Справа № 825/1653/16
Суддя: Желтобрюх І.Л.
Дата ухвалення: 2017-02-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 825/1653/16 Головуючий у 1-й інстанції: Соломко І.І. Суддя-доповідач: Желтобрюх І.Л.
У Х В А Л А

Іменем України

14 лютого 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючої-судді: Желтобрюх І.Л.,

суддів: Лічевецького І.О.,

Мельничука В.П.,

при секретарі: Вітковській К.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Чернігівській області на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Головного управління Національної поліції в Чернігівській області, Атестаційної комісії №13 Головного управління Національної поліції в Чернігівській області про визнання протиправними та скасування рішення і наказу, поновлення на посаді та стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_3 звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Чернігівській області, Атестаційної комісії №13 Головного управління Національної поліції в Чернігівській області, в якому просив:

-визнати протиправним та скасувати рішення (висновок) Атестаційної комісії № 13 Головного управління Національної поліції в Чернігівській області, яке оформлене протоколом ОП від 19.08.2016 №15.00025231.0054201 та зазначене в розділі IV «Результати атестування (висновок атестаційної комісії)» атестаційного листа, а саме: « 4- займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність», прийняте відносно поліцейського роти дорожньо-патрульної служби Головного Управління Національної поліції в Чернігівській області старшого сержанта поліції ОСОБА_3;

-визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Національної поліції в Чернігівській області від 02.09.2016 № 171 о/с в частині звільнення ОСОБА_3 зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» 05.09.2016;

-поновити ОСОБА_3 з 06.09.2016 на посаді поліцейського роти дорожньо-патрульної служби Головного управління Національної поліції в Чернігівській області;

-стягнути з Головного управління Національної поліції в Чернігівській області на користь ОСОБА_3 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 06.09.2016 до винесення судом постанови по справі;

-в частині поновлення ОСОБА_3 на посаді поліцейського роти дорожньо-патрульної служби Головного управління Національної поліції в Чернігівській області та в частині стягнення грошового забезпечення за один місяць допустити негайне виконання постанови суду;

-зобов'язати Головне управління Національної поліції в Чернігівській області подати звіт про виконання постанови суду.

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2016 року позов задоволено.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням Головне управління Національної поліції в Чернігівській області подало апеляційну скаргу, в якій просило постанову суду першої інстанції скасувати як таку, що ухвалена з порушенням норм матеріального та процесуального права, та ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити в повному обсязі. В обґрунтування вимог апеляційної скарги посилається на те, що висновок Атестаційної комісії про невідповідність позивача займаній посаді підлягає обов'язковому виконанню шляхом видання наказу про звільнення. Крім того, позивач, зареєструвавшись через Інтернет, вважається таким, що пройшов атестування в добровільному порядку, а тому наказ ГУНП в Чернігівській області від 02.09.2016 №171 о/с прийнятий на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Більше того, зазначив, що позивачем було пропущено строк звернення до суду в частині позовних вимог про скасування висновку атестаційної комісії.

Сторони в судове засідання не з'явилися. Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні не обов'язкова, колегія суддів у відповідності до ч. 4 ст. 196 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності представників сторін. Згідно ст. 41 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Заслухавши суддю-доповідача, вивчивши матеріали справи, дослідивши й проаналізувавши доводи апеляційної скарги і докази на їх підтвердження, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції, Наказом ГУНП в Чернігівській області від 07.11.2015 № 3 о/с відповідно до п.п. 9,12 розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про Національну поліцію» позивача призначено на посаду інспектора дорожньо-патрульної служби роти дорожньо-патрульної служби ГУНП в Чернігівській області, присвоївши спеціальне звання «старший сержант поліції».

На виконання вимог службової телеграми ДКЗ Національної поліції України від 22.03.2016 №936/12/1/1/01-2016 «Про проведення атестування» та з метою належної організації атестування поліцейських, доручено у тому числі ГУНП в Чернігівській області ужити заходів щодо підготовки списків керівного складу ГУНП окремо за відповідними категоріями начальницького складу.

