Справа № 813/1818/16
Суддя: Мікула Оксана Іванівна
Дата ухвалення: 2017-03-01 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 березня 2017 року Справа № 876/9204/16

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Мікули О.І.,

суддів Курильця А.Р., Кушнерика М.П.,

з участю секретаря судового засідання Румянцевої О.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові в залі суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2016 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Державної міграційної служби України про визнання протиправним і скасування наказу, -

в с т а н о в и в :

Позивач - ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до відповідача - Державної міграційної служби України, в якому просив визнання протиправним та скасувати наказ Державної міграційної служби України від 18 квітня 2016 року №13-дв «Про оголошення догани ОСОБА_1С.».

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2016 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням суду, позивач оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржувана постанова прийнята з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального права та підлягає скасуванню, покликаючись на те, що судом першої інстанції не надано належної правової оцінки тій обставині, що факт вчинення ним дисциплінарного проступку відсутній, оскільки відповідальність за дії структурних підрозділів Головного управління Державної міграційної служби України у Львівській області лежить на керівниках цих структурних підрозділів, а не на позивачу. Звертає увагу на те, що організація роботи з ведення діловодства, включаючи завірення копій прийнятих документів та оформлення заяв (довідок) покладена на відповідних працівників Управління у справах іноземців та осіб без громадянства ГУ ДМС у Львівській області, а також на працівників інших структурних та територіальних підрозділах ДМС у Львівській області. При цьому, порушення законодавства працівниками Управління у справах біженців та осіб без громадянства чи інших структурних чи територіальних підрозділів ДМС у Львівській області, зокрема, які стосуються оформлення та ведення діловодства (документообігу), не відноситься до кола обов'язків та відповідальності першого заступника начальника ГУ ДМС України у Львівській області - ОСОБА_1, які затверджені Наказом ЛМС України у Львівській області від 16 вересня 2014 року № 135. Таким чином, спірний наказ про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани прийнятий неправомірно. Просить скасувати оскаржувану постанову та прийняти нову, якою позов задовольнити.

Представник позивача (апелянта) ОСОБА_2 у судовому засіданні підтримав доводи, викладені в апеляційній скарзі, вважає висновки суду першої інстанції неправильними та необґрунтованими. Просить скасувати оскаржувану постанову та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.

Представник відповідача ОСОБА_3 у судовому засіданні не погодилася з доводами апеляційної скарги і вважає, що вони не спростовують висновків суду першої інстанції, який ухвалив законне та обґрунтоване рішення, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача та пояснення сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а оскаржувану постанову скасувати з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що Наказом Державної міграційної служби України від 25 травня 2015 року № 383-к на ОСОБА_1 покладено виконання обовязків першого заступника начальника Головного управління Державної міграційної служби України у Львівській області з 26 травня 2015 року.

22 червня 2015 року Наказом Державної міграційної служби України № 481-к ОСОБА_1 призначено на посаду першого заступника начальника Головного управління ДМС України у Львівській області.

Згідно з Наказом ГУ ДМС України у Львівській області від 24 червня 2015 року № 297-к ОСОБА_1 приступив до виконання обов'язків першого заступника начальника ТУ ДМС України у Львівській області з 24 червня 2015 року.

17 березня 2016 року ДМС України видано Наказ № 39 "Про проведення службового розслідування" щодо ОСОБА_1, підставою якого була доповідна записка заступника начальника Управління начальника відділу забезпечення діяльності керівництва ДМС України Управління забезпечення діяльності керівництва ДМС України та зв'язків з громадськістю ОСОБА_4

17 березня 2016 року Наказом ДМС України № 118-к Про відсторонення ОСОБА_1 від посади першого заступника начальника ГУ ДМС України у Львівській області ОСОБА_1 відсторонено від посади першого заступника начальника ГУ ДМС України у Львівській області на період проведення службового розслідування з 18 березня до 8 квітня 2016 року включно.

Наказом ДМС України від 07 квітня 2016 року № 58 Про продовження терміну службового розслідування термін проведення службового розслідування продовжено до 15 квітня 2016 року.

15 квітня 2016 року комісія з проведення службового розслідування склала Акт службового розслідування, з яким ОСОБА_1 ознайомленим цього ж дня, що підтверджується його підписом.

18 квітня 2016 року Наказом ДМС України № 13-дв Про оголошення догани ОСОБА_1С. першому заступнику начальника ГУ ДМС у Львівській області - ОСОБА_1 оголошено догану, підставою якого були акт службового розслідування від 15 квітня 2016 року, акт про відсутність зауважень до акту службового розслідування та відмову від надання письмових пояснень або заперечень від 15 квітня 2016 року.

З цим Наказом ОСОБА_1 ознайомлений 04 травня 2016 року, що підтверджується листком про ознайомлення з наказом.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що факт неналежного забезпечення позивачем реалізації державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів є доведеним, а тому до нього, після належним чином проведеного службового розслідування, правомірно застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді догани, з врахуванням строків притягнення до відповідальності.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції та вважає його помилковим, виходячи з наступного.

Ч.1 ст.1 Закону України «Про державну службу» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачає, що державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

Згідно з ч.1 ст.10 цього Закону основними обов'язками державних службовців є: додержання Конституції України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина; безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників; збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов'язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню; постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації; сумлінне виконання своїх службових обов'язків, ініціатива і творчість в роботі.

Відповідно до вимог ст.11 Закону України «Про державну службу» конкретні обов'язки та права державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображаються у посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх компетенції.

Згідно з Наказом ГУ ДМС України у Львівській області №135 від 16 вересня 2014 року "Про затвердження розподілу обовязків між першим заступником начальника та заступником" перший заступник начальника забезпечує реалізацію державної політики у сферах міграції (імміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів; міжнародного співробітництва з питань імміграції, біженців, осіб, які потребують інших форм захисту та реадмісії в межах повноважень даних ДМС України; безпосередньо спрямовує, здійснює координацію та контролює діяльність: управління у справах іноземців та осіб без громадянства; сектор інформаційних технологій; сектор документального забезпечення; Залізничний районний відділ у м. Львові; Галицький районний відділ у м.Львові; Сихівський районний відділ у м.Львові; Франківський районний відділ у м.Львові; Личаківський районний відділ у м.Львові; Шевченківський районний відділ у м. Львові; Бориславський міський сектор; Трускавецький міський сектор; Дрогобицький міський відділ; Стрийський міський відділ; Жидачівський районний сектор; Миколаївський районний сектор; Сколівський районний сектор.

В акті службового розслідування від 15 квітня 2016 року комісією з проведення службового розслідування зафіксовані грубі порушення законодавства під час продовження строку перебування або скорочення строку тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства на території України; чисельні та грубі порушення законодавства під час діяльності з питань імміграції; систематичні порушення територіальними підрозділами Головного управління ДМС у Львівській області законодавства під час надання адміністративних послуг з документування громадян України; виявлені факти, які можуть свідчити про вчинення працівниками територіальних підрозділів Головного управління кримінальних злочинів у сфері службової діяльності, які потребують відповідної правової оцінки правоохоронних органів.

Комісією з проведення службового розслідування прямо вказується на порушення, які були вчинені саме структурними та територіальними підрозділами ГУ ДМС у Львівській області, контроль за належне та своєчасне виконання завдань яких покладено на начальників відповідних структурних та територіальних підрозділів ГУ ДМС у Львівській області відповідно до Посадових інструкцій завідувачів районних секторів ГУ ДМСУ у Львівській області та Положення про районні відділи у м. Львові ГУ ДМСУ у Львівській області.

