Справа № 2а-7861/11/2670
Суддя: Черпак Ю.К.
Дата ухвалення: 2017-03-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"09" березня 2017 р. м. Київ К/9991/28658/12

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

Черпака Ю.К. (судді-доповідача),

Головчук С.В.,

Іваненко Я.Л.,

розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу

за позовом ОСОБА_4 до Міністерства фінансів України про визнання незаконною бездіяльності, стягнення коштів,

за касаційною скаргою ОСОБА_4 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 3 жовтня 2011 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2012 року,

встановив:

У червні 2011 року ОСОБА_4 звернувся в суд з позовом до Міністерства фінансів України про визнання незаконною бездіяльності відповідача, яка призвела до скасування видатків з державного бюджету на будівництво та придбання житла для військовослужбовців, а також подальшого припинення фінансування витрат, пов'язаних з введенням в дію Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» та анулювання у 2011 році Програми забезпечення житлом військовослужбовців, звільнених у запас або у відставку, з причин неврахування відповідної пропозиції від Державної служби з питань інвалідів та ветеранів війни України під час опрацювання проекту Закону України «Про Державний бюджет на 2011 рік»; стягнення відшкодування матеріальної шкоди, заподіяної бездіяльністю відповідача, в сумі 341055,00 грн (з урахування заяви про уточнення позовних вимог від 1 серпня 2011 року).

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 3 жовтня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2012 року, у задоволенні позову відмовлено.

У касаційній скарзі ОСОБА_4, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення і прийняти нове про задоволення позову. Скаргу мотивує тим, що під час опрацювання відповідачем показників держбюджету на 2011 рік він не врахував бюджетний запит Державної служби з питань інвалідів та ветеранів війни України та не виконав встановлений постановою КМУ від 29 січня 1999 року № 114 обов'язок щодо передбачення у держбюджеті коштів на реалізацію Програми забезпечення житлом військовослужбовців, звільнених у запас або відставку. Вважає безпідставними посилання судів на те, що у держбюджеті на 2011 рік передбачались видатки на бюджетну програму «Забезпечення житлом воїнів-інтернаціоналістів», оскільки зазначеною програмою не здійснюється забезпечення житлом категорії військовослужбовців, до якої належить позивач. Також посилається на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що мало наслідком недопит викликаного позивачем свідка та невчасний розгляд заяви позивача про забезпечення доказів.

У запереченнях на касаційну скаргу Міністерство фінансів України просить касаційну скаргу залишити без задоволення та зазначає, що не несе відповідальності за забезпечення позивача житлом.

Справа розглядається у письмовому провадженні, оскільки сторони у судове засідання не з'явились, хоч були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково.

Судами встановлено, що ОСОБА_4 є інвалідом війни 2-ої групи, отримав травму при виконанні обов'язків військової служби, звільнився за станом здоров'я.

Згідно з наказом Міністерства охорони здоров'я УРСР від 8 лютого 1985 року №52 «Про затвердження переліку хронічних захворювань, при яких особи, що страждають цими захворюваннями, не можуть мешкати в комунальній квартирі або в одній кімнаті з членами своєї сім'ї» позивач не може проживати в одній кімнаті з членами своєї сім'ї.

З 1998 року позивач разом з членами сім'ї перебуває на квартирному обліку потребуючих поліпшення житлових умов у житловій комісії Калитянської селищної ради Броварського району Київської області, оскільки його сім'я проживає у квартирі житловою площею 9 кв. м.

З лютого 2004 року позивача, як інваліда війни, включено до списку на позачергове отримання житла під порядковим номером 3.

Разом з тим, станом на день подання позову позивач житло не отримав.

Постановою Кабінету Міністрів України від 29 січня 1999 року №114 затверджено Програму забезпечення житлом військовослужбовців, звільнених у запас або відставку (далі - Програма), згідно з якою її фінансове забезпечення здійснюється за рахунок коштів державного бюджету. Законами України «Про державний бюджет України на 1999 рік» та «Про Державний бюджет України на 2000 рік» передбачались кошти на будівництво житла для військовослужбовців», головним розпорядником яких було Міністерство оборони України. Також, щороку у держбюджеті передбачались видатки на будівництво житла для військовослужбовців, а до 2008 року - місцевим бюджетам надавалась також субвенція на будівництво і придбання житла військовослужбовцям та особам рядового і начальницького складу, звільненим у запас або відставку за станом здоров'я, віком, вислугою років та у зв'язку з скороченням штатів, які перебувають на квартирному обліку.

Водночас, відповідно до отриманої позивачем інформації від виконавчого комітету Калитянської селищної ради, у зв'язку з відсутністю коштів на території ради не проводиться будівництво комунального майна. Впродовж 2008-2010 років до бюджету Броварського району не надходила субвенція з державного бюджету на будівництво та придбання житла військовослужбовцям, особам рядового та начальницького складу, звільнених у запас або відставку за станом здоров'я, віком, вислугою років тощо.

