Справа № 524/4273/14-а
Суддя: Швед Е.Ю.
Дата ухвалення: 2017-04-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"12" квітня 2017 р. м. Київ К/800/50037/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого судді: Шведа Е.Ю.,

суддів: Горбатюка С.А.,

Мороз Л.Л.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за

касаційною скаргою ОСОБА_2

на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 серпня 2015 року

у справі № 524/4273/14-а

за позовом ОСОБА_2

до Автозаводської районної ради м. Кременчука Полтавської області, Кременчуцької міської ради Полтавської області,

треті особи: Комунальне підприємство «Благоустрій Кременчука», Управління містобудування та архітектури Кременчуцької міської ради Полтавської області, Управління Держземагенства у м. Кременчуці Полтавської області, Реєстраційна служба Кременчуцького міського управління юстиції,

про визнання неправомірними та скасування рішень, зобов'язання вчинити дії,

встановив:

ОСОБА_2 звернувся до суду із адміністративним позовом до Автозаводської районної ради м. Кременчука Полтавської області, Кременчуцької міської ради Полтавської області, треті особи: Управління Держземагенства у м. Кременчуці Полтавської області, Управління містобудування та архітектури Кременчуцької міської ради Полтавської області, Комунальне підприємство «Благоустрій Кременчука», Реєстраційна служба Кременчуцького міського управління юстиції, в якому просив:

- визнати неправомірним та скасувати рішення Кременчуцької міської ради від 27 грудня 2011 року «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в постійне користування в м. Кременчуці», в частині надання КП «Благоустрій Кременчука» дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,2850 га в постійне користування для розміщення, експлуатації та обслуговування майданчика для зберігання демонтованих самовільно встановлених металевих конструкцій по вул. Ернста Тельмана, в районі гаражного кооперативу «Лада-2»;

- визнати неправомірним та скасувати рішення Кременчуцької міської ради від 25 грудня 2012 року «Про надання земельних ділянок в постійне користування в м. Кременчуці» в частині затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по вул. Ернста Тельмана, в районі гаражного кооперативу «Лада-2», в постійне користування КП «Благоустрій Кременчука» для розміщення, експлуатації та обслуговування майданчика для зберігання демонтованих самовільно встановлених металевих конструкцій;

- визнати неправомірним та скасувати рішення Автозаводської районної у місті Кременчуці ради від 05 листопада 2013 року «Про відмову у наданні громадянам дозволів на складання проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для будівництва індивідуальних гаражів по вул. Ернста Тельмана, в районі гаражного кооперативу «Лада-2» в м. Кременчуці»;

- зобов'язати Автозаводську районну у місті Кременчуці раду розглянути його заяву (клопотання) від 01 листопада 2011 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва індивідуального гаража в районі гаражного кооперативу «Лада-2» по вул. Ернста Тельмана в м. Кременчуці, орієнтовним розміром 28 кв.м. на черговому пленарному засіданні сесії ради.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оспорювані рішення органів місцевого самоврядування є протиправними і підлягають скасуванню, оскільки КП «Благоустрій Кременчука» звернулось до Кременчуцької міської ради із заявою про виділення у постійне користування спірної земельної ділянки пізніше (в грудні 2011 року), ніж з відповідною заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою звернувся до Автозаводської районної у місті Кременчуці ради позивач (01 листопада 2011 року).

Постановою Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 19 травня 2015 року позов задоволено.

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 серпня 2015 року рішення суду першої інстанції скасовано, прийнято нове - про відмову у задоволенні позову.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_2 звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій зазначає про порушення судом норм матеріального та процесуального права і просить рішення цього суду скасувати, залишити в силі рішення суду першої інстанції. Касаційна скарга мотивована серед іншого тим, що Кременчуцька міська рада, володіючи інформацією, що стосовно спірної земельної ділянки в районі гаражного кооперативу «Лада - 2» жителями м. Кременчука (в т. ч. позивачем) подані заяви про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою

У своїх запереченнях на касаційну скаргу Роздільнянська районна рада Одеської області просила залишити таку без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

У запереченнях на касаційну скаргу, які надійшли на адресу суду, КП «Благоустрій Кременчука» просило залишити таку без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступних висновків.

Судами встановлено, що рішенням Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області від 16 грудня 2011 року № 1079 КП «Благоустрій Кременчука» доручено здійснювати організаційні заходи щодо зберігання демонтованих самовільно встановлених металевих конструкцій.

Рішенням Кременчуцької міської ради Полтавської області від 27 грудня 2011 року «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в постійне користування в м. Кременчуці» КП «Благоустрій Кременчука» надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,2850 га в постійне користування для розміщення, експлуатації та обслуговування майданчика для зберігання демонтованих самовільно встановлених металевих конструкцій по вул. Ернста Тельмана, в районі гаражного кооперативу «Лада-2».

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки по вул. Ернста Тельмана, в районі гаражного кооперативу «Лада-2», в постійне користування КП «Благоустрій Кременчука» для розміщення, експлуатації та обслуговування майданчика для зберігання демонтованих самовільно встановлених металевих конструкцій затверджено рішенням Кременчуцької міської ради Полтавської області від 25 грудня 2012 року «Про надання земельних ділянок в постійне користування в м. Кременчуці».

Також, як встановлено судами, 01 листопада 2011 року позивач звернувся до Автозаводської районної у місті Кременчуці ради з заявою (клопотанням) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва індивідуального гаража в районі Автогаражного кооперативу «Лада-2» по вул. Ернста Тельмана в м. Кременчуці, орієнтовним розміром 28 кв.м.

Супровідним листом від 13 листопада 2013 року № 136/3 на адресу позивача направлено витяг з рішення 32-ї сесії 6-го скликання Автозаводської районної ради міста Кременчука Полтавської області від 05 листопада 2013 року «Про відмову у наданні громадянам дозволів на складання проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для будівництва індивідуальних гаражів по вул. Ернста Тельмана, в районі гаражного кооперативу «Лада-2» в м. Кременчуці».

Вказаним рішенням відмовлено, зокрема, позивачу у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для будівництва індивідуальних гаражів по вул. Ернста Тельмана, в районі гаражного кооперативу «Лада-2», орієнтовною площею 28,0 кв.м. у зв'язку з невідповідністю місць розташування об'єктів вимогам генерального плану міста та іншої містобудівної документації.

Також, у вказаному рішенні було зазначено, що згідно з наданими Кременчуцькою міською радою повноважень від 25 січня 2011 року виконавчий комітет Автозаводської районної ради м. Кременчука отримав листи управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Кременчуцької міської ради № 28-16/2018 до № 28-16/2050, від № 28-16/2059 до № 28-16/2088, від № 28-16/2099 до № 28-16/2168 від 23 серпня 2013 року, де викладена інформація щодо не можливості розміщення індивідуальних гаражів по вулиці Ернста Тельмана, в районі гаражного кооперативу «Лада-2», вищезгаданим громадянам, так як ця земельна ділянка передана в постійне користування для суспільних потреб територіальної громади відповідно до рішення Кременчуцької міської ради від 25 грудня 2012 року «Про надання земельних ділянок в постійне користування в м. Кременчуці».

Позивач, вважаючи зазначені рішення органів місцевого самоврядування протиправними та таким, що порушують його права, звернувся до суду з цим позовом.

Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані рішення є протиправними, оскільки КП «Благоустрій Кременчука» звернулось до органу місцевого самоврядування із заявою про виділення у постійне користування спірної земельної ділянки пізніше, ніж позивач із заявою (клопотання) про виділення земельної ділянки для будівництва індивідуального гаражу.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідачі є різними юридичними особами, а тому пропуск Автозаводською районною радою м. Кременчука строку на відповідь позивачу не може свідчити про незаконність оскаржуваних рішень саме Кременчуцької міської ради, яка свої рішення прийняла у межах повноважень та згідно з вимогами чинного земельного законодавства. Своєю чергою, відмова позивачу Автозаводської районної ради м. Кременчука у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою також обґрунтована, оскільки спірна земельна ділянка вже була надана КП «Благоустрій Кременчука».

Розглядаючи справу, суди всіх інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів. На думку суду, такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм права з огляду на нижченаведене.

Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Статтею 80 Земельного кодексу України установлено, що суб'єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності.

За змістом ст.ст. 2 та 5 ЗК України Кременчуцька міська рада при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин.

