Справа № 819/1273/16
Суддя: Макарик Володимир Ярославович
Дата ухвалення: 2017-03-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 березня 2017 року Справа № 876/322/17

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді - Макарика В.Я.

суддів - Большакової О.О., Глушка І.В.

за участю секретаря судового засідання - Гнідець Р.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 08.12.2016р. у справі № 819/1273/16 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Тернопільській області, Атестаційної комісії №9 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області визнання незаконним і скасування рішення (висновку) атестаційної комісії,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до Тернопільського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Тернопільській області (надалі відповідач 1, ГУНП в Тернопільській області), Атестаційної комісії №9 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області (надалі відповідач 2, Атестаційна комісія №9 ГУНП в Тернопільській області), в якому просить визнати незаконним та скасувати рішення атестаційної комісії №9 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області від 15 вересня 2016 року, оформлене протоколом ОП №15.00035095.0077224 та зазначене в розділі 4 атестаційного листа, яким визнано ОСОБА_1 таким, що не відповідає займаній посаді та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

В обґрунтування своїх позовних вимог позивач посилався на те, що рішення Атестаційної комісії №9 ГУНП в Тернопільській області від 15.09.2016 року, яким визнано ОСОБА_1 таким, що не відповідає займаній посаді та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність, є таким що не відповідає об'єктивній інформації та прийнятим з порушенням п.1 Розділу І, п.3 розділу II, п.16 розділу IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських № 1465 від 17.11.2015 р, ч.1 ст. 57 Закону України "Про Національну полінію України", (надалі Закон), ч.ч. 5,9 ст. 11 Закону України "Про професійний розвиток працівників",ст.ст. 12,14 Закону України "Про дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України", а відтак, підлягає до скасування в судовому порядку. Також позивач пояснив, що в розпорядженні атестаційної комісії були відомості, які свідчать про можливість позивачем якісно виконувати покладені на нього функціональні обов'язки та його відповідність займаній посаді, які безпідставно не були враховані, також вказали на відсутність посилання на конкретні матеріали, на підставі яких атестаційною комісією було прийняте оскаржуване рішення. Також позивачем зазначено, що дії атестаційної комісії щодо проведення атестації відносно позивача є протиправними, оскільки Законом України «Про Національну поліцію» не передбачено проведення атестування поліцейських у будь-який момент на розсуд керівника, а лише за наявності відповідних підстав згідно ч. 2 ст. 57 Закону України «Про Національну поліцію». Відтак, вважають, що застосування щодо позивача крайнього заходу у вигляді звільнення є безпідставним та таким, що вчинене всупереч норм чинного законодавства, а висновок атестаційної комісії, яким ОСОБА_1 визнано таким, що не відповідає займаній посаді та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність, відображає лише суб'єктивну позицію її членів.

Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 08.12.2016р. у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись із винесеним судовим рішенням, ОСОБА_1, оскаржив його в апеляційному порядку, який, покликаючись на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими, порушення судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить суд апеляційної інстанції скасувати постанову суду та прийняти нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити, з підстав, викладених у апеляційній скарзі.

Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання на виклик суду не з'явилися, що не перешкоджає розгляду справи у їх відсутності згідно із ч.4 ст.196 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи апелянта у їх сукупності, колегія суддів дійшла переконання, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як достовірно встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, що ОСОБА_1 з 06.10.2003 року був прийнятий на службу в органи внутрішніх справ.

У зв'язку з реформуванням органів внутрішніх справ у зв'язку з набранням чинності з 07.11.2015 року Закону України "Про Національну поліцію", відповідно до наказу Головного управління Національної поліції в Тернопільській області від 07.11.2015 року №40 о/с, у відповідності до пунктів 9 та 12 розділу ІХ Закону України "Про національну поліцію" призначено прибулих з Міністерства внутрішніх справ, з присвоєнням спеціальних звань поліції в порядку переатестування та установлення посадових окладів згідно штатного розпису, з 07 листопада 2015 року ОСОБА_1 (М-669560), який мав спеціальне звання "капітан міліції", на посаду інспектора з організації дорожнього руху відділення ДАІ Тернопільського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Тернопільській області, присвоївши йому спеціальне звання "капітан поліції".

Наказом ГУНП в Тернопільській області №221 від 12.02.2016 "Про організацію проведення атестування поліцейських Головного управління національної поліції в Тернопільській області" з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівня, на підставі глибокого та всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, на підставі ст.57 Закону України "Про Національну поліцію" та вимог Інструкції №1465, наказано починаючи з 15.02.2016 р. провести атестування поліцейських ГУНП в Тернопільській області, створити в ГУНП в Тернопільській області атестаційні комісії №1, №2, №3, №4, №5, №6, №7 (зокрема, даним наказом було зазначено, що персональний склад комісії має бути погоджений з керівництвом Національної поліції України та ним затверджений. Цим же наказом керівникам відділ поліції, структурних підрозділів ГУНП доручено скласти списки поліцейських, які підлягають атестуванню, скласти атестаційні листи на поліцейських.

Атестаційні комісії ГУНП в Тернопільській області №8, №9, №10, №11, №12 створено відповідно до наказу від 16.08.2016 року, а саме, доповнення до наказу від 12.02.2016 року №221 "Про організацію проведення атестування поліцейських ГУНП в Тернопільській області".

Персональний склад атестаційної комісії №9 ГУНП затверджений наказом ГУНП в Тернопільській області від 25.08.2016 року №1587.

На підставі вищезазначених наказів проведено атестацію ОСОБА_1, що підтверджується відповідним атестаційним листом.

За змістом наявного у матеріалах справи атестаційного листа, складеного на інспектора з організації дорожнього руху відділення ДАІ Тернопільського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Тернопільській області ОСОБА_1, останній за період служби в органах внутрішніх справ та на займаній посаді зарекомендував себе з позитивної сторони, як трудолюбивий, ініціативний та дисциплінований працівник. За звітний період поточного року капітан поліції ОСОБА_1, склав 23 адміністративні протоколи, розглянув 60 матеріалів єдиного обліку, проводив бесіди із громадянами щодо безпеки дорожнього руху, надавав допомогу учасникам дорожнього руху, також навчається в Національній академії внутрішніх справ, де являється студентом 2-го курсу за напрямом "Правознавство". Постійно працює над підвищенням свого професійного та загальноосвітнього рівня. Має добру теоретичну підготовку, вміло використовує набуті знання на практиці. Користується авторитетом серед колег по службі. В позаслужбових стосунках з людьми та в особистій поведінці чесний, тактовний, зовнішньо охайний і внутрішньо дисциплінований. Фізично розвинутий добре, володіє табельною зброєю. Державною мовою володіє добре, надійно оберігає державну та службову таємниці. Виховує в собі почуття гордості за свою країну, відданий справі служіння українському народові.

За результатами тестування на загальні навички отримав 25 бали, професійного тестування - 27 бали, тобто в загальному позивачем набрано 52 бали.

На підставі розгляду матеріалів, проведеної співбесіди та обговорення присутні на засіданні члени атестаційної комісії №9 ГУНП в Тернопільській області (6 осіб) одноголосно (6 "за", 0 "проти") прийняли рішення, що ОСОБА_1 займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність (протокол ОП №15.00035095.0077224 від 15.09.2016 р.).

Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що під час прийняття атестаційною комісією №9 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області рішення від 14.07.2016 року про невідповідність позивача займаній посаді в основу були покладені результати його тестування, під час якого ОСОБА_1, набрав низькі бали, що свідчить про недостатній рівень знань законодавчої бази та загальних здібностей та навичок позивача. Крім того, набрані позивачем бали є нижчими від мінімальних, які встановлені пунктом 10 розділу IV Інструкції.

Такі висновки суду першої інстанції не відповідають фактичним обставинам справи та є помилковими, виходячи з наступного.

02.07.2015 року Верховною Радою України прийнято Закон України «Про Національну поліцію», який набрав чинності 07.11.2015 року.

Відповідно до ч. 1 ст. 17 вказаного Закону поліцейським є громадянин України, який склав Присягу поліцейського, проходить службу на відповідних посадах у поліції і якому присвоєно спеціальне звання поліції.

Згідно з ч. 1 ст. 48 Закону призначення та звільнення з посад поліцейських здійснюється наказами посадових осіб, зазначених у статті 47 цього Закону.

Статтею 47 Закону встановлено, що призначення на посади поліцейських здійснюють посадові особи органів (закладів, установ) поліції відповідно до номенклатури посад, яку затверджує Міністерство внутрішніх справ України. У разі проведення конкурсу для визначення кандидата для призначення на відповідну посаду призначення на посади поліцейських здійснюють посадові особи органів (закладів, установ) поліції згідно з номенклатурою посад, яку затверджує Міністерство внутрішніх справ України, та відповідно до результатів конкурсу.

Пунктом 9 Розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону передбачено, що працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.

Згідно пункту 10 Розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.

Таким чином, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою або шляхом проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України регулюються Законом України «Про Національну поліцію», який був опублікований 06.08.2015 та набрав чинності 07.11.2015 (окрім окремих положень).

Пунктами 8, 9, 12 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію» передбачено, що з дня опублікування цього Закону всі працівники міліції (особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ), а також інші працівники Міністерства внутрішніх справ України, його територіальних органів, закладів та установ вважаються такими, що попереджені у визначеному порядку про можливе майбутнє звільнення через скорочення штатів.

Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Працівникам міліції, які у визначеному цим Законом порядку прийняті на службу до поліції, наказами про призначення на відповідні посади одночасно присвоюються відповідні спеціальні звання поліції.

Таким чином, лише за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, працівники міліції можуть бути прийняті на службу до поліції.

Судом встановлено, що позивач наказом Головного управління Національної поліції у Тернопільській області був прийнятий на службу до поліції в порядку переатестування та установленням посадових окладів з присвоєнням спеціального звання капітан поліції, таким чином, питання про його відповідність вимогам до поліцейських було вирішено у момент видачі наказу про прийняття на службу.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про Національну поліцію» поліцейським є громадянин України, який склав Присягу поліцейського, проходить службу на відповідних посадах у поліції і якому присвоєно спеціальне звання поліції.

Проходження служби в поліції регулюється Законом України «Про Національну поліцію» та іншими нормативно-правовими актами (ст. 60 Закону).

Служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень. Службові відносини особи, яка вступає на службу в поліції, розпочинаються з дня видання наказу про призначення на посаду поліцейського (ст. 56 Закону).

Згідно з приписами статті 58 Закону України «Про Національну поліцію» призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.

Відповідно до статті 57 Закону України «Про Національну поліцію» атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

З аналізу положень частини другої статті 57 Закону України «Про Національну поліцію» видно, що атестуванню підлягають лише ті поліцейські, які претендують на вищу посаду або щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду. Крім того, атестування поліцейського проводиться в разі вирішення питання щодо звільнення поліцейського через службову невідповідність.

Поряд із Законом України «Про Національну поліцію» правові, організаційні та фінансові засади функціонування системи професійного розвитку працівників визначаються також положеннями Законом України «Про професійний розвиток працівників».

Так, статтею 1 цього Закону визначено, що атестація працівників - процедура оцінки професійного рівня працівників кваліфікаційним вимогам і посадовим обов»язкам, проведення оцінки їх професійного рівня.

Відповідно до частини 1 статті 12 Закону України «Про професійний розвиток працівників» атестації не підлягають працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.

Положеннями частин першої та третьої статті 13 Закону України «Про професійний розвиток працівників» передбачено, що атестаційна комісія приймає рішення про відповідність або невідповідність працівника займаній посаді або виконуваній роботі. В разі прийняття рішення про невідповідність працівника займаній посаді або виконуваній роботі комісія може рекомендувати роботодавцеві перевести працівника за його згодою на іншу посаду чи роботу, що відповідає його професійному рівню, або направити на навчання з подальшою (не пізніше ніж через рік) повторною атестацією. Рекомендації комісії з відповідним обґрунтуванням доводяться до відома працівника у письмовій формі.

В силу приписів статті 57 Закону України «Про Національну поліцію» атестування поліцейських проводиться на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам.

Згідно з вимогами пункту 16 розділу IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 року № 1465, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 18 листопада 2015 року за № 1445/27890 (далі - Інструкція №1465), атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій); показники службової діяльності; рівень теоретичних знань та професійних якостей; оцінки з професійної і фізичної підготовки; наявність заохочень; наявність дисциплінарних стягнень; результати тестування; результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

Щодо проведення атестації для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, колегія суддів зазначає, що метою проведення атестації є вирішення питання про можливість у той чи інший спосіб залишення особи на службі і, як крайній захід, пропозиція щодо звільнення зі служби через службову невідповідність виходячи з професійних, моральних і особистих якостей.

Звільнення зі служби через службову невідповідність передбачено пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію».

Судом першої інстанції встановлено, що позивача звільнено з поліції через «службову невідповідність». Проте, поняття «службова невідповідність» і звільнення за цією підставою є більш широким і таким, що охоплюється поняттям «звільнення у порядку дисциплінарного стягнення».

Правова позиція по даному питанню висловлена Верховним Судом України у постанові від 11.03.2014 року № 21-13а14, прийнятій у відповідності до глави 3 КАС України та яка відповідно до ст. 244-2 КАС України, яка має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні норм права.

У даній справі, судом першої інстанції встановлено, що позивач пропрацював на посаді інспектора з організації дорожнього руху відділення ДАІ Тернопільського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Тернопільській області менше одного року, питання про призначення його на вищу посаду або переведення на нижчу посаду, притягнення його до відповідальності в межах дисциплінарної процедури відповідачем не вирішувалось.

Відтак критичним є ставлення суду апеляційної інстанції, на підставність атестування позивача, оскільки мета атестування, закріплена у частині першій згаданої статті, не утворює самостійну підставу для проведення атестування і перебуває у системному взаємозв'язку з вичерпними підставами, визначеними у частині другій статті 57 Закону України «Про Національну поліцію», а закон не передбачає проведення атестування без настання обставин, визначених частиною 2 статті 57 Закону.

Таким чином, всупереч нормам чинного законодавства, відповідачем незаконно проведено атестацію позивача одразу ж після прийняття його на роботу (службу у поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення позивача на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження.

Щодо суті висновків атестаційної комісії про невідповідність позивача займаній посаді колегія суддів зазначає наступне.

За змістом протоколу засідання атестаційної комісії вбачається, що атестаційна комісія діяла з порушенням вимог статті 57 Закону України «Про Національну поліцію» та пункту 16 розділу IV Інструкції №1465, не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала повноту виконання позивачем функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних якостей, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень тощо. Висновок (рішення) комісії є немотивованим і не підтверджується матеріалами чи доказами, відомості про те, в чому саме проявляється невідповідність позивача займаній посаді, у висновку відсутні та судом не встановлені.

У той же час, висновки атестаційної комісії спростовуються самим фактом прийняття позивача на службу до поліції в порядку переатестування з присвоєнням спеціального звання, матеріалами його особової справи та відомостями, що викладені в атестаційному листі позивача і характеризують його особу.

Зокрема ОСОБА_1, за період служби в органах внутрішніх справ та на займаній посаді зарекомендував себе з позитивної сторони, як трудолюбивий, ініціативний та дисциплінований працівник. За звітний період поточного року капітан поліції ОСОБА_1, склав 23 адміністративні протоколи, розглянув 60 матеріалів єдиного обліку, проводив бесіди із громадянами щодо безпеки дорожнього руху, надавав допомогу учасникам дорожнього руху, також навчається в Національній академії внутрішніх справ, де являється студентом 2-го курсу за напрямом "Правознавство". Має добру теоретичну підготовку, вміло використовує набуті знання на практиці. Користується авторитетом серед колег по службі. В позаслужбових стосунках з людьми та в особистій поведінці чесний, тактовний, зовнішньо охайний і внутрішньо дисциплінований. Фізично розвинутий добре, володіє табельною зброєю.

Атестаційна комісія також не обговорювала питань можливості переведення позивача за його згодою на іншу посаду чи роботу, що відповідає його професійному рівню, або направлення його на навчання з подальшою (не пізніше ніж через рік) повторною атестацією, чим порушила вимоги статті 13 Закону України «Про професійний розвиток працівників». Протокол атестаційної комісії не містить мотивів, якими комісія керувалась під час прийняття такого рішення, зокрема, посилань на обставини, що свідчать про недостатній рівень теоретичних знань та професійних якостей позивача, чи інші дані, які б свідчили про його низький професійний потенціал; невідповідність позивача оновленим вимогам суспільства до професії поліцейського, інших обставин, що свідчать про несумісність особи позивача посаді, яку він займає.

Натомість з атестаційного листа та інших матеріалів, які були предметом дослідження атестаційної комісії слідує, що позивач характеризується виключно позитивно, безпосередні начальники позивача вважають його таким, що відповідає займаній посаді.

Вказані матеріали не дають підстав для висновку, що позивач має незадовільні показники з критеріїв, встановлених пунктом 16 Розділу ІV Інструкції №1465, а саме: що позивач неналежним чином виконує свої посадові обов'язки, має низькі результати службової діяльності, недостатній рівень теоретичних знань та професійних якостей, незадовільну фізичну підготовку.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку про те, що відповідачем незаконно проведено атестацію позивача одразу ж після прийняття його на роботу, крім цього рішення атестаційної комісії №9 ГУНП в Тернопільській області є необґрунтованим, оскільки відповідачами не доведено відсутність у позивача належного рівня професійних, ділових та особистих якостей для виконання покладених обов'язків по службі, неможливості залишення позивача на службі в поліції та необхідності застосування крайньої міри у вигляді звільнення, через що позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

Керуючись статтями 41, 160, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити, постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 08.12.2016р. у справі № 819/1273/16 - скасувати та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов задовольнити.

Визнати неправомірними дії Головного управління Національної поліції в Тернопільській області щодо призначення та проведення атестації ОСОБА_1 .

Визнати протиправним скасувати рішення атестаційної комісії №9 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області від 15 вересня 2016 року, оформлене протоколом ОП №15.00035095.0077224 та зазначене в розділі 4 атестаційного листа, яким визнано ОСОБА_1 таким, що не відповідає займаній посаді та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом двадцяти днів з дня набрання постановою законної сили, а у разі складення постанови в повному обсязі відповідно до ст. 160 КАС України - з дня складення постанови в повному обсязі.

Головуючий суддя: В.Я. Макарик

Судді: І.В. Глушко

О.О. Большакова

Повний текст постанови складений 02 березня 2017 року.