Справа № 219/367/17
Суддя: Любчик О. В.
Дата ухвалення: 2017-03-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Справа № 219/367/17
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

02.03.17 року Артемівський міськрайонний суд Донецької області у складі: головуючого - судді Любчик О.В.,

при секретарі Кривошапко І.О.

з участю: позивача ОСОБА_1

та представника відповідача Максименка Є.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду м. Бахмут справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Артемівської міської ради про визнання п. 1 ст. 4, п.3.3., 4, 6 ст.6 Регламенту Бахмутської міської ради як таких, що не відповідають законодавству та їх скасування,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Бахмутської міської ради про визнання такими, що не відповідають законодавству п. 1 ст. 4, п.3.3., 4, 6 ст.6 Регламенту Бахмутської міської ради та їх скасування, який уточнив.

В обґрунтування позову зазначив, що рішенням Артемівської міської ради №6/2-27 від 29.12.2010 (із змінами) було затверджено регламент Артемівської (нині - Бахмутської) міської ради. Пунктом 1 ст. 4 «Сесії міської ради є відкритими. У випадку необхідності міська рада може прийняти рішення про проведення закритого пленарного засідання», пунктами 3.3, 4, 6 «Пропуск до зали засідання міської ради здійснюється спеціалістом з питань попередження та виявлення корупції та взаємодії з правоохоронними органами Бахмутської міської ради за пред'явленням запрошення», «Депутати інших рад, помічники депутатів, представники підприємств, установ, організацій політичних партій, громадяни можуть прийняти участь в сесії в якості запрошених, подавши письмове звернення на ім'я секретаря міської ради не пізніше, ніж за 3 дні до сесії, а у випадку позачергової сесії - не пізніше, ніж за 1 день і отримати запрошення при наявності вільних місць в залі засідань», «Особам, запрошеним на пленарне засідання міської ради, забороняється вносити та використовувати під час проведення пленарного засідання плакати, лозунги, гучномовці, інші предмети, які можуть утворювати перешкоду в проведенні засідання. Запрошені зобов'язані дотримуватись дисципліни, не порушувати громадський порядок, утримуватись від публічних проявів свого відношення до того, що відбувається на пленарному засіданні. В разі порушення Регламенту, невиконання вказівок головуючого, окремі запрошені особи за рішенням ради можуть бути видалені із зали засідання співробітниками правоохоронних органів, які забезпечують охорону громадського порядку під час проведення сесії.» статті 6 цього регламенту обмежується його право та право кожного бути присутнім на сесії міської ради, що передбачено ч.17 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», норми якої гарантують, що сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Вважає, що відповідачем не дотримано положення ч.2 ст.19 Конституції України, які офіційно тлумаченні у рішенні Конституційного суду України №7-рп/2009 від 16.04.2009.

Представник відповідача Максименко Є.О., який діє за довіреністю від 04.05.2016, надав суду заперечення проти позову, в якому зазначив стосовно оскаржуваного п.1 ч.4 Регламенту. У відповідності до ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» Бахмутьска міська рада публікує на офіційному веб-сайті проекти рішень міської ради та виконкому. Посилаючись на п.17 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», зазначив, що цей пункт не суперечить законодавству, стверджує, що сесії ради є відкритими, але рада у разі необхідності має право прийняти рішення про обмеження доступу до засідання ради (про проведення закритого засідання). Рада може скористатись цим правом у випадках, передбачених ч.2 ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні. Стосовно оскаржуваних підпункту 3.3. пункту 3 та пункту 4 статті 6 Регламенту, зазначив, що п.3 ст. 6 Регламенту міською радою встановлено порядок доступу до засідань і цією нормою жодним чином не порушується право громадян на участь у місцевому самоврядуванні. Так, засідання сесії проводяться у великій залі засідань адміністративної будівлі міської ради, яка розташована за адресою: м. Бахмут, вул. Миру, 44. Вказана зала має обмежену кількість місць для сидіння та площа залу не дає можливості розмістити усіх мешканців та гостей міста в одному приміщенні. У випадку, якщо усі бажаючі відвідати засідання ради фізично не мають можливості розміститись в залі засідання, то міською радою створюються можливості для доступу до публічної інформації, яка обговорюється під час засідань ради шляхом винесення акустичної системи на площу перед адміністративною будівлею ради або у коридор перед залою засідань. Строки, зазначені у п.4 цієї статті Регламенту (подача письмового звернення не пізніше, ніж за 3 дні, а уразі позачергової сесії - не пізніше , ніж за 1 день) не мають на меті обмеження доступу до засідань, а встановлені для забезпечення можливості доступу до публічної інформації. Посадові особи міської ради підраховують кількість бажаючих бути присутніми на засіданні сесії та у випадках, коли кількість бажаючих фізично неможливо розмістити у сесійній залі, посадові особи міської ради протягом зазначеного строку вживають необхідні заходи для технічного забезпечення можливості усіх бажаючих бачити, чути, що відбувається в сесійній залі за допомогою акустичної системи та інших технічних засобів. Стосовно п. 6 ст.6 Регламенту зазначив, що цей пункт затверджено в рамках повноважень з метою забезпечення громадського порядку та громадської безпеки при розгляді питань на засіданні сесії і даний пункт не суперечить вимогам законодавства.

