних комісій. Рада правомочна розг лядати і вирішувати питання, віднесені законодавством України до її відання.

На пленарних засіданнях сільської ради вирішують такі питання, зокрема, утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу, внесення змін до складу комітету та його розпуск.

Рішення сільського голови про скликання сесії доводиться до відома депутатів і населення не пізніше як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніше як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця про ведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Повідомлення про засідання сесії вивішується на дошці оголошень у відведених для цього місцях або депутатів попереджають особисто кожного усно або письмово.

Питання, які виносяться на розгляд ради, можуть запропонувати сіль ський голова, постійні комісії, депутати, виконавчі комітети сільської ради, голова районної, обласної державної адміністрації, голови районної, обласної рад, загальні збори громадян.

Як свідчать матеріали справи, розпорядженням сільського голови Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області від 15 січня 2016 року № 03 зобов'язано п'яту сесію Верхньосироватської сільської ради сьомого скликання розпочати о 16 годині 00 хвилині 26 січня 2016 року у приміщенні Верхньосироватського сільського Будинку культури, на розгляд якої, серед інших, постановлено питання про внесення змін до складу виконавчого комітету Верхньосироватської сільської ради та затвердження нового складу - інформація: сільського голови ОСОБА_4 (8 питання) (а.с. 103).

За правилами частини 11 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Згідно п. 2 ч. 1 ст. 15 Закону України Про доступ до публічної інформації, нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності;

Відповідно до ч. 3 ст. 15 Закону України Про доступ до публічної інформації проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Відповідно до п. 4 ч. 3 ст. 50 Закону України "Про місцеве самоврядування", секретар сільської, селищної, міської ради організує підготовку сесій ради, питань, що вносяться на розгляд ради, забезпечує оприлюднення проектів рішень ради відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" та інших законів.

Під час судового розгляду справи відповідачами не надано доказів оприлюднення проекту рішення засідання пятої сесії Верхньосироватської сільської ради Сумського району сьомого скликання «Про внесення змін до складу виконавчого комітету Верхньосироватської сільської ради та затвердження нового складу» у відповідності до ч. 11 ст. 49 Закону України "Про місцеве самоврядування" та ст. 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації".

З огляду на вищенаведене, та відповідно до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" Верхньосироватська сільська рада, як розпорядник публічної інформації порушила вимоги чинного законодавства, оскільки не оприлюднила проект рішення у встановлений законом строк, разом з тим, колегія суддів вважає, що вказане порушення не є підставою для визнання протиправними дій сільського голови щодо внесення на розгляд сесії цього питання.

Відповідно до ч. 17 ст. 46 Закону України "Про місцеве самоврядування", сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Відповідно до розділу ІІІ Регламенту ради, сесія ради проводиться гласно. У разі необхідності рада може прийняти рішення про проведення закритого пленарного засідання.

Як вбачається з протоколу п'ятої сесії (перше засідання) сьомого скликання Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області від 26 січня 2016 року, яке відбулося у приміщенні сільського Будинку культури (а.с. 187-205), питання про внесення змін до складу виконавчого комітету Верхньосироватської сільської ради та затвердження нового складу було внесено до порядку денного сесії. За пропозицією головуючого сесії - сільського голови ОСОБА_4, вирішено провести п'яту сесію сьомого скликання Верхньосироватської сільської ради в два засідання, у зв'язку з чим головуючим засідання було запропоновано винести на розгляд першого засідання п'ятої сесії 17 питань порядку денного, за що було проголосовано більшою кількістю депутатів ради. При цьому, питання про внесення змін до складу виконавчого комітету Верхньосироватської сільської ради та затвердження нового складу на розгляд першого засідання сесії до порядку денного включено не було. Після вирішення17 питань порядку денного першого засідання, головуючим сесії було оголошено п'яту сесію (перше засідання) сьомого скликання Верхньосироватської сільської ради закритою. Водночас, з протоколу першого засідання сесії від 26.01.2016 колегією суддів встановлено, що питання про час та місце проведення другого засідання п'ятої сесії сьомого скликання Верхньосироватської сільської ради на засіданні сесії вирішено не було.

