Справа № 384/654/16-а(2-а/387/29/16)
Суддя: Олефіренко Н.А.
Дата ухвалення: 2017-03-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

27 березня 2017 рокусправа № 384/654/16-а(2-а/387/29/16)

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Олефіренко Н.А.

суддів: Шальєвої В.А. Білак С.В.

за участю секретаря судового засідання: Лащенко Р.В.

За участю:

Позивач - ОСОБА_1( паспорт НОМЕР_1)

Представник відповідача - Лець М.Я. ( паспорт НОМЕР_2)

Представник відповідача - Драганова Н.О. ( довіреність від 24.02.2017 року № 19-37/1)

розглянувши у відкритому у судовому засіданні в м. Дніпрі апеляційну скаргу Вільшанської районної ради Кіровоградської області

на постанову Добровеличківського районного суду Кіровоградської області від 14 грудня 2016 р.

у справі № 384/654/16-а(2-а/387/29/16)

за позовом Голови Вільшанської районної державної адміністрації Кіровоградської області ОСОБА_1

до Вільшанської районної ради Кіровоградської області

третя особа: Вільшанська районна державна адміністрація Кіровоградської області

про визнання протиправними дій та визнання протиправним і скасування рішення суб'єкта владних повноважень,-

ВСТАНОВИВ:

У листопаді 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Вільшанської районної ради Кіровоградської області, третя особа на стороні позивача без самостійних вимог на предмет спору Вільшанська районна державна адміністрація Кіровоградської області про визнання протиправним та скасування рішення від 23 листопада 2016 року № 111, яким йому висловлено недовіру як голові Вільшанської районної державної адміністрації, посилаючись, що зазначене рішення прийнято за відсутності правових підстав для його прийняття.

Позовні вимоги ґрунтуються на тому, що, по-перше, питання про висловлення недовіри голові Вільшанської районної державної адміністрації було включено до порядку денного сесії Вільшанської районної ради з порушенням Регламенту цієї ради безпосередньо в день голосування на пленарному засіданні, а по-друге, рішення районної ради про висловлення недовіри Голові Вільшанської районної державної адміністрації є безпідставним, оскільки це питання розглядалось та вирішувалось без заслуховування звіту голови Вільшанської районної державної адміністрації. Позивач стверджує, що районна рада не може розглядати та вирішувати питання про висловлення недовіри голові районної державної адміністрації без заслуховування звіту цього голови про підсумки його роботи.

Постановою Добровеличківського районного суду від 14 грудня 2016 року, адміністративний позов задоволено: визнано протиправними дії Вільшанської районної ради Кіровоградської області, які полягають у включенні 23.11.2016 року до порядку денного сьомої сесії сьомого скликання Вільшанської районної ради Кіровоградської області питання про недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації Кіровоградської області ОСОБА_1 та визнано протиправним та скасовано рішення Вільшанської районної ради Кіровоградської області від 23.11.2016 року № 111 « Про недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації » .

Не погоджуючись з вищезазначеною постановою, Вільшанська районна рада подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального права, просить постанову суду першої інстанції скасувати та винести нову постанову, якою відмовити в задоволенні позову.

В судовому засіданні представники відповідачів апеляційну скаргу підтримали, просять суд апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати.

В судовому засіданні позивач проти апеляційної скарги заперечив, вважає рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим, а апеляційну скаргу безпідставною. Просить в задоволенні апеляційної скарги відмовити, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Представник третьої особи до судового засіданні не з'явився, надано клопотання про розгляд справи без участі.

Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та рішення, що приймалися під час її розгляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

З матеріалів справи вбачається, що розпорядженням Президента України від 21.04.2015 року №443/2015-рп ОСОБА_1 призначено головою Вільшанської районної державної адміністрації Кіровоградської області.

Під час апеляційного перегляду справи встановлено, що рішенням сьомої сесії VII скликання Вільшанської районної ради від 23 листопада 2016 року № 111 висловлено недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації ОСОБА_1.

Відповідно до плану роботи Вільшанської районної ради, затвердженому рішенням Вільшанської районної ради №33 від 25.12.2015 року «Про план роботи Вільшанської районної ради на I квартал 2016 року» було включено питання про звіт голови районної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень».

Листом голови Вільшанської районної ради Кіровоградської області від 11.02.2016 року №19-42/1 позивача було запрошено на засідання постійної комісії з питань бюджету, фінансів власності, інвестиційної діяльності та приватизації, яке мало відбутися 16.02.2016 року, для розгляду питання " Про звіт голови районної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень за період 2015 року та станом до 01.02.2016 року ".

За результатами засідання постійної комісії, ухвалено рішення № 17 від 16.02.2016 року, яким : Звіт голови районної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень за період 2015 року та станом до 01 лютого 2016 року взято до відома. Рекомендовано голові районної ради включити дане питання до порядку денного чергової сесії районної ради. Оцінку роботи голови районної державної адміністрації вирішено визначити в сесійному режимі у відповідності до пункту 12.5 Регламенту районної ради.

Розпорядженням голови Вільшанської районної ради Кіровоградської області від 17.02.2016 року № 4-од, було призначено четверту сесію районної ради сьомого скликання на 10 годину 00 хвилин 11.03.2016 року . До порядку денного було запропоновано включити серед інших питання " Про звіт голови районної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень за період 2015 року та станом до 01.02.2016 року ".

За наслідками проведеної чергової сесії 11.03.2016 року розгляду питання щодо звіту голови Вільшанської районної державної адміністрації, комісією було підготовлено висновки та рекомендації відповідно до яких було вирішено роботу голови райдержадміністрації визначити таємним голосуванням. За результатами голосування, керуючись п.3.12.5 Регламенту районної ради, дане питання вирішено розглянути на другому пленарному засіданні, що відповідає вимогам ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування».

З протоколу четвертої сесії Вільшанської районної ради сьомого скликання від 11.03.2016 року, встановлено, що за результатами голосування, до порядку денного сесії було включено серед інших питання " Про звіт голови районної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень за період 2015 року та станом до 01.02.2016 року ( п.20 ). Після заслуховування звіту та його обговорення від депутата ОСОБА_4 надійшла пропозиція про висловлення недовіри голові райдержадміністрації ОСОБА_1 Після цього надійшли пропозиції про взяття до відома звіту голови районної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень за період 2015 року та станом до 01.02.2016 року та визнання роботи незадовільною.

Голова районної ради вніс пропозицію про визнання задовільною роботи голови районної державної адміністрації щодо виконання повноважень, делегованих районною радою. За результатами голосування, в якому взяли участь 22 депутати : 12 депутатів проголосували за прийняття до відома звіту голови Вільшанської райдержадміністрації та визнання роботи задовільною ; 10 депутатів за прийняття до відома звіту голови Вільшанської райдержадміністрації та визнання роботи незадовільною. В зв'язку з цим проект рішення було відхилено та вирішено провести друге пленарне засідання четвертої сесії, де закінчити розгляд питання про звіт голови райдержадміністрації та інших питань.

Розпорядженням голови Вільшанської районної ради від 24.03.2016 року № 8-од було призначене друге пленарне засідання четвертої сесії Вільшанської районної ради сьомого скликання на 10 годину 00 хвилин 25.03.2016 року. До порядку денного було запропоновано включити питання " Про звіт голови районної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень за період 2015 року та станом до 01.02.2016 року".

Як вбачається з матеріалів справи, друге пленарне засідання четвертої сесії 25.03.2016 року відбулося голосування за внесення в порядок денний питання про недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації, голосувало «за»-13, «проти»-6, «утрималось»-4, відповідно питання не було розглянуто, а тому згідно регламенту, якщо питання не набрало відповідної кількості голосів, запропонований проект виносився на послідуючих сесіях.

Згідно з пропозиціями розпорядженням голови Вільшанської районної ради від 26.05.2016 року № 16-од було призначено п'яту сесію Вільшанської районної ради сьомого скликання на 10 годину 00 хвилин 10.06.2016 року. До порядку денного було запропоновано включити серед інших питання " Про недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації".

З протоколу першого пленарного засідання п'ятої сесії Вільшанської районної ради сьомого скликання від 10.06.2016 року, встановлено, що до порядку денного пленарного засідання було включено серед інших питання " Про недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації ". Однак в пленарному засіданні оголошено перерву на невизначений час через блокування роботи сесії.

Друге пленарне засідання п'ятої сесії сьомого скликання 30.06.2016 року за результатами таємного голосування, рішення " Про недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації " не набрало відповідної кількості голосів. З протоколу другого пленарного засідання п'ятої сесії Вільшанської районної ради сьомого скликання від 30.06.2016 року, встановлено, що на голосування було поставлено питання " Про недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації ". "За" проголосувало 12 депутатів. "Проти" - 11 депутатів. За наслідками голосування вирішено, що проект рішення "Про висловлення недовіри голові Вільшанської районної державної адміністрації " не набрав необхідної кількості голосів, а тому вирішено повернутися до даного питання на наступних сесіях.

10 серпня 2016 року відбулася позачергова шоста сесія сьомого скликання, але у зв'язку з тим, що дана сесія скликана позачергово для вирішення нагальних соціально-економічних питань, питання про недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації не розглядалося.

Розпорядженням голови Вільшанської районної ради від 08.11.2016 року № 32-од було призначено сьому сесію Вільшанської районної ради сьомого скликання на 10 годину 00 хвилин 23.11.2016 року. До порядку денного вказаної сесії не пропонувалося включення питань щодо : звіту голови районної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень ; оцінки роботи голови райдержадміністрації ; висловлення недовіри голові райдержадміністрації.

З протоколу пленарного засідання сьомої сесії Вільшанської районної ради сьомого скликання від 23.11.2106 року вбачається, що було затверджено 22 питання порядку денного сьомої сесії Вільшанської районної ради сьомого скликання, серед яких не було питання щодо: звіту голови районної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень ; оцінки його діяльності ; висловлення недовіри голові райдержадміністрації.

Згідно з пропозиціями та рекомендаціями президії Вільшанської районної ради за результатами пленарного засідання п'ятої сесії сьомого скликання 30.06.2016 року, після вирішення питань, включених до порядку денного, депутат ОСОБА_4 запропонував внести до порядку денного пленарного засідання питання " Про висловлення недовіри голові Вільшанської райдержадміністрації Кіровоградської області " так як на попередніх сесіях дане питання розглядалось і не було вирішене. За результатами голосування за його пропозицію, 16 голосів - " за ", 3 голоси - " проти ", 4 голоси - " утрималися " .

Прийнято рішення про внесення до порядку денного та повернення до розгляду питання " Про недовіру голові Вільшанської райдержадміністрації Кіровоградської області ".

За результатами таємного голосування прийнято рішення № 111 " Про недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації ", відповідно до якого вирішено : Затвердити протокол лічильної комісії Вільшанської районної ради від 23.11.2016 року № 13 щодо встановлення результатів голосування з питання « Про висловлення недовіри голові Вільшанської районної державної адміністрації », яким встановлено, що з 26 депутатів загального складу районної ради : 23 депутати - присутні на сесії районної ради та взяли участь в голосуванні з даного питання, з них : 20 депутатів проголосували " за ", 3 депутати "проти ". Висловити недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації Кіровоградської області ОСОБА_1

Враховуючи, що недовіру висловили більше двох третин депутатів від загального складу районної ради ( 20 із 26 депутатів ), було вирішено доручити голові районної ради Лецю М.Я. надіслати копію даного рішення в Адміністрацію Президента України, Кабінет Міністрів України та Кіровоградську обласну раду.

В обговоренні вказаного питання, зокрема, приймав безпосередню участь голова районної державної адміністрації ОСОБА_1, який був присутнім на вказаному засіданні сесії районної ради та якому було надано слово, що відображено в протоколі сьомої сесії Вільшанської районної ради VII скликання від 23.11.2016 року.

Відповідно до протоколу засідання лічильної комісії по висловленню недовіри голові Вільшанської районної державної адміністрації Кіровоградської області ОСОБА_1 від 23.11.2016 року, комісією вирішено затвердити форми та текст бюлетеня для проведення таємного голосування по висловленню недовіри голові Вільшанської районної державної адміністрації Кіровоградської області.

Підставами для прийняття вказаного рішення стала незадовільна робота голови Вільшанської районної державної адміністрації, тим самим самоусунувся від виконання посадових обов'язків, що негативно впливає на питання соціально-економічного розвитку району та невдоволення громадськості, не вирішення нагальних питань життєдіяльності районної територіальної громади.

Спірне рішення прийнято на пленарному засіданні після відповідного обговорення депутатами шляхом таємного голосування більшістю голосів. Вказані обставини підтверджуються Протоколом сьомої сесії VII скликання Вільшанської ради від 23 листопада 2016 року.

Відповідно до частини дев'ятої статті 118 Конституції України слідує, що обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь.

Пунктом 29 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що виключно на пленарних засіданнях районної ради вирішуються питання прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.

Згідно з частиною другою статті 72 цього ж Закону районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь.

Відповідно до норм, закріплених в статті 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень. Обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові обласної чи районної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент України приймає відставку голови відповідної місцевої державної адміністрації.

З огляду на наведене, колегія суддів не погоджується з висновком суду попередньої інстанції, що рішення Вільшанської районної ради від 23 листопада 2016 року № 111 «Про недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації ОСОБА_1», прийняте не у межах повноважень та не у спосіб, передбачений законом.

Оскільки проведення службового розслідування та заслуховування звіту не є обов'язковими умовами, що передують висловленню недовіри голові районної (місцевої) державної адміністрації, то суд апеляційної інстанції зазначає, що доводи позивача, стосовно того, що єдиною підставою для прийняття спірного рішення могло бути заслуховування звіту голови райдержадміністрації є безпідставними та необґрунтованими.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, колегія суддів виходить з того, що процедура включення до порядку денного пленарного засідання сьомої сесії Вільшанської районної ради VII скликання питання про висловлення недовіри голові Вільшанської районної державної адміністрації Кіровоградської області було дотримано, а також дотримано порядок розгляду та вирішення цього питання.

При цьому колегія суддів відхиляє як безпідставні посилання позивача на неможливість розгляду та вирішення цього питання без заслуховування звіту голови Вільшанської районної державної адміністрації, зазначивши, що висловлення недовіри голові районної (місцевої) державної адміністрації є правом районної ради, яке закріплено Конституцією України та Законами України ««Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації», які не визначають переліку підстав чи обмежень для висловлення такої недовіри.

Відповідно до абз.6, 9 ст.118 Конституції України, місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь.

Частинами 1-3 ст.72 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено наступне:

- місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань;

- районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь;

- якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Згідно з частинами 3, 6 ст.34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень. Голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень.

Відповідно до ч.1 ст.43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання, зокрема: затвердження регламенту ради (пункт 5); заслуховування звітів постійних комісій, керівників органів, які рада утворює, обирає та призначає (пункт 8); заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень (пункт 28); прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації (пункт 29).

Згідно з п.3 ч.2 ст.9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради.

Частинами 2, 3 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Таємне голосування обов'язково проводиться у випадках, передбачених пунктами 4 і 16 ст.26, пунктами 1, 29 і 31 ст.43 та статтями 55, 56 цього Закону.

Відповідно ч.14 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради.

Відповідно до п.6 ч.2 ст.19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», депутат місцевої ради має право вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання.

Вищезазначені законодавчі норми не ставлять в залежність реалізацію права районної ради на висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації від звітування голови адміністрації про підсумки роботи адміністрації.

Такий висновок колегії суддів узгоджується з позицією Вищого адміністративного суду України викладеною в ухвалі від 27.07.2012 року по справі №К-25448/08.

Крім того, колегія суддів зазначає, що суд не може здійснювати власну оцінку роботи голови районної державної адміністрації щодо виконання чи невиконання ним службових обов'язків, а також не може будь-яким чином переоцінювати позицію депутатів районної ради, які висловились за недовіру голови районної державної адміністрації. Рішення Вільшанської районної ради про висловлення недовіри голові районної державної адміністрації може бути перевірено судом лише на предмет дотримання визначеної законодавством процедури його прийняття. Оцінку рішенню районної ради про висловлення недовіри голові районної державної адміністрації відповідно до приписів ст.118 Конституції України, ст.72 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст.9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» може дати лише Президент України.

Колегія суддів вважає помилковими доводи позивача про те, що дії Вільшанської районної ради щодо включення до порядку денного засідання сьомої сесії Вільшанської районної ради VII скликання від 23.11.2016 року питання про висловлення йому недовіри є протиправними, оскільки голова районної ради наділений законними повноваженнями на внесення доповнень та змін до порядку денного, за умови погодження цих змін голосуванням більшістю голосів депутатів від загального складу ради.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про задоволення позову.

Враховуючи викладене, суд дійшов до висновку про наявність підстав для скасування постанови суду першої інстанції згідно ст. 202 Кодексу адміністративного судочинства України з прийняттям нової постанови про відмову у задоволенні позовних вимог, оскільки суд першої інстанції невірно застосував норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 24, 195, 197, 198, 202, 205, 207, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Вільшанської районної ради Кіровоградської області - задовольнити.

Постанову Добровеличківського районного суду Кіровоградської області від 14 грудня 2016 р. у справі № 384/654/16-а(2-а/387/29/16) - скасувати та прийняти нове рішення.

У задоволенні адміністративного позову Голови Вільшанської районної державної адміністрації Кіровоградської області ОСОБА_1 - відмовити.

Заходи забезпечення позову Голови Вільшанської районної державної адміністрації Кіровоградської області ОСОБА_1 застосовані ухвалою Добровеличківського районного суду Кіровоградської області від 09 грудня 2016 року-скасувати

Постанова суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом 20 днів відповідно до ст. 212 та ч. 5 ст. 254 КАС України.

Повний текст рішення виготовлено 30 березня 2017 року.

Головуючий: Н.А. Олефіренко

Суддя: В.А. Шальєва

Суддя: С.В. Білак