Вирішуючи спір по суті, суди залишили поза увагою те, що у відносинах, які склалися між сторонами, відповідач як власник землі вільний у виборі суб'єкта щодо надання йому права користування земельною ділянкою в порядку, встановленому законом, при цьому він не здійснював владних управлінських функцій.

Ураховуючи наведене, суди дійшли помилкового висновку, що позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, може бути розглянуто за правилами КАС України.

Таким чином, суд дійшов висновку, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельної ділянки у користування (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації), подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.

Такого ж висновку дійшов Верховний Суд України у рішенні від 09 грудня 2014 року № 21-308а14, який має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції, відповідно до ст. 2442 КАС України.

У цій справі суди встановили, що рішенням від 25 грудня 2012 року «Про надання земельних ділянок в постійне користування в м. Кременчуці» Кременчуцька міська рада Полтавської області надала спірну земельну ділянку КП «Благоустрій Кременчука» в постійне користування для розміщення, експлуатації та обслуговування майданчика для зберігання демонтованих самовільно встановлених металевих конструкцій.

Конституційний Суд України в пункті 5 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв'язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, у тому числі отримання державного акта на право власності на земельну ділянку, укладення договору оренди землі.

Прийняте Кременчуцькою міською радою рішення про передачу КП «Благоустрій Кременчука» у користування земельної ділянки є ненормативним актом органу місцевого самоврядування, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання. Скасування такого акта не породжує наслідків для власника чи орендаря земельної ділянки, оскільки захист порушеного права у разі набуття права на земельну ділянку юридичною чи фізичною особою має вирішуватися за нормами цивільного законодавства.

Ураховуючи наведене, позов, предметом якого є рішення органу місцевого самоврядування щодо передачі у власність чи користування земельної ділянки, тобто ненормативний акт, що застосовується одноразово і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, не може бути задоволений, оскільки таке рішення органу місцевого самоврядування вичерпало свою дію шляхом виконання. Його скасування не породжує наслідків для користувача земельної ділянки, оскільки у такої особи виникло право користування земельною ділянкою.

Таким чином, суд дійшов висновку, що у разі прийняття органом місцевого самоврядування ненормативного акта, що застосовується одноразово, який після реалізації вичерпує свою дію фактом його виконання і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (зокрема, рішення про передачу земельних ділянок у власність, у користування), позов, предметом якого є спірне рішення органу місцевого самоврядування, не повинен розглядатися у порядку адміністративного судочинства, оскільки обраний позивачем спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту.

Така правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 11 листопада 2014 року № 21-405а14.

Оскільки позовні вимоги щодо визнання протиправним рішення Автозаводської районної у місті Кременчуці ради та зобов'язання цього відповідача вчинити певні дії також направлені на відновлення порушеного, як вважає позивач, його першочергового цивільного права на отримання спірної земельної ділянки та нерозривно пов'язані із вирішенням питання щодо правомірності набуття такого права КП «Благоустрій Кременчука», то такі вимоги також не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

З урахуванням викладеного, суд касаційної інстанції вважає, що судами першої та апеляційної інстанцій помилково розглянуто цей спір за правилами адміністративного судочинства, оскільки такий спір, враховуючи суть спірних правовідносин, їх суб'єктний склад, підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Згідно з ч. 1 ст. 228 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі з підстав, встановлених статтями 155 і 157 цього Кодексу.

Відповідно до п. 1 ч. 1, ч. 2 ст. 157 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Враховуючи викладене, суд касаційної інстанції дійшов висновку про скасування рішень судів першої і апеляційної інстанцій та закриття провадження у справі.

Керуючись статтями 157, 222, 223, 228, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.

Постанову Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 19 травня 2015 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 серпня 2015 року скасувати.

Провадження у справі № 524/4273/14-а за позовом ОСОБА_2 до Автозаводської районної ради м. Кременчука Полтавської області, Кременчуцької міської ради Полтавської області, треті особи: Комунальне підприємство «Благоустрій Кременчука», Управління містобудування та архітектури Кременчуцької міської ради Полтавської області, Управління Держземагенства у м. Кременчуці Полтавської області, Реєстраційна служба Кременчуцького міського управління юстиції, про визнання неправомірними та скасування рішень, зобов'язання вчинити дії закрити.

Роз'яснити позивачу право на звернення до суду в порядку цивільного судочинства.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: