Справа № 804/7095/16
Суддя: Мельник В.В.
Дата ухвалення: 2017-03-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

і м е н е м У к р а ї н и

17 березня 2017 рокусправа № 804/7095/16
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Мельника В.В.

суддів: Чепурнова Д.В. Сафронової С.В.

за участю секретаря судового засідання: Царьової Н.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2016 року у справі №804/7095/16 за адміністративним позовом ОСОБА_1 (надалі Позивач) до Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області (надалі Відповідач-1), Атестаційної комісії №20 Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області ( надалі Відповідач-2) про визнання протиправними та скасування рішень,

ВСТАНОВИВ:

У жовтні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із позовом до Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області, Атестаційної комісії №20 Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Атестаційної комісії №20 Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області, що оформлене протоколом від 08.09.2016 року, яке зазначене в розділі ІV "Результати атестування (висновок атестаційної комісії)" атестаційного листа від 08.09.2016 року, а саме: " 4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність", яке прийняте стосовно нього (а.с. 4-13).

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.11.2016 року позов задоволено, визнано протиправним та скасовано рішення Атестаційної комісії №20 Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області, що оформлене протоколом від 08.09.2016 року, яке зазначене в розділі ІV "Результати атестування (висновок атестаційної комісії)" атестаційного листа від 08.09.2016 року, а саме: " 4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність", яке прийняте стосовно інспектора Межівського відділення поліції Синельниківського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області ОСОБА_1 (93-96).

Вважаючи вказане рішення таким, що винесено судом першої інстанції з порушенням норм матеріального та процесуального права, вказавши на ненадання судом належної оцінки наявним у справі доказам, Головним управлінням Національної поліції в Дніпропетровській області подана апеляційна скарга, в якій відповідач просить постанову суду скасувати і постановити нову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити повністю (а.с. 101-106).

В обґрунтування апеляційної скарги заявник вказує на те, що судом першої інстанції при ухваленні рішення не були враховані подані відповідачем докази, не надано їм належної оцінки. Вказує на те, що атестаційною комісією рішення прийнято на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів щодо позивача. Рішення атестаційні комісії приймають більшістю голосів, з певною свободою розсуду, коли обирається з декількох юридично допустимих рішень, яке комісія вважає кращим за даних обставин, що, в свою чергу, свідчить про наявність дискреційних повноважень при прийнятті рішень за результатами атестування поліцейських, що не було враховано судом першої інстанції.

06.02.2017 року на адресу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від позивача по справі надійшли письмові заперечення на апеляційну скаргу, в яких він вказує на те, що відповідач, як субєкт владних повноважень, не надав суду жодних доказів та пояснень, які б спростовували позовні вимоги, а відтак, не довів правомірності винесення атестаційною комісією відповідного рішення (а.с. 127-128).

У судове засідання сторони не зявились, про день, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином, у зязку із чим, на підставі ч.6 ст.12, ч.1 ст.41, ч.4 ст.196 КАС України колегія суддів порадившись на місце ухвалила розглянути справу за їх відсутності без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Згідно частини 1 статті 195 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги.

Дослідивши докази, наявні в матеріалах справи, перевіривши в межах доводів апеляційної скарги дотримання судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд прийшов до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Судом встановлено, що з червня 2005 року по листопад 2015 року ОСОБА_1 проходив службу в органах внутрішніх справ України.

Наказом т.в.о. начальника Головного управління Національної поліції в Дніпропетровської області від 07.11.2015 № 1 о/с, відповідно до пунктів 9 та 12 розділу XI Прикінцевих та перехідних положень Закону України Про Національну поліцію, з 07.11.2015 ОСОБА_1 призначено старшим інспектором Межівського відділення поліції Синельниківського відділу поліції, присвоївши йому в порядку переатестації спеціальне звання старший сержант поліції, на підставі п. 12 розділу XI Прикінцевих та перехідних положень Закону (а.с.35). Підставою для видачі наказу є заява Позивача про прийняття його на службу до поліції (а.с. 36).

23.02.2016 року Головним управлінням Національної поліції в Дніпропетровській області виданий наказ №458 про проведення атестування поліцейських, затверджений наказом МВС від 17.11.2015 року № 1465, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 18.11.2015 року за № 1445/27890 провести організаційно-практичні заходи щодо підготовки до проведення атестування поліцейських ГУНП в Дніпропетровській області та підпорядкованих підрозділів (а.с. 57).

Наказом Головного управління поліції в Дніпропетровській області від 23 серпня 2016 року №2356, з метою оцінки ділових, професійних та особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової карєри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись ст.57 Закону України Про Національну поліцію та вимогами Інструкції, оголошено персональний склад атестаційних комісій для проведення атестування поліцейських Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області (а.с.58).

Начальником сектору Межівського відділення поліції Синельниківського відділу поліції ГУНП в Дніпропетровській області ОСОБА_2 складено атестаційний лист на ОСОБА_1 (а.с.38), зі змісту якого вбачається, що Позивач за період служби в органах внутрішніх справ та на займаній посаді в органах поліції характеризується позитивно, має необхідний рівень теоретичної та професійної підготовки, діючих дисциплінарних стягнень не має, висновок прямого керівника займаній посаді відповідає (а.с. 15).

08.09 2016 року членами атестаційної комісії № 20 ГУНП проведено співбесіду з позивачем.

Як вбачається з Протоколу ОП№ 15.00034405.0070106 від 08 вересня 2016 року (далі - протокол), членами атестаційної комісії під час проведення атестування позивача досліджено наступні документи: декларацію про доходи; послужний список (Форма 1); інформаційну довідку; висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 5 Закону України "Про очищення влади"; інформацію з відкритих джерел.

За змістом атестаційного листа від 08.09.2016, позивач за період служби в органах внутрішніх справ та на займаній посаді характеризується позитивно. За результатами тестування ОСОБА_1 набрав 19 з 60 балів (тестування загальних навичок) і 22 з 60 балів (професійне тестування). Згідно з результатами атестаційної комісії ОСОБА_1 займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Вважаючи такий висновок незаконним, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач-2 під час прийняття рішення, оформленого протоколом від 08.09.2016 року та зазначеного в атестаційному листі від 08.09.2016 року у розділі IV «Результати атестування (висновок атестаційної комісії)»: « 4 займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність», діяв не у межах повноважень та не у спосіб, який визначено чинним законодавством України.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про задоволення позову з огляду на наступне.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України, визначаються Законом України "Про Національну поліцію", який згідно з п. 1 розділу XI Прикінцевих та Перехідних положень цього Закону набирав чинності з 7 листопада 2015 року.

Відповідно до п.п. 9, 10 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Національну поліцію", працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.

Працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.

Указані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.

Отже, Законом України "Про Національну поліцію" передбачена альтернатива вибору працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, а саме: прийняття на службу за їх згодою або проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

При цьому, вказаним Законом визначені умови прийняття працівників міліції на службу до поліції: 1) бажання проходити службу в поліції; 2) відповідність вимогам до поліцейських, визначених цим Законом.

Реалізація цих умов відбувається у визначений строк - упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону (тобто, з 07.08.2015 до 07.11.2015) та шляхом видання наказу про призначення за згодою особи або проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими.

Отже, п. 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" вказаного Закону не передбачає проведення атестування чи переатестування працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції.

З матеріалів справи вбачається, що позивача, як прибулого з Міністерства внутрішніх справ, прийнято на службу до поліції на умовах, визначених пунктом 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Національну поліцію" на підставі його заяви шляхом видання наказу про призначення за його згодою.

Вказаний наказ свідчить про те, що, по-перше, позивач відповідає вимогам до поліцейських, визначених Законом "Про Національну поліцію", а по-друге, його призначення відбулось в порядку переатестування.

При цьому, зміст наказу Національної поліції України від 07 листопада 2015 року № 105 о/с не дозволяє здійснювати будь-яке подвійне трактування підстав для його прийняття. Пославшись на приписи пунктів 9 та 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Національну поліцію", видавник цього наказу прийняв на себе відповідальність за його достовірність, а саме, як було зазначено вище, за відповідність позивача вимогам до поліцейських та за його призначення в порядку переатестування, яке фактично не проводилось.

Крім того, відповідно до пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Національну поліцію" видання наказу про призначення є самостійною і достатньою підставою для призначення колишніх працівників міліції на посади, створені в структурі Національної поліції України. Вказаний пункт Закону не передбачає процедури переатестування колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді як під час прийняття, так і після такого прийняття під час подальшого проходження служби в поліції.

З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку, що п. 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Національну поліцію" не передбачає проведення атестування чи переатестування працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції.

Статтею 57 вказаного Закону визначено порядок атестації поліцейського.

Зокрема, атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України.

Аналогічні норми в частині підстав для атестування містить також Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року № 1465, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 18.11.2015 за № 1445/27890 (далі - Інструкція № 1465), зокрема її пункт 3 розділу І.

Даний перелік є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.

З системного аналізу вищенаведеної норми слідує, що проведення атестації може мати місце виключно у таких випадках: при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

При цьому, передумовою прийняття рішення про проведення атестації особи має бути реальне настання обставин або встановлення фактів, що зумовлюють необхідність її проведення: у випадку призначення на вищу посаду - за наявності ініціативи поліцейського або керівництва; для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду або звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність - за наслідком виявлення ознак невідповідності поліцейського займаній посаді, зокрема: в силу фізичного стану, хвороби, неналежної професійної підготовки, порушення порядку і правил несення служби тощо. Таким чином, атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону України "Про Національну поліцію".

Отже, до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, підлягають включенню лише ті поліцейські, відносно яких наявні підстави для проведення атестації, що передбачені ч. 2 ст. 57 Закону № 580-VIII. При цьому в наказі або в списках щодо кожної особи повинно бути наведено індивідуальні підстави для проведення його атестації.

Разом з тим, відповідачами, на яких покладено обов'язок доказування, не доведено, що позивач підлягав атестації та, відповідно, включенню до списку поліцейських, які підлягають атестації, оскільки не наведено підстав для проведення атестації позивача, що передбачені частиною другою статті 57 Закону України "Про Національну поліцію", та не надано відповідних доказів, які б підтверджували, що позивач мав бути призначений на вищу посаду чи переміщення на нижчу посаду, або щодо нього виявлено ознаки службової невідповідності. Водночас, правові наслідки для позивача може мати результат вчинених суб'єктом владних повноважень дій, а не сам процес вчинення дій.

При цьому, розділом ІV Інструкції № 1465 визначений порядок організації, підготовки, проведення атестування.

Згідно з пунктом 11 розділу IV Інструкції №1465 атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування. Відповідно до пункту 3 розділу IV Інструкції №1465 атестаційні листи на поліцейських складають безпосередні керівники.

Прямі керівники зобов'язані всебічно розглянути зміст атестаційного листа, з'ясувати відповідність викладених у ньому даних дійсному стану справ у службовій діяльності поліцейського, який атестується, та внести до відповідного розділу атестаційного листа один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Атестаційний лист після розгляду прямими керівниками передається на розгляд до атестаційної комісії.

Відповідно до пунктів 10, 11, 12 Розділу ІV Інструкції № 1465 з метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування.

За результатами проведеного тестування атестаційна комісія встановлює мінімальний бал, що становить 25 балів за тестом на знання законодавчої бази (далі - професійний тест), та 25 балів за тестом на загальні здібності та навички, який в обов'язковому порядку ураховується атестаційною комісією при прийнятті рішення, визначеного пунктом 15 цього розділу.

За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.

Пунктом 15 Розділу ІV Інструкції №1465 передбачено, що атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

При цьому, відповідно до пункту 16 Розділу ІV Інструкції №1465 атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

Наведені норми Інструкції свідчать, що висновок атестаційної комісії про відповідність чи не відповідність поліцейського займаній посаді приймається за результатами розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, у тому числі: результати тестування за професійним тестом та тестом на загальні здібності та навички; атестаційного листа; матеріалів співбесіди; документів, що надійшли на запити атестаційної комісії, результатів тестування на поліграфі та матеріалів особової справи поліцейського, з яких можна встановити повноту виконання функціональних обов'язків, показники службової діяльності, наявність заохочень та дисциплінарних стягнень.