Зокрема, згідно з положеннями п.п. 2.1, 2.3, 2.17, 2.18 Інструкцій, завідувачі секторів зобовязані: здійснювати керівництво діяльністю сектору, організовувати роботу сектору та поділяти обовязки між працівниками; організовувати та контролювати належне та своєчасне виконання завдань підпорядкованими працівниками та несуть персональну відповідальність за організацію та результати сектору перед начальником Головного управління; організовують та контролюють ведення діловодства у секторі; забезпечують та здійснюють контроль за веденням обліку та зберіганням документів бланків документів) суворої звітності.

Відповідно до п.п.4.3 та 4.6 Інструкції завідувачі секторів несуть відповідальність за невиконання або несвоєчасне виконання покладених Інструкцією обовязків та (або) невиконання наданих прав, а також за неналежний контроль за роботою підпорядкованого особового складу.

П.п. 7.3.1.-7.3.5 Положень передбачає, що начальники районних відділів: здійснюють безпосереднє керівництво роботою відділів, організовують, контролюють і несуть персональну відповідальність за неналежне виконання покладених на відділ завдань і функцій; розподіляють посадові обовязки між працівниками відділів та контролюють їх виконання; забезпечують додержання законності і дисципліни працівниками відділів; організовують та забезпечують виконання районними відділами законодавчих та розпорядних документів.

Крім того, п. 2.2. Положення визначає, що одним з основних завдань відділів є реалізація на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.

Згідно з п.п. 4.5, 4.6. п.4 Положення про управління у справах іноземців та осіб без громадянства ГУ ДМС у Львівській області, затвердженого Наказом ГУ ДМС України Львівській області від 13 жовтня 2015 року № 160 управління у справах іноземців та осіб без громадянства відповідно до покладених на нього завдань: здійснює прийом громадян з питань продовження строку перебування іноземним громадянам та особам без громадянства, оформлення короткотермінових запрошень, оформлення та видачу тимчасової посвідки на проживання в Україні, а також здійснює облік таких громадян; здійснює процедуру продовження терміну перебування іноземців в Україні, видачі посвідки на постійне проживання в Україні.

П.п. 5.5, 5.6, 6.2. п.5 Положення про управління передбачено, що управління у справах іноземців та осіб без громадянства з метою реалізації своєї діяльності: організовує роботу з ведення діловодства та архіву відповідно до встановлених норм та правил; використовує відповідні печатки та штампи за відповідним номером та абревіатурою: одержувати в установленому законодавством порядку інформацію, документи і матеріали від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій усіх форм власності посадових осіб.

Відповідно до п.п. 10.21 п. 10 Положення про управління начальник управління несе персональну відповідальність за виконання покладених на управління завдань.

П.п. 2.1, 2.2, 2.17, 2.19 Посадової інструкції начальника Управління у справах іноземців та осіб без громадянства ГУ ДМС України у Львівській області передбачає, що начальник управління: планує та організовує роботу управління у справах іноземців та осіб без громадянства, розподіляє завдання та обов'язки між працівниками та контролює їх виконання, забезпечує їх оперативність, організованість в роботі, належну трудову дисципліну; забезпечує дотримання вимог чинного законодавства України, наказів та інших розпорядчих документів ДМС України, Головного управління; здійснює контроль за веденням діловодства в управлінні, станом виконавчої дисципліни та організації документообігу; здійснює постійний контроль за зберіганням, веденням обліку, правильним використанням та заповненням, підлеглими службової документації, бланків документів суворої звітності, штампів, архівних матеріалів.

Згідно з п.п. 4.5, п.п. 4.6 п. 4 Посадової інструкції начальника Управління, відповідно до Законів України «Про державну службу», «Про засади запобігання і протидії корупції», інших законодавчих актів начальник управління по роботі з іноземцями несе відповідальність за: неналежний контроль за роботою підпорядкованого особового складу; негативні результати діяльності підпорядкованих йому працівників.

Таким чином, організація роботи з ведення діловодства, включаючи завірення копій прийнятих документів та оформлення заяв (довідок) покладена на відповідних працівників Управління у справах іноземців та осіб без громадянства ГУ ДМС у Львівській області, а також на працівників інших структурних та територіальних підрозділах ДМС у Львівській області.

При цьому, порушення законодавства працівниками Управління у справах біженців та осіб без громадянства чи інших структурних чи територіальних підрозділів ДМС у Львівській області, зокрема, які стосуються оформлення та ведення діловодства (документообігу), не відноситься безпосередньо до кола обов'язків та відповідальності першого заступника начальника ГУ ДМС України у Львівській області - ОСОБА_1, які затверджені Наказом ЛМС України у Львівській області від 16 вересня 2014 року № 135.

Разом з тим, як вбачається з Наказу ДМС України від 18 квітня 2016 року № 13-дв Про оголошення догани ОСОБА_1С. дисциплінарне стягнення у вигляді догани застосоване до позивача саме за неналежне забезпечення реалізації державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.

Ст.149 КЗпП України передбачає, що за кожне порушення трудової дисципліни може бути застосоване одне дисциплінарне стягнення. При обранні виду стягнення власник або уповноважений ним орган повинен врахувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника.

Аналізуючи оскаржуваний наказ та акт службового розслідування, колегія суддів дійшла висновку, що при обранні позивачу такого заходу стягнення як догана, роботодавцем не було в достатній мірі враховано ступінь тяжкості вчиненого проступку, заподіяння шкоди та обставини, за яких було вчинені виявлені порушення. Також не було відібрано пояснень позивача щодо виявлених порушень для повного, всебічного та обєктивного розгляду дисциплінарного проступку.

Колегія суддів звертає увагу на те, що відповідачем при винесенні оскаржуваного наказу не досліджено, чи є вчинені ОСОБА_1 дії дисциплінарним проступком, оскільки підставою для застосування догани є вчинення працівником протиправного винного діяння, яке визнається дисциплінарним проступком. Особливе значення при визначенні діяння працівника як дисциплінарного проступку має наявність у вчиненні цього діяння вини працівника, під якою розуміється певне психічне ставлення особи до своїх протиправних дій і їх шкідливих наслідків.

Виходячи з правової природи інституту дисциплінарної відповідальності, при притягненні працівника до цього виду відповідальності, посадова особа чи орган повинен навести конкретні факти допущеного ним невиконання або неналежного виконання покладених на нього трудових обов'язків.

Колегією суддів встановлено, що відповідач жодним чином не конкретизував, які саме дії в силу своїх посадових обов'язків зобов'язаний був вчинити ОСОБА_1, проте не вчинив; які саме протиправні дії позивача свідчать про вчинення ним проступку (вчинку), який суперечить покладеним на нього обов'язкам, також не вказав який саме наявний причинний зв'язок між діями (бездіяльністю) позивача та неналежним забезпечення реалізації державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), біженців та інших категорій мігрантів у територіальних підрозділах Головного управління ДМС у Львівській області. Всупереч конкретизації протиправних дій (бездіяльності) ОСОБА_1 відповідач обмежився лише загальною констатацією факту грубого порушення законодавства під час продовження строку перебування або скорочення строку тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства на території України; чисельні та грубі порушення законодавства під час діяльності з питань імміграції; систематичні порушення територіальними підрозділами Головного управління ДМС у Львівській області законодавства під час надання адміністративних послуг з документування громадян України.

Колегія суддів звертає увагу на те, що ОСОБА_1 як перший заступник начальника ГУ ДМС України у Львівській області, на виконання своїх обов'язків щодо спрямування і координування роботи ГУ ДМС України у Львівській області, в тому числі, здійснення контролю за роботою підпорядкованих структурних та підпорядкованих підрозділів Головного управління ДМС України у Львівській області, та з метою виявлення суттєвих, систематичних порушень чи недоліків в оформленні документів, проводив індивідуальні співбесіди та навчання з начальниками та посадовими особами структурних та територіальних підрозділів ГУ ДМС України у Львівській області, в тому числі, з начальниками районних відділів та секторів ГУ ДМС України у Львівській області: ОСОБА_5 - начальником Личаківського районного відділу у м. Львові; ОСОБА_6 - начальником Франківського районного відділу у м. Львові; ОСОБА_7 - начальником Жидачівського районного сектору, де згідно з Актом службового розслідування виявлена найбільша кількість порушень; ініційовано ряд перевірок за результатами розгляду звернень фізичних осіб щодо порушень вчинених структурними та територіальними підрозділами ГУ ДМС України у Львівській області; позивач неодноразово виступав на нарадах та звертав увагу керівників структурних та територіальних підрозділів з приводу недоліків в їх роботі, що підтверджується, зокрема, Протоколом № 4 від 18 червня 2015 року, Протоколом № 2 від 17 березня 2016 року.

Аналізуючи вищенаведені законодавчі приписи та фактичні обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що відповідно до ч. 2 ст. 71 КАС України відповідач не довів суду належними та допустимими доказами факт порушення позивачем службової дисципліни як обєктивної сторони дисциплінарного проступку.

Колегія суддів також звертає увагу на те, що нормами чинного трудового законодавства чітко врегульована процедура застосування дисциплінарних стягнень, яка, в першу чергу, спрямована на забезпечення належного захисту в спірних трудових правовідносинах законних прав та інтересів працівників при вирішенні питань про притягнення їх до дисциплінарної відповідальності. Службове розслідування полягає в тому, щоб повністю, об'єктивно та всебічно встановити: обставини (час, місце) і наслідки правопорушення, з приводу якого було призначено розслідування; осіб, винних у правопорушенні, та осіб, дії чи бездіяльність яких сприяли негативним наслідкам або створювали загрозу їх спричинення; наявність причинного зв'язку між неправомірним діянням особи, щодо якої призначено службове розслідування, та його наслідками; причини правопорушення та умови, що сприяли правопорушенню; вимоги законів чи інших нормативно-правових актів, розпорядчих документів або службових обов'язків, що були порушені; ступінь вини кожної з осіб, причетних до правопорушення, та мотиви протиправної поведінки працівника і його ставлення до вчиненого.

Таким чином, однією із обставин, які потрібно довести при здійсненні дисциплінарного проступку, також є вина працівника в невиконанні або неналежному виконанні покладених на нього службових обов'язків.

При цьому, колегія суддів звертає увагу на принцип презумпції невинуватості, який діє в трудовому праві. Тобто працівника не можна притягнути до дисциплінарної відповідальності, доки не доведена роботодавцем його вина, і працівник не зобовязаний сам доводити свою невинуватість.

За таких обставин, колегія суддів вважає неправомірним застосування до позивача заходів дисциплінарного стягнення у вигляді догани, оскільки відповідач не довів факту порушення ОСОБА_1 своїх безпосередніх посадових обовязків, що спричинили неналежне забезпечення реалізації державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, а тому наказ Державної міграційної служби України від 18 квітня 2016 року №13-дв «Про оголошення догани ОСОБА_1С.» є протиправним та підлягає скасуванню.

Доводи апелянта є підставними та спростовують висновки суду першої інстанції.

З врахуванням усіх вищенаведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що постанова суду першої інстанції прийнята з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, у звязку з відповідно до вимог ст.202 КАС України постанова суду підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови.

Керуючись ст.ст. 160, 195, 196, п.3 ч.1 ст.198, п. 4 ч.1 ст.202, 205, 207, 254 КАС України, суд, -

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2016 року у справі № 813/1818/16 скасувати, та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати Наказ Державної міграційної служби України від 18 квітня 2016 року №13-дв «Про оголошення догани ОСОБА_1».

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий О.І. Мікула

Судді: А.Р. Курилець

ОСОБА_8

Повний текст постанови виготовлено 06 березня 2017 року.