Як свідчать матеріали справи та підтверджується протоколом п'ятої сесії (друге засідання) сьомого скликання Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області від 28 січня 2016 року, вказане засідання відбулося 28.01.2016 о 16:00 год. в приміщенні сільської ради. На початку засідання були присутніми 16 депутатів із обраних 22, на кінець засідання - 13 депутатів. (а.с. 206).

При цьому, доказів наявності відповідного рішення щодо дати та місця проведення другого засідання з переліком питань, які підлягають розгляду, п'ятої сесії сьомого скликання та розміщення відповідного повідомлення про час та місце проведення засідання сесії на дошці оголошень ради відповідачами під час розгляду справи до суду не надано, у зв'язку з чим колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що вказані дії відповідачів призвели до порушення права позивача можливості бути присутнім на вказаному засіданні під час вирішення питання про виключення його зі складу виконавчого комітету сільської ради та скористатися правом надати свої пояснення з цього питання або висловити заперечення.

З приводу доводів апеляційних скарг щодо відсутності у сільської ради згідно з нормами Закону України Про місцеве самоврядування в Україні обов'язку повідомляти позивача про те, що на сесії ради буде розглядатися питання стосовно нього, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що обов'язок доводити рішення сільського голови про скликання сесії до відома населення не пізніше як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніше як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради встановлений Регламентом ради (ІІІ розділ). Водночас, як вже було зазначено, під час вирішення питання щодо проведення п'ятої сесії сьомого скликання ради в два засідання та під час затвердження питань порядку денного першого засідання, рішення щодо дати та місця проведення другого засідання ради з переліком питань прийнято не було.

Крім того, з протоколу п'ятої сесії (другого засідання) сьомого скликання від 28.01.2016 вбачається, що після прийняття регламенту роботи другого засідання п'ятої сесії ради, головуючим було запропоновано провести засідання закритим, за що було проголосовано більшою кількістю депутатів, а тому доводи апеляційних скарг стосовно того, що сесія ради проводилася у відкритому режимі, спростовуються наявними у матеріалах справи доказами.

Згідно протоколу п'ятої сесії (другого засідання) сьомого скликання від 28.01.2016, під час вирішення 9 питання порядку денного засідання "Про внесення змін до складу виконавчого комітету Верхньосироватської сільської ради та затвердження нового складу", сільським головою ОСОБА_4 було запропоновано виключити ОСОБА_1 зі складу виконавчого комітету.

За результатами голосування за виключення позивача зі складу виконавчого комітету проголосувало 9 депутатів, в тому числі голова сільської ради, проти - 1 депутат, утримались - 6 депутатів.

Відповідно до ч. 2 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування", рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Аналогічні положення закріплено з Розділі VІІ Регламенту, згідно якого рішення сільської ради приймається більшістю від загальної кількості обраних депутатів ради, його підписує сільський голова, а в разі його відсутності- секретар сільської ради, а у випадку, передбаченому Законом (ст. 46, п 11 ), депутат, який головував на засіданні сесії сільської ради.

Отже, для прийняття рішення визначено наступні умови: обговорення питання та голосування більшості депутатів від загального складу ради.

Як вже було зазначено, загальна кількість обраних депутатів Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області становить 22 особи. Таким чином, рішення сільської ради може бути прийнятим у разі, якщо за нього проголосувало не менше 12 осіб.

Однак всупереч наведеним вище положенням Закону та Регламенту, за виключення позивача зі складу виконавчого комітету проголосувало лише 8 осіб.