12 Лютого 2016 року ГУНП в Чернігівській області видано наказ № 170 «Про організацію проведення атестування поліцейських Головного управління Національної поліції в Чернігівській області», в якому наказано: 1) провести атестування поліцейських ГУНП в Чернігівській області та підпорядкованих підрозділів атестаційними комісіями ГУНП, починаючи з 15.02.2016; 2) створити атестаційні комісії ГУНП № 1, № 2, № 3, № 4, № 5, № 6, № 7; 3) УКЗ ГУНП (ОСОБА_4) погодити з керівництвом Національної поліції України персональний склад атестаційних комісій ГУНП та подати їх на затвердження; 4) засідання атестаційних комісій проводити за адресою: проспект Перемоги,74, м. Чернігів, з 09.00 до 18.00; 5) сектору комунікацій ГУНП (ОСОБА_5) розмістити на офіційному веб-сайті ГУНП.

Наказом ГУНП в Чернігівській області від 14.07.2016 №823 затверджено персональний склад Атестаційної комісії №13 ГУНП у Чернігівській області, а саме: голова-полковник поліції ОСОБА_6, заступник начальника управління (карного розшуку) - начальник відділу ГУНП в Чернігівській області; секретар-молодший лейтенант поліції ОСОБА_7, інспектор роти № 2 батальйону управління патрульної поліції у місті Чернігові Департаменту патрульної поліції та члени комісії: підполковник поліції ОСОБА_8, заступник начальника управління інформаційного забезпечення ГУНП в Чернігівській області; ОСОБА_9, Чернігівська профспілка підприємців; ОСОБА_10, Чернігівська регіональна філія НТКУ; ОСОБА_11, громадська організація «Всеукраїнське об'єднання адвокатів, які надають безоплатну правову допомогу».

На підставі наказу ГУНП в Чернігівській області від 12.02.2016 № 170 та на виконання вимог Інструкції від 17.11.2015 № 1465, проведено атестування, під час якого членами атестаційної комісії в складі: ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_12 досліджено атестаційний лист, декларацію про доходи, послужний список (форми 1), інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади», інформацію з відкритих джерел та складено протокол №15.00025231.0054201 від 19.08.2016, в якому вказано, що позивач не відповідає займаній посаді та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

На підставі вищевказаного висновку Атестаційної комісії ГУНП в Чернігівській області видано наказ 02.09.2016 № 171 о/с про звільнення ОСОБА_3 зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію».

Вважаючи своє звільнення незаконним, а оскаржуваний наказ відповідача таким, що винесений з порушенням процедури, встановленої законодавством, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що при приводенні атестування та винесенні оскаржуваного наказу відповідачем не було дотримано визначену чинним законодавством процедуру, а тому дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог ОСОБА_3. та, як наслідок, необхідність їх задоволення.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції,

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 № 580-VIII (далі - Закон №580-VIII).

Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у п. 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII.

Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Отже, п. 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII не передбачає проведення атестування чи переатестування працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції.

Вимоги до кандидатів на службу в поліції визначені у ст.ст. 49, 61 Закону №580-VIII. До таких вимог належать, зокрема, досягнення 18 років, наявність повної загальної середньої освіти, відповідність рівня фізичної підготовки вимогам, що затверджені Міністерством внутрішніх справ України.

Натомість, завданням атестування, згідно з ч. 1 ст. 57 Закону №580-VIII, є оцінка ділових, професійних, особистих якостей поліцейського, його освітній та кваліфікаційний рівні, фізична підготовка на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Частиною 2 ст.57 Закону №580-VIII визначений вичерпний перелік підстав для проведення атестування поліцейських, до яких належать: призначення на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Прийняття рішення про проведення атестування поліцейських з інших підстав, ніж зазначені у ч. 2 ст. 57 Закону №580-VIII, суперечить ч.2 ст.19 Конституції України.

Відповідно до ч. 4 ст. 57 Закону №580-VIII рішення про проведення атестування, приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

Поряд із Законом №580-VIII правові, організаційні та фінансові засади функціонування системи професійного розвитку працівників визначаються також положеннями Закону України «Про професійний розвиток працівників» від 12.01.2012 № 4312-VI.

Так, статтею 1 цього Закону визначено, що атестація працівників - це процедура оцінки професійного рівня працівників кваліфікаційним вимогам і посадовим обов'язкам, проведення оцінки їх професійного рівня.

