Справа № 750/10680/16-а
Суддя: Собків Я.М.
Дата ухвалення: 2017-02-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач: Собків Я.М.
ПОСТАНОВА

Іменем України

20 лютого 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді: Собківа Я.М.,

суддів: Вівдиченко Т.Р., Костюк Л.О.

за участю секретаря: Ліневської В.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за апеляційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Деснянського районного суду міста Чернігова від 17 січня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради Чернігівської області про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити дії, стягнення моральної шкоди,-

ВСТАНОВИВ:

Позивач ОСОБА_2 звернувся до Деснянського районного суду міста Чернігова із адміністративним позовом до Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради Чернігівської області про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити дії, стягнення моральної шкоди.

Постановою Деснянського районного суду міста Чернігова від 17 січня 2017 року в задоволенні вимог даного позову відмовлено.

Позивач не погоджуючись з прийнятим рішенням суду звернувся з апеляційною скаргою, в якій зазначає, що оскаржувана постанова суду не відповідає вимогам матеріального та процесуального права, а саме, судом першої інстанції неповно з'ясовано та не доведено обставини, що мають значення для справи, висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, в зв'язку з чим просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким задовольнити його позов в повному обсязі.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, а рішення суду першої інстанції - скасуванню, виходячи з наступного.

Згідно ст. 202 КАС України, підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, позивач ОСОБА_2 згідно посвідчення серії НОМЕР_1 від 01.04.2016р. має право на пільги, встановлені законодавством України для ветеранів війни - учасників бойових дій (а.с. 3).

07 жовтня 2016 року позивач звернувся до відповідача із заявою про надання йому інформації щодо наявності вільних земельних ділянок у місті Чернігові з метою безоплатного отримання земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку. За твердженням позивача, право на отримання даної земельної ділянки визначене п.14 ст.12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» та ст.118 Земельного кодексу України.

Листом Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради Чернігівської області №6393 від 20 жовтня 2016 року «Про надання інформації щодо вільних земельних ділянок» позивача було повідомлено, що відповідно до даних з кількісного обліку земель на території м. Чернігова станом на 01 січня 2016 року (форма 6-зем) площа земель запасу міста та земель не наданих у власність чи користування складає 3014,1219 га, з них забудовані землі - 2060,4792 га. Кількість земельних ділянок сформованих та виділених під забудову становить - 0. Виконавчими органами Чернігівської міської ради не розроблялося графічних матеріалів щодо земель запасу міста Чернігова, тому відсутня можливість надати такі.

На думку позивача, надана відповідачем відповідь є суто формальною, оскільки обмежується лише наданням загальної інформації щодо кількісного обліку земель на території міста Чернігова.

Надаючи правову оцінку обставинам вказаної справи колегія суддів зважає на наступне.

Спірні правовідносини, що склались між сторонами, регулюються Конституцією України, Законом України «Про доступ до публічної інформації», Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Відповідно до ч.1 ст.17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

В силу вимог ч.11 ст.17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», матеріали генерального плану населеного пункту не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі. Загальна доступність матеріалів генерального плану населеного пункту забезпечується відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування.

Частинами 1-2 ст.1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Отже, матеріали генерального плану не можуть містити інформацію з обмеженим доступом, не можуть бути обмеженими в доступі, відносяться до публічної інформації та є відкритими, а доступ до них забезпечується шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування.

Водночас, ч.5 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.

Підстави відмови в задоволенні запиту на інформацію визначені ст.22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», згідно ч.1 якої розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком; не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону.

Згідно ч.2 ст.22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

Як було зазначено вище, листом Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради Чернігівської області №6393 від 20 жовтня 2016 року «Про надання інформації щодо вільних земельних ділянок» позивачу було надано письмову відповідь на його запит від 07 жовтня 2010 року про надання інформації щодо наявності вільних земельних ділянок у місті Чернігові з метою безоплатного отримання ним земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, та повідомлено, що відповідно до даних з кількісного обліку земель на територію м. Чернігова станом на 01 січня 2016 року (форма 6-зем) площа земель запасу міста та земель не наданих у власність чи користування складає 3014,1219 га, з них забудовані землі - 2060,4792 га. Кількість земельних ділянок сформованих та виділених під забудову становить - 0. Виконавчими органами Чернігівської міської ради не розроблялося графічних матеріалів щодо земель запасу міста Чернігова, тому відсутня можливість надати такі.

Однак колегія суддів зауважує, що наведені вище норми чинного законодавства визначають прямий обов'язок відповідача надавати у випадку надходження відповідного запиту доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При цьому, доступ до отримання такої інформації не може бути обмежено.

Отже, наявний у справі лист Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради Чернігівської області №6393 від 20 жовтня 2016 року «Про надання інформації щодо вільних земельних ділянок», що був адресований позивачу у відповідь на його запит від 07.10.2016 року, не містить чітко визначених даних щодо порушених позивачем питань, у тому числі й обґрунтованих підстав для відмови у наданні графічних матеріалів щодо земель запасу міста Чернігова.

Разом з тим, відповідачем не було надано доказів на підтвердження виконання ним вимог ч.11 ст.17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» в частині розміщення Генерального плану міста Чернігова на веб-сайті Чернігівської міської ради та місцевих друкованих засобах масової інформації.

Згідно ч.ч. 1-2 ст.71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Крім того, запит ОСОБА_2 датований 07 жовтня 2016 року, у той час як відповідь на нього було надано лише 20 жовтня 2016 року, тобто з порушенням строку, визначеного статтею 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації». При цьому, жодних доказів своєчасного направлення відповіді на запит позивача відповідачем до суду не надано.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про порушення відповідачем вимог чинного законодавства при наданні відповіді на запит ОСОБА_2 від 07 жовтня 2016 року.