Таким чином, за результатами проведення голосування на другому засіданні 28.01.2016 п'ятої сесії сьомого скликання рішення в частині виключення ОСОБА_1 зі складу виконавчого комітету ради не було прийнято більшістю голосів Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області, у зв'язку з чим колегія суддів вважає позовні вимоги в частині скасування п. 1.2 п. 1 рішення другого засідання пятої сесії Верхньосироватської сільської ради Сумського району сьомого скликання від 28 січня 2016 року, яким виключено зі складу виконавчого комітету позивача, обґрунтованими і такими, що підлягають задоволенню.

Щодо скасування рішення Верхньосироватської сільської ради Сумського району сьомого скликання від 28 січня 2016 року «Про внесення змін до складу виконавчого комітету Верхньосироватської сільської ради та затвердження нового складу» у повному обсязі, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Отже, захисту в суді за правилами адміністративного процесуального законодавства підлягають саме порушені, зокрема, органом місцевого самоврядування права, свободи та інтереси фізичних осіб.

Колегія суддів зазначає, що право на захист в порядку КАС України виникає у разі, якщо відповідними рішеннями, діями чи бездіяльністю, зокрема, органу місцевого самоврядування та його посадової особи порушено або порушуються права чи свободи особи, яка звертається до суду, цими рішеннями, діями або бездіяльністю створено або створюються перешкоди для реалізації права, свобод чи інтересів або мають місце інші їх обмеження.

Як свідчать матеріали справи, пп. 1.1, 1.3 п. 1, п. 2 цього рішення виключено зі складу виконавчого комітету ОСОБА_7 та включено до складу виконавчого комітету ОСОБА_8, а також затверджено новий склад виконавчого комітету сільської ради в кількості 10 чоловік: Голова виконавчого комітету - ОСОБА_4, Заступник голови виконавчого комітету - ОСОБА_9, Члени виконавчого комітету - ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_8 (а.с. 6).

Таким чином, рішення другого засідання пятої сесії Верхньосироватської сільської ради Сумського району сьомого скликання від 28 січня 2016 року «Про внесення змін до складу виконавчого комітету Верхньосироватської сільської ради та затвердження нового складу» є відповідним актом органу індивідуальної дії, тобто правовим актом, що породжує права й обов'язки тільки тих суб'єктів, яким вони адресовані, а саме: ОСОБА_7 (пп. 1.1 п. 1 Рішення); ОСОБА_6 (пп. 1.2 п. 1 Рішення); ОСОБА_8 (пп. 1.3 п. 1, п. 2 Рішення); п. 2 Рішення - ОСОБА_4, ОСОБА_17, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16

Таким чином, відсутність у будь-кого (крім ОСОБА_7; ОСОБА_8; ОСОБА_4, ОСОБА_17, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16Я.), в тому числі і позивача, прав чи обов'язків у зв'язку із оскарженим рішенням в частині пп. 1.1, 1.3 п. 1, п. 2 цього рішення, в силу ч. 1 ст. 6 КАС України не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення з даним адміністративним позовом.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 в частині скасування рішення другого засідання пятої сесії Верхньосироватської сільської ради Сумського району сьомого скликання від 28 січня 2016 року «Про внесення змін до складу виконавчого комітету Верхньосироватської сільської ради та затвердження нового складу» у повному обсязі - пп. 1.1, 1.3 п. 1, п. 2 Рішення, що стосуються інших осіб, слід відмовити.

Суд першої інстанції на вказані обставини не звернув уваги та, в порушення вимог ст.ст. 2, 6, 53 КАС України, скасувавши рішення сільської ради в частині, що стосується інших осіб - ОСОБА_7; ОСОБА_8; ОСОБА_17, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, за відсутності на те правових підстав, вирішив питання про їх права і обов'язки, при цьому без залучення вказаних осіб до участі у справі.

Відносно позовної вимоги щодо поновлення ОСОБА_1 у складі Виконавчого комітету Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для її задоволення, оскільки суд не може перебирати на себе повноваження інших органів, склад виконавчого комітету затверджується відповідним рішенням сільської ради, яке приймається на пленарному засіданні ради, у відповідності до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламенту Верхньосироватської сільської ради, процедура прийняття якого зазначалася вище, ОСОБА_1 було обрано членом виконавчого комітету попереднім рішенням сільської ради, отже достатнім способом захисту порушеного права позивача в цій частині є скасування рішення сільської ради в частині виключення його зі складу виконавчого комітету.

Відносно позовних вимог щодо визнання протиправними дій Сільського голови Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області ОСОБА_4 у перешкоджанні законній діяльності члена виконавчого комітету Верхньосироватської сільської ради сільради ОСОБА_1, які полягають у ненаданні йому в установлений законом строк достовірної, точної та повної інформації на запити від 28 січня та 2 лютого 2016 року, колегія суддів зазначає наступне.

Статтею 40 Конституції України визначено гарантії держави, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Відповідно до частини 6 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» при здійсненні наданих повноважень сільський, селищний, міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним - перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади. Сільський, селищний, міський голова щорічно звітує відповідно сільській, селищній, міській раді про здійснення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності виконавчими органами відповідної ради.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 12 Закону України «Про доступ до публічної інформації» суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень.

Таким чином, приписи чинного законодавства надають будь якій фізичній особі звернутися до відповідного розпорядника публічної інформації із запитом про надання останньої.

Під час судового розгляду справи встановлено, що 28 січня 2016 року ОСОБА_1 звернувся до сільського голови Верхньосироватської сільської ради ОСОБА_4 із заявою про надання публічної інформації в якому, з посиланням на ст. 5 та п. 4. ст. 21 Закону України "Про доступ до публічної інформації", Закону України "Про запобігання корупції", просив у 5-денний термін надати йому завірені належним чином копії наступних документів:

- Рішення сесії Верхньосироватської сільської ради VII скликання, яким було затверджено склад виконавчого комітету;

- Регламент виконавчого комітету виконавчого комітету Верхньосироватської сільської ради VII скликання;

- Регламент Верхньосироватської сільської ради VII скликання;

- Положення про постійні комісії Верхньосироватської сільської ради;

- Статут територіальної громади. (а.с. 7)

02 лютого 2016 року ОСОБА_1 звернувся до сільського голови Верхньосироватської сільської ради ОСОБА_4 із заявою про надання копії протоколу засідання виконкому сільради від 27 січня 2016 року (а.с.8).

Листом від 02 лютого 2016 року № 02-34/158 Верхньосироватська сільська рада Сумського району на запит позивача про надання публічної інформації повідомила, що запитувана позивачем інформація великого обсягу потребує додаткового часу для підготовки, тому строк розгляду запиту подовжується на 20 днів (а.с.11).

18 лютого 2016 року Верхньосироватською сільською радою Сумського району на вищезазначені запити позивача про доступ до публічної інформації надано відповідь в якій повідомлено, що з запитуваною інформацією позивач може ознайомитись у сільській раді у робочий час (а.с.12).

Згідно положень ст. 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Аналіз цього визначення та переліку розпорядників публічної інформації, закріпленого у статті 13 Закону № 2939-VІ, свідчить, що публічною інформацією є відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях:

- уся інформація, що перебуває у володінні субєктів владних повноважень, тобто органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, органів влади Автономної Республіки Крим, інших суб'єктів, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання (пункт 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ);

- інформація щодо використання бюджетних коштів юридичними особами, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим (пункт 2 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ);

- інформація, пов'язана з виконанням особами делегованих повноважень суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг (пункт 3 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ);

- інформація щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них, якщо йдеться про суб'єктів господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями (пункт 4 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ);

- інформація про стан довкілля; якість харчових продуктів і предметів побуту; аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров'ю та безпеці громадян;

- інша інформація, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідна інформація) (частина друга статті 13 Закону № 2939-VІ).

Отже, визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходилась у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.

Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобовязаний нею володіти (пункт 1 частини першої статті 22 Закону № 2939-VІ).

