Справа № 826/9372/16
Суддя: Костюк Л.О.
Дата ухвалення: 2017-04-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 826/9372/16 Головуючий у 1-й інстанції: Федорчук А.Б. Суддя-доповідач: Костюк Л.О.
У Х В А Л А

Іменем України

13 квітня 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Костюк Л.О.;

суддів: Бужак Н.П., Твердохліб В.А.;

за участю секретаря: Драч М.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у залі суду апеляційну скаргу Державного підприємства «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща- Водиця» на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 19 січня 2017 року у справі за адміністративним позовом Державного підприємства «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця» до Міністерства аграрної політики та продовольства України про визнання протиправним та скасування наказу №197 від 13.06.2016 року, -

В С Т А Н О В И Л А:

У червні 2016 року, Державне підприємство «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-водиця» (далі - позивач, ДП «Агрокомбінат «Пуща-Водиця») звернулось до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Міністерства аграрної політики та продовольства України (надалі - відповідач), в якому просить визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України №197 від 13.06.2016 року «Про проведення позапланового аудиту відповідності діяльності державного підприємства «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця» за підписом Міністра аграрної політики та продовольства України.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що відповідач з порушенням вимог чинного законодавства України та з перевищенням своїх повноважень неправомірно призначив позаплановий аудит позивача.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 19 січня 2017 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції як таку, що постановлена з порушенням норм матеріального та процесуального права, та прийняти нову, якою позов задоволити повністю.

Заслухавши суддю - доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду - без змін з таких підстав.

Згідно зі ст. 198, п. 1 ч. 1 ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відмови у задоволенні позовних вимог в повному обсязі, з огляду на наступне.

Як встановлено судом першої інстанції, що наказом Мінагрополітики України від 13.06.2016 року №197 «Про проведення позапланового аудиту відповідності діяльності Державного підприємства «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця» за підписом Міністра Т.Кутового (надалі - наказ №197).

Відповідно до п. 1 - п.5 наказу №197 утворено аудиторську групу з проведення позапланового аудиту відповідності діяльності державного підприємства «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця», затвердити програму проведення позапланового аудиту відповідності діяльності державного підприємства «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця», аудиторській групі провести позаплановий аудит відповідності діяльності державного підприємства «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця» за період з 01.01.2008 року по 30 червня 2016 року в термін з 13 червня 2016 року по 08 липня 2016 року, надати право голові комісії, за потреби, залучати до виконання даного наказу інших спеціалістів Міністерства, управлінню внутрішнього аудиту поінформувати керівництво Міністерства аграрної політики та продовольства України про результати аудиту.

Згідно додатку до вищезазначеного наказу, затверджено склад аудиторської групи з проведення позапланового аудиту відповідності діяльності державного підприємства «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця» та програму проведення позапланового аудиту відповідності діяльності державного підприємства «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця».

Позивач не погоджується з правомірністю прийняття спірного рішення та звернувся до Суду з відповідним позовом.

Надаючи правову оцінку матеріалам та обставинам справи, а також наданим додатковим поясненням та запереченням сторін, колегія суддів звертає увагу на наступне.

Виконання Міністерством аграрної політики та продовольства України, як вповноваженого органу до сфери управління якого належить підприємство, своїх дискреційних повноважень забезпечується чинним законодавством України, зокрема, Конституцією України, Бюджетним кодексом України, Законом України «Про управління об'єктами державної власності» від 21 вересня 2006 року № 185-V (далі - Закон № 185), Законом України «Про центральні органи виконавчої влади», Порядком утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органах виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів від 28.09.2011 № 1001 (далі - Порядок № 1001), Стандартами внутрішнього аудиту, затверджених наказом Міністерства фінансів України від 04.10.2011 № 1247 та зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 20.10.2011 за № 1219/19957, Положенням про Міністерство аграрної політики та продовольства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від І 25.11.2015 № 1119 (далі - Положення № 1119), Статутом Державного підприємства (Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця», затвердженого наказом Мінагрополітики України від 26 листопада 2013 року № 687, нова редакція від 17.12.2013 (далі - Статут) та на підставі листа Служби безпеки України від ; 30.05.2016 №8/2/4-6512 про можливість/наявність складу злочину у діях керівництва Державного підприємства «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща- Водиця» по відчуженню державного майна.

Відповідно до п.1 Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25 листопада 2015 року №1119 (надалі - Положення) Міністерство аграрної політики та продовольства України (Мінагрополітики) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Мінагрополітики є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує: формування та реалізує державну аграрну політику, державну політику у сферах сільського господарства та з питань продовольчої безпеки держави, охорони прав на сорти рослин, тваринництва; формування та реалізацію державної політики у сферах рибного господарства та рибної промисловості, охорони, використання та відтворення водних біоресурсів, регулювання рибальства та безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства, лісового та мисливського господарства, ветеринарної медицини, безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, у сферах карантину та захисту рослин, насінництва та розсадництва, у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Мінагрополітики з метою організації своєї діяльності організовує планово-фінансову роботу в апараті Мінагрополітики, на підприємствах, в установах і організаціях, що належать до сфери його управління, здійснює контроль за використанням фінансових і матеріальних ресурсів, забезпечує організацію та вдосконалення порядку ведення бухгалтерського обліку та забезпечує ефективне і цільове використання бюджетних коштів. (пп.3 та пп.5 пункту 5 Положення).

Згідно пунктів 11.2.5 та 11.2.6 Статуту, уповноважений орган управління, зокрема, проводить моніторинг фінансової діяльності, зокрема виконання фінансових планів ДП «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця» та здійснює контроль за фінансовою (бюджетною) дисципліною ДП Агрокомбінат «Пуща-Водиця».

Відповідно до пункту 5.12. Статуту, Уповноважений орган управління здійснює контроль за ефективністю використання та збереження закріпленого за підприємством державного майна та коштів, здійсненням господарської діяльності підприємства в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання.

Відповідно до Положення №1119, Мінагрополітики здійснює контроль за використанням фінансових і матеріальних ресурсів, забезпечує організацію та і вдосконалення бухгалтерського обліку та відповідно до покладених завдань Мінагрополітики здійснює управління об'єктами державної власності, що належать до сфери його управління.

Мінагрополітики з метою організації своєї діяльності організовує планово-фінансову роботу в апараті Мінагрополітики, на підприємствах, в установах і організаціях, що належать до сфери його управління, здійснює контроль за використанням фінансових і матеріальних ресурсів, забезпечує організацію та вдосконалення порядку ведення бухгалтерського обліку та забезпечує ефективне і цільове використання бюджетних коштів. (пп.3 та пп.5 п. 5 Положення).

Так, згідно з приписами п. 8 Положення Мінагрополітики у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує і контролює їх виконання.

Колегія суддів звертає увагу на те, що у зазначеному вище пункті Положення закріплено право Міністерства видавати накази в порядку та на підставі нормативно - правових документів.

Як вбачається зі змісту статуту ДП «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця», затвердженого наказом Мінагрополітики України від 26.11.2013 року №687, копія якого наявна у матеріалах справи, ДП «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця» засновано на основі державної власності, входить до сфери управління Мінагрополітики України (надалі - уповноважень орган управління) і є підзвітним йому (п. 1.1 статуту).

У силу положень п. 1.3 статуту, у своїй діяльності ДП «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця» керується Конституцією України, законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, наказами Мінагрополітики України, іншими нормативно-правовими актами, а також цим Статутом.

В свою чергу, уповноважений орган управління відповідно до покладених на нього завдань здійснює повноваження щодо реалізації прав держави як власника майна, переданого ДП «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця», пов'язаних з володінням, користуванням і розпорядженням ним у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб (пункт 11.1 Статуту).

Згідно пунктів 11.2.5 та 11.2.6 Статуту, уповноважений орган управління, зокрема, проводить моніторинг фінансової діяльності, зокрема виконання фінансових планів ДП «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця» та здійснює контроль за фінансовою (бюджетною) дисципліною ДП Агрокомбінат «Пуща-Водиця».

Наказом Мінагрополітики України від 13 червня 2016 року № 197 «Про проведення позапланового аудиту відповідності діяльності Державного підприємства «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця» утворено аудиторську групу з проведення позапланового аудиту відповідності діяльності державного підприємства.

Мінагрополітики України, приймаючи наказ, виконує свої дискреційні повноваження як можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість істосувати норми закону та вчинити конкретні дії, кожні з яких окремо є правильними (законними).

Статтею 17 Закону № 185- V передбачено застосування заходів адміністративної, дисциплінарної, цивільно-правової та кримінальної відповідальності до винних осіб згідно із законом за невиконання вимог законів України та інших нормативно-правових актів з питань управління об'єктами державної власності.

Відповідальність за своєчасність подання центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері управління об'єктами державної власності, інформації, зазначеної в частині шостій статті 16 Закону № 185, зокрема інформацію про стан об'єктів державної власності, що перебувають в їх управлінні, та повноту такої інформації несуть керівники суб'єктів управління об'єктами державної власності.

Колегія суддів звертає увагу на правову позицію Вищого адміністративного суду України викладену в ухвалі від 02.06.2016 у справі № К/800/45098/15 за позовом ДП «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця» про визнання аналогічного наказу протиправним, в якому обґрунтовує, що Мінагрополітики як уповноважений орган управління по відношенню до позивача наділене повноваженнями щодо здійснення моніторингу фінансової діяльності та контролю за фінансовою (бюджетною) дисципліною підприємства як підзвітного йому.

Окрім зазначеного звертає увагу на те, що уповноважений орган управління відповідно до покладених на нього завдань здійснює повноваження щодо реалізації прав держави як власника майна, переданого ДП «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця», пов'язаних з володінням, користуванням і розпорядженням ним у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб (п. 11.1 статуту).

Згідно п.п. 11.2.5 та 11.2.6 статуту, уповноважений орган управління, зокрема, проводить моніторинг фінансової діяльності, зокрема виконання фінансових планів ДП «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця» та здійснює контроль за фінансовою (бюджетною) дисципліною ДП «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця».

Аналогічні положення викладено у нормах Закону України «Про управління об'єктами державної власності» від 21.09.2006 року №185-V (надалі - Закон №185-V), який, відповідно до Конституції України, визначає правові основи управління об'єктами державної власності.

Приписами ст. 1 Закону №185-V передбачено, що управління об'єктами державної власності - здійснення Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами, іншими суб'єктами, визначеними цим Законом, повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об'єктів, пов'язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.

При цьому, уповноважені органи управління відповідно до покладених на них завдань, у тому числі, проводять моніторинг фінансової діяльності, зокрема виконання показників фінансових планів підприємств, що належать до сфери їх управління та вживають заходів до поліпшення їх роботи та забезпечують проведення щорічних незалежних аудиторських перевірок фінансової звітності державних унітарних підприємств та господарських товариств, у статутному капіталі яких більше 50 відсотків акцій (часток) належать державі. У разі зміни керівника суб'єкта господарювання забезпечують проведення позапланової перевірки фінансово - господарської діяльнос такого суб'єкта у порядку, передбаченому законом. (п. 7, п. 8 ч. 1 ст. 6 Закону №185-V).

Відповідно до пп. 16 п. 10 Положення Міністр організовує внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечує їх здійснення в Мінагрополітики, а також на підприємствах, в установах і організаціях, що належать до сфери його управління.

Таким чином, Мінагрополітики, у відповідності до положень статуту ДП «Агрокомбінат «Пуща-Водиця», є уповноваженим органом управління по відношенню до позивача, наділений повноваженням щодо здійснення моніторингу фінансової діяльності, контролю за фінансовою (бюджетною) дисципліною та проведення аудиту ДП «Агрокомбінат «Пуща-Водиця», як підзвітного йому.

Також, слід зазначити, що механізм проведення внутрішнього аудиту в Міністерстві аграрної політики та продовольства України, в установах, організаціях та підприємствах, що належать до сфери його управління визначено Порядком планування та проведення внутрішнього аудиту в Міністерстві аграрної політики та продовольства України, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 20.02.2013 року №114 (надалі - Порядок №114).

Сфера застосування внутрішнього аудиту охоплює такі напрями діяльності установ, організацій та підприємств, що належать до сфери управління Міністерства аграрної політики та продовольства України: оцінка діяльності щодо ефективності функціонування системи внутрішнього контролю, ступеня виконання і досягнення цілей, визначених у стратегічних та річних планах, ефективності планування і виконання бюджетних програм та результатів їх виконання, якості надання адміністративних послуг та виконання контрольно-наглядових функцій, завдань, визначених актами законодавства, а також ризиків, які негативно впливають на виконання функцій і завдань (аудит ефективності); оцінка діяльності щодо законності та достовірності фінансової і бюджетної звітності, правильності ведення бухгалтерського обліку (фінансовий аудит); оцінка діяльності щодо дотримання актів законодавства, планів, процедур, контрактів з питань стану збереження активів, інформації та управління державним майном (аудит відповідності) (II розділ Порядку №114).

Щодо проведення внутрішнього аудиту в межах компетенції відповідача, колегія суддів звертає увагу на наступне.

Так, відповідно до п. 3 статті 26 Бюджетного кодексу України, яким визначено суб'єктів, які мають забезпечити здійснення внутрішнього аудиту, а також надає визначення функції «внутрішній аудит». Крім того, у статті 26 Бюджетного кодексу України зазначено, що основні засади здійснення внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.

З метою реалізації цієї вимоги Бюджетного кодексу України Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 28 вересня 2011 року № 1001 «Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади» (далі - Постанова № 1001), якою затверджено Порядок утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - Порядок № 1001), що регламентує основні засади цієї діяльності, зокрема визначає механізм утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту, повноваження, права та обов'язки внутрішніх аудиторів тощо, а також містить визначення об'єкта внутрішнього аудиту.

Разом з тим до повноважень Держфінінспекції (Держаудитслужби) належить надання роз'яснень щодо застосування Порядку № 1001 (п. 4 Постанови № 1001).

Відповідно до пункту 2 Порядку № 1001 об'єктом внутрішнього аудиту є діяльність центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ у повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах) та заходи, що здійснюються його керівником для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю (дотримання принципів законності та ефективного використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, виконання завдань, планів і дотримання вимог щодо діяльності центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ, а також підприємств, установ та організацій, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади).

Відповідно до розділу 1 Статуту державне підприємство позивача входить до сфери управління Міністерства аграрної політики та продовольства України та підзвітне йому.

Окрім зазначеного колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до п. 5.1 розділу 5 Статуту майно державного підприємства позивача є державним і закріплюється за ним на праві господарського відання.

Крім того, Стандартами внутрішнього аудиту передбачено, зокрема, такий напрям діяльності, як «аудит відповідності» - оцінка діяльності установи щодо дотримання актів законодавства, планів, процедур, контрактів з питань стану збереження активів, інформації та управління державним майном (пункт 1.1 глави 1 розділу III Стандартів внутрішнього аудиту).

Отже, дія Постанови № 1001 (а також Стандартів внутрішнього аудиту) поширюється на державне підприємство позивача як на об'єкт внутрішнього аудиту Управління внутрішнього аудиту Міністерства аграрної політики та продовольства України.

Щодо проведення аудиторською групою, склад якої затверджено наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України, проводити позаплановий аудит відповідності діяльності на підприємстві позивача, колегія суддів звертає увагу на наступне.

Відповідно до підпункту 5 пункту 12 Порядку № 1001 і враховуючи абзац 2 пункту 6 Порядку № 1001, аудиторська група, склад якої затверджено наказом Міністерства, вправі проводити позаплановий аудит відповідності на державному підприємстві позивача.

Окрім зазначеного вище, колегія суддів звертає увагу на пп. 3 п. 12 Порядку № 1001 працівники підрозділу внутрішнього аудиту мають право ініціювати перед керівником центрального органу виконавчої влади залучення експерта для забезпечення виконання аудиторського завдання.

Відповідно до вище зазначеного колегія суддів приходить до висновку, що Мінагрополітики України, який, у відповідності до положень статуту ДП «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця», є уповноваженим органом управління по відношенню до позивача, наділений повноваженням щодо здійснення моніторингу фінансової діяльності, контролю за фінансовою (бюджетною) дисципліною та проведення аудиту ДП «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця», як підзвітного йому.

Механізм проведення внутрішнього аудиту в Міністерстві аграрної політики та продовольства України, в установах, організаціях та підприємствах, що належать до сфери його управління визначено Порядком планування та проведення внутрішнього аудиту в Міністерстві аграрної політики та продовольства України, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 20.02.2013 року №114 (надалі - Порядок №114).

Сфера застосування внутрішнього аудиту охоплює такі напрями діяльності установ, організацій та підприємств, що належать до сфери управління Міністерства аграрної політики та продовольства України: оцінка діяльності щодо ефективності функціонування системи внутрішнього контролю, ступеня виконання і досягнення цілей, визначених у стратегічних та річних планах, ефективності планування і виконання бюджетних програм та результатів їх виконання, якості надання адміністративних послуг та виконання контрольно-наглядових функцій, завдань, визначених актами законодавства, а також ризиків, які негативно впливають на виконання функцій і завдань (аудит ефективності); оцінка діяльності щодо законності та достовірності фінансової і бюджетної звітності, правильності ведення бухгалтерського обліку (фінансовий аудит); оцінка діяльності щодо дотримання актів законодавства, планів, процедур, контрактів з питань стану збереження активів, інформації та управління державним майном (аудит відповідності) (ІІ розділ Порядку №114).

В розділі II Порядку планування та проведення внутрішнього аудиту в Міністерстві аграрної політики та продовольства України, затвердженого наказом Мінагрополітики України №114 від 20.02.2013 року, передбачено, що термін внутрішній аудит вживається у значенні, що застосовується в Бюджетному кодексі України.

В свою чергу відповідно до пункту 12 частини 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України бюджетні установи - органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідного державного бюджету.

За приписами ч. 3 ст. 26 Бюджетного кодексу України, внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та не результативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.

За своїм правовим статусом ДП «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця» - державне унітарне, госпрозрахункове сільськогосподарське підприємство, яке не використовує у своїй діяльності бюджетних коштів, не є бюджетною установою, не є розпорядником бюджетних коштів, що вказує на відсутність правових підстав для проведення Мінагрополітики України позапланового аудиту відповідності діяльності ДП «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця».

На виконання ч. 3 ст. 26 Бюджетного кодексу України постановою Кабінету міністрів України від 28.09.2011 р. №1001 затверджено Порядок утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - Порядок №1001).

Відповідно до п. 1 Порядку №1001, останній визначає механізм утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади такого аудиту.

Згідно з п. 2 Порядку №1001 об'єктом внутрішнього аудиту є діяльність центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ у повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах) та заходи, що здійснюються його керівником для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю (дотримання принципів законності та ефективного використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, виконання завдань, планів і дотримання вимог щодо діяльності центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ, а також підприємств, установ та організацій, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади).

У пункті 1.1. Стандартів внутрішнього аудиту, затверджених наказом Міністерства фінансів України 04.10.2011 №1247, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 20.10.2011 за №1219/19957, (далі - Стандарти внутрішнього аудиту) вказано, що ці Стандарти розроблені з метою визначення єдиних заходів до організації та проведення внутрішнього аудиту, підготовки аудиторських звітів, висновків та рекомендацій у міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях (далі -установа), оцінки якості такого аудиту.

Щодо посилання позивача на те, що Наказ №197 не відповідає п. 12 ч. 1 ст. 2, ч. 3 ст. 26 Бюджетному кодексу України, Постанові КМУ №1001, Стандартам внутрішнього аудиту, Порядку планування та проведення внутрішнього аудиту в Міністерстві аграрної політики та продовольства України, затвердженого наказом від 18.06.2015 року №226, оскільки за своїм правовим статусом ДП «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця» є державним унітарним комерційним підприємство, а не бюджетною установою, та не є розпорядником бюджетних коштів, колегія суддів звертає увагу на наступне.

Відповідно до Статуту позивач створений з метою отримання прибутку та є прибутковим підприємством ( за результатами 215 року найбільшу питому вагу у формуванні прибуткової діяльності агропідприємств серед 40 - ка підприємств ДП «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця» зайняло третє місце, в той час, коли бюджетні установи є прибутковими.

Відповідно до п. 5.1. Положення про Реєстр неприбуткових установ та організацій, затвердженого наказом Міністерства фінансів України 24.01.2013 №37, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 14.02.2013 року за №267/22799, установам, організаціям, створеним органами державної влади України, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів, присвоюється ознака неприбутковості - (0002).

Колегія суддів звертає увагу на те, що ДП «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця» ніколи не було включеним до Реєстру неприбуткових установ та організацій.

В даний час діє Порядок ведення Реєстру неприбуткових установ та організацій, включення неприбуткових підприємств, установ та організацій до реєстру та виключення з реєстру, затверджений постановою Кабінету Міністрів України №440 від 13.07.2016 року, згідно з яким під кодом (0031) зазначені бюджетні установи. Такий код неприбутковості (0031) ДП «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця» не присвоювався.

Окрім зазначеного вище колегія суддів звертає увагу на те, що в преамбулі Наказу №197 є посилання на лист Служби безпеки України №8/2/4-6512 від 30.05.2016 року.

Окрім зазначеного вище колегія суддів звертає увагу на те, що Мінагрополітики України, приймаючи спірний наказ, діяв не як контролюючий орган, а як уповноважений орган управління, відповідно до положень статуту ДП «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця», Закону №185 та Положення №1119, а тому посилання позивача на те, що відповідачем прийнято наказ всупереч приписам п. 12 ч. 1 ст. 2, ч. 3 ст. 26 Бюджетного кодексу України, Постанові КМУ №1001 від 28.09.2011 року, Стандартам внутрішнього аудиту, затверджені Наказом Міністерства фінансів України від 04.10.2011 року №1247 не беруться до уваги.

Крім цього, Державна аудиторська служба України листом від 27.07.2016 року №21-14/11 надано офіційні роз'яснення позивачу щодо належності підприємства до об'єктів внутрішнього аудиту Мінагрополітики та правомірності проведення такого аудиту.

Отже, підсумовуючи викладене, Мінагрополітики у відповідності до приписів Положення №1119, Порядку №114 та з урахуванням листа Служби безпеки України від 30.05.2016 року №8/2/4-6512, обґрунтовано та правомірно винесено спірний наказ від 13.06.2016 року №197.

Як вбачається з матеріалів справи та підтверджує сам позивач, що останнім було допущено посадових осіб відповідача до проведення позапланового аудиту.

Колегія суддів звертає увагу на те, що відповідачем фактично реалізована його компетенція на проведення перевірки та оскаржуваний наказ №197 від 13.06.2016 року не є таким, що порушує права позивача та інтереси шляхом обмежень у реалізації його прав чи безпідставного покладення на нього обов'язків.

А також, колегія суддів зазначає, що позивачем не оскаржуються протиправні дії відповідача під час проведення аудиту.

Колегія суддів надаючи правову оцінку обставинам та правовідносинам, які склались між сторонами, звертає увагу на положення абзацу першого статті 1 Закону України «Про аудиторську діяльність» (далі - Закон), положення цього Закону діють на території України і поширюються на усіх суб'єктів господарювання незалежно від форм власності та видів діяльності.

Абзацом другим зазначеної вище статті визначено, що дія цього Закону не поширюється на аудиторську діяльність державних органів, їх підрозділів та посадових осіб, уповноважених законами України на здійснення державного фінансового контролю.

Із наведеного правового регулювання вбачається, що положення абзацу першого статті 1 Закону є загальною нормою, а положення абзацу другого статті 1 Закону - спеціальною нормою, Зважаючи на правило про пріоритет спеціальної норми над загальною нормою, положення абзацу першого варто застосовувати до усіх суб'єктів господарювання незалежно від форм власності та видів діяльності, крім державних органів, їх підрозділів та посадових осіб, уповноважених законами України на здійснення державного фінансового контролю.

На підставі зазначеного вище, колегія суддів приходить до висновку, що позовні вимоги є необґрунтованими та не підлягають задоволенню, оскільки дії органом управління вчинялися межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України з використанням повноваження з метою, із якою це повноваження надано.

Окрім зазначеного вище, колегія суддів надає оцінку наданим копіям рішень у справі № 911/2291/16, а саме: Господарського суду Київської області від 30.09.2016 р., Київського апеляційного господарського суду від 14.12.2016 р., Вищого господарського суду України від 05.04.2017 року, та зазначає наступне.

Так, зазначені вище рішення судів у справі №911/2291/16 не стосуються предмету розгляду даної адміністративної справи, оскільки предметом розгляду є допуск Мінагрополітики для проведення позапланового аудиту відповідності діяльності Державного підприємства «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця».

Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції в повній мір досліджено обставини справи на підставі яких суд прийшов до правильного висновку щодо необґрунтованості заявлених позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України №197 від 13.06.2016 року «Про проведення позапланового аудиту відповідності діяльності Державного підприємства «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця» за підписом Міністра аграрної політики та продовольства України на підставі якого відмовив у задоволенні позовних вимог.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 3 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч. 1 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Згідно з ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Зі змісту ст. 159 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, обґрунтованим - ухвалене судом на підставі повного та всебічного з'ясування обставин в адміністративній справі, підтверджених доказами, дослідженими в судовому засіданні.

З урахуванням вище викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.

Керуючись ст.ст. 2, 12, 160, 167, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А:

Апеляційну скаргу Державного підприємства «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця» - залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 19 січня 2017 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення, проте на неї може бути подана касаційна скарга до Вищого адміністративного суду України в порядку та строки, передбачені ст. 212 КАС України.

(Повний текст виготовлено - 14 квітня 2017 року).

Головуючий суддя:

Судді:

Головуючий суддя Костюк Л.О.

Судді: Бужак Н.П.

Твердохліб В.А.