З матеріалів справи вбачається, що безпосереднім керівником позивача складений атестаційний лист стосовно позивача, в якому відображено позитивні результати службової діяльності та особисті якості, достатній рівень професійної підготовки. Характеристика за своїм змістом є позитивною.

Також, в розділі ІІ атестаційного листа міститься висновок прямого керівника позивача, в якому зазначено: "Займаній посаді відповідає". Водночас, як вбачається зі змісту протоколу засідання атестаційної комісії № 15.00034405.0070106 від 08 вересня 2016 року, підставами для прийняття рішення про невідповідність позивача займаній посаді і звільнення його зі служби в поліції зазначено, що позивач не знає функціональних обовязків, не знає норм чинного законодавства, низькими результатами тестування (а.с. 63).

За результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди та обговорення Атестаційною комісією №20 під час голосування прийнято рішення, що позивач займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Тобто, будь-які інші рішення відносно позивача взагалі не розглядались, що підтверджує факт незаконності його прийняття.

Крім того, як було зазначено вище пунктом 15 розділу ІV Інструкції передбачено, що атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків:1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Отже, наслідком невідповідності займаній посаді за результатами тестування є, у тому числі, переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність.

Дійшовши висновку про невідповідність позивача займаній посаді, атестаційна комісія не обґрунтувала необхідність звільнення його зі служби в поліції при наявності позитивної характеристики безпосереднього та прямого керівників, не розглянувши, при цьому, можливості переведення на нижчу посаду за наявності обґрунтованих підстав.

Підсумовуючи наведене, колегія суддів зазначає, що закріплену у частині 1 статті 57 Закону № 580-VІІІ мету атестування відповідач необґрунтовано розцінив як самостійну і достатню підставу для проведення атестування поліцейських, серед яких був і позивач, з ціллю визначення можливості їх звільнення через службову невідповідність, хоча наявності конкретних передумов (порушення порядку і правил несення служби тощо) для призначення атестування у такому контексті відповідач не довів.

Одночасно колегія суддів вважає помилковим дослідження судом першої інстанції обставин, за яких Атестаційна комісія прийшла до певних висновків, оформлених протоколом від 08.09.2016 р., оскільки саме комісії уповноважені вивчати матеріали, зібрані на поліцейського, приймати рішення про проведення з поліцейським співбесіди, вживати відповідні організаційні заходи з цього приводу та за результатами атестування приймати одне з рішень, передбачених у п. 15 розділу IV Інструкції про проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом МВС України від 17.11.2015 р. №1465.

Свої рішення атестаційна комісія, як передбачено п. 18 розділу IV Інструкції, приймає більшістю голосів присутніх на засіданні членів атестаційної комісії, з повною свободою розсуду, коли обирається з декількох юридично допустимих рішень, визначених п. 15 цієї Інструкції. Аналіз зазначених норм права свідчить про наявність в атестаційної комісії дискреційних повноважень при прийнятті рішень за результатами атестування.

Таким чином, суд першої інстанції своїм рішенням надав власну оцінку відповідності позивача займаній посаді, втрутившись у повноваження колегіального органу. Разом з тим, дослідження таких обставин судом першої інстанції не призвело до прийняття не правильного рішення по справі, тому не має наслідком скасування судового рішення в цій частині.

Таким чином, в межах апеляційної скарги підстави для скасування або зміни постанови суду першої інстанції відсутні.

Керуючись ч. 3 ст. 160, ст.ст. 195, 196, 198, 200, 205, 206 КАС України, суд,-

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області - залишити без задоволення.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2016 року у справі № 804/7095/16 - залишити без змін.

Ухвала суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту її проголошення, але може бути оскаржена протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції, крім випадків, передбачених Кодексом адміністративного судочинства України, а в разі складання рішення в повному обсязі відповідно до ст. 160 зазначеного кодексу з дня складання рішення в повному обсязі.

Повний текст рішення виготовлено 20 березня 2017 року.

Головуючий: В.В. Мельник

Суддя: Д.В. Чепурнов

Суддя: С.В. Сафронова