Стосовно заявлених позивачем вимог в частині відшкодування йому моральної шкоди, яку останній оцінює у розмірі 1,00 грн., колегія суддів зважає на наступне.

За змістом ст. 56 Конституції України кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст. 1167 Цивільного кодексу України моральна шкода, завдана фізичній або юридичній особі неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю, відшкодовується особою, яка її завдала, за наявності її вини, крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.

Згідно ч.ч. 1, 2 ст. 23 Цивільного кодексу України особа має право на відшкодування моральної шкоди, завданої внаслідок порушення її прав.

Моральна шкода полягає: у фізичному болю та стражданнях, яких фізична особа зазнала, у зв'язку з каліцтвом або іншим ушкодженням здоров'я; у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала, у зв'язку з протиправною поведінкою щодо неї самої, членів її сім'ї чи близьких родичів; у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала, у зв'язку із знищенням чи пошкодженням її майна; у приниженні честі та гідності фізичної особи, а також ділової репутації фізичної або юридичної особи.

У постанові Пленуму Верховного Суду України «Про судову практику в справах про відшкодування моральної (немайнової) шкоди» № 4 від 31 березня 1995 року із змінами, внесеними згідно з постановою Пленуму Верховного суду № 5 від 25 травня 2001 року та від 27 лютого 2009 року зазначено, що відповідно до загальних підстав цивільно-правової відповідальності обов'язковому з'ясуванню при вирішенні спору про відшкодування моральної (немайнової) шкоди підлягають: наявність такої шкоди, протиправність діяння її заподіювача, наявність причинного зв'язку між шкодою і протиправним діянням заподіювача та вини останнього в її заподіянні. Суд, зокрема, повинен з'ясувати, чим підтверджується факт заподіяння позивачеві моральних чи фізичних страждань або втрат немайнового характеру, за яких обставин чи якими діями (бездіяльністю) вони заподіяні, в якій грошовій сумі чи в якій матеріальній формі позивач оцінює заподіяну йому шкоду та з чого він при цьому виходить, а також інші обставини, що мають значення для вирішення спору.

Отже, для вирішення питання про відшкодування моральної шкоди необхідно встановити насамперед: наявність шкоди, протиправність дій відповідача, наявність причинного зв'язку між шкодою і протиправним діянням відповідача. Наявність кожної із цих складових є обов'язковою умовою для відшкодування шкоди.

Так в своєму позові позивач посилається на те, що внаслідок протиправної бездіяльності відповідача він зазнав моральних страждань, що на думку останнього негативно вплинуло на стан його здоров'я та самопочуття.

Однак позивачем не було надано належних та допустимих доказів на підтвердження того, що діями або бездіяльністю Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради Чернігівської області йому заподіяно моральну шкоду, наявності причинно-наслідкового зв'язку між протиправною поведінкою та нанесеною шкодою; яким чином позивач оцінив заподіяну йому шкоду та з чого він при цьому виходив. Крім застосування принципу вини при вирішенні спорів про відшкодування шкоди необхідно виходити з того, що шкода підлягає відшкодуванню за умови безпосереднього причинного зв'язку між неправомірними діями особи, яка завдала шкоду і самою шкодою.

За таких обставин, заявлені позивачем вимоги в цій частині колегія суддів знаходить необґрунтованими та такими, що не підлягають до задоволення.

Що стосується позову в частині вимог про зобов'язання відповідача надати відповідь на запит ОСОБА_2 від 07.10.2016, колегія суддів зважає на наступне.

Згідно ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Так, здійснення дискреційних повноважень може в деяких випадках передбачати вибір між здійсненням певних дій і нездійсненням дії.

Акт, прийнятий в ході здійснення дискреційних повноважень, підлягає контролю відносно його законності з боку суду або іншого незалежного органу. Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 3 статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності. Перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі завдання адміністративного судочинства.

Тобто, дискреційне повноваження - це таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що позовні вимоги ОСОБА_2 про зобов'язання Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради Чернігівської області надати відповідь на його запит від 07.10.2016 по суті є формою втручання в дискреційні повноваження державного органу - Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради Чернігівської області, а тому задоволенню не підлягають.

За таких обставин, колегія суддів вважає за необхідне, з урахуванням ч. 2 ст. 11 КАС України, зобов'язати Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради Чернігівської області повторно розглянути питання про надання обґрунтованої відповіді на письмовий запит ОСОБА_2 від 07 жовтня 2016 року.

Таким чином, аналізуючи обставини даної справи та оцінюючи зібрані у справі докази, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржувана постанова суду першої інстанції ухвалена з частковим порушенням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги частково спростовують висновки суду першої інстанції, а тому вбачаються підстави для скасування постанови Деснянського районного суду міста Чернігова від 17 січня 2017 року та ухвалення нового рішення, яким адміністративний позов ОСОБА_2 до Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради Чернігівської області про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити дії, стягнення моральної шкоди, слід задовольнити частково.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.198 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати її та прийняти нову постанову суду.

Керуючись ст. ст. 41, 167, 195, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.

Постанову Деснянського районного суду міста Чернігова від 17 січня 2017 року скасувати.

Прийняти нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_2 до Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради Чернігівської області про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити дії, стягнення моральної шкоди задовольнити частково.

Зобов'язати Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради Чернігівської області повторно розглянути питання про надання обґрунтованої відповіді на письмовий запит ОСОБА_2 від 07 жовтня 2016 року.

В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання в повному обсязі, шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя Собків Я.М.

Суддя Вівдиченко Т.Р.

Суддя Костюк Л.О.

Повний текст постанови виготовлено - 27.02.2017

Головуючий суддя Собків Я.М.

Судді: Вівдиченко Т.Р.

Костюк Л.О.