Справа № 2а-3641/08 (2а/0470/8499/12)
Суддя: Мороз Л.Л.
Дата ухвалення: 2017-04-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"19" квітня 2017 р. м. Київ К/800/8553/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючої - судді Мороз Л.Л.,

суддів: Горбатюка С.А., Стрелець Т.Г.,

при секретарі Коцюрбі В.М.,

за участю: представника позивача Кригіна О.О.; прокурора Кузнецової Ю.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду справу за касаційною скаргою заступника прокурора Дніпропетровської області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 5 лютого 2015 року по справі №2-а-3641/08 за позовом Комунального підприємства „Транспортування покупної теплової енергії „Теплотранс" Дніпропетровської міської ради до Державної інспекції з контролю за цінами у Дніпропетровській області, Державної інспекції України з контролю за цінами, треті особи: Дніпропетровська міська рада, Управління регуляторної політики та підприємництва департаменту промисловості, енергетики та підприємництва Дніпротетровської міської ради про визнання недійсним рішення, -

ВСТАНОВИЛА:

В квітні 2008 року Комунальне підприємство „Транспортування покупної теплової енергії „Теплотранс" Дніпропетровської міської ради звернулося до суду із позовом до Державної інспекції з контролю за цінами в Дніпропетровській області про визнання недійсним рішення Державної інспекції з контролю за цінами у Дніпропетровській області №173 від 15.05.2007 року.

Позовні вимоги мотивовані тим, що оскаржуване рішення відповідача від 15 травня 2007 року №173, яким до позивача застосовані економічні санкції за порушення державної дисципліни цін, а саме за завищення тарифів на теплову енергію, не відповідає вимогам діючого законодавства, оскільки в грудні 2006 року підприємство отримало рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 04.12.2006 року №4590 „Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету міської ради від 16.10.2006 року №3712" про застосування нових тарифів, після чого підприємством, на виконання вимог ст. 7 Закону України „Про житлово-комунальні послуги", ст. 13 Закону України „Про теплопостачання" та ст.ст. 17, 73 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні" був виданий наказ по підприємству про застосування нових тарифів для населення за послуги теплопостачання, у зв'язку із чим правомірно підвищені тарифи.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 7 липня 2008 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 1 квітня 2010 року, позов задоволений.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 липня 2012 року скасовані рішення судів першої та апеляційної інстанцій, справа направлена на новий розгляд до суду першої інстанції.

Направляючи справу на новий розгляд судом касаційної інстанції зазначено, що оскільки рішення виконавчого комітету №4590 від 4 грудня 2006 року є регуляторним актом в розумінні Закону України „Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", суди попередніх інстанцій не перевірили та не встановили, чи дотримана процедура прийняття оскаржуваного рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 04.12.06 №4590, передбачена при прийнятті регуляторних актів. Залишилось нез'ясованим питання щодо дотримання відповідачем вимог Закону України „Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" в частині оприлюднення рішення виконавчого комітету №4590 від 4 грудня 2006 року, положення якого застосувались позивачем при нарахуванні споживачам за теплову енергію та яким встановлені граничний тариф на теплову енергію з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних і юридичних осіб, їх об'єднань, у спосіб, передбачений ст. 13 зазначеного Закону.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2013 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 5 лютого 2015 року скасоване рішення суду першої інстанції, позовні вимоги задоволені. Визнане неправомірним та скасоване рішення Державної інспекції з контролю за цінами у Дніпропетровській області №173 від 15.05.2007 р.

Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду заступник прокурора Дніпропетровської області звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції, посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами першої і апеляційної інстанцій встановлено, що виконавчий комітет Дніпропетровської міської ради 04.12.2006 року прийняв рішення №4590, яким збільшив граничні тарифи на теплову енергію, що транспортується та постачається КП ТПТЕ „Теплотранс" Дніпропетровської міської ради.

Рішенням від 04.12.2006 року №4509 внесені зміни до підпункту 1.1. пункту 1 рішення міської ради від 16.10.2006 року №3712, а саме включено до переліку підприємств, по яких встановлені тарифи на теплову енергію, що виробляється, транспортується та постачається споживачам міста, позивача - КП ТПТЕ „Теплотранс" Дніпропетровської міської ради, та складали для населення 171 грн./Гкал з ПДВ, для бюджетних та інших організацій 251,77 грн./Гкал з ПДВ.

Раніше, пунктом 9 рішення виконкому Дніпропетровської міської ради від 16.10.2006 року №3712, було визначено, що рішення виконкому Дніпропетровської міської ради від 19.10.2000 року №2569 „Про встановлення тарифів на комунальні послуги для населення" та від 19.09.2002 року №2077 „Про затвердження граничних рівнів тарифів на послуги з теплопостачання, які надаються комунальними підприємствами міста" втратили чинність для підприємств, зазначених у цих рішеннях.

Рішенням виконкому Дніпропетровської міської ради від 19.10.2000 року №2569 „Про встановлення тарифів на комунальні послуги для населення" було встановлено тариф за 1 Гкал теплової енергії в розмірі 65 грн. для населення.

Рішенням від 19.09.2002 року №2077 „Про затвердження граничних рівнів тарифів на послуги з теплопостачання, які надаються комунальними підприємствами міста" встановлювались тарифи для всіх споживачів крім населення, введені в дію з 15.10.2002 року, а саме для бюджетних споживачів 80 грн./Гкал з ПДВ, для інших споживачів 85 грн./Гкал з ПДВ.

Пунктом 11 рішення від 16.10.2006 року №3712 також встановлено, що рішення виконкому від 19.09.2002 року №2057 „Про внесення змін до рішення виконкому міської ради від 18.07.2002 року №1503" також втрачає чинність для підприємств, зазначених в цьому рішенні.

Таким чином, граничний тариф на теплову енергію, що був застосований КП ТПТЕ „Теплотранс" з 4 грудня 2006 року складав: для населення 171 грн./Гкал з ПДВ; для бюджетних та інших організацій 251,77 грн./Гкал з ПДВ., та був застосований на підставі рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 04.12.2006 року №4590 „Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету міської ради від 16.10.2006 року №3712 „Про тарифи на теплопостачання".

На вимогу прокуратури Дніпропетровської області від 6 лютого 2007 року №07/1-148 Державною інспекцією з контролю за цінами у Дніпропетровській області проведена перевірка Комунального підприємства із транспортування покупної теплової енергії „Теплотранс" Дніпропетровської міської ради з питання додержання державної дисципліни цін на послуги з теплопостачання за опалювальний період 2006-2007 роки.

За результатами перевірки, якою охоплені питання відповідності застосування тарифів на послуги з опалення та гарячого водопостачання вимогам Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України „Про житлово-комунальні послуги", Закону України „Про теплопостачання", Постанови КМУ „Про затвердження Правил надання послуг централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення та типового договору про надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення" від 21 липня 2005 року №630, складений акт перевірки порядку застосування цін, тарифів від 20 квітня 2007 року №189, яким встановлено наступне:

- теплову енергію для постачання споживачам міста підприємство отримує від відомчих джерел теплової енергії згідно укладених договорів з Державним підприємством „Виробниче об'єднання Південний машинобудівний завод ім. О.М. Макарова" та ВАТ „Дніпрошина";

- відповідно до статті 7 Закону України „Про житлово-комунальні послуги" граничний тариф на теплову енергію, що постачається КП ТПТЕ „Теплотранс" затверджений рішенням виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 04.12.2006 року №4590 „Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету міської ради від 16.10.2006 року №3712 „Про тарифи та теплопостачання" на рівні: населення - 171 грн./Гкал з ПДВ; бюджет та інші - 251,77 грн./Гкал з ПДВ.

- при прийнятті вказаного рішення органом місцевого самоврядування були порушені вимоги Закону України „Про засади державної та регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Виконкомом та підприємством не був оприлюднений регуляторний акт в порушення статті 12 вказаного Закону. Отже, відповідно до вимог статті 59 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні" у зв'язку із відсутністю в рішенні дати введення в дію цього рішення у підприємства відсутні правові підстави для введення тарифів в дію;

- не зважаючи на наведені порушення чинного законодавства, підприємство здійснювало нарахування споживачам за теплову енергію з 4 грудня 2006 року у розмірах: для населення - 171 грн./Гкал з ПДВ; для бюджетних та інших організацій - 251,77 грн./Гкал з ПДВ, внаслідок чого підприємством отримана необґрунтована виручка в сумі 3290935,10 грн., що призвело до порушення підприємством рішень Виконкому Дніпропетровської міської ради від 16.10.2006 року №3712, від 19.10.2006 року №2569, від 19.09.2002 року №2077, від 19.09.2002 року №2057.

Згідно висновку акту перевірки підприємством застосований тариф на теплову енергію всупереч вимог рішення виконкому Дніпропетровської міськради від 16.10.2006 року №3712, що призвело до порушення статті 20 Закону України „Про теплопостачання" та до зайвого нарахування (з ПДВ) 7974329,42 грн., з якої порушення дисципліни цін по населенню складає 4905074,16 грн., відшкодування надання пільг по населенню 558115,54 грн., по бюджетним споживачам 1340355,77 грн., по іншим споживачам 1170783,95 грн. Загальна сума завищення, що була фактично стягнута зі споживачів та підлягає відрахуванню до бюджету 3290935,1 грн. без ПДВ.

На підставі матеріалів перевірки Державною інспекцією з контролю за цінами у Дніпропетровській області прийняте рішення від 15 травня 2007 року №173 про застосування економічних санкцій за порушення державної дисципліни цін, яким встановлене завищення тарифів на теплову енергію та вирішено вилучити у КП із транспортування покупної теплової енергії „Теплотранс" 3290935,10 грн. та застосований штраф у сумі 6581870,20 грн.

Згідно вказаного рішення КП із транспортування покупної теплової енергії „Теплотранс" Дніпропетровської міської ради були порушені вимоги рішень виконкому Дніпропетровської міської ради: від 16.10.2006 року №3712 „Про тарифи на теплопостачання"; від 19.10.2000 року №2569 „Про встановлення тарифів на комунальні послуги для населення"; від 19.09.2002 року №2077 „Про затвердження граничних тарифів на комунальні послуги для населення"; від 19.09.2002 року №2057 „Про внесення змін до рішення виконкому міської ради від 18.07.2002 року №1503".

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог виходив з того, що позивачем безпідставно підвищені тарифи на теплову енергію на підставі рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 04.12.2006 року №4590, яке не введено в дію внаслідок недотримання процедури його оприлюднення.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у позові виходив з того, що спірне рішення прийняте на підставі акту перевірки №189 від 20.04.2007р., який не містить посилань на документи первинного бухгалтерського обліку, регістри бухгалтерського обліку та розрахунку незаконно отриманих сум, встановлених п. 3.2. Інструкції про порядок застосування економічних та фінансових (штрафних) санкцій органами державного контролю за цінами № 298, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 18.12.2001р. за № 1047/6238.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції виходячи з наступного.

За обставинами справи між сторонами виник спір щодо правомірності використання позивачем рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 04.12.2006 року №4590, в результаті використання якого позивачем були підвищені тарифи на теплову енергію.

Зазначене рішення визначає правове регулювання господарських відносин, яке застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола споживачів, регулює господарську діяльність у сфері встановлення тарифів на теплову енергію, яка відпускається для населення і населених пунктів.

Згідно статті 1 Закону України „Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11.09.2003 року №1160-IV, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин(далі - Закон №1160-IV) регуляторний акт це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.

За змістом вказаного рішення виконавчого комітету вбачається, що останнім затверджений граничний тариф на теплову енергію на підставі якого здійснювалось нарахування споживачам за теплову енергію, таким чином рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 04.12.2006 року №4590 є регуляторним актом, тому при прийнятті такого рішення встановлюється особлива процедура його підготовки, прийняття та оприлюднення відповідно до Закону №1160-IV.

Статтею 36 Закону №1160-IV визначено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.

Згідно статті 12 Закону №1160-IV регуляторні акти, прийняті органами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

Пунктом 11 статті 59 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що акти органів місцевого самоврядування доводяться до відома населення.

Статтею 22 Закону України „Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації" встановлено порядок оприлюднення рішень органів місцевого самоврядування: вони мають бути опубліковані в офіційних виданнях та друкованих засобах масової інформації органів державної влади та місцевого самоврядування. Зазначений закон є спеціальним щодо висвітлення діяльності органів місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 21 Закону України „Про інформацію", законодавчі та інші нормативні акти, що стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян, не доведені до публічного відома, не мають юридичної сили.

Судом першої інстанції, за наслідком нового розгляду було встановлено, що при прийнятті рішення виконавчим комітетом від 04.12.2006 року №4590 не були дотриманні вимоги Закону України „Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", щодо його офіційного оприлюднення у друкованих засобах масової інформації.

Статтею 57 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право знати свої права та обов'язки. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права та обов'язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.

Відповідно до ст. 14 Закону України „Про ціни і ціноутворення", в редакції на час виникнення спірних правовідносин, вся необґрунтовано одержана підприємством, організацією сума виручки в результаті порушення державної дисципліни цін підлягає вилученню в доход відповідного бюджету залежно від підпорядкованості підприємства, організації. Крім того, в позабюджетні фонди місцевих Рад стягується штраф у двократному розмірі необґрунтовано одержаної суми виручки.

Згідно п. 4.1 Інструкції про порядок застосування економічних та фінансових (штрафних) санкцій органами державного контролю за цінами, затвердженої наказом Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України, Міністерства фінансів України від 03.12.2001 року №298/519, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 18.12.2001 року за №1047/6238, підставою для застосування економічних санкцій за порушення державної дисципліни цін є одержання суб'єктами господарювання необґрунтованої виручки в результаті порушення ними чинного в періоді, що перевіряється, порядку встановлення та застосування цін і тарифів, які регулюються уповноваженими органами відповідно до вимог законодавства.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції, що позивачем було неправомірно застосоване рішення виконавчого комітету від 04.12.2006 року №4590, яке є регуляторним актом, оскільки останнє було прийняте без додержання особливої процедури його прийняття, встановленої Законом №1160-IV, зокрема без офіційного опублікування у друкованих засобах масової інформації.

Доводи касаційної скарги та висновки суду апеляційної інстанції, стосовно того, що спірне рішення ґрунтується на відомостях акта перевірки, який не містить посилань на документи первинного бухгалтерського обліку є необґрунтованими та не відповідають матеріалам справи, оскільки акт перевірки №189 від 20.04.2007р. містить розрахунок незаконно отриманих позивачем сум обрахованих у відповідності до „Тимчасових правил обліку відпускання та споживання теплової енергії" фактичні втрати теплової енергії визначені по методиці МУ 34-70-08-84 „По визначенню втрат теплової енергії в водяних та парових теплових мережах". Виходячи з протяжності приєднаних теплових мереж, що знаходяться на балансі підприємства, з врахуванням фактичних параметрів роботи системи теплопостачання. Крім того, вказаний акт ґрунтується на первинних документах та містить додатки, зокрема: дані підприємства щодо нарахувань та перерахунків послуги з опалення та гарячого водопостачання; розрахунок фактичних витрат по мережам приєднаним до ТЕЦ ВАТ ПМЗ; дані підприємства щодо сплати за теплову енергію; дані про суму додаткової виручки.

З урахуванням наведеного колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню, постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а рішення суду першої інстанції підлягає залишенню в силі з урахуванням вищенаведених обставин.

Згідно ст.226 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції, але помилково скасоване судом апеляційної інстанції.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України прийшла до висновків, що обставини справи встановлені повно і правильно, але суд апеляційної інстанції при ухваленні судового рішення порушив норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення необґрунтованого рішення та помилкового скасування законного рішення суду першої інстанції, яке підлягає скасуванню, а постанова суду першої інстанції підлягає залишенню в силі.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 226, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу заступника прокурора Дніпропетровської області задовольнити.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 5 лютого 2015 року скасувати, постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2013 року залишити в силі.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст. 237-239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: