Справа № 809/1581/16
Суддя: Качмар Володимир Ярославович
Дата ухвалення: 2017-02-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 лютого 2017 р. №876/952/17
Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді - Качмара В.Я.,

суддів - Гінди О.М., Ніколіна В.В.,

при секретарі судового засідання - Андрушківа І.Я.,

за участю представників позивача - Гори Н.Ю., Пасічняка І.Я.

та відповідача - Дмитрука В.І., Півторака М.В., Голубчак Н.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Надвірнянського спеціалізованого агролісгоспу обласного комунального агролісгосподарського підприємства «Івано-Франківськоблагроліс» на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2016 року у справі за його позовом до Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області про визнання дій протиправними,-

В С Т А Н О В И В:

В листопаді 2016 року Надвірнянський спеціалізований агролісгосп обласного комунального агролісгосподарського підприємства «Івано-Франківськоблагроліс» (далі - Агролісгосп) звернувся до суду з позовом до Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області (далі - Інспекція) про визнання протиправними дій посадових осіб Інспекції щодо проведення перевірки дотримання позивачем вимог природоохоронного законодавства про охорону, захист, використання та відтворення лісів в період з 11.10.2016 по 28.10.2016 та щодо здійснення розрахунку розміру шкоди. Позовні вимоги обґрунтовані тим, щопідготовка, проведення та оформлення результатів перевірки здійснювалися відповідачем з порушенням вимог природоохоронного законодавства про охорону, захист, використання та відтворення лісів, а відтак це є безумовною підставою для визнання таких дій протиправними.

Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2016 року у справі №809/1581/16 у задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись із ухваленим рішенням, його оскаржив позивач, який покликаючись на неповне з'ясування судом першої інстанції всіх обставин у справі, а також порушення судом норм матеріального та процесуального права просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову, якою позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.У поданій апеляційній скарзі вказує на обставини викладені у позовній заяві, а також зазначає, що судом першої інстанції безпідставно зроблено висновок про порушення позивачем вимог природоохоронного законодавства і завдання збитків внаслідок незаконної рубки дерев на загальну суму 4143593,99грн, оскільки ні на момент розгляду справи судом першої інстанції, ні на момент написання апеляційної скарги не встановлювався і не доведений склад адміністративного правопорушення, будь-які документи, які б свідчили про спричинення позивачем зазначених збитків відсутні. Також вказує, що суд повинен захистити право суб'єкта господарювання у разі проведення перевірки з порушенням процедури, встановленої законом незалежно від наявності чи відсутності негативних наслідків такої.

Відповідач у письмовому запереченні вважає постанову суду першої інстанції обґрунтованою, прийняту з врахуванням всіх обставини справи та такою, що відповідає нормам матеріального та процесуального права. Просить апеляційну скаргу позивача залишити без задоволення, а оскаржувану постанову - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи, апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення з таких міркувань.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що у період з 10.10.2016 по 28.10.2016 посадовими особами Інспекції проведено планову перевірку Агролісгоспу, за результатами якої складено акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства про охорону, захист, використання та відтворення лісів від 28.10.2016 №360 (далі - Акт) та розрахунки розміру шкоди, завданої лісу незаконною рубкою дерев на території лісового фонду технічних дільниць №1, №2 та №3 Агролісгоспу (далі - Розрахунки). У Акті детально описано виявлені під час заходу державного нагляду (контролю) порушення вимог законодавства (а.с.22-42).

Перевірка проводилась на підставі наказу Інспекції від 10.10.2016 №391 (далі - Наказ; а.с.18) та направлення на проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства від 10.10.2016 №246 (далі - Направлення; а.с.20).

23.09.2016 листом №04-10/2012 позивача письмово повідомлено про проведення планової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища з 10.10.2016 по 28.10.2016 (а.с.19).

Вважаючи дії Інспекції при підготовці, проведенні та оформлені результатів перевірки протиправними та такими, що суперечать приписам чинного законодавства, позивач звернувся із даним адміністративним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що фактично допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при призначенні та/або проведенні такої перевірки. Більше того зазначає, що Акт не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні ч.1 ст.17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), сам по собі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, діяльність яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору.

Такі висновки суду першої інстанції відповідають фактичним обставинам справи та є вірними з таких міркувань.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) встановлені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V).

Відповідно до ст.1 Закону №877-V (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

Так, згідно зі ст.5 Закону №877-V планові заходи здійснюються відповідно до річних або квартальних планів, які затверджуються органом державного нагляду (контролю) до 1 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому. Органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб'єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу. Повідомлення повинно містити дату початку та дату закінчення здійснення планового заходу, найменування юридичної особи, щодо діяльності яких здійснюється захід, найменування органу державного нагляду (контролю).

Як встановлено у ст.7 цього ж Закону для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові) і засвідчується печаткою.

Частиною 5 ст.7 Закону №877-V визначено, що перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання або уповноваженій ним особі посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення). Суб'єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред'явили документів, передбачених цією статтею.

У разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу або непред'явлення посадовими особами органу нагляду документів, визначених ст. 7 Закону №877-V, передбачено право субєкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду до здійснення такого заходу (абзац 4 ч.4 ст.5, абзац 3 ч.5 ст.7 Закону №877-V).

Положення цих норм кореспондуються зі ст.10 Закону №877-V, яка визначає право субєкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів нагляду, зокрема, внаслідок ненадання ними копій документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону.

Наведене дає підстави вважати, що порушення органом державного нагляду (контролю) вимог Закону №877-V щодо оформлення та надання субєкту господарювання повідомлення (направлення) про перевірку та посвідчення на здійснення перевірки, є підставою для недопущення останнім посадових осіб органу до здійснення заходів державного нагляду (контролю). У разі невикористання суб'єктом господарювання цього права не можна визнати такі порушення безумовною підставою для скасування рішення органу державного нагляду (контролю), прийнятого за наслідками проведених заходів.

Таку правову позицію висловив Верховний Суд України у постанові від 19 вересня 2011 року № 21-130а11, яка відповідно до ч.1 ст.244-2 КАС є обов'язковою для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить зазначені норми права, та для всіх судів України.

Як наслідок, суд апеляційної інстанції погоджується із висновками суду пршої інстанції, що обґрунтування позовних вимог позивача тим, що відповідачем допущено ряд порушень (зокрема, які полягають у: невідображенні в Наказі періоду, за який така перевірка буде проводитись; Наказ видано 10.10.2016, а перевірку розпочато 11.10.2016; в проведенні перевірки приймала участь особа, яка не була визначена Наказом - перший заступник начальника Інспекції Яківчук І.М.; не було взято до уваги акт попередньої перевірки, що призвело до повторного включення до Акта незаконно зрубаних дерев; під час проведення перевірки не було враховано лісорубні квитки, відомості польового переліку дерев відведених до рубки, плани ділянок відведених під санітарно-вибіркову рубку, плани ділянок відведених під рубку рідколісся; Акт не містить дату його складання; у відомостях обліку пнів зрубаних дерев на території лісового фонду, яка надана позивачу відсутні записи у графі «примітка»), жодним чином не можуть слугувати підставами для задоволення позовних вимог.

У відповідності до ч.6 ст.7 Закону №877-V за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); вид заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи-підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.

Якщо суб'єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями, які є невід'ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб'єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.

Як слідує з матеріалів справи на сторінці 14 Акту у графі «Пояснення, зауваження або заперечення щодо проведеного заходу та складеного Акта, що мають місце з боку підприємства» головним лісничим Агролісгоспу зроблено запис про те, що зауважень до проведеної перевірки немає та поставлено підпис. На сторінці 15 у графі «Перелік питань для контролю дій перевіряючих» зроблено відмітки щодо належного дотримання перевіряючими вимог чинного законодавства.

Процедура проведення перевірок з питань здійснення державного контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища та оформлення їх результатів визначена «Порядком організації та проведення перевірок суб'єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства», затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10.09.2008 №46 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 15.01.2009 за №18/16034; далі - Порядок), положення якого узгоджуються з нормами Закону №877-V.

Відповідно до змісту п.4.13 Порядку встановлено, що за результатами проведеної планової або позапланової перевірки, в тому числі спільно з іншими органами державного нагляду (контролю), державним інспектором складається уніфікований акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства, що містить перелік питань для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю), залежно від ресурсу, що перевірявся.

Пунктом 1.4 цього ж Порядку визначено поняття акту перевірки, як документа, який фіксує факт проведення планових, позапланових перевірок суб'єктів господарювання і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища та його дотримання.

Як зазначено у п.4.15 Порядку до акта перевірки додаються (за наявності) порівняльні таблиці, графіки, схеми, оформлені належним чином, підписані та надані посадовими особами суб'єкта господарювання, що перевіряється.

За змістом ст.10 Закону №877-V суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право: оскаржувати в установленому законом порядку неправомірні дії органів державного нагляду (контролю) та їх посадових осіб.

Диспозиція цієї статті передбачає оскарження дій посадової особи, які пов'язані з порушенням порядку проведення перевірки, наприклад із порушенням трудового розпорядку такою особою під час проведення перевірки; дій, які полягають у перевищенні повноважень посадовою особою щодо обмеження прав у можливості ознайомлення з результатами контрольного заходу; дій щодо проведення перевірки без установлених законом підстав та/або з порушенням чинного законодавства тощо.

Це свідчить про те, що дії, пов'язані з включенням до акта висновків, є обов'язковими, тоді як самі висновки такими не є.

У цьому випадку акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що в свою чергу відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність об'єкта контролю та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні ч.1 ст.17 КАС.

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків. Водночас судження контролюючого органу про порушення законодавства об'єктом контролю є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що Акт перевірки та Розрахунки розміру шкоди не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні ст.17 КАС, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому їх висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Акт перевірки та Розрахунки розміру шкоди є носіями доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства об'єктом контролю, документами, на підставі яких приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка Акта та Розрахунків розміру шкоди, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо їх складання, викладення у них висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого Акта.

Подібну правову позицію висловив Верховний Суд України у постановах від 10 вересня 2013 року №21-237а13 та від 24 вересня 2013 року №21-255а13.

У своїй апеляційній скарзі позивач також покликається на правову позицію Верховного Суду України, викладену в постанові від 27 січня 2015 року у справі №21-425а14, відповідно до якої невиконання вимог закону щодо процедури проведення перевірки призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої, вважаючи, що допускаючи орган контролю до перевірки, суб'єкт господарювання не може наперед знати, чи будуть посадовими особами органу державного нагляду (контролю) допущені порушення в ході перевірки.

Такі твердження апелянта не можуть бути взяті судом апеляційної інстанції до уваги, оскільки зазначена вище правова позиція стосується випадків проведенняневиїзної перевірки суб'єкта господарювання, в той час як у справі, що розглядається мала місце виїзна перевірка. Відтак, наявні зовсім різні за характером обставини справи, тому вказана апелянтом правова позиція Верховного Суду України не підлягає застосуванню у розглядуваній справі.

Апеляційний суд вважає також за необхідне зазначити наступне.

У п.4.16 Порядку передбачено, що на підставі акта перевірки, складеного за результатами проведення планової або позапланової перевірки, в ході якої виявлено порушення вимог природоохоронного законодавства, орган Держекоінспекції за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування державний інспектор протягом п'яти робочих днів з дня завершення перевірки складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення перевірки, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

Частиною 1 ст.138 КАС встановлено, що предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи (причини пропущення строку для звернення до суду тощо) та які належить встановити при ухваленні судового рішення у справі.

Тому апеляційний суд не погоджується із твердженням суду першої інстанції щодо того, що факт допущення позивачем виявлених під час перевірки порушень вимог природоохоронного законодавства, в тому числі й завдання шкоди внаслідок незаконної рубки дерев на суму 4143593,99грн підтверджуються наявними в матеріалах справи доказами (лісорубними квитками, відомостями обліку пнів), оскільки такі висновки є передчасними і виходять за межі предмета доказування у справі, що розглядається, і таким має надати і надасть оцінку відповідний орган при прийнятті рішення за наслідками перевірки чи суд при розгляді скарги на таке рішення або позову про відшкодування шкоди, завданої внаслідок незаконної рубки дерев.

Підсумовуючи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що в решті суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку. Доводи апелянта висновків суду не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.

Керуючись статтями 195, 196, 199, 200, 205, 206, 254 КАС, суд,

У Х В А Л И В:

Апеляційну скаргу Надвірнянського спеціалізованого агролісгоспу обласного комунального агролісгосподарського підприємства «Івано-Франківськоблагроліс» залишити без задоволення, а постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2016 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів після набрання нею законної сили шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції, а у разі складення в повному обсязі відповідно до ч. 3 ст. 160 КАС - з дня складення в повному обсязі.

Головуючий суддя В.Я.Качмар

Суддя О.М.Гінда

Суддя В.В.Ніколін

Повний текст виготовлений 27 лютого 2017 року.