Справа № 803/95/13-а
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2017-02-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"22" лютого 2017 р. м. Київ К/800/6506/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого - Смоковича М.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Стрелець Т.Г.,

розглянувши у письмовому провадженні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом дочірнього підприємства «Волинський облавтодор» відкритого акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України» до Державної фінансової інспекції у Волинській області про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити дії та визнання частково протиправною та скасування вимоги, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції у Волинській області на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2013 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 2 лютого 2015 року,

в с т а н о в и в :

У січні 2013 року дочірнє підприємство «Волинський облавтодор» відкритого акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України» (далі - ДП «Волинський облавтодор») звернулося з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції у Волинській області (далі - ДФІ) з вимогами:

визнати протиправними дії щодо включення у акт ревізії від 6 листопада 2012 року № 060-28/022 висновків: про визнання договорів поставки по закупівлі солі технічної в товариства з обмеженою відповідальністю «Кам'яне сузір'я» (далі - ТОВ «Кам'яне сузір'я», товариства з обмеженою відповідальністю «Арніка» (далі - ТОВ «Арніка»), товариства з обмеженою відповідальністю «Патріот» (далі - ТОВ «Патріот»), товариства з обмеженою відповідальністю «Гран Трейд» (далі - ТОВ «Гран Трейд») такими, що суперечать статті 2 Закону України від 1 червня 2010 року № 2289-VI «Про здійснення державних закупівель»; про збільшення закупівельних цін на сіль технічну по зазначених постачальниках у порівнянні з ціною, визначеною договором поставки від 14 січня 2011 року № 6, укладеного ТОВ «Артемсіль-Регіони-СК»; про заподіяні збитки на суму 802669,84 грн.;

зобов'язати відповідача виключити зазначені вище висновки з акта ревізії від 6 листопада 2012 року № 060-28/022 (далі - акт ревізії від 6 листопада 2012 року);

визнати протиправним та скасувати пункт 6 вимоги від 5 грудня 2012 року № 03-060-14-14/8583 (далі - вимога від 5 грудня 2012 року).

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що при проведенні ревізії відповідач не надав належної правової оцінки усім обставинам фінансово-господарської діяльності підприємства, що в підсумку призвело до безпідставних висновків, зміст яких наведено вище. Свою незгоду з результатами ревізії підприємство висловило у письмових запереченнях на акт від 6 листопада 2012 року, утім відповідач відхилив їх як безпідставні, у зв'язку з чим і виставив підконтрольній установі вимогу від 5 грудня 2012 року з вказівкою щодо необхідності відшкодування збитків на суму 802669,84 грн., заподіяних внаслідок розірвання договору з ТОВ «Артемсіль-Регіони-СК» та укладення інших договорів з переліченими вище контрагентами (пункт 6 вимоги).

Волинській окружний адміністративний суд постановою від 18 лютого 2012 року позов задовольни частково.

Визнав протиправним та скасував пункт 6 вимоги 5 грудня 2012 року щодо відшкодування зайво виплачених коштів на загальну суму 802669,84 грн. внаслідок розірвання договору із ТОВ «Артемсіль-Регіони-СК» від 14 січня 2011 року № 6 та придбання солі за завищеними цінами по укладених без проведення процедур закупівлі договорах із ТОВ «Кам'яне сузір'я» від 5 жовтня 2011 року № 172, ТОВ «Патріот» від 5 жовтня 2011 року № 140, ТОВ «Арніка» від 6 жовтня 2011 року № 144, ТОВ «Гран Трейд» від 5 жовтня 2011 року № 2011-05с/145.

В задоволенні решти позовних вимог відмовив.

Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 2 лютого 2015 року залишив постанову суду першої інстанції без змін.

У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

У справі встановлено, що з 14 серпня 2012 року по 6 листопада 2012 року ДФІ проводила планову ревізію фінансово-господарської діяльності ДП «Волинський облавтодор» за період з 1 липня 2010 року по 30 червня 2012 року, за результатами якої складено акт від 6 листопада 2012 року.

23 листопада 2012 року ДП «Волинський облавтодор» подало ДФІ письмові заперечення на акт ревізії від 6 листопада 2012 року, які ДФІ, згідно з висновком від 4 грудня 2012 року, відхилила як безпідставні.

Під час ревізії з-поміж іншого з'ясовано, що за результатами проведених у 2010 році конкурсних торгів із закупівлі за державні кошти солі технічної ДП «Волинський облавтодор» і ТОВ «Артемсіль Регіони-СК» уклали договір № 6 від 14 січня 2011 року про поставку солі технічної. За умовами цього договору постачальник (за договором - ТОВ «Артемсіль Регіони-СК») зобов'язувався поставити сіль технічну у кількості 7000 т на суму 1879640,00 грн. (за ціною 268,52 грн. за 1 тонну), без врахування транспортних витрат. Поставка здійснюється партіями на підставі заявок, термін дії яких становить 15 календарних днів.

Позивач подавав заявки 1 серпня, 26 вересня та 4 жовтня 2011 року на поставку солі технічної (62 вагони). Проте через відсутність рухомого складу залізниці у період з 14 січня 2011 року по 4 жовтня 2011 року ТОВ «Артемсіль Регіони-СК» поставок солі не здійснило. У зв'язку з цим сторони підписали додаткову угоду № 1 від 4 жовтня 2011 року до договору № 6 від 14 січня 2011 року, за якою зазначений договір було розірвано без пред'явлення санкцій жодній зі сторін.

Натомість, як зазначено в акті ревізії від 6 листопада 2012 року, позивач уклав договори на поставку солі технічної з чотирма іншими постачальниками: ТОВ «Кам'яне сузір'я», ТОВ «Патріот», ТОВ «Арніка», ТОВ «Гран Трейд» (договори відповідно від 5 жовтня 2011 року № 172, від 5 жовтня 2011 року № 140, від 5 жовтня 2011 року № 2011-05С, від 6 жовтня 2011 року № 144). За цими договорами позивач придбав сіль технічну в кількості 5790,95 т на суму 2358080,42 грн. (у ТОВ «Кам'яне сузір'я» - 1952,1 т на суму 917494,82 грн. за ціною 470,00 грн. за тонну; у ТОВ «Патріот» 2009 т на суму 771456,00 грн. за ціною 384,00 грн. за тонну; у ТОВ Арніка» 1144,85 т на суму 412 146,00 грн. за ціною 360,0 грн. за тонну; у ТОВ «Гран Трейд» 685 т на суму 213 815,00 грн., з них 347 т за ціною 342,00 грн. за тонну та 338 т за ціною 408,00 грн.

Відповідач, аналізуючи зазначені вище обставини фінансово-господарської діяльності позивача, дійшов висновку про те, що укладення перелічених договорів здійснено з порушенням вимог статті 2 Закону України від 1 червня 2010 року № 2289-VI «Про здійснення державних закупівель» (чинного у період виникнення спірних відносин; далі-Закон № 2289-VI), позаяк не було проведено процедур закупівлі солі (що на думку контролюючого органу є обов'язковою передумовою з огляду на те, що товар було закуплено за кошти, виділені підприємству з державного бюджету). Крім того відповідач порівняв ціни на закупівлю технічної солі, які обумовлено в укладених в 2011 році договорах з ТОВ «Кам'яне сузір'я», ТОВ «Патріот», ТОВ «Арніка», ТОВ «Гран Трейд», з цінами, за якими таку ж сіль позивач мав купувати в ТОВ «Артемсіль Регіони-СК» відповідно до договору № 6 від 14 січня 2011 року, а також з відпускними цінами виробника солі - ДП «Артемсіль». В підсумку ДФІ констатувала, що закупівельні ціни на сіль технічну за договорами з ТОВ «Кам'яне сузір'я», ТОВ «Патріот», ТОВ «Арніка», ТОВ «Гран Трейд» були завищеними на загальну суму 802669,84 грн., що відповідно призвело до заподіяння збитків ДП «Волиньоблавтодор» на таку ж суму у зв'язку з придбанням солі технічної за завищеними цінами.

На підставі висновків акта ревізії від 6 листопада 2012 року ДФІ виставила позивачу вимогу від 5 грудня 2012 року про усунення виявлених ревізією порушень, за пунктом 6 якої ДП «Волинський облавтодор» зобов'язано відшкодувати зайво виплачені кошти на загальну суму 802669,84 грн. внаслідок розірвання договору із ТОВ «Артемсіль-Регіони СК» від 14 січня 2011 року № 6 та придбання солі за завищеними цінами по укладених без проведення процедур закупівлі договорах із ТОВ «Кам'яне сузір'я» від 5 жовтня 2011 року № 172, ТОВ «Патріот» від 5 жовтня 2011 року № 140, ТОВ «Арніка» від 6 жовтня 2011 року № 144, ТОВ «Гран Трейд» від 5 жовтня 2011 року № 2011-05с/145, в тому числі в порядку цивільного судочинства.

ДП «Волинський облавтодор», не погодившись з висновками ДФІ щодо порушення вимог законодавства при укладенні договорів на постачання солі технічної і завищення цін на її закупівлю, звернулося з цим позовом до суду.

Задовольняючи позовні вимоги в частині визнання протиправним та скасування пункту 6 вимоги від 5 грудня 2012 року суд першої інстанції виходив з того, що розрахунки відповідача є необґрунтованими, що відповідно спростовує його висновки про заподіяння збитків внаслідок придбання солі технічної за завищеними цінами. Зокрема суд звернув увагу на безпідставність порівняння цін за договорами позивача від 5-6 жовтня 2011 року із відпускними цінами виробника ДП «Артемсіль», оскільки поставка позивачу товару безпосередньо цим виробником не здійснювалася. Суд також зазначив про відсутність достатніх і обґрунтованих підстав для висновку про те, що закупівлю солі за договорами поставки із ТОВ «Кам'яне сузір'я», ТОВ «Патріот», ТОВ «Арніка», ТОВ «Гран Трейд» здійснено за завищеними цінами, які, як з'ясовано в справі, в цілому відповідали середньоринковим і не перевищували максимального показника, зафіксованого у відповідному періоді. Також суд першої інстанції зазначив про те, що немає підстав для порівняння цін на сіль технічну із цінами за договором із ТОВ «Артемсіль Регіони-СК», оскільки взаємні зобов'язання сторін за таким договором припинено у зв'язку із його розірванням, а поставок за цим договором не відбулось.

Стосовно позовних вимог про виключення з акта ревізії висновків щодо порушень вимог законодавства при укладенні договорів на поставку солі технічної і завищення витрат на її закупівлю, то відмовляючи в задоволенні в цій частині позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що актом індивідуальної дії, який впливає на права та обов'язки підприємства, є вимога органу фінансового контролю (в частині, яка є предметом оскарження) і спір про правомірність якої з'ясовується, зокрема, шляхом дослідження і оцінки висновків акта ревізії.

Суд апеляційної інстанції підтримав таку позицію суду першої інстанції, залишивши його постанову у цій справі без змін.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не в повній мірі погоджується з висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII).

Відповідно до статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Відповідно до статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Відповідно Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України № 499/2011 від 23 квітня 2011 року (далі - Положення), Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України (далі - Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, в містах Києві та Севастополі.

Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів <…> (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону № 2939-ХІІ згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Наведене вище дає підстави для висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Таку правову позицію стосовно вирішення спорів цієї категорії неодноразово висловлював Верховний Суд України, зокрема правовий висновок щодо застосування положень статті 2, пункту 7 статті 10 Закону № 2939-XII про підстави і порядок пред'явлення та виконання вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень вимог законодавства, яка містить вказівку вжити заходи для відшкодування шкоди, міститься у постановах від 18 листопада 2014 року (справа № 21-632а14), від 10 лютого 2015 року (справа №21-461а14), від 9 червня 2015 року (справа № 21-54а15), від 23 червня 2015 року (справа № 21-358а15), від 2 грудня 2015 року (справа № 826/80/13-а), від 23 лютого 2016 року (справа № 818/1857/14).

Отже, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення органу державного фінансового контролю, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача. Збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, відповідно правильність їх обчислення перевірятиме суд, який розглядатиме цей позов.

З огляду на те, що оскаржений пункт 6 вимоги ДФІ від 5 грудня 2012 року, як встановлено у цій справі, вказує на виявлені збитки та їхній розмір, а також містить вказівку підконтрольній установі про необхідність стягнення завданої шкоди, колегія суддів вважає, що обґрунтованість і правомірність такої вимоги має перевірятися у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги (в частині тих її пунктів, які вказують на стягнення збитків) протиправною.

Беручи до уваги наведене вище, рішення судів попередніх інстанцій в цій справі не відповідають положенням Закону № 2939-ХІІ та правозастосовній практиці Верховного Суду України.

Відповідно до частин другої, третьої статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Відповідно до статті 229 КАС України cуд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

З урахуванням того, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, колегія суддів, на підставі статті 229 КАС України, вважає, що їхні судові рішення у цій справі слід скасувати та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Керуючись статями 159, 222, 223, 229, 230, 232, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції у Волинській області задовольнити.

Постанову Волинського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2013 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 2 лютого 2015 року в цій справі скасувати.

У задоволенні адміністративного позову дочірнього підприємства «Волинський облавтодор» відкритого акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України» до Державної фінансової інспекції у Волинській області про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії та про часткове скасування вимоги про усунення порушень - відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам у справі та оскарженню не підлягає, може переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та у порядку, передбачені статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий М.І. Смокович

Судді Л.Л. Мороз

Т.Г. Стрелець