Справа № 712/8997/14-а
Суддя: Гончар Л.Я.
Дата ухвалення: 2017-03-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

30 березня 2017 року м. Київ К/800/22768/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Донця О.Є., Мороза В.Ф.

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Соснівського районного суду м. Черкаси від 05 лютого 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2014 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Черкаської міської ради, треті особи: Міськрайонне управління Держкомзему м. Черкаси та Черкаської міської ради, Державної інспекції сільського господарства в Черкаській області, ОСОБА_2, про скасування рішень,

В С Т А Н О В И Л А:

У червні 2014 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Черкаської міської ради, третя особа: Міськрайонне управління Держкомзему м.Черкаси та Черкаської області, Державна інспекція сільського господарства в Черкаській області, ОСОБА_2, про часткове скасування рішення Черкаської міської ради, визнання державного акту на право приватної власності неправомірним та скасування державної реєстрації.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Черкаська міська рада своїм рішенням вийшла за межі своїх повноважень та незаконно вирішила питання щодо передачі їй у приватну власність всієї земельної ділянки площею 870 кв.м., оскільки дану земельну ділянку необхідно було передати у спільну часткову власність їй та ОСОБА_2 відповідно до часток у праві власності на житловий будинок, а потім приватизовувати. Вважає державний акт виданий з порушенням діючих норм законодавства. На теперішній час вона бажає оформити договір дарування на сина, однак реалізувати своє право не може. Просила суд частково скасувати рішення Черкаської міської ради №8-779 від 22.11.2005 року «Про передачу громадянам земельних ділянок у приватну власність» в частині передачі ОСОБА_1 земельної ділянки площею 870 кв.м. для будівництва і обслуговування житлового будинку, що підтверджується додатком 1 п.4 до рішення та визнати неправомірним державний акт на право приватної власності на землю, зареєстрований 10.02.2006 року і скасувати державну реєстрацію права власності на земельну ділянку площею 870 кв.м. по АДРЕСА_1 за ОСОБА_1

Постановою Соснівського районного суду м. Черкаси від 05 лютого 2015 року у задоволенні позову відмовлено.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2015 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково: постанову Соснівського районного суду м. Черкаси від 05 лютого 2015 року скасовано, провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Черкаської міської ради, треті особи: Міськрайонне управління Держкомзему м. Черкаси та Черкаської міської ради, Державної інспекції сільського господарства в Черкаській області, ОСОБА_2, про скасування рішень закрито.

У поданій касаційній скарзі із посиланням на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, ОСОБА_1 просила скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити.

Справу розглянуто в порядку письмового провадження, встановленого пунктом 1 частини 1 статті 222 Кодексу адміністративного судочинства України.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 27.09.2004 року позивач звернулась до Черкаської міської ради про передачу їй у приватну власність присадибної земельної ділянки площею 905 кв.м. яка розташована по АДРЕСА_1.

Позивач, 11.10.2004 року уклала договір з Черкаською регіональною філією ДП «Центр державного земельного кадастру» на розробку технічної документації.

03.11.2005 року між позивачем та ОСОБА_2 укладено договір купівлі-продажу частини домоволодіння та незавершені будівництвом прибудови будівельною готовністю 83% по АДРЕСА_1 ОСОБА_2 придбала 9/50 частин домоволодіння. Даний договір посвідчений приватним нотаріусом Черкаського міського нотаріального округу Романій Н.В. та зареєстрований в реєстрі за №18038.

Рішенням Черкаської міської ради №8-779 від 22.11.2005 року, ОСОБА_1 було передано земельну ділянку площею 870 кв.м. для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських споруд у приватну власність безоплатно

25.12.2006 року між ОСОБА_1 та ОСОБА_2 був укладений договір купівлі-продажу земельної ділянки по АДРЕСА_1 відповідно до якого ОСОБА_1 продала, а ОСОБА_2 купила 560 кв.м. земельної ділянки по АДРЕСА_1 Даний продаж земельної ділянки був здійснений за 168000 гривень Договір посвідчений приватним нотаріусом Черкаського міського нотаріального округу ОСОБА_4 та зареєстрований в реєстрі за № 12870.

На підставі даного договору купівлі-продажу земельної ділянки, ОСОБА_2 21.07.2007 року отримала державний акт на право власності на земельну ділянку площею 560 кв.м.

В подальшому, вважаючи що Черкаська міська рада своїм рішенням вийшла за межі своїх повноважень та незаконно вирішила питання щодо передачі їй у приватну власність всієї земельної ділянки площею 870 кв.м., ОСОБА_1 звернулась до суду з вказаним позовом.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України, виходив з того, що вирішення спору, що виник між сторонами, з урахуванням суті останнього, відноситься до цивільної юрисдикції, а тому зазначена справа підлягає вирішенню в порядку цивільного судочинства.

Вирішуючи питання підсудності даного спору, касаційний суд виходить з наступного.

Відповідно до частини другої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

За змістом пункту 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій.

Відповідно до частини першої статті 10, статті 25, пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради

Відповідно до пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу до повноважень сільських, селищних, міських рад належить розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності.

Системний аналіз положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (частини першої статті 10, статей 16, 17, 18, 25, 26 та інших) свідчить про те, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу. Як суб'єкти владних повноважень органи місцевого самоврядування вирішують в межах закону питання в галузі земельних відносин.

Так, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 01.04.2010 № 10-рп/2010 положення пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень;

- положення пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на "спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності" слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

З урахуванням викладеного, виходячи з предмету спірних правовідносин, зважаючи на наявність у відповідача у спірних правовідносинах визначальних ознак суб'єкта владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про наявність у переданому на вирішення суду спорі визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції.

Слід відмітити, що Верховний Суд України у судових рішеннях від 11 листопада 2014 року у справі №21-493а14 та від 9 грудня 2014 року у справі № 21-308а14, зазначив із посиланням на положення статей 2 та 5 Земельного кодексу України, що орган місцевого самоврядування при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин та при розпорядженні земельними ділянками комунальної власності є вільним у виборі суб'єкта щодо надання земельної ділянки; позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, не може бути розглянуто за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частини другої статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України (в чинній на даний час редакції) висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

Висновок Верховного Суду України, викладений у наведених постановах, фактично зводиться до того, що органи місцевого самоврядування у відносинах розпорядження землями комунальної власності є суб'єктами цивільного права і не здійснюють у цих правовідносинах владних управлінських функцій.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України, керуючись частиною першою статі 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за можливе відступити від зазначеної позиції Верховного Суду України у цій справі з мотивів, викладених вище, та додатково зазначає наступне.

Відповідно до частини четвертої статті 11 Цивільного кодексу України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади АРК або органів місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України способами захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Порушені права землекористувачів підлягають захисту в порядку, передбаченому статтею 152 Земельного Кодексу з урахуванням обов'язкового дотримання норм чинного законодавства. Згідно із цими нормами захист прав громадян і юридичних осіб на земельні ділянки здійснюються, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, що кореспондується з вимогами частини другої статті 55 Конституцій України і частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Аналіз зазначених норм дає підстави вважати, що оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади є окремим способом захисту права, пов'язаним з їх діяльністю як суб'єктів владних повноважень що здійснюють владні функції. В іншому ж випадку (наприклад, оспорювання формування волі власника) виокремлення цього способу захисту було б позбавлено сенсу. Особа, яка реалізує своє суб'єктивне право через прийняття суб'єктом владних управлінських функцій відповідного рішення, чи вчинення ним дій, вступає з ним в публічно-правові відносини і має право на захист свого права в адміністративному суді.

Так, визнання протиправними та скасування (визнання незаконними - в редакції статті 16 Цивільного кодексу України) рішень органів місцевого самоврядування є окремим способом захисту цивільних прав та інтересів, порушених зазначеними органами під час реалізації ними своїх повноважень. Наведення цього способу захисту в Цивільному кодексі України свідчить про те, що рішення суб'єкта владних повноважень можуть не лише призводити до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, але й порушувати цивільні права особи, що виникли з інших підстав. Водночас, це не впливає на визначення судової юрисдикції спору, оскільки вона визначається виключно процесуальним законодавством, в даному випадку - статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України. Кодекс адміністративного судочинства України відносить спір до публічно-правового та, відповідно, підсудного адміністративним судам, виходячи з природи дій суб'єкта владних повноважень, який повинен здійснювати у спірних правовідносинах владні управлінські функції. Реалізація у цих правовідносинах суб'єктивних прав фізичних і юридичних осіб, що передбачені нормами приватного права, не переводить такий спір у категорію приватноправового.

Крім того, відповідно до матеріалів справи, ухвалою Соснівського районного суду м. Черкаси від 19.06.2014 року відмовлено у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Черкаської міської ради, третя особа Міськрайонне управління Держкомзему м. Черкаси та Черкаської міської ради, Державної інспекції сільського господарства в Черкаській області, ОСОБА_2, про скасування рішень, з підстав, передбачених ст. 109 КАС України.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 24.09.2014 року ухвалу Соснівського районного суду м. Черкаси від 19.06.2014 року було скасовано з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду. Відповідно до змісту вказаної ухвали, апеляційний суд дійшов висновку, що предметом спору є законність дій Черкаської міської ради щодо прийняття рішення про право власності на земельну ділянку. Тобто, предметом розгляду, в даному випадку, є спір пов'язаний з оскарженням рішення та дій суб'єкта владних повноважень, а тому дана справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Враховуючи зазначене, закриття провадження у справі за непідсудністю після неодноразового вирішення судами питання про юрисдикцію даного спору може бути прирівняно до відмови у здійсненні правосуддя, що порушує саму суть права заявника на доступ до суду, яка гарантується пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

У рішенні "Меньшакова проти України" від 8 квітня 2010 року Європейський суд з прав людини (далі ЄСПЛ) виклав конвенційні стандарти стосовно доступу до суду : "Суд повторює, що пункт 1 статті 6 гарантує кожному право на звернення до суду з позовом щодо його прав та обов'язків цивільного характеру. Таким чином він втілює в собі "право на суд", яке, згідно з практикою Суду, включає в себе не тільки право ініціювати провадження, але й право розраховувати на "розгляд" спору судом ( рішення у справі "Кутіч проти Хорватії", заява № 48778/99, п.25, ЄСПЛ 2002-ІІ).

Право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням: у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (рішення у справі "Ашингдейн проти Сполученого Королівства від 28 травня 1985 року, п.75, серія А, № 93). Суд підкреслює, що у сфері тлумачення національного законодавства, зокрема процесуальних правил, що застосовуються у судовому провадженні, його роль обмежується перевіркою того, чи результати такого тлумачення національними органами влади, особливо судами, відповідають Конвенції ( рішення у справі "Завольський та Завольська проти Чеської республіки" заява № 46129/99, п.46 ЄСПЛ 2002-ІХ).

У рішенні "Церква села Сосулівка проти України" від 28 лютого 2008 року ЄСПЛ повторив, що його завданням не є досліджувати питання, чи мають, зокрема у світлі статті 17 Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації", суди загальної юрисдикції чи господарські (колишні арбітражні) суди компетенцію розглядати справу по суті, або встановлювати, якому з судів підсудний розгляд скарг заявника по суті. Суд зазначає, що заявник мав доступ до цих судів, проте жодний з них не розглянув по суті скарги заявника на неможливість користуватися церковною будівлею, оскільки вони вважали, що вони не мають юрисдикції розглядати такі питання, не дивлячись на те, що процедурні вимоги прийнятності було дотримано. Суд вважав, що така ситуація порушує саму суть права заявника на доступ до суду.

Враховуючи викладене, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що висновки суду апеляційної інстанції щодо закриття провадження у справі є передчасними, у зв'язку з чим оскаржувана ухвала підлягає скасуванню з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Щодо вимоги про скасування рішення суду першої інстанції, то у відповідності до статті 211 Кодексу адміністративного судочинства України сторони та інші особи, які беруть участь у справі, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та обов'язки, мають право оскаржити в касаційному порядку судові рішення суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, а також судові рішення суду апеляційної інстанції повністю або частково, крім випадків, передбачених цим Кодексом.

Таким чином, оскільки фактично справа по суті апеляційним судом не розглядалась, оцінка обставинам справи не надавалась, відтак суд касаційної інстанції в свою чергу позбавлений можливості переглянути рішення суду першої інстанції без попередніх висновків апеляційного суд щодо позовних вимог.

Відповідно до частин другої, третьої статті 159 КАС законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Відповідно до частини першої статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, які призвели до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 222, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2015 року скасувати.

Справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута в порядку ст.ст. 235-238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: