Справа № 815/148/17
Суддя: Стефанов С. О.
Дата ухвалення: 2017-03-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Справа № 815/148/17
П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 лютого 2017 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Стефанова С.О.,

за участю секретаря судового засідання Гунько О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом позову Громадської організації «Спілка юристів Одеської області» до Одеської міської ради, Державної екологічної інспекції Північно-західного регіону Чорного моря, третя особа Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення від 19.10.2016 року № 1316-УІІ «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси», визнання протиправною бездіяльності, -

В С Т А Н О В И В:

Громадська організація «Спілка юристів Одеської області» (надалі по тексту позивач або ГО «Спілка юристів Одеської області») звернулася до суду з позовом до Одеської міської ради, Державної екологічної інспекції Північно-західного регіону Чорного моря, в якому просить:

- визнати незаконним та скасувати рішення Одеської міської ради від 19.10.2016 року № 1316-УІІ «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси»;

- визнати протиправною бездіяльність Державної екологічної інспекції Північно-західного регіону Чорного моря стосовно не проведення заходів по внесенню Одеській міській раді вимоги щодо приведення у відповідність до ст. 88 Водного кодексу України та ст. 60 Земельного кодексу України плану зонування території (зонінгу) м. Одеси, затвердженого Одеською міською радою рішення 19 жовтня 2016 року відповідно до рішення за № 1316-УІІ «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси».

Ухвалою суду на місці від 25.01.2017 року, яка була занесена до журналу судового засідання до розгляду справи у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів залучено Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 19 жовтня 2016 року Одеською міською радою на пленарному засіданні XI позачергової сесії VII скликання прийнято рішення за № 1316-УІІ від 19 жовтня 2016 року «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси». Як зазначає позивач, частиною третьою статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Розпорядженням Одеського міського голови №1036 від 18.10.2016 року «Про скликання та порядок денний XI позачергово сесії Одеської міської ради VII скликання» затверджено порядок денний XI позачергової сесії Одеської міської ради VII скликання, п. 2.1. якого зазначалось питання «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси». Також згідно цього розпорядження, XI позачергова сесія Одеської міської ради VII скликання, призначена об 11.00 год. 19 жовтня 2016 року в сесійній залі Одеської міської ради (м. Одеса, пл. Думська. 1). Тобто, повідомлення про скликання позачергової сесії Одеської міської ради було розміщено за один день до її проведення, при цьому посилання на винятковий випадок який слугував причиною скликання позачергової сесії та повідомлення про її проведення лише за одну добу, розпорядження Одеського міського голови в собі не містить. Відповідач Одеська міська рада, в порушення положень частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та пункту 8 статті 24 Регламенту, розмістила проект рішення «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» на власному веб-сайті http://omr.gov.ua/ru/acts/рrojects/counsil/88928/ лише 18.10.2016 року, тобто за одну добу до дати розгляду та прийняття самого рішення. Окрім цього, як зазначає позивач, Одеською міською радою порушено процедуру розгляду міською радою проектів регуляторних актів, яка передбачена Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Про це вказано у листі Державної регуляторної служби України від 23.11.2016 року за вих. №7106/0/20-16, що адресований Народному депутату України ОСОБА_1, а саме: по-перше: план зонування території (зонінгу) м. Одеси, затверджений рішенням Одеської міської ради від 19.10.2016 року №1216, розглядався ДРС на предмет наявності ознак регуляторного акту. В межах своїх повноважень, наданих статтею 30 Закону та Положенням про Державну регуляторну службу України, затвердженим постановою Кабінету ОСОБА_2 України від 24.12.2014 року №724, ДРС провела експертизу зазначеного вище рішення Одеської міської ради та встановила, що рішення має ознаки регуляторного акту. Про результати експертизи ДРС повідомила Одеську міську раду листом від 25.10.2016 року №6543/0/20-16 та наголосила на необхідності реалізації процедур, встановлених Законом. Проте, Одеська міська рада не прийняла позицію ДРС до уваги. По-друге: проект рішень Одеської міської ради «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» не надходив на розгляд ДРС для підготовки пропозицій щодо удосконалення проекту відповідно до принципів державної регуляторної політики, а також щодо нього не було підготовлено аналіз регуляторного впливу (що підтверджується позицією Одеської міської ради, наведеною у листі від 03.11.2016 року №569/1 -ГС). Згідно зі статтею 36 Закону регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу: проект регуляторного акта не був оприлюднений. У звязку з викладеним, позивач зазначає, що невиконання Одеською міською радою процедур, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема, щодо підготовки аналізу регуляторного впливу та обовязкового подання проекту регуляторного акту до уповноваженого органу для підготовки пропозицій щодо удосконалення проекту відповідно до принципів державної регуляторної політики може бути підставою для відміни регуляторного акту в судовому порядку. Таким чином, на думку позивача, Одеська міська рада порушила процедуру прийняття рішення, а саме порушила строки попереднього оприлюднення проекту рішення, чим обмежив право членів територіальної громади, інтереси яких представляє позивач, на своєчасне та повне отримання публічної інформації, фактично позбавивши права на участь в громадському обговоренні відповідного проекту рішення протягом встановленого законодавством двадцятиденного строку, права на надання та врахування органом влади обґрунтованих пропозицій і зауважень до документа. А також порушив процедуру розгляду проектів регуляторних актів. Також позивач вважає, що поспішне прийняття рішення призвело до того, що План зонування території (зонінгу) м. Одеси було затверджено з низкою порушень, зокрема норм Водного кодексу України, Земельного кодексу України, Закону України «Про природно-заповідний фонд України», Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», про які позивач зазначає у позові. Окрім того, позивач вважає, що права його членів були порушенні також з боку Державної екологічної інспекції Північно-західного регіону Чорного моря, оскільки у звязку з затвердженням Одеською міською радою «Плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» з численними порушеннями вимог законодавства щодо встановлення та використання водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також щодо додержання режиму використання їх територій, Державна екологічна інспекція Північно-західного регіону Чорного моря зобовязана була в межах наданої їй компетенції передбаченої ч. 4.7 ст. 4 Положення про Державну екологічну інспекцію Північно-західного регіону Чорного моря, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 12.12.2011 року № 136 внести Одеській міській раді вимоги стосовно приведення у відповідність до законодавства «Плану зонування території (зонінгу) м. Одеси», проте не зробила цього. На думку позивача, перелічені у позові порушення законодавства допущенні з боку Одеської міської ради та протиправна бездіяльність з боку Державної екологічної інспекції Північно-західного регіону Чорного моря можуть призвести до катастрофічних та незворотних негативних наслідків не тільки для мешканців територіальної громади міста Одеси, а усієї країни в цілому.

Представники позивача у судовому засіданні підтримали позовні вимоги та просили позов задовольнити у повному обсязі, посилаючись на обставини викладені у позові та в письмових поясненнях.

Представники відповідачів у судовому засіданні позовні вимоги не визнали та просили суд в задоволенні позову відмовити у повному обсязі, з підстав, викладених у письмових запереченнях на позов.

Представник третьої особи у судовому засіданні також відносно задоволення позову заперечувала у повному обсязі, підтримавши позицію представників відповідачів.

Вивчивши матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позовні вимоги та заперечення, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд вважає встановленими наступні обставини та відповідні їм правовідносини.

19 жовтня 2016 року Одеською міською радою на пленарному засіданні XI позачергової сесії VII скликання прийнято рішення за № 1316-УІІ від 19 жовтня 2016 року «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси», яким затверджено план зонування території (зонінгу) м. Одеси, розроблений товариством з обмеженою відповідальністю «Інститут Харківпроект» (а.с. 85 том 1).

Громадська організація «Спілка юристів Одеської області», що представляє інтереси своїх членів, на підставі статуту, які також є членами територіальної громади міста Одеси, а також основною метою і завданням якої є формування громадської інфраструктури, вважаючи рішення Одеської міської ради за № 1316-УІІ від 19 жовтня 2016 року «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» таким, що прийняте з порушенням вимог чинного законодавства України, а отже підлягаючим скасуванню, звернулася до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку оскаржуваному рішенню, суд виходив з наступного.

Так, відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно з ч. 3 ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень тау спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету ОСОБА_2 України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної ОСОБА_2 і ОСОБА_2 міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Частиною 1 ст. 144 Конституції України, передбачено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Згідно з ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Як вбачається із позову, однією з підстав для скасування рішення Одеської міської ради від 19.10.2016 року № 1316-УІІ «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» позивачем визначено порушення порядку оприлюднення відповідного проекту рішення, який, за твердженнями позивача, був оприлюднений лише за одну добу до пленарного засідання міської ради, на якому відбулось прийняття спірного рішення, чим, на його думку, порушено вимоги ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та ст. 24 Регламенту Одеської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 11.11.2015 року № 1-УІІ, відносно чого суд зазначає наступне.

Як встановлено судом, оскаржуваним рішенням Одеської міської ради № 1316-УІІ від 19 жовтня 2016 року «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» було затверджено план зонування території (зонінгу) м. Одеси, розроблений товариством з обмеженою відповідальністю «Інститут Харківпроект» (а.с. 85 том 1).

При цьому судом встановлено, що прийняттю зазначеного рішення передували наступні обставини.

Так, Одеською міською радою було прийнято рішення від 25.03.2015 року № 6490-УІ «Про розробку плану зонування території (зонінгу) м. Одеси», згідно із яким було вирішено:

1. Розробити план зонування території (зонінг) м. Одеси на основі генерального плану м. Одеси, розробленого державним підприємством «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені ОСОБА_3»;

2. Беручи до уваги значний обсяг робіт та обмежені фінансові можливості, розробку плану зонування території (зонінгу) м. Одеси здійснювати поетапно для її частин (кварталів, мікрорайонів, інших планувальних утворень) в порядку, визначеному чинним законодавством України.

3. Визначити замовником містобудівної документації, зазначеної в п. 1 цього рішення, управління архітектури та містобудування Одеської міської ради.

4. Департаменту інформації та звязків з громадськістю Одеської міської ради протягом двох тижнів після прийняття цього рішення забезпечити його оприлюднення у засобах масової інформації.

5. Контроль за виконанням цього рішення покласти на постійну комісію з планування забудови територій та архітектури.

Таким чином, управління архітектури та містобудування Одеської міської ради є замовником плану зонування території (зонінгу) м. Одеси, затвердженого оскаржуваним Рішенням № 1316-VII.

План зонування території міста Одеси (зонінг), який затверджений оскаржуваним рішенням, є різновидом містобудівної документації, порядок розроблення, погодження та прийняття якої досить детально врегульований спеціальними нормативно-правовими актами у сфері містобудівної діяльності.

Відповідно до ч. 1 ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій підлягають громадським слуханням.

В свою чергу, проведення громадських слухань серед іншого передбачає оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні з метою надання громадськості можливості для надання пропозицій до відповідного органу місцевого самоврядування. Детальна процедура громадських обговорень встановлена у Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженому постановою Кабінету ОСОБА_2 України від 25.05.2011 року № 555.

Судом встановлено, що з метою організації належного проведення громадських слухань щодо проекту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси замовником відповідної містобудівної документації, яким визначено управління архітектури та містобудування м. Одеси, ще 21.04.2016 року забезпечено оприлюднення розробленого ТОВ «Інститут Харківпроект» проекту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси на офіційному сайті Одеської міської ради (omr.gov.ua) за посиланнями: http://omr.gov.ua/ua/news/82463 - українська версія сайту, розділ «НОВИНИ» (оприлюднено о 09:58 год.); http://omr.gov.ua/ru/news/82461 - російська версія сайту, розділ «НОВИНИ» (оприлюднено о 09:51 год.).

За цими посиланнями розміщено повідомлення управління архітектури та містобудування Одеської міської ради про проведення громадських слухань за проектом «План зонування території (зонінг) м. Одеси», які проводились з 21 квітня по 16 травня 2016 року.

Разом з повідомленням оприлюднені такі матеріали: пояснювальна записка, схема зонування Київського району, схема зонування Малиновського району, схема зонування Приморського району, схема зонування Суворовського району; історико-архітектурний опорний план: Правила охорони і використання історичних ареалів, План червоних ліній магістральних вулиць.

Також, як і зазначалось у зазначеному повідомленні, матеріали проекту «План зонування території (зонінг) м. Одеси» були представлені з 21.04.2016 року по 16.05.2016 року у холі приміщення Приморської районної адміністрації м. Одеса за адресою: м. Одеса вул. Канатна, 134.

Крім того, судом встановлено, що 21.04.2016 року відбулась презентація плану зонування території (зонінгу) м. Одеси в адміністративній будівлі Одеської міської ради, розташованій за адресою: м. Одеса, пл. Думська, 1, в ході якої забезпечувалось її пряму інтернет-трансляцію. Інформацію про доступ до відеозапису зазначеної трансляції за посиланням http://www.youtube.com/watch?v=RyMG9kdkcsg також оприлюднено на офіційному сайті Одеської міської ради на сторінці, на якій розміщене повідомлення про проведення згаданих громадських слухань (http://omr.gov.ua/ru/news/82461).

Після доопрацювання за результатами проведених громадських обговорень та погоджень містобудівної документації проект «План зонування території (зонінг) м. Одеси» оприлюднено 19.08.2016 року на офіційному сайті Одеської міської ради у розділі «НОВИНИ» за посиланням http://omr.gov.ua/ru/news/86695/.