Якщо запит стосується інформації, яка міститься в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (наприклад, без проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям «відображеності та задокументованості» і є публічною.

З огляду на вказане, колегія суддів апеляційного суду приходить до висновку, що поставлені позивачем у запитах питання про надання копій відповідних документів, відносяться до публічної інформації, оскільки створюється сільською радою в процесі її діяльності.

Статтею 20 Закону № 2939-VI передбачено, що розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту. У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.

Згідно з ч.1 ст.22 Закону №2939-VІ, розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону.

Таким чином, Законом №2939-VІ передбачені вичерпні випадки відмови розпорядником інформації в задоволенні публічного запиту.

У зв'язку з цим, відповідь Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області від 18.02.2016 № 02-34/232 про те, що позивач має право ознайомитись із запитуваною інформацією у сільській раді у робочий час, суперечить ст.22 Закону №2939-VІ.

В той же час, колегія суддів апеляційного суду зазначає наступне.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб'єкти владних повноважень органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.

Визначене поняття «субєкт владних повноважень» не охоплює посадових осіб і службових осіб органів державної влади, місцевого самоврядування, оскільки за своїм статусом та колом повноважень вони не підпадають під розуміння органу державної влади та інших субєктів, зазначених у пункті 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ. У звязку з цим такі особи не можуть (не мають здатності) виконувати обовязки розпорядника інформації, у тому числі обовязки щодо обліку та оприлюднення публічної інформації (статті 14, 15 Закону № 2939-VІ). У разі подання позову до таких осіб судам необхідно залишати його без задоволення через неналежність відповідача (нездатність таким відповідачем порушити права позивача), за умови якщо позивач відмовиться від їх заміни на належного відповідача і/або суд не знайде підстав для залучення другого відповідача.

Відповідно до частини першої статті 5 та частини першої статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова (далі міський голова) входить до системи місцевого самоврядування і є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного обєднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

Конституційний Суд України у пункті 4 Рішення від 6 липня 1999 року № 7-рп/990 розяснив, що міський голова як особа, що має представницький мандат, виступає від імені виборців, зокрема представляє територіальну громаду, міську раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян тощо; звертається до суду з питань визнання незаконними актів відповідних органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; укладає від імені територіальної громади, міської ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства (частина третя статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Виконання цих функцій та повноважень має місце тому, що виборці обрали його і наділили мандатом (тобто дорученням).

З наведеного випливає, що сільський голова, хоча й входить до системи місцевого самоврядування, однак не є органом місцевого самоврядування сільською, селищною, міською радою або їх виконавчим органом, а тому не володіє публічною інформацією і в розумінні пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ не може бути її розпорядником. У звязку з цим сільський голова не може бути належним відповідачем у спорі щодо надання доступу до публічної інформації за інформаційним запитом.

Залежно від того, у чиєму володінні знаходиться запитувана інформація, належним відповідачем за позовами щодо доступу до публічної інформації у таких випадках є або відповідний представницький орган місцевого самоврядування (сільська, селищна, міська, районна, обласна ради) або виконавчий орган місцевого самоврядування.

Не є розпорядниками публічної інформації у розумінні Закону № 2939-VІ народні депутати України, депутати місцевих рад та Верховної Ради АРК, голови районних, обласних рад, сільський, селищний, міський голова, судді, прокурори, державні виконавці тощо.

Вказана правова позиція викладена і постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року № 10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації».

Беручи до уваги вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що у спірних правовідносинах щодо надання публічної інформації позивачем помилково визначено у якості відповідача сільського голову Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області, при цьому, як вже було зазначено, відповіді на запити позивача було надано безпосередньо розпорядником інформації - Верхньосироватською сільською радою за підписом голови. За таких обставин, колегія суддів вважає, що позовні вимоги ОСОБА_1 в цій частині підлягають частковому задоволенню шляхом визнання протиправними дій Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області у ненаданні інформації на запити від 28 січня та 2 лютого 2016 року, у задоволенні позовних вимог сільського голови в цій частині - слід відмовити.

