Справа № 817/3283/15
Суддя: Черпіцька Л.Т.
Дата ухвалення: 2017-04-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

06 квітня 2017 року м. Київ К/800/2619/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Суддів:Черпіцької Л.Т.
Гончар Л.Я.
Шведа Е.Ю.

провівши попередній розгляд адміністративної справи за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2016 року у справі за позовом Публічного акціонерного товариства "Могилянський завод будівельних матеріалів" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправними та скасування приписів,-

ВСТАНОВИЛА:

Позивач звернувся з позовом до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування приписів від 16.10.2015р. №558-14/06 та №561-14/06.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що вказані приписи є протиправними, зміст приписів не відповідає закону, так як вони не містять вказівки на порушення, яке має бути усунуте. Форма приписів не відповідає вимогам нормативного акту, а саме наказу Міністерства екології та природних ресурсів України 28.03.2013 №133 «Про затвердження форм документів у сфері здійснення державного геологічного контролю». Приписи винесено з порушенням визначеного законодавством порядку, так як відповідач не складав акт, в якому зафіксовано порушення законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр з боку ПАТ "МЗБМ". Відповідно, процесуальна підстава для винесення приписів відсутня. Крім того, позивач вказує на те, що оскаржувані приписи винесені відповідачем всупереч встановленій законом тимчасовій забороні на проведення перевірок.

Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2015 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2016 року постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2015 року скасовано. Прийнято нове рішення яким позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано приписи Державної служби геології та надр України від 16.10.2015р. №558-14/06, №561-14/06.

На постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2016 року надійшла касаційна скарга Державної служби геології та надр України, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, ставиться питання про її скасування та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Держгеонадр України від 18.09.2015р. №288 затверджено квартальний план проведення перевірок користувачів надр на IV квартал 2015 року, на виконання якого Державною службою геології та надр України затверджено наказ від 24.09.2015р. №299 "Про проведення перевірок користувачів надр у IV кварталі 2015 року", в тому числі ПАТ "МЗБМ". Позивача повідомлено листом від 23.09.2015р. №12408ДЗІІ4-15 про проведення посадовими особами Державної служби геології та надр України планової перевірки у строк з 12 по 16 жовтня 2015 року з дотримання вимог законодавства сфері надрокористування.

13.10.2015р. Державною службою геології та надр України складено акти №06-05/25/2015-41/п (131) та №06-05/25/2015-42/п (132) про недопущення до перевірки, де зазначено, що посадовим особам Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України відмовлено у проведенні перевірки з боку посадових осіб позивача.

На підставі актів перевірки, відповідачем 16.10.2015р. винесені приписи №558-14/06, №561-14/06, в яких зазначено, що оскільки директором Публічного акціонерного товариства "Могилянський завод будівельних матеріалів" відмовлено у проведенні перевірки, в строк до 13.10.2015р. останньому необхідно надати до Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України матеріали для проведення перевірки: 1. Спеціальний дозвіл на користування надрами (оригінал); 2. Угоду про умови користування надрами, що містить програму робіт; 3. Проект розробки родовища корисних копалин, затверджений та погоджений в установленому порядку; 4. План розвитку гірничих робіт на поточний рік, погоджений в установленому порядку; 5. План розвитку гірничих робіт на попередній рік, погоджений в установленому порядку; 6. Документи, що посвідчують право на земельну ділянку для потреб, пов'язаних з користуванням надрами; 7. Акт про надання гірничого відводу; 8. Акт про передачу розвіданого родовища для промислового освоєння; 9. Довідку щодо сплати за користування надрами за 2014 рік та 2 квартали 2015 року; 10. Щорічну звітність перед ДНВП "Геоінформ України" згідно з формою 5-гр за 2014 рік; 11. Геологічну документацію; 12. Маркшейдерську документацію; 13. Протокол ДКЗ України; 14. Інші документи, що підтверджують виконання особливих умов спеціального дозволу на користування надрами та угоди про умови користування надрами.

Не погоджуючись з такими діями позивач і звернувся з даним позовом.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані приписи відповідача в повній мірі відповідають критеріям правомірності визначених частиною 3 статі 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Натомість скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги суд апеляційної інстанції дійшов висновку про невідповідність оскаржуваних приписів нормам чинного законодавства, а саме: не зазначено зміст виявлених порушень вимог законодавства у сфері надрокористування з посиланням на пункти та статті відповідних нормативно-правових актів, оскільки його складено не на підставі акта, прийнятого за результатами проведення планової перевірки надрокористувача, а на підставі акта про недопущення до проведення перевірки.

Колегія суддів погоджується з такими висновками суду апеляційної інстанції, враховуючи наступне.

Відповідно до пунктів 1,7 Указу Президента України "Про Положення про Державну службу геології та надр України" від 6 квітня 2011 року №391/2011 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра України) є центральним органом виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої міжрегіональні територіальні органи (повноваження яких поширюються на декілька областей), які є структурними підрозділами апарату Держгеонадр України.

Державна служба геології та надр України з метою виявлення та запобігання порушенням вимогам законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр здійснює державний геологічний контроль, механізм проведення якого регулюється Порядком здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2011 року № 1294 (Порядок № 1294) та Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Державна служба геології та надр України відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України.

Згідно з вимогами п.6 ст.7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадовою особою органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складається акт, в якому зазначається стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

Пунктами 7, 8 статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом. Припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Зважаючи на приписи чинного законодавства, відповідач вправі видавати обов'язковий до виконання припис саме щодо усунення порушень вимог законодавства, якщо такі виявлені під час здійснення контрольного заходу, за умови, що відповідні порушення відображені в акті перевірки з детальним описом виявлених порушень та з посиланням на відповідні положення та вимоги законодавства.