Сам проект рішення міської ради «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси, яким передбачалось затвердити вищезгадану містобудівну документацію, також неодноразово оприлюднювався на офіційному сайті Одеської міської ради, а саме:

- 30.05.2016 року - на офіційному сайті Одеської міської ради omr.gov.ua розміщено повідомлення про проведення 30.06.2016 року сесії Одеської міської ради. Повідомлення за посиланням http://omr.gov.ua/ru/news/83951/ оприлюднено у розділі «НОВИНИ» разом з посиланням на проекти рішень. Проекти рішень на сесію також розміщено у розділі сайту «Нормативні акти, проекти рішень міськради» http://omr.gov.ua/acts/рrojects/counsil/38690/. Безпосередньо проект рішення «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» оприлюднено під назвою «proekt_49» у розділі «ПРОЕКТИ РІШЕНЬ на сесію 30.06.2016р.»;

- 18.06.2016 року - на офіційному сайті Одеської міської ради omr.gov.ua оприлюднено повторне повідомлення про проведення 30.06.2016 року сесії Одеської міської ради за посиланням http://omr.gov.ua/ru/news/84723/. Повідомлення розміщено разом з порядком денним сесії міської ради та проектами рішень. Проект рішення «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м.Одеси» оприлюднено під назвою «proekt_3.17.» розміщено у розділі «ПРОЕКТИ РІШЕНЬ на сесію 30.06.2016р.»;

- 23.08.2016 року - на офіційному сайті Одеської міської ради omr.gov.ua розміщено повідомлення про проведення 21.09.2016 року сесії Одеської міської ради. Повідомлення за посиланням http://omr.gov.ua/ua/news/86861/ оприлюднено у розділі «НОВИНИ» разом з посиланням на проекти рішень. Проекти рішень на сесію також розміщено у розділі сайту «Нормативні акти, проекти рішень міськради» http://omr.gov.ua/acts/рrojects/counsil/38690/. Проект рішення «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» оприлюднено під назвою «proekt_25» у розділі «ПРОЕКТИ РІШЕНЬ на сесію 21.09.2016р.»;

- 09.09.2016 року - на офіційному сайті Одеської міської ради omr.gov.ua оприлюднено повторне повідомлення про проведення 21.09.2016 року сесії Одеської міської ради за посиланням http://omr.gov.ua/ua/news/87524/. Повідомлення розміщено разом з порядком денним сесії міської ради та містило посилання для завантаження відповідних проектів рішень. Проект рішення «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» під назвою «proekt_3.18» розміщено у розділі «ПРОЕКТИ РІШЕНЬ на сесію 21.09.2016р.»;

- 18.10.2016 року - на офіційному сайті Одеської міської ради omr.gov.ua розміщено інформаційне повідомлення про скликання XI позачергової сесії Одеської міської ради VII скликання, що відбулась 19.10.2016 року, із зазначенням часу і місця проведення сесії, а також основних питань, рекомендованих для розгляду на сесії ради. Повідомлення за посиланням http://omr.gov.ua/ua/news/88903 оприлюднено у розділі «НОВИНИ». Проект рішення «Про затвердження плану зонування території «зонінгу» м. Одеси» оприлюднено 18.10.2016 о 18:26 год. у розділі сайту «Нормативні акти, Проекти рішень міськради» за посиланням http://omr.gov.ua/acts/рrojects/counsil/88928. Зазначений проект рішення Одеської міської ради оприлюднено разом з доопрацьованим планом зонування території (зонінгу) м. Одеси.

З огляду на вищевикладені обставини, судом вбачається, що безпосередньо проект спірної містобудівної документації та проект рішення, яким передбачалось затвердження цієї документації, неодноразово оприлюднювались, починаючи з 21.04.2016 року, тобто, майже за пів року до дати пленарного засідання, на якому відбулось затвердження відповідної документації.

Пунктом 2 частини 1 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати проекти рішень, що підлягають обговоренню.

Частинами 2, 3 цієї статті встановлено, що інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов'язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.

При цьому для оприлюднення проектів нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблених відповідними розпорядниками, визначений особливий строк, виходячи з якого такі проекти мають оприлюднюватися не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Аналіз наведеної норми права дозволяє стверджувати, що йдеться про оприлюднення проектів рішень саме з метою їх обговорення у порядку, передбаченому чинними актами законодавства. Проекти рішень місцевих рад, які підлягають обговоренню, визначаються нормами окремих законів України, зокрема «Про регулювання містобудівної діяльності». При цьому оприлюднення такого проекту є необхідним для надання пропозицій та зауважень, що само по собі передбачає можливі зміни оприлюдненого раніше проекту та його розгляд вже з врахованими зауваженнями та пропозиціями.

Поряд з цим, жодної норми щодо обовязку оприлюднення доопрацьованих проектів рішень, які підлягають обговоренню, чинними актами законодавства не передбачено.

Суд вважає, що враховуючи той факт, що проект розробленої містобудівної документації вперше був оприлюднений ще 21.04.2016 року, Одеською міською радою у повній мірі дотримано встановлені Законом України «Про доступ до публічної інформації» вимоги щодо завчасного оприлюднення проектів актів, які нею планувалось розглянути.

Суд погоджується з доводами представника відповідача Одеської міської ради відносно того, що роль передбаченого згаданою нормою Закону строку завчасного оприлюднення проектів актів органів місцевого самоврядування зводиться не до формального оприлюднення переліку питань, що планується розглянути на сесії міської ради, а до забезпечення можливості всіх зацікавлених осіб ознайомитися із відповідними проектами актів, внести зауваження або пропозиції за необхідності, тобто, фактично взяти участь в обговоренні відповідного проекту рішення, що само по собі та у сукупності із проходженням встановленої процедури погодження відповідного проекту рішення передбачає можливі внесення змін до таких проектів порівняно із первісною редакцією з урахуванням отриманих пропозицій.

З цього приводу також слід зауважити, що оприлюднення проекту акта з метою проведення громадських слухань стосовно проекту містобудівної документації цілком відповідає завданням оприлюднення проектів таких актів, передбаченого у Законі України «Про доступ до публічної інформації».

З огляду на викладене, суд приходить до висновку, що Одеською міською радою та її у повній мірі та у встановленому законодавством порядку забезпечено право позивача на участь в обговоренні відповідного проекту рішення та проекту містобудівної документації, надано можливість у встановлений законом спосіб ознайомитись із ними та надати свої пропозиції, у звязку з чим посилання позивача на порушення встановленої процедури оприлюднення проекту рішення не приймається судом як підстава для скасування спірного рішення міської ради, адже нею вжиті всі необхідні заходи з метою завчасного доведення змісту відповідного проекту рішення до відома громадськості.

При цьому, суд наголошує, що саме процедура громадських слухань є спеціально передбаченим діючим законодавством України механізмом узгоджень змісту містобудівної документації із громадськістю, покликаним забезпечити дотримання прав, свобод чи інтересів заінтересованих осіб ще на етапі її підготовки до затвердження.

При цьому, у своїх поясненнях позивач посилається на порушення встановленої процедури проведення громадських слухань, що, на його думку, полягає у не створенні погоджувальної комісії, а також у не проведенні громадських слухань в порядку, передбаченому Статутом територіальної громади м. Одеси, відносно чого суд зазначає наступне.

Частиною 1 ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні, до яких законом віднесено й проекти плану зонування території, підлягають громадським слуханням.

Згідно з ч. 11 ст. 21 зазначеного Закону порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет ОСОБА_2 України.

Постановою від 25.05.2011 року № 555 Кабінет ОСОБА_2 України затвердив Порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні (далі - Порядок).

Судом встановлено, що саме на підставі згаданого Порядку управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради було забезпечено проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси, зокрема, розміщене відповідне повідомлення про їх проведення на офіційному сайті Одеської міської ради та в офіційному друкованому виданні Одеської міської ради, забезпечено оприлюднення та можливість ознайомлення з проектом відповідної містобудівної документації, отримання та розгляд пропозицій та зауважень стосовно проекту тощо.

Відносно тверджень позивача про неприйняття рішення про створювання погоджувальної комісії слід зауважити наступне.