Державною службою з питань інвалідів та ветеранів війни України через Міністра праці та соціальної політики було внесено до Міністерства фінансів України пропозиції щодо фінансування у 2011 році будівництва житла для військовослужбовців, звільнених у запас або відставку, які перебувають на квартирному обліку у виконавчих органах місцевих рад, за рахунок видатків із загального фонду Державного бюджету України у розмірі 294,7 млн. грн. та шляхом надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам у розмірі 189,0 млн. грн.

Позивач вважає, що вказані пропозиції не були враховані Міністерством фінансів України при розробленні проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2011 рік», виділення субвенції у ньому не передбачено, що призвело до порушення його права на забезпечення житлом.

Неврахування Міністерством фінансів України пропозиції Державної служби з питань інвалідів та ветеранів війни України щодо фінансування у 2011 році будівництва житла для звільнених військовослужбовців, на переконання позивача, суперечить вимогам частини третьої статті 22 Конституції України щодо недопустимості звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів.

Відмовляючи у задоволенні позову, суди виходили з того, що Міністерством фінансів України не допущено протиправної бездіяльності у спірних правовідносинах, оскільки головним виконавцем програми забезпечення житлом військовослужбовців, звільнених в запас або відставку, є Державна служба з питань інвалідів та ветеранів, а органом, відповідальним за бюджетне забезпечення виконання програми, - є Мінсоцполітики, як головний розпорядник бюджетних коштів.

Згідно з пунктом 18 частини першої статті 13 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» інвалідам війни та прирівняним до них особам надаються такі пільги, як: позачергове забезпечення житлом осіб, які потребують поліпшення житлових умов, у тому числі за рахунок жилої площі, що передається міністерствами, іншими центральними органами державної виконавчої влади, підприємствами та організаціями у розпорядження місцевих Рад та державних адміністрацій. Особи, зазначені в цій статті, забезпечуються жилою площею протягом двох років з дня взяття на квартирний облік, а інваліди І групи з числа учасників бойових дій на території інших країн - протягом року.

Головною метою Програми було повне забезпечення житлом звільнених військовослужбовців протягом 1999 - 2005 років.

До зазначеної Програми неодноразово вносилися суттєві зміни, і остання втратила чинність згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 22 червня 2011 року №704 «Про скорочення кількості та укрупнення державних цільових програм».

Згідно з останньою редакцією Програми (з урахуванням змін, внесених постановою КМУ від 8 вересня 2010 року №828), джерелом фінансування будівництва квартир для звільнених військовослужбовців є субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на будівництво та придбання житла для військовослужбовців, учасників бойових дій в Афганістані та воєнних конфліктів у зарубіжних країнах, членів сімей військовослужбовців, що загинули під час виконання ними службових обов'язків, а також для військовослужбовців, звільнених у запас або відставку за станом здоров'я, віком, вислугою років та у зв'язку із скороченням штатів, які перебувають на квартирному обліку за місцем проживання (стаття 1 Програми).

Відповідно до пункту 3 Програми Державна служба з питань інвалідів та ветеранів України (далі - Держкомветеранів) є відповідальним за виконання Програми органом, який координує роботу її учасників та виконавців, організовує розв'язання завдань, виконує функції замовника з будівництва та придбання житла для звільнених військовослужбовців, вживає заходів щодо удосконалення нормативно-правового забезпечення виконання Програми і здійснює контроль за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів, що виділяються на зазначену мету, за дотриманням місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування законодавства з питань забезпечення житлом цієї категорії населення, а також формує зведену базу даних про квартирний облік звільнених військовослужбовців.

Пунктом 5 Програми визначено, що фінансове забезпечення Програми здійснюється за рахунок таких джерел: коштів державного бюджету; коштів, отриманих від стягнення заборгованості з підприємств - боржників Держкомрезерву, що утворилася внаслідок самовільного відчуження (використання, реалізації) ними матеріальних цінностей державного резерву або несвоєчасного їх повернення, до 2009 року; кредитних ресурсів та інвестиційних коштів; власних коштів звільнених військовослужбовців; інших джерел, не заборонених законодавством.

Згідно з пунктом 6 Програми з метою вдосконалення нормативно-правової бази забезпечення виконання Програми необхідно здійснити такі заходи: Держкомветеранів, Мінфін, Мінекономіки - опрацювати та подати в установленому порядку пропозиції щодо уточнення показників Програми і строків її виконання з урахуванням окремих категорій звільнених військовослужбовців, які перебувають на квартирному обліку, та прогнозних показників зведеного бюджету України на 2011 - 2013 роки - до січня 2011 року.