Позивач ОСОБА_1 в судовому засіданні позовні вимоги підтримав повністю, надав пояснення відповідно до заявлених вимог та просив їх задовольнити. Крім того зазначив, що про оскаржувані норми регламенту дізнався наприкінці грудня 2016 року, коли на черговій сесії голова міської ради зазначив, що наступні сесії будуть проводитись у відповідності до регламенту ради, тому і вирішив звернутись до суду, оскільки зазначені у позові норми регламенту порушують його права та права інших громадян.

Представник Бахмутської міської ради Максименко Є.О. в судовому засіданні проти задоволення позову заперечував та пояснив, що оскаржувані пункти рішення сесії міської ради, яким затверджено Регламент Артемівської міської ради є законним та прийнятими у спосіб та порядок, передбачений чинним законодавством і передбачають порядок проведення закритих судових засідань та доступу осіб до пленарних засідань, а тому просить відмовити у задоволенні позову. Крім того, зазначив, що за останні 5 років закриті засідання рада не проводила, випадків переповнення зали засідань, не допуску громадян до зали засідань не було, особа, яка здійснює пропуск до сесійної зали лише допомагає розміститись присутнім і не має право заборонити вхід громадянам і вимагати від них запрошення.

Заслухавши пояснення сторін, свідка ОСОБА_2, дослідивши матеріали справи, оцінивши зібрані у справі докази, виходячи з їх належності та допустимості, суд приходить до наступних висновків.

Допитана у якості свідка начальник відділу Бахмутської міської ради ОСОБА_2 надала суду пояснення аналогічні поясненням представника відповідача.

Судом встановлено, що рішенням Артемівської міської ради 2 сесії 6 скликання №6/2-27 від 29.12.2010 року «Про затвердження Регламенту Артемівської міської ради» (із наступними змінами, внесеними рішеннями №6/7-134 від 25.05.2011 року, №6/56 -1075 від 29.10.2014, №6/78-1380 від 27.01.2016) затверджено Регламент Артемівської міської ради (далі за текстом - Регламент).

Порядок прийняття Регламенту ради в цілому сторонами не оспорюється, а лише у відповідності вимогам чинного законодавства його окремих норм.

Відповідно до пункту 1 статті 4 Регламенту «Сесії міської ради є відкритими. У випадку необхідності міська рада може прийняти рішення про проведення закритого пленарного засідання.», підпункту 3.3 пункту 3 статті 6 Регламенту «Пропуск до зали засідання міської ради здійснюється спеціалістом з питань попередження та виявлення корупції та взаємодії з правоохоронними органами Бахмутської міської ради за пред'явленням запрошення», пункту 4 цієї ж статті «Депутати інших рад, помічники депутатів, представники підприємств, установ, організацій політичних партій, громадяни можуть прийняти участь в сесії в якості запрошених, подавши письмове звернення на ім'я секретаря міської ради не пізніше, ніж за 3 дні до сесії, а у випадку позачергової сесії - не пізніше, ніж за 1 день і отримати запрошення при наявності вільних місць в залі засідань», пункту 6 цієї ж статті «Особам, запрошеним на пленарне засідання міської ради, забороняється вносити та використовувати під час проведення пленарного засідання плакати, лозунги, гучномовці, інші предмети, які можуть утворювати перешкоду в проведенні засідання. Запрошені зобов'язані дотримуватись дисципліни, не порушувати громадський порядок, утримуватись від публічних проявів свого відношення до того, що відбувається на пленарному засіданні. В разі порушення Регламенту, невиконання вказівок головуючого, окремі запрошені особи за рішенням ради можуть бути видалені із зали засідання співробітниками правоохоронних органів, які забезпечують охорону громадського порядку під час проведення сесії.».

Рішенням Артемівської міської ради 82 сесії 6 скликання №6/82-1443 «Про перейменування Артемівської міської ради та її виконавчого комітету» Артемівську міську раду перейменовано у Бахмутську міську раду, яка є відповідачем по справі.

Відповідно до статті 19 Конституції України та частини 3 статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

Як зазначено у частині 1 статті 59 цього Закону рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Відповідно до статті 73 цього Закону акти ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Відповідно до вимог зазначеного Закону, а також враховуючи те, що пункти Регламенту обов'язкові для виконання певними особами, Регламент Артемівської (Бахмутської) міської ради є нормативно-правовим актом.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України "Про інформацію" та Закону України "Про доступ до публічної інформації"», який набрав чинності 19 квітня 2014 року у частину 16 статті 46 внесено зміни та викладено у наступній редакції: «Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації"».

Разом з тим, міською радою не приведено у відповідність пункт 1 статті 4 Регламенту, яким передбачено право прийняття рішення про проведення закритого пленарного засідання. Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» не передбачено можливості проведення закритого пленарного засідання ради чи її інших колегіальних органів, за винятком засідань тимчасових контрольних комісій, а посилання відповідача на Закон України «Про доступ до публічної інформації», який ніби-то надає право раді проводити закриті пленарні засідання, є помилковим.

Так, відповідно до частини 2 статті 1, пункту 4 частини 1 статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. Право на доступ до публічної інформації гарантується доступом до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством.

У разі настання випадків передбачених Законами України «Про правовий режим надзвичайного стану» (стаття 18) та «Про правовий режим воєнного стану» (стаття 8), допускається обмеження прав громадян на перебування у громадських місцях. Однак, у даних випадках зазначеними законами не передбачено проведення закритих засідань органами місцевого самоврядування.

Статтею 38 Конституції України гарантується право громадян брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

У відповідності до статті 3 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» громадяни України реалізовують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Оскаржуваними підпунктом 3.3. пункту 3 та пунктом 4 статті 6 Регламенту порушено право позивача та інших громадян, передбачене частиною 17 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та пункту 4 частини 1 статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації», без будь-яких перешкод бути присутнім на сесіях ради.

Як зазначив відповідач, пунктом 3 статті 6 Регламенту встановлено порядок доступу до засідань, проте такий порядок не можна вважати правомірним, оскільки відповідач встановив умови пропуску до зали засідань, а саме за наявності запрошення, тобто на підставі дозвільного документа.

Крім того, відповідач пунктом 4 статті 6 Регламенту обмежив доступ до засідань ради встановивши, що громадяни по-перше можуть приймати участь у сесії в якості запрошених, по-друге подавши письмове запрошення на ім'я секретаря міської ради не пізніше ніж за 3 дні до сесії, а у разі позачергової сесії - не пізніше, ніж за 1 день; по-третє отримати запрошення (при виконанні другої умови) можливо при наявності вільних місць в залі засідань.

Порядок доступу до засідань повинен визначатися Бахмутською міською радою виключно відповідно до закону. Спірні норми Регламенту відповідача не можуть суперечити Конституції та законам України, встановлювати будь-який режим допуску до сесій ради, відмінний від передбаченого законом.

Крім того, пункт 6 статті 6 Регламенту порушено право громадян, в т.ч. і позивача, на свободу мирних зібрань та свободу вираження поглядів.

Відповідно до статті 10 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод кожен має право на вираження своїх поглядів.

Відповідно до статті 11 Конвенції та статті 39 Конституції України кожен має право на свободу мирних зібрань. Оскільки приміщення міськради є громадським місцем (адже приміщення міськради належить територіальній громаді), отже, кожен може бути присутнім на сесії міської ради і висловлювати свою точку зору, свої погляди, навіть якщо вони провокуючі, образливі для когось.

За стандартами Ради Європи та згідно з практикою Європейського суду з прав людини будь-які дії, заклики, лозунги, гасла, є допустимими, навіть якщо вони висловлені в образливій, шокуючій формі, оскільки Конвенція захищає право на свободу вираження поглядів, яке стосується не тільки інформації чи ідей, що сприймаються зі схваленням чи розглядаються як необразливі або несерйозні, але й тих, які можуть ображати, шокувати чи непокоїти (рішення суду у справі "Ляшко проти України").

Відповідно до положень Конвенції та Конституції України кожен має право також на мирний протест в стінах міської ради. Сесійна зала є громадським місцем, а тому може бути правомірно використана для волевиявлення протесту проти політики відповідача.

Крім того, регламент не може регулювати правила поведінки позивача в сесійній залі в силу припису статті 19 Конституції України та з урахуванням норми частини 15 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з якою регламентом визначається порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії .

Спеціально-дозвільний принцип діяльності органів місцевого самоврядування суттєво обмежує цих суб'єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки. Адже вони зобов'язані діяти лише таким чином та у такий спосіб, як це прямо передбачено конституційно-правовими нормами і лише в межах закріпленої за ними компетенції. Вчинення ж цим органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно підставою для притягнення таких суб'єктів до конституційно-правової відповідальності.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Відповідно до частини 3 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч.1 ст.71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Згідно ч.2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Суд вважає, що відповідач не довів законність прийнятого рішення, а саме в межах: пункту 1 статті 4, підпункт 3.3. пункту 3, пункти 4, 6 статті 6 Регламенту.

На підставі викладеного, суд дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог та вважає їх такими, що підлягають частковому задоволенню, з підстав їх неправомірності та суперечності нормам чинного законодавства.

Стосовно вимоги позивача щодо скасування оскаржуваних пунктів Регламенту, суд відмовляє у її задоволенні, оскільки, як зазначено у рішенні Конституційного суду України №7-РП/2009 від 16.04.2009 року, зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку. Однак, як вважає Конституційний Суд України, це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою або ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правовий акт (у тому числі і з мотивів невідповідності Конституції чи законам України).

Стосовно твердження відповідача про те, що позивачем при поданні адміністративного позову пропущено шестимісячний строк позовної давності, зазначений в ч.2 ст.99 КАС України, суд прийшов до наступного висновку. Оскільки оскаржувані норми Регламенту порушують права і свободи позивача та інших громадян, порушення має триваючий характер, враховуючи також, що позивач фактично дізнався про порушення своїх прав менш ніж за місяць до подання адміністративного позову, суд вважає що строк звернення до суду позивачем не пропущено.

Керуючись ст. 19 Конституції України, ст.ст. 69-71, 160-163, 171 КАС України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року № 280/97 - ВР (з відповідними змінами), Законом України «Про доступ до публічної інформації» № 2939-VI від 13.01.2011 року суд,

ПОСТАНОВИВ:

Позов задовольнити частково.

Визнати нечинними пункт 1 статті 4, підпункт 3.3. пункту 3, пункти 4, 6 статті 6 Регламенту Артемівської міської ради, затвердженого рішенням Артемівської міської ради 6 скликання «Про затвердження Регламенту Артемівської міської ради» №6/2-27 від 29 грудня 2010 року та такими, що невідповідають вимогам Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року № 280/97 - ВР, Закону України «Про доступ до публічної інформації» № 2939-VI від 13.01.2011 року і порушують права і свободи особи.

Зобов'язати Бахмутську (до перейменування - Артемівську) міську раду невідкладно опублікувати резолютивну частину цієї постанови у виданні, в якому рішення Артемівської міської ради 6 скликання «Про затвердження Регламенту Артемівської міської ради» №6/2-27 від 29 грудня 2010 року було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили.

В іншій частині позовні вимоги залишити без задоволення.

Постанова може бути оскаржена до Донецького Апеляційного Адміністративного суду через Артемівський міськрайонний суд шляхом подачі апеляції протягом десяти днів з дня її проголошення, а в разі складання постанови у повному обсязі - з дня складення в повному обсязі.

Повний текст постанови виготовлено 06 березня 2017 року.

Суддя О.В .Любчик