Можливість утворення погоджувальної комісії, перш за все, визначена у ч. 8 ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», якою передбачено, що для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадських слухань, може утворюватися погоджувальна комісія.

Отже, виходячи з положень зазначеного Закону, утворення погоджувальної комісії є правом, а не обовязком міської ради, у звязку з чим, суд вважає, що її не утворення, навіть за умови існування окремих спірних питань, які виникли в процесі громадських слухань, не може розглядатись як підстава для скасування рішення про затвердження відповідної містобудівної документації, адже міська рада у цьому питанні наділена дискреційними повноваженнями.

Згідно з Рекомендаціями Комітету ОСОБА_2 Європи № К(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом ОСОБА_2 11.03.1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Така позиція також підтверджується листом головного органу у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну регіональну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування - Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України від 10.12.2015 року №7/14-14571, в якому зазначено, що законодавство не визначає погоджувальну комісію обовязковою складовою громадських слухань, а доцільність її утворення визначається відповідним органом місцевого самоврядування, що забезпечує проведення громадських слухань.

Крім того, суд критично ставиться до посилань позивача на той факт, що зі змісту оприлюднених результатів розгляду та врахування пропозицій громадськості щодо проекту плану зонування території м. Одеси, розміщених 19.06.2016 року на офіційному веб-сайті Одеської міської ради, вбачається, що існувала ціла низка спірних питань, наявність яких було підставою для створення погоджувальної комісії.

Так, виходячи з положень ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», якою визначається порядок проведення громадських слухань містобудівної документації, а також вищезазначеного Порядку, громадські слухання щодо містобудівної документації відбуваються шляхом надання пропозицій у письмовому вигляді, за результатами розгляду яких заявнику надається відповідь про їх врахування або обґрунтована відмова.

Пунктом 11 вказаного Порядку також визначено, що у разі наявності пропозицій громадськості, рішення про врахування яких розробник і замовник не можуть прийняти самостійно або мають місце спірні питання, особи, які забезпечують роботу з розгляду пропозицій громадськості, повідомляють про це відповідному органу місцевого самоврядування для прийняття останнім рішення щодо утворення погоджувальної комісії (далі - комісія).

Так, інформація, на яку посилається позивач, була розміщена у вигляді таблиці результатів розгляду пропозицій громадськості щодо проекту прану зонування території (зонінгу) м. Одеси, в якій наведено перелік пропозицій, які надійшли під час проведення громадських слухань щодо спірної містобудівної документації, їх короткий зміст та результати їх розгляду, а саме, визначено, враховані чи не враховані відповідні пропозиції. Жодної інформації про наявність спірних питань у згаданій таблиці не містилось.

Натомість, неврахування окремих пропозицій громадськості, можливість чого прямо передбачено законодавством та відповідає самої сутності розгляду пропозицій до містобудівної документації, яка має враховувати не лише приватні, а й державні та громадські інтереси, а також виконувати низку інших визначених у законодавстві вимог, під час громадських слухань не може розглядатись як спірні питання або як пропозиції громадськості, рішення про врахування яких розробник і замовник не можуть прийняти самостійно, що й визначено підставою для можливого утворення погоджувальної ради.

Суд приймає до уваги твердження представника Одеської міської ради відносно того, що після надання уповноваженим органом обґрунтованої відповіді щодо неврахування пропозицій громадськості, жодний заявник не звернувся з повторною заявою з приводу необхідності вирішення спірного питання, що лише опосередковано могло би вказувати на наявність таких спірних питань.

Суд також вважає необґрунтованим і посилання позивача на факт створення постійної консультативної ради з питань планування територій м. Одеса як на підтвердження існування спірних питань, виходячи з наступного.

Судом встановлено, що відповідна комісія створена в порядку, передбаченому ст. 31 Статуту територіальної громади м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.08.2011 року №1240-УІ, відповідно до якої органи та посадові особи міського самоврядування проводять консультації з громадськістю з питань міського самоврядування шляхом взаємодії через консультативні ради, робочі групи - та інші консультативні форми. На підставі пропозицій громадських організацій, релігійних громад та обєднань, місцевих організацій політичних партій та інших субєктів міським головою створюються постійно діючі консультативні ради у складі голови, секретаря та членів.

Таким чином, суд вважає, що утворення зазначеної комісії вказує на вжиття заходів, спрямованих на проведення консультацій з громадськістю стосовно розробленого проекту містобудівної документації з метою створення необхідних умов для повної реалізації членами територіальної громади м. Одеси прав на участь в здійсненні місцевого самоврядування, а не підтверджує існування спірних питань, про які зазначає позивач у позові.

З урахуванням наведеного, поряд з тим, що утворення погоджувальної комісії є правом, а не обовязком органу місцевого самоврядування, суд вважає, що позивачем не обґрунтовано наявність законних підстав для можливого утворення такої комісії.

Крім того, сам позивач вказує на те, що управління архітектури та містобудування Одеської міської ради не зверталось до Одеської міської ради із повідомленням про наявність спірних питань з метою прийняття рішення щодо утворення погоджувальної комісії, відтак, й підстав у Одеської міської ради розглядати це питання не виникало.

Також необхідно зазначити, що ст. 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.

Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади.

З урахуванням наведеної норми закону рішенням Одеської міської ради від 25.08.2011 року № 1240-VI був затверджений Статут територіальної громади м. Одеси (далі - Статут), ст. 23 якого визначає порядок організації та проведення громадських слухань у розумінні Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Зокрема, у наведеній нормі Статуту визначено, що обовязкові громадські слухання проводяться у випадках обговорення проектів містобудівної документації відповідно до законодавства про регулювання містобудівної діяльності - за ініціативою виконавчого органу міської ради з питань архітектури та містобудування.

Оскільки Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» прямо вказано на необхідність застосування під час проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації порядку проведення громадських слухань, визначеного Кабінетом ОСОБА_2 України, а норми Статуту, що регулюють питання проведення громадських слухань, у відповідних питаннях містять посилання саме на порядок, визначений у законодавстві про регулювання містобудівної діяльності, громадські слухання щодо обговорення проектів містобудівної документації мають проводитися згідно з Порядком проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затверджений постановою Кабінету ОСОБА_2 України від 25.05.2011 року № 555.

В свою чергу, положення Статуту, які регулюють порядок проведення громадських обговорень, стосуються інших видів обовязкових та ініціативних громадських слухань, порядок проведення яких не врегульований чинними актами законодавства.

Відносно тверджень позивача щодо порушення Одеською міською радою передбаченого порядку скликання сесії, на якому прийняте спірне рішення, суд зазначає наступне.

Відповідно до ч. 10 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та п. 4 ст. 23 Регламенту Одеської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 11.11.2015 року № 1-УІІ, рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Так, 18.10.2016 року видане розпорядження Одеського міського голови № 1036 «Про скликання та порядок денний XI позачергової сесії Одеської міської ради VII скликання», яке оприлюднене на офіційному сайті Одеської міської ради у той же день.

Крім того, 18.10.2016 року на офіційному сайті Одеської міської ради у розділі «НОВИНИ» розміщене інформаційне повідомлення про скликання XI позачергової сесії Одеської міської ради VII скликання, що відбулась 19.10.2016 року, із зазначенням часу і місця проведення сесії, а також основних питань, рекомендованих для розгляду на сесії ради, за посиланнями: рос. версія http://omr.gov.ua/ra/news/88902/ (оприлюднено 18.10.2016 року о 16:28 год.); укр. версія http://omr.gov.ua/ua/news/88903 (оприлюднено 18.10.2016 року о 16:35 год.).

