Справа № 198/102/17
Суддя: Гайдар І. О.
Дата ухвалення: 2017-04-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

справа № 198/102/17
провадження № 2-а/0198/1/17
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

04 квітня 2017 року Юрївський районний суд Дніпропетровської області у складі головуючого судді Гайдар І.О., за участю секретарів судового засідання Костельникової А.І., Ткаченко Т.О., позивача ОСОБА_1, представника третіх осіб ОСОБА_2, розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду смт Юрївка Дніпропетровської області адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до ОСОБА_3 селищної ради Юрївського району Дніпропетровської області, треті особи: Жемчужненська сільська рада, Преображенська сільська рада, Олексіївська сільська рада, Чернявщинська сільська рада Юрївського району Дніпропетровської області, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, про визнання незаконним та скасування рішення ОСОБА_3 селищної ради Юрївського району Дніпропетровської області,

в с т а н о в и в:

До Юрївського районного суду Дніпропетровської області звернувся ОСОБА_1 з адміністративним позовом до ОСОБА_3 селищної ради Юрївського району Дніпропетровської області про визнання незаконним та скасування рішення ОСОБА_3 селищної ради Юрївського району Дніпропетровської області.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 03 лютого 2017 року ОСОБА_3 селищною радою на позачерговій XIV сесії VII скликання прийнято рішення № 167-14/VII "Про надання згоди на добровільне обєднання територіальних громад", відповідно до якого селищна рада надала згоду на добровільне обєднання територіальних громад ОСОБА_3 селищної ради, Жемчужненської сільської ради, Олексіївської сільської ради, Преображенської сільської ради та Чернявщинської сільської ради Юрївського району Дніпропетровської області в ОСОБА_3 обєднану територіальну громаду з центром у селищі Юрївка.

Однак, позивач вважає, що вказане рішення органу місцевого самоврядування порушує його права як жителя ІНФОРМАЦІЯ_1 та є незаконним, оскільки відповідачем порушено порядок його підготовки та прийняття, встановлений Законом України "Про добровільне обєднання територіальних громад".

Так, всупереч вимогам вказаного законодавчого акта ОСОБА_3 селищною радою не забезпечено вивчення пропозиції про обєднання територіальних громад та її громадське обговорення, чим порушено право позивача брати участь у вирішенні питань місцевого значення.

Крім того, спірним рішенням надано згоду на обєднання громад, які не являються суміжними, зокрема, територіальні громади підпорядкованих Олексіївській сільраді сіл та селищ не мають спільної межі ні з територіальними громадами Жемчужненської сільради, ні з територіальними громадами ОСОБА_3 селищної ради.

За таких обставин, ОСОБА_1 змушений звернутись до суду та просить визнати незаконним та скасувати рішення позачергової XIV сесії VII скликання ОСОБА_3 селищної ради Юрївського району Дніпропетровської області № 167-14/VII від 03 лютого 2017 року "Про надання згоди на добровільне обєднання територіальних громад".

Позивач в судовому засіданні наполягав на задоволенні позовних вимог, при цьому в обґрунтування позову посилався лише на ті обставини, що не всі території обєднаних громад суміжні між собою, а територія обєднаної територіальної громади не є нерозривною (а.с. 149-152).

Представник відповідача ОСОБА_3 селищний голова ОСОБА_11 в судове засідання не зявився, але надав суду письмовий відзив, в якому визнав позовні вимоги в повному обсязі, зазначивши, що порядок проведення громадського обговорення рішень щодо обєднання територіальних громад селищною радою взагалі не визначався, а рішення від 03 лютого 2017 року № 167-14/VII ним як головною посадовою особою місцевого самоврядування в межах наданих повноважень було зупинено (а.с. 23-31).

Представник третіх осіб: Жемчужненської сільради, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, в судовому засіданні вважав позов таким, що не підлягає задоволенню, оскільки громадське обговорення ініціативи Жемчужненської сільради про обєднання громад проводилось 25 січня 2017 року, при цьому ОСОБА_1 був присутній на зібранні та мав змогу висловити свою думку з цього приводу. Вважає твердження позивача про недотримання одних з умов обєднання суміжності та нерозривності між територіальними громадами, яким запропоновано обєднатись, безпідставними, адже за даними Публічної кадастрової карти України існує спільна межа між землями, адміністративно-територіально підпорядкованими Жемчужненській та Олексіївській сільрадам. Крім того, на думку представника третіх осіб, позивач при зверненні до суду та під час розгляду справи не зазначив які саме його права або інтереси порушені в результаті прийняття ОСОБА_3 селищною радою спірного рішення.

Представники третіх осіб Олексіївської сільської ради та Чернявщинської сільської ради Юрївського району Дніпропетровської області в судове засідання не зявились, але надали суду заяви про слухання справи за їх відсутності, проти позову заперечували, вважаючи його необґрунтованим, а рішення від 03 лютого 2017 року № 167-14/VII таким, що прийнято з урахуванням волі мешканців територіальної громади сіл та селищ ОСОБА_3 селищної ради.

Представник третьої особи Преображенської сільської ради Юрївського району Дніпропетровської області в судове засідання не зявилась, але надала суду заяву про слухання справи за відсутності представника, проти позову заперечувала.

Дослідивши матеріали справи, заслухавши пояснення сторін та інших осіб, які беруть участь у справі, перевіривши докази, з'ясувавши фактичні обставини справи, суд вважає, що адміністративний позов не підлягає задоволенню з таких підстав.

Судом встановлено, що рішенням Жемчужненської сільської ради Юрївського району Дніпропетровської області № 136-12/VII від 17.01.2017 року (зі змінами, внесеними рішенням ради № 139-13/VII від 24.01.2017 року) надано згоду на добровільне обєднання територіальних громад ОСОБА_3 селищної ради Юрївського району Дніпропетровської області, а саме: селища Юрївки, сіл Бразолове, Новогригорівка, Івано-Межиріцьке, Українське, селища Жемчужне; територіальних громад Жемчужненської сільської ради Юрївського району Дніпропетровської області, а саме: сіл Жемчужне, Варламівка, Василівка, Затишне, Катеринівка, Кіндратівка; територіальних громад Олексіївської сільської ради Юрївського району Дніпропетровської області, а саме: сіл Олексіївка, Новочорноглазівське, Пшенична, Сокільске, Улянівка, Федорівське; територіальних громад Преображенської сільської ради Юрївського району Дніпропетровської області, а саме: сіл Преображенка, Білозерське, Голубівське, Новомосковське, Первомайське; територіальних громад Чернявщинської сільської ради Юрївського району Дніпропетровської області, а саме: сіл Чернявщина, Чорноглазівка, Терни, Яблунівка, в ОСОБА_3 обєднану територіальну громаду з центром у селищі Юрївка (а.с. 112-114).

В свою чергу, розглянувши ініціативу Жемчужненської сільради, ОСОБА_3 селищна рада Юрївського району Дніпропетровської області прийняла рішення "Про надання згоди на добровільне обєднання територіальних громад" № 167-14/VII від 03.02.2017 року, яким надано згоду на добровільне обєднання територіальних громад ОСОБА_3 селищної ради Юрївського району Дніпропетровської області, а саме: селища Юрївки, сіл Бразолове, Новогригорівка, Івано-Межиріцьке, Українське, селища Жемчужне; територіальних громад Жемчужненської сільської ради Юрївського району Дніпропетровської області, а саме: сіл Жемчужне, Варламівка, Василівка, Затишне, Катеринівка, Кіндратівка; територіальних громад Олексіївської сільської ради Юрївського району Дніпропетровської області, а саме: сіл Олексіївка, Новочорноглазівське, Пшенична, Сокільске, Улянівка, Федорівське; територіальних громад Преображенської сільської ради Юрївського району Дніпропетровської області, а саме: сіл Преображенка, Білозерське, Голубівське, Новомосковське, Первомайське; територіальних громад Чернявщинської сільської ради Юрївського району Дніпропетровської області, а саме: сіл Чернявщина, Чорноглазівка, Терни, Яблунівка, в ОСОБА_3 обєднану територіальну громаду з центром у селищі Юрївка (а.с. 115).

Конституцією України (статті 7 та 140) визнається і гарантується місцеве самоврядування, яке здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

За нормами ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Стаття 146 Конституції України передбачає, що інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР).

Крім того, відносини, що виникають у процесі добровільного обєднання територіальних громад сіл, селищ, міст, врегульовано Законом України «Про добровільне обєднання територіальних громад» (далі - Закон № 157-VIII).

Так, згідно з пунктом 41 частини 1 статті 26 Закону № 280/97-ВР та статті 6 Закону № 157-VIII до компетенції сільської ради належить вирішення виключно на пленарних засіданнях питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами, зокрема, і прийняття рішень про надання згоди на добровільне обєднання територіальних громад.

За положеннями ст. 3 Закону № 157-VIII субєктами добровільного обєднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Добровільне обєднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням серед іншого умови, за якою територія обєднаної територіальної громади має бути нерозривною, а межі обєднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що обєдналися (п. 2 ч. 1 ст. 4 Закону № 157-VIII).

При цьому зазначеним Законом не встановлено критерії, за якими визначається суміжність територіальних громад та нерозривність їх території, тому суд звертається до аналізу законодавства у сфері адміністративно-територіального устрою, землеустрою, планування та забудови територій населених пунктів.

Відповідно до статті 133 Конституції України систему адміністративно-територіального устрою України складають: ОСОБА_12 Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.

Чинний Земельний кодекс України містить спеціальну главу 29, що має назву «Встановлення та зміна меж адміністративно-територіальних утворень», яка визначає повноваження органів влади по встановленню меж відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Положеннями вказаної глави передбачено, що рішення про встановлення і зміну меж:

районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Верховної Ради Автономної ОСОБА_12 Крим, обласних, Київської чи Севастопольської міської рад;

сіл, селищ, які входять до складу відповідного району, приймаються районною радою за поданням відповідних сільських, селищних рад, а сіл, селищ, які не входять до складу відповідного району, або у разі, якщо районна рада не утворена, приймаються Верховною Радою Автономної ОСОБА_12 Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за поданням відповідних сільських, селищних рад;

районів у містах приймається міською радою за поданням відповідних районних у містах рад.

Територія однієї адміністративно-територіальної одиниці від іншої відокремлюється межею, яка визначена в статті 173 Земельного кодексу України як умовна замкнена лінія на поверхні землі.

Згідно зі статтею 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» територією є частина земної поверхні з повітряним простором та розташованими під нею надрами у визначених межах (кордонах), що має певне географічне положення, природні та створені в результаті діяльності людей умови і ресурси. Межа не тільки визначає зовнішні кордони території, але й встановлює територію конкретної адміністративно-територіальної одиниці, на якій реалізуються повноваження відповідних компетентних органів.

Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць, які розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів (ч. 2 ст. 173 Земельного кодексу України).

Закон України «Про землеустрій» (ст. 46) передбачає, що проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць включає:

а) пояснювальну записку;

б) завдання на виконання робіт;

в) рішення про розроблення проекту землеустрою щодо встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних одиниць;

г) посвідчені в установленому порядку копії генерального плану населеного пункту, рішень про його затвердження (у разі зміни меж населеного пункту);

ґ) викопіювання із схеми землеустрою і техніко-економічного обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальної одиниці (утворення), а у разі її відсутності - викопіювання із проекту формування територій сільських, селищних рад;

д) викопіювання із кадастрових карт (планів) з відображенням існуючих (за їх наявності) та проектних меж адміністративно-територіальної одиниці;

е) експлікація земель в існуючих (за їх наявності) та проектних межах адміністративно-територіальної одиниці;

є) опис меж адміністративно-територіальних одиниць;

ж) матеріали погодження проекту;

з) матеріали виносу меж адміністративно-територіальних одиниць в натуру (на місцевість) з каталогом координат їх поворотних точок.

У цьому ж законі встановлено, що проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці підлягає погодженню сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями.

Отже, процедура визначення меж включає в себе: розробку відповідного проекту землеустрою з обовязковим врахуванням даних генеральних планів населених пунктів, проведення державної землевпорядної експертизи проекту, його затвердження та погодження, а також встановлення меж в натурі.

Відомості про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних одиниць вносяться до Державного земельного кадастру. Відомості про встановлені (змінені) межі адміністративно-територіальних одиниць зазначаються у витязі з Державного земельного кадастру, який безоплатно видається відповідній сільській, селищній, міській, районній, обласній раді (ст. 21 Закону України «Про Державний земельний кадастр» та ст. 46 Закону України «Про землеустрій»).

Відповідно до ст. 176 Земельного кодексу України межі адміністративно-територіальних одиниць посвідчуються державним актом України, форма та порядок видачі якого встановлюються Верховною Радою України.

Так, постановою Верховної Ради Української РСР від 05.07.1991 року № 1300-ХІІ у Дніпропетровській області утворено Юрївський район в складі ОСОБА_3 селищної ради, Варварівської, Жемчужненської, Нововязівської, Новоіванівської, Олександрівської, Олексіївської і Чернявщинської сільрад Павлоградського району.

Одночасно суд зазначає, що Земельним кодексом УРСР в редакції від 18.12.1990 року (статті 63-65) передбачалося, що межі сільських населених пунктів встановлюються і змінюються районною радою народних депутатів.

Пізніше Земельним кодексом України в редакції від 13.03.1992 року (ст. 65) було передбачено, що межі сільських населених пунктів встановлюються і змінюються районною, в адміністративному підпорядкуванні якої є район, радою народних депутатів.

Як вже відмічалось, чинний Земельний кодекс України також відносить питання щодо прийняття рішень про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району, до компетенції районної ради.

Отже, починаючи з 1990 року та по теперішній час повноваженнями щодо встановлення і зміни меж сіл та селищ Юрївського району наділена ОСОБА_3 районна рада Дніпропетровської області.

На запит суду ОСОБА_3 районною радою Дніпропетровської області надано інформацію, що протягом 1991-2016 років будь-яких рішень про встановлення або зміну меж сільрад району не приймалось, генеральних планів населених пунктів та проектів землеустрою територіальних громад сільських та селищних рад Юрївського району не затверджувалось (а.с. 145-146, 148).

План землекористування Юрївського району (а.с. 153), залучений до матеріалів справи позивачем, не носить офіційного характеру, не затверджений органом державної влади або органом місцевого самоврядування, тому суд відноситься до нього критично.

В той же час, за даними Публічної кадастрової карти України, на якій в електронному вигляді оприлюднюються офіційні відомості Державного земельного кадастру (режим доступу: http://map.land.gov.ua/kadastrova-karta), території Жемчужненської та Олексіївської сільрад межують між собою, що підтверджується також листом Головного управління Держгеокадастру від 30.03.2017 року (а.с. 49-51, 64-70, 93-103,145-148).

Зрештою, виходячи з обставин та матеріалів справи, за відсутності розроблених та затверджених генеральних планів та проектів землеустрою адміністративно-територіальних одиниць Юрївського району суд позбавлений можливості надати оцінку тому, чи буде нерозривною територія тієї територіальної громади, яку планується створити в результаті обєднання.

Крім того, відповідно до ч. 3 ст. 6 Закону № 157-VIII у разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне обєднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював обєднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного обєднання територіальних громад та інформує про це, зокрема, відповідну обласну раду, обласну державну адміністрацію.

За вказаною нормою початком процедури добровільного обєднання територіальних громад вважається не прийняття рішень про надання згоди на обєднання, а утворення спільної робочої групи.

Отже, посилання позивача на несуміжність та недотримання умови нерозривності територіальних одиниць, які прийняли рішення про обєднання, є також і передчасними, оскільки це питання розглядається в ході наступного етапу організації добровільного обєднання територіальних громад.

Хоча ОСОБА_1 в процесі судового розгляду справи і відмовився від таких підстав позову як непроведення відповідачем громадського обговорення пропозиції про обєднання територіальних громад, суд все ж вважає необхідним наголосити, що ОСОБА_3 селищною радою свого часу не забезпечено розробку відповідного локального нормативного акта з питань, передбачених Законом України «Про добровільне обєднання територіальних громад». Однак, бездіяльність посадових осіб місцевого самоврядування не може бути підставою для позбавлення мешканців територіальної громади селища Юрївка права брати участь у вирішенні питань місцевого значення, формування та реалізації державної політики.

За змістом статей 8 та 13 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" громадські слухання можуть проводитись в різних формах, зокрема, і у формі громадського обговорення. Застережень щодо кількості представників громади, які беруть участь в обговоренні пропозиції щодо добровільного обєднання, та порядку його організації Закон не містить.

Крім того, пунктами 11 та 13 постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 року № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» передбачено, що консультації з громадськістю можуть проводитись у формі публічного громадського обговорення, електронних консультацій з громадськістю (безпосередні форми) та вивчення громадської думки (опосередкована форма). Публічне громадське обговорення передбачає організацію і проведення публічних заходів: конференцій, форумів, громадських слухань, засідань за круглим столом, зборів, зустрічей (нарад) з громадськістю, інтеренет-конференцій, відеоконференцій.

З огляду на викладене, громадське обговорення ініціативи Жемчужненської сільради щодо обєднання територіальних громад Юрївського району, яке відбулось 25 січня 2017 року за участю в тому числі позивача, не суперечить законодавству (а.с. 117-122).

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

З аналізу вказаних норм виходить, що публічно-правовим спором за КАС України є не будь-який публічно-правовий спір, а лише той, який випливає зі здійснення суб'єктом владних повноважень своїх владних управлінських функцій.

Одночасно, ст. 124 Конституції України визначено, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, а відповідно до ст. 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Таким чином, суд акцентує увагу, що за змістом наведених норм судова юрисдикція поширюється не загалом на всі суспільні відносини, а лише на такі, що врегульовані нормами права, тобто на правовідносини.

В свою чергу, неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб'єктивне право особи та її юридичний обов'язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб'єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.

Порушенням суб'єктивного права особи є створення будь-яких перепон у реалізації нею свого суб'єктивного права, що унеможливлюють одержання особою того, на що вона вправі розраховувати в разі належної поведінки зобов'язаної особи. Так само протиправним є покладення на особу додаткового обов'язку, який не випливає зі змісту конкретних правовідносин за участі цієї особи.

Отже, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб'єктивних прав та обов'язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов'язку.

Таким чином, здійснюючи передбачене ст. 55 Конституції України право на судовий захист, звертаючись до суду, особа вказує в позові власне суб'єктивне уявлення про порушене право чи охоронюваний інтерес та спосіб його захисту. Вирішуючи спір, суд зобов'язаний надати об'єктивну оцінку наявності порушеного права чи інтересу на момент звернення до суду, а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Тож, якщо особа вважає, що її суб'єктивне право у певних правовідносинах не може бути реалізованим належним чином, або на неї протиправно поклали певний обов'язок, така особа має право звернутися за судовим захистом.

В разі відповідного звернення особи суд повинен розглянути питання щодо наявності порушення суб'єктивного права заявника у конкретних правовідносинах і на підставі цього вирішити спір.

Завданням адміністративного судочинства є певний результат, заради досягнення якого й здійснюється адміністративне судочинство. Основним завданням адміністративного судочинства є сприяння правам та законним інтересам осіб, а також захист порушених прав та законних інтересів осіб у сфері публічно-правових управлінських відносин.

Натомість, ні в адміністративному позові, ні під час розгляду справи в суді позивач не навів в чому саме полягає його порушене право. Як наслідок, позивачем не наведено, а судом не встановлено порушеного права позивача.

Зважаючи на зазначене в сукупності, суд доходить висновку, що в задоволенні позовних вимог необхідно відмовити з підстав відсутності порушеного права позивача у правовідносинах, що виникли.

Керуючись Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст.ст. 2, 6-14, 71, 158-163, 167, 186, 267 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в:

В задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до ОСОБА_3 селищної ради Юрївського району Дніпропетровської області про визнання незаконним та скасування рішення ОСОБА_3 селищної ради Юрївського району Дніпропетровської області відмовити.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку для подання апеляційної скарги, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Сторони та інші особи, які беруть участь у справі, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов'язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку постанови суду повністю або частково.

Апеляційна скарга на постанову суду можу бути подана до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду через Юрївський районний суд Дніпропетровської області протягом 10 днів з дня її проголошення або отримання копії постанови. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.

Суддя І.О. Гайдар