Відносно доводів апеляційної скарги про порушення судом першої інстанції вимог ч. 1 ст. 137 КАС України внаслідок прийняття уточненого позову ОСОБА_1 від 19.07.2016 (а.с. 52), колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч.1 ст.51 КАС України крім прав та обов'язків, визначених у статті 49 цього Кодексу, позивач має право в будь-який час до закінчення судового розгляду збільшити або зменшити розмір позовних вимог або відмовитися від адміністративного позову. Позивач має право відмовитися від адміністративного позову у суді апеляційної чи касаційної інстанції до закінчення відповідно апеляційного чи касаційного розгляду. Позивач має право до початку судового розгляду справи по суті змінити предмет або підставу позову шляхом подання письмової заяви.

Так, згідно з ч.1 ст.137 КАС України позивач може протягом всього часу судового розгляду збільшити або зменшити розмір позовних вимог, подавши письмову заяву, яка приєднується до справи. До початку судового розгляду справи по суті позивач може змінити підставу або предмет адміністративного позову, подавши письмову заяву, яка приєднується до справи. Заява про зміну позовних вимог повинна відповідати вимогам, які встановлені цим Кодексом для позовних заяв. У разі невідповідності такої заяви вимогам статті 106 цього Кодексу суд своєю ухвалою повертає її позивачу. Ухвала суду, прийнята за результатами розгляду питання про прийняття заяви про зміну позовних вимог, окремо не оскаржується.

Колегія суддів зазначає, що збільшити розмір позовних вимог можливо лише тоді, коли вони виражені у певному числовому еквіваленті (стягнення коштів тощо). Доповнення позовних вимог новими відбувається шляхом зміни предмету позову, а не через збільшення розміру позовних вимог. Зміна позову повинна стосуватися тих спірних правовідносин, які вже винесені на розгляд і вирішення суду. Нею не повинно підмінюватися подання нового адміністративного позову.

Як вбачається із поданої позивачем заяви від 19.07.2016, останнім до початку судового розгляду справи по суті було уточнено лише формулювання вимог адміністративного позову (з метою усунення двозначності, приведення формулювання позову у відповідність до формулювання закону тощо), при цьому, предмет і підстави, а також зміст позовних вимог залишились незмінними, у зв'язку з чим у суду були відсутні правові підстави для неприйняття відповідної заяви.

У відповідності до ст. 159 КАС України судове рішення повинне бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

У відповідності до ст.202 КАС України неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, є підставами для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення.

Згідно ч.2 ст.205 КАС України суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги може прийняти нову постанову, якою суд апеляційної інстанції задовольняє або не задовольняє позовні вимоги.

Враховуючи допущені судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, про які зазначено вище, що призвело до неправильного вирішення справи, колегія суддів дійшла висновку, що постанова Сумського районного суду Сумської області від 16.01.2017р. по справі № 587/685/16-а підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про часткове задоволення позову.

Керуючись ст.ст. 160, 195, 196, п. 3 ст. 198, п. 4 ч.1 ст. 202, 205, 207, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційні скарги Сільського голови Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області ОСОБА_4, Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області задовольнити частково.

Постанову Сумського районного суду Сумської області від 16.01.2017р. по справі № 587/685/16-а - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позов ОСОБА_1 задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області у ненаданні інформації на запити ОСОБА_1 від 28 січня та 2 лютого 2016 року.

Визнати протиправним та скасувати п. 1.2 рішення другого засідання пятої сесії Верхньосироватської сільської ради Сумського району сьомого скликання від 28 січня 2016 року «Про внесення змін до складу виконавчого комітету Верхньосироватської сільської ради та затвердження нового складу».

В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання постанови у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя (підпис)ОСОБА_18
Судді(підпис) (підпис) ОСОБА_19 ОСОБА_20
Повний текст постанови виготовлений 21.04.2017 р.