Суд погоджується з доводами представника відповідача Одеської міської ради відносно того, що законодавством не визначено, що саме слід розуміти під винятковими випадками, які дозволяють зменшити загальний строк завчасного повідомлення про скликання сесій міської ради, у звязку з чим таке поняття має суто субєктивний та оціночний характер, та винятковість випадків застосовується на розсуд особи, яка відповідно до вимог законодавства забезпечує скликання сесії.

При цьому відсутність законодавчої регламентації можливості застосування винятків із загального правила, передбаченого ч. 10 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виключає й правові підстави для скасування рішень місцевих рад, прийнятих на скликаних у винятковому порядку сесіях, лише з причин недостатнього обґрунтування винятковості скликання такої сесії, адже це питання перебуває поза правовим регулюванням та стосується певних дискреційних повноважень посадової особи, яка відповідно до закону має право скликати сесії ради та в цьому питанні наділена певною свободою вибору у прийнятті рішення, в тому числі й щодо застосування винятків.

Крім того, судом встановлено, що на розгляд позачергової сесії міської ради, пленарне засідання якої відбулось 19.10.2016 року, винесено низку питань, які потребували термінового невідкладного розгляду міською радою, повязаних із змінами до бюджету м. Одеси за рекомендаціями Міністерства фінансів України, виходом Одеської міської ради з ТОВ «Міжнародний аеропорт «Одеса», право на який виникло у звязку з невиконанням ТОВ «Міжнародний аеропорт «Одеса» свого зобовязання за мировою угодою, затвердженою рішенням Одеського апеляційного господарського суду, що у будь-якому випадку зумовило скликання сесії міської ради у скорочені строки. У звязку з чим, судом приймаються до уваги твердження представника відповідача, що поряд з цим, враховуючи актуальність та тривалий час попередньої підготовки проекту рішення «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси», зазначене питання також було включено до попереднього порядку денного відповідної сесії.

Відтак, враховуючи факт оприлюднення спірного проекту містобудівної документації за шість місяців до його розгляду на пленарному засіданні ради, проведення процедури громадських слухань та інших узгоджень відповідного проекту рішення, суд вважає, що застосування виняткового порядку скликання сесії, на якій розглянуте спірне питання, не може бути підставою для скасування відповідного рішення міської ради.

Крім того, суд вважає необґрунтованими твердження позивача про те, що під час розроблення плану зонування (зонінгу) території м. Одеси відповідачем було порушено послідовність вчинення дій щодо його розроблення, яка, на думку позивача, передбачає необхідність проведення громадських слухань лише після погодження містобудівної документації.

Так, сам позивач в обґрунтування наведеного вище твердження посилається на положення п. 6 ДСТУ-Н Б Б.1.1-12:2011 «Настанова про склад та зміст плану зонування території (зонінг)» (далі - Настанова), допустивши при цьому вільне трактування положень цього пункту.

Дійсно, п. 6.1. Настанови визначено, що основними етапами розроблення Зонінгу є: І етап - аналітичний - збір та аналіз вихідної інформації; ІІ етап - зонування території та розроблення пояснювальної записки; ІІІ етап - погодження, проведення громадських слухань та затвердження Зонінгу; ІУ етап - розробка проектів землеустрою щодо впорядкування території населеного пункту (у разі відсутності плану земельно-господарського устрою у складі генерального плану населеного пункту).

При цьому у зазначеному пункті також міститься пояснення, відповідно до якого на III етапі здійснюється погодження проектних пропозицій Зонінгу з місцевими органами виконавчої влади та з організацією розробником генерального плану, проведення громадських слухань, затвердження Зонінгу.

Виходячи з наведених норм, погодження, проведення громадських слухань та затвердження Зонінгу є єдиним етапом, та наведення у Настанові складових цього етапу у певному порядку не може розглядатись як обовязкова для виконання черговість виконання цих складових етапу, адже наведена норма лише визначає перелік процедур, які мають бути вчинені на цьому етапі, а не черговість їх виконання.

Жодних прямих вимог про те, що громадські слухання мають проводитись лише після отримання погоджень містобудівної документації згадана норма всупереч вільним висновкам позивача не встановлює. Крім того, одночасне вжиття заходів з метою погодження та проведення громадських слухань не свідчить про порушення установленої черговості.

Разом з тим, судом встановлено, що Одеською міською радою усі необхідні погодження містобудівної документації були отримані, громадські слухання проведені, внаслідок яких враховано окремі обґрунтовані пропозиції громадськості, рішення про затвердження містобудівної документації прийнято, тобто всі складові III етапу були виконані, у звязку з чим зазначені позивачем обставини не призвели до настання негативних наслідків для процедури підготовки проекту містобудівної документації, в тому числі й для позивача, та не можуть розглядатись як достатня підстава для скасування оскаржуваного у справі рішення.

В обґрунтування позову, позивач також зазначає про порушення Одеською міською радою під час прийняття оскаржуваного рішення процедури розроблення та прийняття регуляторних актів, регламентованої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Разом з тим, суд погоджується з доводами Одеської міської ради відносно того, що прийняте нею рішення не є регуляторним актом, що виключає необхідність застосування згаданих процедур, з огляду на наступне.

Критерії віднесення тих чи інших нормативно-правових актів до регуляторних актів, порядок їх розробки, обговорення та прийняття, встановлені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Так, згідно з преамбулою Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» цей Закон визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

В свою чергу, відповідно до приписів ст. 1 вказаного нормативно-правового акта державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.

Також ст. 1 вищезгаданого Закону встановлено, що регуляторний акт це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Системний аналіз наведених норм законодавства свідчить, що обовязковими ознаками регуляторного акта виступають: 1) спрямованість акта на вдосконалення правового регулювання господарських відносин або адміністративних відносин між регуляторними органами та субєктами господарювання; 2) встановлення, зміна чи скасування таким актом норм права, які застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.

При цьому встановлення, зміна чи скасування регуляторним актом норм права у визначеній сфері має визначати принципово новий спосіб правового регулювання господарських відносин або адміністративних відносин між регуляторними органами та субєктами господарювання, впроваджувати, змінювати або скасовувати певні механізми впливу на ведення господарської діяльності шляхом використання окремих економічних та правових засобів регулювання (впровадження необхідності проведення обов'язкових погоджень, аналізів, експертиз, обстежень, випробувань тощо за допомогою третіх осіб, встановлення порядку проходження відповідних адміністративно-господарських процедур тощо). Наведене випливає, зокрема, із ст. 3 вищезазначеного Закону.

Саме в цьому полягає сама суть державної регуляторної політики у сфері господарських відносин, з використанням якої держава в особі своїх органів покликана забезпечити ефективний вплив (вчинення певних активних зважених дій чи прийняття рішень) на економічні й соціальні процеси, оптимізацію адміністративно-правового регулювання економічних відносин. Вплив державного регулювання здійснюється на основі встановлення і дії таких принципів, за яких процес створення нового регуляторного акта максимально відповідав би потребам суспільства і підтримувався адекватними заходами державного забезпечення, при цьому не створював би невиправданого процедурного навантаження на субєкт господарювання. Фактично йдеться про забезпечення балансу між інтересами окремих субєктів господарювання, що здебільшого полягає в отриманні прибутку, та суспільними інтересами, в тому числі інтересами держави в цілому та окремих споживачів результатів господарської діяльності.

