Справа № 308/10757/16-а
Суддя: Курилець Андрій Романович
Дата ухвалення: 2017-03-01 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 березня 2017 року Справа № 876/1303/17

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді Курильця А.Р.,

суддів Кушнерика М.П., Мікули О.І.,

з участю секретаря Румянцевої О.І.,

позивача ОСОБА_1,

розглянувши в відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Ужгородської міської ради на постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 23 грудня 2016 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Ужгородської міської ради про визнання частини рішення нечинним,-

в с т а н о в и в :

ОСОБА_1 звернулася в суд з адміністративним позовом до Ужгородської міської ради про визнання частини рішення нечинним.

Постановою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 23 грудня 2016 року позов задоволено. Визнано нечинними наступні норми Регламенту Ужгородської міської ради VІI скликання, затвердженого рішенням «Про Регламент Ужгородської міської ради VІI скликання» №205 від 21 квітня 2016 року, що порушують права і свободи особи, а саме: пункт 1.3. статті 1; пункт 3.1. статті 3; пункт 4.2. статті 4; пункти 6.4. та 6.5. статті 6; статтю 7; пункт 9.4. статті 9; пункт 13.6. статті 13; пункт 32.6. та пункт 32.7 статті 32.

Не погоджуючись з постановою суду першої інстанції Ужгородська міська рада оскаржила її, подавши до Львівського апеляційного адміністративного суду апеляційну скаргу, в якій зазначає, що оскаржувана постанова є незаконна і необґрунтована та прийнята з неправильним застосуванням норм матеріального і процесуального права, недоведеністю обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими, при невідповідності висновків суду обставинам справи і підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні адміністративного позову, оскільки проект оскаржуваного рішення міської ради було належним чином оприлюднено та включено до порядку денного сесії, оскаржуване рішення сесії міської ради прийнято в порядок і спосіб згідно чинного законодавства, відповідно до власних повноважень сесії міської ради.

Позивачка в судовому засіданні апеляційну скаргу підтримала, просить постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 23 грудня 2016 року залишити без змін.

Представник Ужгородської міської ради в судове засідання не з'явився, належним чином повідомлявся про час і місце слухання справи і оскільки його явка в суді апеляційної інстанції не є обов'язковою, судовий розгляд проведено у його відсутності.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового розгляду, перевіривши матеріали справи та апеляційну скаргу в межах наведених у ній доводів, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга Ужгородської міської ради не підлягає до задоволення виходячи з наступного.

Судом встановлено, що 21 квітня 2016 року Ужгородською міською радою було прийнято рішення №205 «Про Регламент Ужгородської міської ради VІI скликання», яким затверджено Регламент Ужгородської міської ради VІI скликання (далі - Регламент).

Як вбачається з п.3.1 Регламенту, Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону та цього регламенту.

Відповідно до статті 3 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що затвердивши норму пункту 3.1. Регламенту Ужгородська міська рада порушила право позивача на участь у місцевому самоврядуванні, зокрема порушено право кожного без будь-яких дискримінаційних ознак бути присутнім на сесіях ради, передбаченого частиною сімнадцятою статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування».

Суд першої інстанції прийшов до вірного висновку, що регламент не може регулювати правила поведінки позивача в сесійній залі в силу припису тієї ж норми першої статті 19 Конституції України з урахуванням норми частини п'ятнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з якою регламентом визначається порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії.

Пунктом 4 частини першої статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» вказано, що право на доступ до публічної інформації гарантується доступом до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством (в редакції Закону № 2939-VI від 13січня 2011 року).

Частина сімнадцята статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вказує, що сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» (в редакції Закону №1170-VII від 27 березня 2014 року).

В розрізі реалізації вимог статей 24, 64 Конституції України про неприпустимість дискримінації за місцем проживання або за іншими ознаками, норма статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» повинна застосовуватись у системному зв'язку із нормою частини сімнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» для інших громадян, не належних до територіальної громади.

Таким чином, порядок доступу до засідань повинен визначатися Ужгородською міською радою виключно відповідно до закону. Разом з тим, у законодавстві не передбачено підстав для обмеження доступу до засідань колегіальних органів місцевого самоврядування, окрім випадків передбачених Законами України «Про правовий режим надзвичайного стану» (стаття 18) та «Про правовий режим воєнного стану» (стаття 8). При цьому необхідно враховувати конституційно закріплену заборону на обмеження прав і свобод людини і громадянина, встановленої нормою статті 64 Конституції України.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що Ужгородською міською радою порушено право позивача на участь у місцевому самоврядуванні, прийнявши положення Регламенту у частині пункту 4.2. Регламенту, оскільки передбачено норму, яка носить дискримінаційний характер допуску до обговорення проекту плану роботи ради представників громадянського суспільства міста лише організованих в юридичні особи. Дана норма всупереч гарантіям участі у місцевому самоврядуванні позбавила позивача можливості брати участь у такому обговоренні як члена територіальної громади.

Крім цього прийняте Ужгородською міською радою положення пункту 6.5. статті 6 Регламенту порушує право позивача на участь у місцевому самоврядуванні, оскільки дана норма встановлює нову норму права для національного законодавства, зокрема, що документом, яким підтверджується належність особи до територіальної громади міста Ужгорода є паспорт громадянина України з відміткою про реєстрацію проживання у м. Ужгороді або інший документ, що посвідчує особу та місце її проживання.

Відповідно до статей 3, 11-2 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» орган реєстрації (виконавчий орган Відповідача) формує та веде реєстр територіальної громади. Реєстр територіальної громади - база даних, призначена для зберігання, обробки, використання визначеної цим Законом інформації, що створюється, ведеться та адмініструється органом реєстрації для обліку осіб, які проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що паспорт громадянина України посвідчує особу власника, однак, жодним чином не встановлює правовий зв'язок громадянина і територіальної громади та відповідно не встановлює приналежність до територіальної громади за місцем проживання.

Абзац 3 п. 6.5. статті 6 Регламенту встановлює, що на сесії також можуть бути присутні громадяни інших держав та гості міста, про що вони повідомляють апарату ради або головуючому на засіданні не пізніше ніж за 30 хвилин до початку пленарного засідання.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що в розрізі реалізації вимог статей 24, 64 Конституції України дана норма Регламенту містить дискримінаційні ознаки за місцем проживання та за іншими ознаками - громадяни інших держав та гості міста.

Абзац 4 пункту 6.5. статті 6 Регламенту встановлює, що вхід у будівлю міської ради в день проведення пленарного засідання сесії здійснюється через турнікет пропускної системи.

Суд першої інстанції вірно зазначив, що ця норма права є частиною порядку доступу до засідань Ужгородської міської ради, що свідчить про певні обмеження доступу до сесій, та прийнята без належної правової підстави з порушенням спеціально-дозвільного принципу діяльності ради та частини сімнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Крім того, Норма пункту 6.4. Регламенту суперечить пункту 5.1. цього ж нормативного акту, оскільки засідання Ради у разі необхідності можуть також проводитися в іншому місці за розпорядженням міського голови, що дає змогу забезпечити явку всіх осіб, які мають право бути присутніми на засіданні і не обмежувати їхні права в цьому.

Як вбачається з ст.7 Регламенту, Ужгородською міською радою передбачено закриті засідання Ради.

Колегія суддів зазначає, що Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» можливості проведення закритого пленарного засідання ради чи її інших колегіальних органів, за винятком засідань тимчасових контрольних комісій, не передбачено.

Відповідно до частини 2 статті 1, пункту 4 частини першої статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. Право на доступ до публічної інформації гарантується доступом до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством.

Відповідно до частини другої статті 11 Закону України «Про інформацію» не допускаються збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та захисту прав людини. До конфіденційної інформації про фізичну особу належать, зокрема, дані про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров'я, а також адреса, дата і місце народження.

У разі настання випадків передбачених Законами України «Про правовий режим надзвичайного стану» (стаття 18) та «Про правовий режим воєнного стану» (стаття 8), допускається обмеження прав громадян на перебування у громадських місцях. Однак, у даних випадках не передбачено законом проведення закритих засідань cесій органу місцевого самоврядування.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що відповідач порушив право позивача на доступ до публічної інформації, затвердивши в спірному правовому акті норму 13.6., згідно з якою розпорядження про скликання сесії ради доводиться до відома депутатів ради і населення не пізніше як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніше як за день до сесії, із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається винести на розгляд ради, що порушує норму статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Як вбачається з пункту 32.6. статті 32 Регламенту, під час пленарного засідання міський голова, депутати, а також присутні на засіданні члени територіальної громади міста повинні вимкнути персональні засоби зв'язку або перевести їх у беззвучний режим. Присутнім особам та представникам засобів масової інформації заборонено здійснювати та приймати телефонні дзвінки в залі проведення пленарного засідання під час тривання засідання.

Відповідно до статті 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, ратифікованого Законом №475/97-ВР від 17 липня 1997 року, статті 41 Конституції України, статті 321 Цивільного кодексу України кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як і в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

Колегія суддів зазначає, що оскаржувана норма Регламенту прийнята відповідачем з ознаками виходу за межі владних повноважень, оскільки виключно законами та Конституцією України може бути обмежено права та свободи особи, зокрема право на мирне володіння майном та право на приватність.

В розрізі реалізації вимог статей 24, 64 Конституції України спірна норма Регламенту також містить дискримінаційні ознаки за місцем, за суб'єктним складом - «присутні особи» та «представники засобів масової інформації».

Саме для цих категорій громадян заборонено здійснювати та приймати телефонні дзвінки в залі проведення пленарного засідання. Регламент чітко розрізняє міського голову, депутатів та апарат ради від інших присутніх (громадян іноземних держав, гостей міста, членів територіальної громади).

Відтак, нормою встановлено різницю в обсязі правомочностей міського голови чи депутатів щодо здійснення (прийняття) телефонних дзвінків в залі проведення пленарного засідання та інших присутніх осіб.

Відповідно до пункту 32.7. статті 32 Регламенту, розміщення будь-яких плакатів, банерів з закликами, висловлюваннями, образами тощо, на трибуні сесійної зали забороняється.

Згідно із Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» засідання міської ради повинні відбуватися відкрито.

Згідно зі статтею 10 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод кожен має право на вираження своїх поглядів.

Відповідно до статті 11 Конвенції та статті 39 Конституції України кожен має право на свободу мирних зібрань. Оскільки приміщення міськради є громадським місцем (адже приміщення міськради належить територіальній громаді), отже, кожен може бути присутнім на сесії міської ради і висловлювати свою точку зору, свої погляди, навіть якщо вони провокуючі, образливі для когось.

За стандартами Ради Європи та згідно з практикою Європейського суду з прав людини будь-які дії, заклики, лозунги, гасла, є допустимими, навіть якщо вони висловлені в образливій, шокуючій формі, оскільки Конвенція захищає право на свободу вираження поглядів, яке стосується не тільки "інформації" чи "ідей", що сприймаються зі схваленням чи розглядаються як необразливі або несерйозні, але й тих, які можуть ображати, шокувати чи непокоїти.

Відповідно до положень Конвенції та Конституції України кожен має право також на мирний протест в стінах міської ради. Сесійна зала є громадським місцем, а тому може бути правомірно використаною для волевиявлення протесту проти політики Відповідача.

Частиною 15 статті 46, частиною 15 статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» законодавець уповноважив місцеві ради визначити особливості процедурних питань у власних Регламентах стосовно: порядку проведення першої сесії ради, порядку обрання секретаря міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії; перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що норма пункту 1.3 Регламенту не відповідає вказаній вище нормі закону, оскільки законом не передбачено встановлення регламентом порядку затвердження кандидатур на посади заступників міського голови, першого заступника міського голови.

Так, Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» передбачено затвердження міською радою на посади заступників сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету міської ради.

Відповідно до ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, доводами апеляційної скарги висновки, викладені в судовому рішенні не спростовуються і підстав для його скасування немає.

Враховуючи вищевикладене, апеляційну скаргу Ужгородської міської ради слід залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції без змін.

Керуючись ст.ст. 195,198,200,205,206,254 КАС України, суд, -

у х в а л и в :

Апеляційну скаргу Ужгородської міської ради залишити без задоволення, а постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 23 грудня 2016 року у справі № 308/10757/16-а - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання ухвали в повному обсязі шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий А.Р.Курилець

Судді М.П.Кушнерик

О.І.Мікула

Повний текст ухвали виготовлено 02 березня 2017 року.