Натомість, в актах перевірок від 13.10.2015р. №06-05/25/2015-41/п (131) та №06-05/25/2015-42/п (132) відповідачем зазначено про недопущення до перевірки контролюючого органу.

Відповідно до п.5 Порядку № 1294 державний геологічний контроль здійснюється шляхом проведення органами державного геологічного контролю планових і позапланових перевірок надрокористувачів.

Згідно з п.6 планові перевірки надрокористувачів проводяться відповідно до квартального плану проведення перевірок, який затверджується Держгеонадрами до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.

Відповідно до п. 12 Порядку № 1294 у разі недопущення посадових осіб органів державного геологічного контролю до проведення перевірки за наявності підстав, визначених законом для її проведення, посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт про недопущення до перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами.

За результатами проведення планової або позапланової перевірки надрокористувача посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами. Посадова особа органу державного геологічного контролю зазначає в акті стан виконання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та використання надр, а в разі невиконання зазначених вимог - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідне положення акта законодавства (п.15 Порядку).

Крім того, Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 28 березня 2013 року № 133, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 05 квітня 2013 року №563/23095 "Про затвердження форм документів у сфері здійснення державного геологічного контролю" було затверджено форми документів у сфері здійснення державного геологічного контролю, в тому числі пунктом 1.12 затверджено форму припису, який видається Державною службою геології та надр.

Так, затверджена Міністерством екології та природних ресурсів України форма припису має містити такі обов'язкові реквізити: реквізити спеціального дозволу на користування надрами, виданого надрокористувачу; реквізити акту перевірки; перелік порушень вимог законодавства у сфері надрокористування, а саме: зміст виявлених порушень з посиланням на пункти та статті відповідних нормативно-правових актів; строк, до якого необхідно усунути виявлені порушення вимог законодавства у сфері надрокористування.

Відповідно до п.16 Порядку, у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки протягом п'яти робочих днів з дати її завершення складається припис або розпорядження за формою, затвердженою Держгеонадрами.

В порушення даної вимоги, а також затвердженої Наказом форми припису, наявною є його невідповідність нормам чинного законодавства, а саме: не зазначено зміст виявлених порушень вимог законодавства у сфері надрокористування з посиланням на пункти та статті відповідних нормативно-правових актів, оскільки його складено не на підставі акта, прийнятого за результатами проведення планової перевірки надрокористувача, а на підставі акта про недопущення до проведення перевірки.

Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку щодо протиправності оскаржуваних приписів.

Стосовно посилань позивача щодо законодавчо встановленої тимчасової заборони на проведення перевірки позивача, як суб'єкта господарювання у вказаний період, то колегія суддів погоджується із доводами як з судом першої інстанції так і з судом апеляційної інстанції щодо їх безпідставності, враховуючи наступне.

Пунктом 8 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність деяких законодавчих актів України» від 28.12.2014 № 76 VIII (надалі - Закон № 76 VIII) передбачено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня - червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.

Таким чином законодавчим органом на період з січня по червень 2015 року встановлено певні обмеження щодо проведення перевірок суб'єктів господарювання всіма контролюючими органами. Однак, такі обмеження згідно з Законом № 76 VIII не поширюються на перевірки, які проводяться у вказаний період Державною фіскальною службою України та Державною фінансовою інспекцією України.

Крім цього, 28.12.2014р. Верховною Радою України прийнято Закон №71 VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» (надалі - Закон № 71 VIII), відповідно до п. 3 Прикінцевих положень якого встановлено, що у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України. Зазначене обмеження не поширюється:

з 1 січня 2015 року на перевірки суб'єктів господарювання, що ввозять на митну територію України та/або виробляють та/або реалізують підакцизні товари, на перевірки дотримання норм законодавства з питань наявності ліцензій, повноти нарахування та сплати податку на доходи фізичних осіб, єдиного соціального внеску, відшкодування податку на додану вартість;

з 1 липня 2015 року на перевірки платників єдиного податку другої і третьої (фізичні особи - підприємці) груп, крім тих, які здійснюють діяльність на ринках, продаж товарів у дрібнороздрібній торговельній мережі через засоби пересувної мережі, за винятком платників єдиного податку, визначених пунктом 27 підрозділу 10 розділу XX "Перехідні положення" Податкового кодексу України, з питань дотримання порядку застосування реєстраторів розрахункових операцій.

Отже, норми Закону № 76 VIII, зокрема щодо обмежень у проведенні перевірок, є загальними та стосуються всіх контролюючих органів. Тоді як норми Закону № 71 VIII, у процитованій частині, є спеціальними та стосуються контролюючих органів, що забезпечують формування єдиної державної податкової, державної митної політики щодо адміністрування податків, зборів та митних платежів, оскільки критеріями визначення переліку підприємств, на які такі обмеження не поширюються, зокрема, є обсяг доходу за попередній календарний рік, а також певний вид діяльності таких підприємств (виробництво чи імпорт підакцизних товарів).

За таких обставин судова колегія дійшла висновку, що судом апеляційної інстанції повно і правильно встановлені фактичні обставини справи, характер правовідносин сторін і вірно застосовано до них норми матеріального права.

Згідно із ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Керуючись статтями 220, 220-1, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України

УХВАЛИЛА:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України відхилити, а постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2016 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута в порядку ст.ст. 235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: