Справа № 219/367/17
Суддя: Василенко Любов Андріївна
Дата ухвалення: 2017-04-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Головуючий у 1 інстанції - Любчик О.В.
Суддя-доповідач - ОСОБА_1
ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 квітня 2017 року справа №219/367/17

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Донецький апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Василенко Л.А., суддів: Гайдара А.В., Ханової Р.Ф.,

при секретареві судового засідання Томах О.О.,

з участю позивача ОСОБА_2,

представника відповідача ОСОБА_3,

розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Бахмутської міської ради на постанову Артемівського міськрайонного суду Донецької області від 2 березня 2017 року у справі № 219/367/17 за позовом ОСОБА_2 до Бахмутської міської ради про визнання незаконними та скасування окремих пунктів статей регламенту,-

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Бахмутської міської ради, в якому з урахуванням уточнених позовних вимог просив: визнати незаконними та скасувати пункти 1 статті 4, пункти 3.3, 4, 6 статті 6 Регламенту Бахмутської міської ради (а. с. 1, 16, 23)

Постановою Артемівського міськрайонного суду Донецької області від 2 березня 2017 року зазначений позов ОСОБА_2 задоволено частково, а саме:

визнано нечинними пункт 1 статті 4, підпункт 3.3. пункту 3, пункти 4, 6 статті 6 Регламенту Артемівської міської ради, затвердженого рішенням Артемівської міської ради 6 скликання «Про затвердження Регламенту Артемівської міської ради» №6/2-27 від 29 грудня 2010 року та такими, що невідповідають вимогам Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року № 280/97 - ВР, Закону України «Про доступ до публічної інформації» № 2939-VI від 13.01.2011 року і порушують права і свободи особи;

зобов'язано Бахмутську (до перейменування - Артемівську) міську раду невідкладно опублікувати резолютивну частину цієї постанови у виданні, в якому рішення Артемівської міської ради 6 скликання «Про затвердження Регламенту Артемівської міської ради» №6/2-27 від 29 грудня 2010 року було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили; в задоволенні іншої частини позовних вимоги відмовлено (а. с. 137-142).

Відповідач не погодився з рішенням суду в частині задоволених позовних вимог, подав апеляційну скаргу, в якій посилався на порушення судом норм матеріального та процесуального права, неповне зясування судом обставин, дослідження і надання належної оцінки наявних в матеріалах справи доказам, невідповідність фактичним обставинам справи,

у звязку з чим просив скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалити нову, якою відмовити у задоволенні позову в повному обсязі. В обґрунтування доводів апеляційної скарги посилався на те, що судом першої інстанції не було взято пропущення позивачем без поважних причин строк звернення з цим адміністративним позовом до суду. Крім того, оскарженим регламентом не порушено прав позивача (а. с. 155).

Представник відповідача підтримав доводи апеляційної скарги, просив постанову суду скасувати, прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

Позивач заперечував проти доводів апеляційної скарги, просив постанову суду залишити без змін, як законну та обґрунтовану.

Колегія суддів заслухала доповідь судді-доповідача, пояснення представника відповідача, позивача, вивчила доводи апеляційної скарги, перевірила їх за матеріалами справи і дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що рішенням Артемівської міської ради 2 сесії 6 скликання №6/2-27 від 29.12.2010 року «Про затвердження Регламенту Артемівської міської ради» (із наступними змінами, внесеними рішеннями №6/7-134 від 25.05.2011 року, №6/56 -1075 від 29.10.2014, №6/78-1380 від 27.01.2016) затверджено Регламент Артемівської міської ради (далі за текстом - Регламент) (а.с. 33-73).

Відповідно до пункту 1 статті 4 Регламенту «Сесії міської ради є відкритими. У випадку необхідності міська рада може прийняти рішення про проведення закритого пленарного засідання» (а.с. 35).

За змістом підпункту 3.3 пункту 3 статті 6 Регламенту пропуск до зали засідання міської ради здійснюється спеціалістом з питань попередження та виявлення корупції та взаємодії з правоохоронними органами Бахмутської міської ради за пред'явленням запрошення (а. с. 37, 70).

Відповідно до пункту 4 статті 6 Регламенту депутати інших рад, помічники депутатів, представники підприємств, установ, організацій політичних партій, громадяни можуть прийняти участь в сесії в якості запрошених, подавши письмове звернення на ім'я секретаря міської ради не пізніше, ніж за 3 дні до сесії, а у випадку позачергової сесії - не пізніше, ніж за 1 день і отримати запрошення при наявності вільних місць в залі засідань», пункту 6 цієї ж статті «Особам, запрошеним на пленарне засідання міської ради, забороняється вносити та використовувати під час проведення пленарного засідання плакати, лозунги, гучномовці, інші предмети, які можуть утворювати перешкоду в проведенні засідання. Запрошені зобов'язані дотримуватись дисципліни, не порушувати громадський порядок, утримуватись від публічних проявів свого відношення до того, що відбувається на пленарному засіданні. В разі порушення Регламенту, невиконання вказівок головуючого, окремі запрошені особи за рішенням ради можуть бути видалені із зали засідання співробітниками правоохоронних органів, які забезпечують охорону громадського порядку під час проведення сесії (а.с. 37).

Рішенням Артемівської міської ради 82 сесії 6 скликання №6/82-1443 «Про перейменування Артемівської міської ради та її виконавчого комітету» Артемівську міську раду перейменовано у Бахмутську міську раду, яка є відповідачем по справі.

Встановлені обставини підтверджені матеріалами справи.

Відповідачем оскаржено постанову суду першої інстанції в частині визнання нечинними пункту 1 статті 4, підпункту 3.3. пункту 3, пункту 4, 6 статті 6 Регламенту Артемівської міської ради, затвердженого рішенням Артемівської міської ради 6 скликання «Про затвердження Регламенту Артемівської міської ради» №6/2-27 від 29 грудня 2010 року та такими, що не відповідають вимогам Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року № 280/97 - ВР, Закону України «Про доступ до публічної інформації» № 2939-VI від 13.01.2011 року і порушують права і свободи особи та зобов'язання Бахмутської міської ради невідкладно опублікувати резолютивну частину цієї.

Відповідно до ст.171 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:

1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної ОСОБА_4 Автономної Республіки Крим;

2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, ОСОБА_4 міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов'язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до судового розгляду.

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі таких осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується протягом розумного строку, але не пізніше одного місяця після відкриття провадження у справі. У виняткових випадках з урахуванням особливостей розгляду справи суд ухвалою може продовжити строк розгляду справи, але не більш як на один місяць.

Суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині.

Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта виявлено незаконність або невідповідність правовому акту вищої юридичної сили інших правових актів чи їх окремих положень, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, які впливають на прийняття постанови у справі, суд визнає такі акти чи їх окремі положення незаконними або такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили.

Постанова суду у справах щодо оскарження нормативно-правових актів оскаржується у загальному порядку.

Резолютивна частина постанови суду про визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили.

Правила цієї статті застосовуються також у випадках, коли питання про законність нормативно-правового акта чи відповідність його правовому акту вищої юридичної сили постало під час розгляду іншої адміністративної справи.

Відповідно до статті 19 Конституції України та частини 3 статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі Закону №280) органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

Згідно з частиною 1 статті 59 Закону №280 рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

За приписами ч.1 статті 73 цього ж Закону №280 акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Суд першої інстанції на підставі наведених норм Закону №280, а також з врахуванням того, що пункти Регламенту обов'язкові для виконання певними особами дійшов обґрунтованого висновку про те, що Регламент Артемівської (Бахмутської) міської ради є нормативно-правовим актом і суд з дотриманням норм процесуального закону обґрунтовано розглянув справу з врахуванням особливостей провадження для цієї категорії справ, встановленими ст.171 КАС України.

Як зазначено вище, відповідно до приписів статті 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Особливість оскарження нормативно-правового акта полягає у тому, що право на його оскарження виникає не тільки після порушення прав особи внаслідок застосування акту, а і в звязку з можливим порушенням прав та законних інтересів особи внаслідок прийняття такого акту, якщо особа є субєктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

В судовому засіданні встановлено, що позивач є членом територіальної громади, активним представником громадськості на засіданнях Бахмутської міської ради, що підтверджено представником відповідача.

Отже, виходячи з особливостей дії спірного нормативно-правового акта у часі, яким є Регламент, допущене порушення є триваючим і в даному випадку строки звернення до суду, передбачені ст.99 КАС України не порушені, внаслідок чого доводи відповідача щодо пропущення строків звернення до адміністративного суду є неприйнятними.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України «Про інформацію» та Закону України «Про доступ до публічної інформації»», який набрав чинності 19 квітня 2014 року у частину 16 статті 46 внесено зміни та викладено у наступній редакції: «Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації»».

Проте, відповідачем пункт 1 статті 4 Регламенту, яким передбачено право прийняття рішення про проведення закритого пленарного засідання не приведено у відповідність до змін законодавства. Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» не передбачено можливість проведення закритого пленарного засідання ради чи її інших колегіальних органів, за винятком засідань тимчасових контрольних комісій. Посилання відповідача на Закон України «Про доступ до публічної інформації», який начебто надає право раді проводити закриті пленарні засідання, є помилковим.

Так, згідно з частиною 2 статті 1, пункту 4 частини 1 статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. Право на доступ до публічної інформації гарантується доступом до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством.

У разі настання випадків передбачених Законами України «Про правовий режим надзвичайного стану» (стаття 18) та «Про правовий режим воєнного стану» (стаття 8), допускається обмеження прав громадян на перебування у громадських місцях. Однак, у даних випадках зазначеними законами не передбачено проведення закритих засідань органами місцевого самоврядування.

Статтею 38 Конституції України гарантовано право громадян брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Статтею 3 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що громадяни України реалізовують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Спірним підпунктом 3.3. пункту 3 та пунктом 4 статті 6 Регламенту порушено право позивача, як члена територіальної громади, передбачене частиною 17 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та пункту 4 частини 1 статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації», без будь-яких перешкод бути присутнім на сесіях ради.

Тобто, пунктом 3 статті 6 Регламенту встановлено порядок доступу до засідань, який не можна вважати правомірним з огляду на зміни, внесені до ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо гласності проведення сесії ради із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, оскільки відповідач встановив умови пропуску до зали засідань, а саме, за наявності запрошення, тобто на підставі дозвільного документа.

Крім того, пунктом 4 статті 6 Регламенту обмежено доступ до засідань ради, оскільки громадяни можуть бути присутніми на сесії в якості запрошених, подавши письмове звернення з приводу бажання бути присутнім на ім'я секретаря міської ради не пізніше ніж за 3 дні до сесії, а у разі позачергової сесії - не пізніше, ніж за 1 день та отримати запрошення (при виконанні другої умови) можливо при наявності вільних місць в залі засідань.

Порядок доступу до засідань Бахмутською міською радою повинен узгоджуватися згідно з нормами закону. Спірні норми Регламенту відповідача не можуть суперечити Конституції та законам України, встановлювати будь-який режим допуску до сесій ради, відмінний від передбаченого законом, оскільки внесення змін до ч.16 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» було спрямовано на недопущення випадків приховування від громадськості незаконних рішень органів місцевого самоврядування; утвердження в Україні демократії та верховенства права; забезпечення дотримання основоположних конституційних прав і свобод громадян; організацію ефективного громадського контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування; підвищення довіри громадян до місцевої влади.

Висновок суду першої інстанції щодо незаконності п.6 ст.6 Регламенту є правильним.

Разом з тим, мотиви, з яких суд дійшов цього висновку є неправильними, оскільки порушення норм матеріального права, а саме, норм Конвенції, Конституції є неприйнятними, тому, що не стосуються спірних відносин. Зазначені обґрунтування суду першої інстанції повязані з реалізацією громадянами права на свободу мирних зібрань. А у межах спірних відносин вирішується питання про дотримання порядку проведення сесії ради як способу реалізації владних управлінських функцій радою органом місцевого самоврядування.

Зазначені правила поведінки є загальновідомими, установленими в суспільстві та не потребують додаткової регламентації як стосовно запрошення осіб на сесію, так і стосовно їх поведінки під час проведення сесії, оскільки наслідки порушення громадського порядку врегульовані на законодавчому рівні.

На підставі викладеного, з врахуванням обґрунтування мотивів, викладених колегією суддів, суд апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції про визнання нечинними: пункту 1 статті 4, підпункту 3.3. пункту 3, пункти 4, 6 статті 6 Регламенту Артемівської міської ради, затвердженого рішенням Артемівської міської ради 6 скликання «Про затвердження Регламенту Артемівської міської ради» №6/2-27 від 29 грудня 2010 року та такими, що невідповідають вимогам Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року № 280/97 - ВР, Закону України «Про доступ до публічної інформації» № 2939-VI від 13.01.2011 року і порушують права і свободи особи; зобов'язання Бахмутську (до перейменування - Артемівську) міську раду невідкладно опублікувати резолютивну частину цієї постанови у виданні, в якому рішення Артемівської міської ради 6 скликання «Про затвердження Регламенту Артемівської міської ради» №6/2-27 від 29 грудня 2010 року було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили.

Отже, спір за суттю вимог вирішений вірно, доводи апеляційної скарги не спростовують правильність висновків суду першої інстанції, підстави для скасування постанови суду відсутні.

Відповідно до ч.1 ст. 195 Кодексу адміністративного судочинства України, судом апеляційної інстанції переглянуто судове рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.

В повному обсязі ухвала складена 13 квітня 2017 року.

Керуючись ст.171, ст.195 ч.1, ст.196, ст.198 ч.1 п.1, ст.200, ст.205 ч.1 п.1, ст. 206, ст. 212, ст. 254 ч.5 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

У Х В А Л И В :

Апеляційну скаргу Бахмутської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Артемівського міськрайонного суду Донецької області від 2 березня 2017 року у справі № 219/367/17 за позовом ОСОБА_2 до Бахмутської міської ради про визнання незаконними та скасування окремих пунктів статтей регламенту залишити без змін.

Ухвала суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з моменту проголошення і може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом 20 днів з дня її складення в повному обсязі.

Головуючий Л.А. Василенко

Судді: А.В. Гайдар

ОСОБА_4