Справа № 459/3089/16-а
Суддя: Качмар Володимир Ярославович
Дата ухвалення: 2017-03-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 березня 2017 року №876/1002/17

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді - Качмара В.Я.,

суддів - Гінди О.М., Ніколіна В.В.,

при секретарі судового засідання - Андрушківа І.Я.,

за участю позивача - ОСОБА_1,

представників позивача - ОСОБА_2,

та відповідача - Цюпи В.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Червоноградської міської ради Львівської області на постанову Червоноградського міського суду Львівської області від 06 грудня 2016 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Червоноградської міської ради Львівської області про визнання незаконним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В:

У листопаді 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом до Червоноградської міської ради Львівської області (далі - Міська рада) про визнання незаконним та скасування рішення відповідача від 27.10.2016 №318 «Про розпуск виконавчого комітету Червоноградської міської ради» (далі - Рішення). Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач протиправно, в порушення положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) та «Регламенту Червоноградської міської ради Львівської області сьомого скликання», затвердженого рішенням Міської ради від 03.03.2016 №81 «Про затвердження регламенту Червоноградської міської ради Львівської області у новій редакції» (далі - Регламент, Рішення-1 відповідно), прийняв оскаржуване рішення без розгляду відповідного питання депутатськими комісіями, без погодження колегією ради, без включення до порядку денного сесії та без зазначення мотивів такого.

Ухвалою Червоноградського міського суду Львівської області від 10 листопада 2016 року у справі №459/3089/16-а за заявою позивача зупинено дію Рішення та заборонено Міській раді вчиняти будь-які дії щодо формування нового складу виконавчого комітету Червоноградської міської ради Львівської області (далі - Виконком) (а.с.20).

Постановою Червоноградського міського суду Львівської області від 6 грудня 2016 року позов задоволено. Рішення визнано протиправним та скасовано. Заходи забезпечення позову, вжиті за ухвалою Червоноградського міського суду Львівської області від 10 листопада 2016 року, залишено без змін до набрання постановою законної сили.

Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 9 лютого 2017 року ухвалу Червоноградського міського суду Львівської області від 10 листопада 2016 року залишено без змін.

Постанову оскаржила Міська рада, яка в апеляційній скарзі просить її скасувати та прийняти нову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог. Покликається на те, що оскаржуване Рішення прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Законом №280/97-ВР і Регламентом.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення позивача та представників сторін, перевіривши матеріали справи, апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційну скаргу належить задовольнити з таких міркувань.

Постанова суду першої інстанції мотивована тим, що оскаржуване рішення прийняте Міською радою з грубим порушенням Регламенту, без фактичного внесення до проекту рішення Міської ради «Внесення змін до складу виконавчого комітету Червоноградської міської ради» (далі - Проект) пропозицій чи правок, запропонована ним ініціатива мала зовсім інший зміст та предмет ніж Рішення. Головуючий на сесії не поставив на голосування, а сесія Міської ради відповідно не проголосувала за Проект з врахуванням пропозицій (тобто Рішення) в цілому. Фактично в наслідок прийняття Рішення відбулася зміна Проекту, яке за змістом і по суті є новим рішенням, відрізняється від Проекту назвою, описовою частиною, є більш ширшими за своїми правовими наслідками, так як було розформовано і припинено повноваження Виконкому.

Повністю погодитися з такими висновками суду першої інстанції не можна, оскільки вони не відповідають фактичним обставинам справи і зроблені з порушенням норм матеріального та процесуального права.

Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умовами що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 5 п.9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).

Апеляційним судом, з урахуванням встановленого судом першої інстанції, встановлено та підтверджується матеріалами справи, що ОСОБА_1 є депутатом Львівської обласної ради та членом Виконкому (а.с.15).

27.10.2016, відповідно до п.3 ч.1 ст.26 та ст.51 Закону №280/97-ВР, Міська рада прийняла Рішення, яким вирішила: розпустити Виконком (п.1); доручити Виконкому здійснювати свої повноваження до сформування нового складу Виконкому (п.2) (а.с.5).

Прийняттю цього Рішення передували такі події та обставини.

Так, 19.10.2016 на засіданні постійної депутатської комісії з питань депутатської діяльності, забезпечення законності, антикорупційної політики, захисту прав людини, сприяння децентралізації, розвитку місцевого самоврядування та громадянського суспільства, свободи слова та інформації (далі - Комісія) ця Комісія розглянула Проект (а.с.74).

Проектом було передбачено, відповідно до п.3 ч.1 ст.26, п.5 ч.4 ст.42, ст.51 Закону №280/97-ВР, враховуючи пропозиції міського голови Міської ради: вивести зі складу Виконкому ОСОБА_4, ОСОБА_1 (п.1); внести зміни до рішення Міської ради №13 від 16.12.2015, визначивши склад виконавчого комітету в кількості 24 осіб (а.с.6).

З покликанням на п.3 ч.1 ст.26 Закону №280/97-ВР, Комісія вирішила, що по суті Проект вважає правомірним, щодо персоналій та кількісного складу - оціночним питанням, яке підлягає обговоренню, голосуванню безпосередньо депутатами Міської ради.

Проект був попередньо розміщений на інтернет-сторінці Міської ради та внесений в порядок денний дванадцятої сесії Міської ради сьомого скликання (а.с.77).

З витягу з протоколу засідання вказаної вище сесії вбачається, що при розгляді питання щодо прийняття запропонованого Проекту депутат Кравець В.В. вніс пропозицію голосувати по пунктах рішення, а депутат Гаманюк В.В. вніс пропозицію розформувати склад діючого Виконкому (а.с.79-81).

Керуючий справами Виконкому ОСОБА_7 (доповідач з цього питання), враховуючи пропозицію Гаманюка В.В. сформував правку у Проект і його назву та озвучив проект з цими правками (далі - Проект-1), який повністю відповідає змісту Рішення, а депутат Гаманюк В.В. погодився з таким формулюванням правок у Проект.

Після цього депутатами проголосовано за Проект за основу. Пропозицію депутата Кравця В.В про голосування Проекту по пунктам депутати не підтримали.

В подальшому депутати підтримали пропозицію депутата Гаманюка В.В. розформувати склад діючого Виконкому, у формулюванні озвучененому ОСОБА_8 - Проект-1.

Оскільки змін, доповнень, пропозицій не надійшло, то міським головою винисено на затвердження рішення «Про розпуск виконавчого комітету Червоноградської міської ради» (Проект-1). За результатами поіменного голосування: за - 19 (загальний склад ради становить 36 депутатів), проти - 0, утрималося - 7 депутатів. Відповідно рішення прийнято (а.с.78).

Загальними засадами Основного Закону, зокрема ст.7, в Україні визначено і гарантується місцеве самоврядування.

За змістом частин 1, 3 ст.140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Згідно положень ст.143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування вирішують питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції. Аналогічна норма викладена в ст.25 Закону №280/97-ВР (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносини).

Чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України (ст.9 Конституції України).

Україною 06.11.1996 підписана Європейська хартія місцевого самоврядування від 15.10.1985, ратифікована 15.07.1997.

Згідно із ч.2 ст.4 вказаної вище Хартії органи місцевого самоврядування в межах, встановлених законом, мають повну свободу дій для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, яке не виключене з їх компетенції і не віднесене до компетенції іншого органу влади.

Стаття 144 Основного Закону встановлює, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Законом №280/97-ВР відповідно до Конституції України, визначено систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (частини 1, 2 ст.2 Закону №280/97-ВР).

Представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення (ст.1 цього ж Закону).

За змістом п.3 ч.1 ст.26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання: утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск.

У відповідності до змісту ст.1 Закону №280/97-ВР виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

За ч.1 ст.11 вказаного Закону виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Відповідно до приписів ст.51 Закону №280/97-ВР виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету (ч.1). Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради (ч.2). Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб (ч.3). До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входять також за посадою секретар відповідної ради, староста (старости) (ч.4).

Стаття 47 Закону №280/97-ВР визначає правовий статус постійних комісій ради.

Так, постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету (ч.1).

Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями (ч.4).

За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії. Протоколи засідань комісії підписуються головою і секретарем комісії. Висновки і рекомендації постійної комісії, протоколи її засідань є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» (ч.10).

За змістом зазначеної правової норми розробленні постійними комісіями ради проекти рішень ради, висновки і рекомендації з цих питань, носять рекомендаційний характер для сільської, селищної, міської ради та забезпечені належними чином організувати її сесійну роботу.

Відповідно до частин 2, 4 ст.49 Закону №280/97-ВР депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення. Депутат, крім секретаря ради, повинен входити до складу однієї з постійних комісій ради. Депутат зобов'язаний брати участь у роботі сесій ради, засідань постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано.

Пропозиції і зауваження, висловлені депутатами на сесії ради, або передані в письмовій формі головуючому на сесії, розглядаються радою чи за її дорученням постійними комісіями ради або надсилаються на розгляд підзвітним і підконтрольним їй органам та посадовим особам, які зобов'язані розглянути ці пропозиції і зауваження у строки, встановлені радою, і про вжиті заходи повідомити депутатові та раді.

Відтак, пропозиції і зауваження, висловлені депутатами на сесії ради розглядаються радою чи за її дорученням постійними комісіями ради, тобто депутат в межах своїх прав має право висловити пропозицію з розглядуваного на сесії питання, а рада може (зобов'язана) її розглянути чи має право доручити її (пропозиції) розгляд відповідній постійній комісії.

За аналогією закону (ч.7 ст.9 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) відповідно п.3 ч.6 ст.89 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) пропозиції - внесення змін до тексту законопроекту (статей, їх частин, пунктів, речень), зміни порядку розміщення, об'єднання розділів, глав, статей, їх частин і пунктів, а також виділення тих чи інших положень в окремі розділи, глави, статті.

Рішенням-1 затвердженого Регламент, який, зокрема, має силу рішення, встановлює: порядок скликання сесій ради, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень ради та з інших процедурних питань; порядок роботи сесії ради; порядок проведення пленарних засідань ради; порядок затвердження структури виконавчих та інших органів ради; порядок утворення і затвердження персонального складу виконавчого комітету; порядок формування та організації роботи постійних комісій (ст.2).

Згідно з частинами 1, 2 ст.23 Регламенту винесенню питань для розгляду на пленарних засіданнях ради передує їх розгляд у постійних комісіях ради, до сфери повноважень яких належать ці питання. Постійні комісії ради вивчають, попередньо розглядають і готують проекти рішень, висновки і рекомендації до проектів рішень, які належать до їх компетенції, здійснюють контроль за виконанням рішень ради.

Пунктом 5 ст.24 Регламенту передбачено, що текст проекту рішення повинен складатися з таких частин: мотивуючої, в якій містяться посилання на закони, інші нормативні акти та документи, обставини, якими викликана необхідність прийняття рішення; резолютивної, в якій конкретно і чітко формулюються завдання, визначені виконавці і терміни виконання поставленого завдання; заключної, в якій вказана посадова особа або постійна комісія, на яких покладається контроль за виконанням рішення.

Отже, сформульований у наслідок розгляду пропозиції депутата Гаманюка В.В. Проект-1 повністю відповідав цим вимогам.

Тут треба категорично відзначити, що ні Законом №280/97-ВР, ні Регламентом не передбачено спеціальних підстав чи порядку розгляду сесією Міської ради питання про розпуск Виконкому.

Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (ч.1 ст.59 Закону №280/97-ВР).

Порядок прийняття рішення радою визначено главою 2.10 Регламенту.

Так, згідно п.1 ст.53 останнього, рішення ради з будь-якого питання приймаються на пленарному засіданні після їх обговорення. При встановленні результатів голосування до загального складу ради включається міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Згідно з п.4 цієї ж статті зауваження, поправки, доповнення до проекту рішення подаються письмово або усно голові засідання, у тому числі і під час обговорення. Подані поправки і доповнення до проекту рішення ставляться на голосування.

При цьому, у п.4 ст.55 Регламенту указано, що якщо до проекту рішення або його окремих пунктів є пропозиції, доповнення, уточнення, голосування проводиться за пунктами цього рішення з урахуванням вимог глави 2.12 цього Регламенту. При цьому спершу голосується про взяття проекту рішення за основу, за прийняття пропозицій, доповнень і уточнень голосується в порядку їх надходження. Після цього проект рішення приймається в цілому або вважається відхиленим, якщо в цілому проект рішення не отримав необхідної кількості голосів за підтримку.

Рішення ради вважається прийняти, якщо за нього проголосувала більшість депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених чинним законодавством та Регламентом (ст.54 такого).

При наведеному, апеляційний суд вважає, що при прийнятті Рішення Міська рада дотримала вимог Закону 280/97-ВР - діяла на підставі та в межах повноважень передбачених п.3 ч.1 ст.26 цього Закону, та Регламенту - прийняла Проект за основу, проголосувала за пропозицію депутата Гаманюка В.В., яка була сформульована у Проект-1, та прийняла Проект-1 в цілому (затвердила Проект-1).

Таким чином, Рішення прийняте за наявності у відповідача у спірних відносинах необхідного обсягу повноважень (компетенції) на розпуск Виконкому.

Пропозиція депутата Гаманюка В.В. у формулюванні Проекту-1, висловлена в межах розгляду Проекту та в межах відповідного правового інституту - дискреційного (самостійного) права (виключної компетенції) Міської ради утворювати виконавчого комітету ради, визначати його чисельності, затверджувати персональний склад, вносити зміни до його складу та розпускати такий, незважаючи на те, що така пропозиція, матеріалізована у Проект-1, фактично внесла істотні зміни до тексту Проекту, що і є змістом самої суті пропозиції, які такої.

Частиною 2 ст.19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Твердження суду першої інстанції щодо правового тлумачення наведених вимог законодавства та Регламенту є надумані, свідчать про поверховий, вибірковий їх аналіз з метою обґрунтування своєї помилкової правої позиції, через невідповідність висновків цього суду дійсним обставинам справи.

За пунктами 3, 4 ч.1 ст.202 КАС підставами для скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

В підсумку, такі обставини є безсумнівною підставою для скасування постанови суду першої інстанції та прийняття нової постанови про відмову в задоволенні позову з наведених вище підстав.

Керуючись статтями 195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Червоноградської міської ради Львівської області задовольнити.

Постанову Червоноградського міського суду Львівської області від 06 грудня 2016 року скасувати та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом двадцяти днів з дня набрання нею законної сили, а у разі складення в повному обсязі відповідно до ч.3 ст.160 КАС - з дня складення в повному обсязі.

Головуючий суддя В.Я. Качмар

Суддя О.М. Гінда

Суддя В.В. Ніколін

Повний текст виготовлений 20 березня 2017 року.