Суди правильно встановили, що відповідальним органом за виконання Програми є Державна служба з питань інвалідів.

23 грудня 2010 року Верховною Радою України прийнято Закону України «Про Державний бюджет України на 2011 рік», однак коштів на виконання Програми №114 у ньому не передбачено.

Відповідно до статті 95 Конституції України виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків.

Згідно з пунктом 3 Положення про Міністерство про фінансів України, затвердженим Указом Президента України від 8 квітня 2011 року № 446/2011 одним із основних завдань Мінфіну України є розроблення в установленому порядку проекту закону про Державний бюджет України.

Відповідно до частини другої статті 32 Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 року №2456-VI (чинному на час виникнення спірних правовідносин, далі - БК України) Міністерство фінансів України відповідає за складання проекту закону про Державний бюджет України, визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення проекту Державного бюджету України та прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди.

Частиною першою статті 35 БК України передбачено, що головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують складання бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України відповідно до вимог інструкції з підготовки бюджетних запитів, з урахуванням звітів про виконання паспортів бюджетних програм, а також висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, у терміни та порядку, встановлені Міністерством фінансів України.

За правилами статті 36 БК України Міністерство фінансів України на будь-якому етапі складання і розгляду проекту Державного бюджету України проводить аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, на предмет його відповідності меті, пріоритетності, а також ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу, у тому числі на підставі звітів про виконання паспортів бюджетних програм, висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, Міністр фінансів України приймає рішення про включення бюджетного запиту до проекту Державного бюджету України перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України. На основі аналізу бюджетних запитів, що подаються відповідно до статті 35 цього Кодексу, Міністерство фінансів України готує проект закону про Державний бюджет України.

Позивач вважає, що його права порушені неврахуванням Міністерством фінансів України відповідної пропозиції від Держкомветеранів під час опрацювання проекту Закону України «Про Державний бюджет на 2011 рік».

Судами з цього приводу встановлено, що Держкомветеранів було складено бюджетний запит на 2011 рік та направлено його до Міністерства праці і соціальної політики України. Останнє у свою чергу надіслало до Міністерства фінансів України лист «До проекту Державного бюджету України на 2011 рік» від 22 листопада 2010 року.

У цьому листі пропонувалось на виконання постанови КМУ від 29 січня 1999 року №114 (з урахуванням змін, внесених постановою КМУ від 9 вересня 2010 року №828), додатково передбачити у держбюджеті на 2011 рік кошти, у тому числі на відновлення у 2011 році дії субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на будівництво і придбання житла військовослужбовцям та особам рядового і начальницького складу, звільненим у запас або відставку за станом здоров'я, віком, вислугою років та у зв'язку з скороченням штатів, які перебувають на квартирному обліку.

Суди виходили з того, що вказаний лист Мінсоцполітики є бюджетним запитом, і Міністерство фінансів України зобов'язувалось його проаналізувати та прийняти відповідне рішення щодо включення його до проекту держбюджету на 2011 рік. Доказів того, що цей запит не був проаналізований Міністерством фінансів України, суди не встановили, а позивач протилежного не довів. При цьому звернули увагу, що у 2011 році передбачалось фінансування військовослужбовців за класифікацією 2505050 «Забезпечення житлом воїнів-інтернаціоналістів».

Попри це суди не встановили, у який термін Мінфін складає проект закону про державний бюджет на відповідний рік, чи надходив до цього терміну бюджетний запит від Мінфоцполітики, як головного розпорядника бюджетних коштів щодо забезпечення житлом військовослужбовців, та чи під час складення проекту держбюджету на 2011 рік Мінфін проводило аналіз цього бюджетного запиту.

Суди не дослідили, з яких причин Міністр фінансів України не прийняв рішення про включення бюджетного запиту Мінсоцполітики до проекту Державного бюджету України на 2011 рік перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України, та чи взагалі цей бюджетний запит розглядався.

Без встановлення цих обставин висновки судів про відсутність бездіяльності відповідача у спірних правовідносинах є передчасними.

За правилами частини другої статті 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідач проти позову заперечував, суди ж при розгляді справи переклали тягар доказування на позивача.

Відповідно до частини першою статті 220 КАС України суд касаційної інстанції не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи (частина друга статті 227 КАС України).

Зважаючи на те, що ухвалені у справі судові рішення не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права, повно і всебічно встановлених обставинах справи, їх належній правовій оцінці, вони підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції, так як порушення допущені обома судовими інстанціями.

Керуючись статтями 222, 223, 227, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ухвалив:

Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково.

Скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 3 жовтня 2011 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2012 року, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, та оскарженню не підлягає.

Судді: Черпак Ю.К.

Головчук С.В.

Іваненко Я.Л.