Повноваження міських рад із затвердження планів зонування територій встановлені законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про основи містобудування».

Так, відповідно до ст. 12 Закону України «Про основи містобудування» до компетенції міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства, зокрема, планів зонування територій.

Суд погоджується з позицією відповідача Одеської міської ради, що затвердження плану зонування території населеного пункту, виходячи з положень ст. 2 та ч. 1 ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», є складовою планування територій на місцевому рівні, що само по собі не може розглядатись як регулювання господарської діяльності та виключає регуляторний характер відповідного акта міської ради, адже фактично зводиться до прогнозування розвитку територій; забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; визначення і раціонального взаємного розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і обєктів; встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності.

Відповідно до п. 9 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Частиною 1 статті 18 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і обєктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, обєктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.

Як вбачається з наведеної норми законодавства, регулювання господарської діяльності у сфері містобудування не відноситься до мети розроблення плану зонування території. При цьому необхідно враховувати, що план зонування території є невідривно повязаним із іншою містобудівною документацією - генеральним планом відповідного населеного пункту та є лише доповненням його положень.

Відповідно до ч. 2 наведеної статті план зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Основним документом зонінгу відповідно до п. 4.7. ДСТУ-Н Б Б.1.1-12:2011 «Настанова про склад та зміст плану зонування території (зонінг)» є схема зонування, яка розробляється в цифровій формі у місцевій системі координат, привязаній до державної системи координат, що дозволяє формувати її електронне зображення або отримувати ї аналоговий документ на паперових носіях необхідного масштабу.

На схемі зонування територія населеного пункту поділяється на територіальні зони, для кожної з яких встановлюється містобудівний регламент, яким визначаються види дозволеного (переважні та супутні) використання земельних ділянок; граничні параметри дозволеного будівництва, реконструкції об'єктів будівництва відповідно до Порядку надання умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх складу та змісту, затвердженого наказом Мінрегіону України від 07.07.2011 року № 109.

При цьому, як вбачається з оскаржуваного рішення, передбачені для функціональних зон регламенти здебільшого містять посилання на чинні акти законодавства, державні будівельні норми та інші документи, які встановлюють містобудівні умови та обмеження для окремих категорій об'єктів будівництва, що можуть розміщуватися в межах тієї чи іншої зони.

Аналіз наведених норм законодавства надає підстави стверджувати, що зміст регулювання у плані зонування спрямований на об'єкт, яким є територія, а не на субєкти, до яких віднесено субєктів господарювання, або правові відносини у сфері господарської діяльності, а план зонування територій населеного пункту не передбачає удосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання шляхом встановлення нових правил здійснення тієї чи іншої господарської діяльності. Отже, такий акт не містить обовязкового критерію віднесення акта до категорії регуляторних - правове регулювання господарських відносин або адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.

Крім того, частиною 2 ст. 1 зазначеного Закону містобудівна документація, до якої відноситься й план зонування територій, визначено інструментом державного регулювання планування територій, а не інструментом державного регулювання господарської діяльності, в чому міг би виражатись регуляторний характер такого акта.

Згідно із частиною 6 статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» склад, зміст, порядок розроблення плану зонування території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Порядок розроблення містобудівної документації, зокрема, плану зонування затверджено наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 16.11.2011 року № 290.

Крім того, окремі особливості розроблення плану зонування території (зонінгу) передбачені національним стандартом України ДСТУ-Н Б Б. 1.1-12:2011 «Настанова про склад та зміст плану зонування території (зонінг)», затвердженим Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.

Отже, законодавець передбачив чітке розмежування порядків розробки нормативно-правових актів регуляторного характеру та нормативно-правових актів у сфері містобудування.

Більш того, для розроблення та затвердження містобудівної документації законодавцем передбачено більш складну порівняно із прийняттям регуляторних актів процедуру, яка передбачає особливі механізми врахування державних та громадських інтересів, в тому числі і врахування пропозицій субєктів господарювання.

Зазначена позиція знаходить підтвердження в абзаці 7 частини 2 статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», відповідно до якої дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов'язаної з прийняттям державних норм і правил у сфері містобудування за винятком випадків, коли у положеннях зазначених документів містяться вимоги до суб'єктів господарювання щодо проведення обов'язкових погоджень, аналізів, експертиз, обстежень, випробувань тощо за допомогою третіх осіб.

Крім того, вищевикладене частково відповідає також і висновкам Державної регуляторної служби України, наведеним нею у своїх листах з приводу спірного рішення міської ради, в тому числі й у наданому позивачем до суду, з яких вбачається, що сама по собі містобудівна документація за своїм визначенням не може автоматично бути віднесеною до категорії регуляторного акта, однак, може містити окремі положення, які мають ознаки регуляторних, у звязку з чим надання висновку щодо віднесення містобудівної документації до категорії регуляторного акта може бути забезпечено лише після детального ознайомлення з цією документацією.

При цьому, позивач у позові не наводить жодних правових обґрунтувань, з яких він виходить, вважаючи оскаржуваний акт регуляторним, та не вказує, які саме його положення мають ознаки регуляторного акта, що свідчить про необґрунтованість зазначених тверджень.

Натомість, у своєму листі від 19.10.2016 року Державна регуляторна служба України зазначила, що ознаки регуляторного акта, на її думку, містять лише окремі положення проекту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси, а саме, відображені у розділі 6 Пояснювальної записки положення щодо зонального погодження та його отримання, спеціального зонального погодження та його отримання, порядку забудови та використання земельних ділянок, які на момент затвердження зонінгу не відповідають його вимогам, порядку зміни виду використання земельної ділянки, що перебуває у власності (користуванні) юридичних та фізичних осіб, умов, підстав та принципів вилучення земельних ділянок, інших субєктів нерухомого майна для державних та суспільних потреб тощо; передбачені підрозділом 7.3 Пояснювальної записки процедура внесення доповнень та змін до зонінгу за ініціативою юридичних та фізичних осіб та розділом 8 умови визнання обєктів невідповідними Плану зонування території, їх використання та порядку погодження змін.

Разом з тим, суд вважає, що висновки Державної регуляторної служби України щодо регуляторного характеру згаданих нею положень також є передчасними та такими, що не відповідають дійсним обставинам.

Відповідно до п. 5.2. ДСТУ-Н Б Б. 1.1-12:2011 «Настанова про склад та зміст плану зонування території (зонінг)» текстова частина зонінгу надається у вигляді пояснювальної записки і може містити додатки, що містять нормативні правові акти або витяги з них, а також інші документи, які необхідні для впровадження зонінгу.

З цією метою у розділах 6-8 Пояснювальної записки плану зонування території (зонінгу) м. Одеси наведені окремі витримки з чинних нормативно-правових актів, які визначають окремі аспекти впровадження зонінгу на практиці. Наведені вище положення не запроваджують нових прав або обовязків для субєктів господарювання, не встановлюють, змінюють чи скасовують норми та не регулюють адміністративні відносини між субєктами господарювання та органами влади, а мають інформаційний пояснювальний узагальнюючий характер щодо реалізації окремих процедур, що цілком відповідає сутності Пояснювальної записки як такої, яка покликана пояснити окремі положення зонінгу, а не регулювати відповідні правовідносини.

Так, питання зонального погодження врегульовані у Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженому наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 року № 109. Порядок забудови та використання земельних ділянок, які на момент затвердження зонінгу не відповідають його вимогам, регламентовані у розділі 4 ДСТУ-Н Б Б. 1.1-12:2011 «Настанова про склад та зміст плану зонування території (зонінг)». Порядок зміни виду використання земельної ділянки, а також умови, підстави та принципи вилучення земельних ділянок, інших обєктів нерухомого майна регламентовані Земельним кодексом України та Законом України «Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності». Внесення доповнень та змін до зонінгу, в тому числі за ініціативою юридичних та фізичних осіб, а також умови визнання обєктів невідповідними плану зонування визначені у розділах 4 та 6 ДСТУ-Н Б Б. 1.1-12:2011 «Настанова про склад та зміст плану зонування території (зонінг)».

Таким чином, зазначені положення Пояснювальної записки покликані в інформативних цілях забезпечити розяснення загального порядку проходження окремих процедур, здійснення яких відбувається на підставі інших актів законодавства, що регулюють відповідні питання, у звязку з чим не мають обовязкового для виконання характеру та не є положеннями регуляторного характеру.

Також суд вважає безпідставними посилання позивача на порушення Одеською міською радою вимог Водного кодексу України та Земельного кодексу України під час прийняття оскаржуваного акта, яке він повязує із порушенням відображення у плані зонування території (зонінгу) м. Одеси прибережної захисної смуги, з огляду на наступне.

Так, ч. 3 ст. 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено вимоги, з дотриманням яких має відбуватись зонування території, що серед іншого передбачає відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних обєктів.

Однак, відображення у містобудівній документації меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних обєктів ставиться у залежність від самого факту встановлення таких прибережної захисної смуги та пляжної зони, що є різними за змістом поняттями.

Наведене підтверджується змістом ч. 3 ст. 60 Земельного кодексу України, відповідно до якої уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.

Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою.

Межі встановлених прибережних захисних смуг і пляжних зон зазначаються в документації з землеустрою, кадастрових планах земельних ділянок, а також у містобудівній документації.

Слід також враховувати і положення ч. 6 ст. 88 Водного кодексу України, яка передбачає, що у межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації, що за своїм змістом передбачає, що на момент встановлення прибережної захисної смуги допускається існування вже затвердженої містобудівної документації.

Отже, чинне законодавство не ставить у залежність можливість розроблення та затвердження містобудівної діяльності із фактом встановлення в порядку, передбаченому законодавством, прибережної захисної смуги.

Така позиція підтверджується, зокрема, листом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 25.11.2016 року № 8/14.3-1244-16, наданим у відповідь на запит Одеської міської ради, згідно з яким затвердження містобудівної документації, в тому числі плану зонування території, не привязано до наявності або відсутності проектів землеустрою щодо встановлених меж прибережних захисних смуг.

Судом встановлено, що рішенням Одеської міської ради від 10.06.2015 року № 6760-VI надано згоду на розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж прибережної захисної смуги уздовж Чорного моря, Куяльницького та Хаджибейського лиманів на території м. Одеси. Однак, на сьогоднішній день відповідний проект землеустрою ще не затверджений та межі прибережної захисної смуги не встановлені.

В свою чергу, на схемах плану зонування території (зонінгу) м. Одеси відображена лише запропонована Генеральним планом м. Одеси прибережна захисна смуга, що жодним чином, суд вважає, не порушує вищезазначених норм законодавства.

Додатково необхідно зазначити, що відповідно до положень ст. 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» план зонування території розробляється на підставі Генерального плану м. Одеси, у звязку з чим не може ігнорувати його положень. За таких умов, суд погоджується з доводами відповідача Одеської міської ради, що використання у плані зонування території запропонованих Генеральним планом м. Одеси меж прибережної захисної смуги не може розглядатись як порушення розроблення відповідної містобудівної документації, а навпаки, свідчить про достовірне відтворення у ньому змісту Генерального плану м. Одеси та дотримання його положень. Крім того, таке зображення запропонованої прибережної смуги не може також і розглядатись як засіб введення в оману землекористувачів у відносинах власності та обмежень господарського використання цих земель, адже як у Пояснювальній записці, так і в умовних позначеннях на схемах зонінгу чітко зазначено, що відповідне позначення є лише пропозицією Генерального плану м. Одеси.

Необґрунтованими також є і твердження позивача про зображення в плані зонування території (зонінгу) м. Одеси меж прибережної захисної смуги від неіснуючого урізу води, що, на думку позивача зменшує реальну зону, не захищає її від забудови та перешкоджає у майбутньому коректному виготовленню землевпорядної документації з встановлення прибережних захисних смуг.

Як зазначено вище, відповідна смуга є лише пропозицією та не встановлює жодних режимів її використання, що, зокрема, виключає і можливість встановлення у містобудівній документації планувальних обмежень, повязаних із особливостями використання відповідної зони, в тому числі й передбаченими Водним кодексом України.

По-друге, запропонована прибережна захисна смуга визначена з урахуванням передбачених проектних рішень Генерального плану щодо будівництва набережної від парку Т.Г. Шевченка до с. Чорноморка. Виходячи з цього, при наявності зливної каналізації, межа прибережної захисної смуги моря може поєднуватись з парапетом проектної набережної, зовнішньою кромкою газону або тротуару, що відповідає положенням п. 8.3.3. ДБН Б.2.2-5:2011 «Благоустрій території». В свою чергу, так званий «неіснуючий уріз води» передбачений з урахуванням проектних рішень щодо реконструкції існуючої системи берегозахисних споруд, в тому числі шляхом додаткового насипання та збільшення площі штучних пляжів. Відповідні проекті рішення, суд вважає, жодним чином не впливають на визначення прибережної захисної смуги, яку за положеннями містобудівної документації, як вже зазначалось, пропонується визначити відповідно до п. 8.3.3. ДБН Б.2.2-5:2011 «Благоустрій території».

Як зазначила представник відповідача Одеської міської ради, не зазначення у таблиці 3.1. Пояснювальної записки під час визначення режиму використання і забудови територій, на яких діють планувальні обмеження щодо прибережних захисних смуг, має суто технічний та несуттєвий характер, не впливає на необхідність застосовувати обмеження, встановлені в акті вищої юридичної сили та, суд вважає, не може розглядатись як підстава для скасування рішення у цілому як такого, що не відповідає положенням закону.

З приводу посилання позивача на недоліки, наведені Департаментом екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації у листі від 16.05.2016 року № 2141/03-10/2161, представник відповідача Одеської міської ради зазначила, що вони були усунуті та узгоджені з зазначеним департаментом, про що свідчить позитивний висновок вказаного департаменту, отриманий після опрацювання ним доопрацьованого проекту зонінгу, що міститься у листі від 08.07.2016 року № 3265/03-10/3013.

Також суд вважає безпідставними вимоги позивача визнання протиправною бездіяльність Державної екологічної інспекції Північно-західного регіону Чорного моря стосовно не проведення заходів по внесенню Одеській міській раді вимоги щодо приведення у відповідність до ст. 88 Водного кодексу України та ст. 60 Земельного кодексу України плану зонування території (зонінгу) м. Одеси, затвердженого Одеською міською радою рішення 19 жовтня 2016 року відповідно до рішення за № 1316-УІІ «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси», з огляду на наступне.

Як судом зазначалась вище, відповідно до вимог ст. 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об'єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об'єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: 1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; 2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; 3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; 4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; 5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; 6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; 7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об'єктів.

Параметри використання території та будівель, запропонованих для розташування у межах декількох земельних ділянок або окремої земельної ділянки, зокрема функціональне призначення, граничні поверховість та площа забудови, можливе розміщення на ділянці, є обов'язковими для врахування під час зонування відповідної території.

Перелік зазначених параметрів визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту.

Склад, зміст, порядок розроблення плану зонування території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Відповідно до ч. 3 ст. 20 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури, при якому функціонує архітектурно-містобудівна рада, за 20 робочих днів до розгляду на засіданні ради містобудівної документації письмово інформує про дату та місце такого розгляду державні органи, які відповідно до закону мають повноваження щодо розгляду містобудівної документації, та забезпечує можливість ознайомлення з її розділами (за відповідним напрямом). За результатами розгляду зазначені органи подають спеціально уповноваженому органові містобудування та архітектури свої висновки.

Судом встановлено, що Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради до Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації надано на розгляд План зонування території м. Одеса за результатами якого, Департаментом надано лист від 08.07.2016 року за № 3265/03-10/3013, яким рекомендовано його погодження за умов дотримання на подальших стадіях вимог законодавства України, в тому числі Водного кодексу України, Земельного кодексу України, Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» (а.с. 22-28 том 2).

При цьому, згідно з п. 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженої Указом Президента України № 454/2011 від 13.04.2011 року передбачено, що Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом ОСОБА_2 України через ОСОБА_2 екології та природних ресурсів України.

Держекоінспекція України входить до системи органів виконавчої влади та утворюється для забезпечення реалізації державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

В силу п. 7 зазначеного Положення, Держекоінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, морські екологічні інспекції (Азовська, Азово-Чорноморська, Північно-Західного регіону Чорного моря).

Державна екологічна інспекція Північно-Західного регіону Чорного моря діє відповідно до Положення про морські екологічні інспекції, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 04.11.2011 року № 429 та згідно до Положення про Державну екологічну інспекцію Північно-Західного регіону Чорного моря, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 12.12.2011 року за № 136.

Отже відповідно до ст. 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та вищезазначеного Положення Держекоінспекція є територіальним органом центральної виконавчої влади, що реалізує державну політку із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів у сфері охорони навколишнього природного середовища.

При цьому, здійснення заходів державного нагляду (контролю) регулюються Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Порядком організації та проведення перевірок субєктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, затвердженого наказом Мінприроди від 10.09.2008 року за № 464. Законодавством передбачено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю).

З огляду на викладене та враховуючи, що Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради до Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації було надано на розгляд План зонування території м. Одеса за результатами якого, Департаментом надано лист від 08.07.2016 року за № 3265/03-10/3013, яким рекомендоване його погодження, суд зазначає, що Державна екологічна інспекція Північно-Західного регіону Чорного моря є територіальним органом центральної виконавчої влади, що реалізує державну політку із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів та не являється тим органом, який відповідно до закону має повноваження щодо розгляду містобудівної документації, як це визначено ч. 3 ст. 20 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», у звязку з чим вимоги позивача заявлені до вказаного субєкта владних повноважень є безпідставними та необґрунтованими.

Відповідно до ч. 1, 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Суд вважає, що відповідачем Одеською міською радою доведено належними доказами, що при прийнятті оскаржуваного рішення вона діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначений законом.

Згідно з ч. 1 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобовязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином, на підставі ст. 10 КАС України, згідно якої, усі учасники адміністративного процесу є рівними та ст. 11 КАС України, згідно якої розгляд і вирішення справ у адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними доказів, зясувавши обставини у справі; перевіривши всі доводи і заперечення сторін та надавши правову оцінку наданим доказам, суд дійшов висновку, що в задоволенні позовних вимог Громадської організації «Спілка юристів Одеської області» слід відмовити.

При цьому, суд враховує, що в рішенні Конституційного суду України від 09.07.2002 року у справі за конституційним зверненням товариства з обмеженою відповідальністю «Торговий дім «Кампус Коттон клаб» щодо офіційного тлумачення положення частини другої ст. 124 Конституції України (справа № 1-2/2002 про досудове врегулювання спорів) в п. 3 зазначено, що положення частини другої ст. 124 Конституції України треба розглядати у системному зв'язку з іншими положеннями Основного Закону України, які передбачають захист судом прав і свобод людини і громадянина, а також прав юридичної особи, встановлюють юридичні гарантії їх реалізації, надаючи можливість кожному захищати свої права і свободи будь-якими не забороненими законом засобами (ч. 5 ст. 55 Конституції України). Тобто кожна особа має право вільно обирати не заборонений законом засіб захисту прав і свобод, у т.ч. судовий захист. Для забезпечення судового захисту Конституція України у ст. 124 встановила принципи здійснення правосуддя виключно судами. Із змісту частини другої ст. 124 Конституції України щодо поширення юрисдикції на всі правовідносини, що виникають у державі, випливає, що кожен із суб'єктів правовідносин у разі виникнення спору може звернутися до суду за його вирішенням.

Таким чином, позивач, враховуючи свою адміністративну правосубєктність, керуючись ст.ст. 48,56 КАС України, скористався своїм правом на судовий захист, при цьому згідно ст. 6 Конвенції Про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Україною 17.07.1997 року його право не може бути обмежене, однак при встановлених обставинах підстави для задоволення позовних вимог відсутні.

На підставі викладеного, керуючись ст. ст. 158-163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

П О С Т А Н О В И В:

В задоволенні адміністративного позову Громадської організації «Спілка юристів Одеської області» до Одеської міської ради, Державної екологічної інспекції Північно-західного регіону Чорного моря, третя особа Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення від 19.10.2016 року № 1316-УІІ «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси», визнання протиправною бездіяльності - відмовити.

Постанова суду набирає законної сили після закінчення строку на подання апеляційної скарги. Якщо апеляційну скаргу не буде подано в строк, встановлений ст. 186 КАС України, постанова суду набирає законної сили після закінчення цього строку. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після розгляду справи апеляційним судом.

Постанова суду може бути оскаржена до Одеського апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги до Одеського окружного адміністративного суду протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Вступна та резолютивна частина постанови складена у нарадчій кімнаті та проголошена у судовому засіданні 28 лютого 2017 року.

Постанова у повному обсязі виготовлена 06 березня 2017 року.

Суддя С.О. Cтефанов

В задоволенні адміністративного позову Громадської організації «Спілка юристів Одеської області» до Одеської міської ради, Державної екологічної інспекції Північно-західного регіону Чорного моря, третя особа Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення від 19.10.2016 року № 1316-УІІ «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси», визнання протиправною бездіяльності - відмовити.

06 березня 2017 року.