Відповідно до частини першої статті 12 Закону України «Про професійний розвиток працівників» атестації не підлягають, зокрема, працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.

Положеннями частин першої та третьої статті 13 вказаного Закону передбачено, що атестаційна комісія приймає рішення про відповідність або невідповідність працівника займаній посаді або виконуваній роботі. В разі прийняття рішення про невідповідність працівника займаній посаді або виконуваній роботі комісія може рекомендувати роботодавцеві перевести працівника за його згодою на іншу посаду чи роботу, що відповідає його професійному рівню, або направити на навчання з подальшою (не пізніше ніж через рік) повторною атестацією. Рекомендації комісії з відповідним обґрунтуванням доводяться до відома працівника у письмовій формі.

З аналізу наведених вище норм вбачається, що метою проведення атестації з будь-яких зазначених у статті 57 Закону №580-VІІІ підстав є вирішення питання про залишення у той чи інший спосіб особи на службі, і лише як крайній захід, пропозиція щодо звільнення зі служби у зв'язку із службовою невідповідністю виходячи з професійних, моральних і особистих якостей.

Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_3 був прийнятий на службу в поліцію на посаду інспектора дорожньо-патрульної служби роти дорожньо-патрульної служби ГУНП в Чернігівській області з присвоєнням спеціальногозвання «старший сержант поліції» на підставі Наказу ГУНП в Чернігівській області від 07.11.2015 №3 о/с.

Таким чином, позивач прийнятий на службу до поліції на умовах, визначених пунктом 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України № 580-VІІІ, шляхом видання наказу про призначення на посаду в органах поліції за його згодою.

При цьому, зазначеним наказом було вирішено питання щодо його відповідності вимогам поліцейського, які передбачені Законом України № 580-VІІІ.

Крім того, наведений вище наказ не містить жодних застережень про тимчасовість призначення ОСОБА_3 на посаду інспектора дорожньо-патрульної служби роти дорожньо-патрульної служби ГУНП в Чернігівській області.

Окремо суд апеляційної інстанції наголошує на тому, що позивач пропрацював на посаді інспектора дорожньо-патрульної служби роти дорожньо-патрульної служби ГУНП в Чернігівській області менше одного року, питання про призначення його на вищу посаду, переведення на нижчу посаду або притягнення до відповідальності в межах дисциплінарної процедури відповідачем не вирішувалось.

Таким чином, рішення про призначення атестації працівника одразу ж після прийняття його на роботу (службу в поліції) безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення позивача на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження є незаконним.

В свою чергу, Вищий адміністративний суд України в пп.1 п.13 в Постанові Пленуму «Про судову практику оскарження рішень атестаційних комісій органів (закладів, установ) Національної поліції України про звільнення працівників поліції внаслідок непроходження ними атестації» від 29.09.2016 №11 зазначив, що Положення статті 12 Закону України «Про професійний розвиток працівників» є загальними (базовими) щодо регулювання відносин із атестування працівників, не суперечать положенням Закону, а тому поширюються на відносини з атестування поліцейських.

Таким чином, рішення про призначення атестації працівника одразу ж після прийняття його на роботу (службу в поліції) безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення позивача на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження є незаконним.

Крім того, Вищий адміністративний суд України зазначив про те, що положення частини другої статті 57 Закону № 580-VІІІ необхідно розуміти таким чином, що закріплений у ній перелік підстав атестування поліцейських є вичерпним. Положення частини четвертої статті 57 Закону про те, що рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами, у взаємозв'язку з положенням частини другої статті 57 Закону необхідно розуміти таким чином, що у відповідному наказі керівника органу поліції щодо заходів із підготовки та проведення атестування повинно бути зазначено: ім'я поліцейського (перелік імен поліцейських), які підлягають атестуванню; необхідність та підстава атестування щодо кожного поліцейського, який включений до списку поліцейських, які підлягають атестуванню.

Водночас, Наказ ГУНП в Чернігівській області видано від 12 лютого 2016 року №170, що став підставою для проведення атестування позивача, не містить списку поліцейських, які підлягають такому атестуванню та конкретної підстави призначення такого атестування.

Посилання апелянта на те, що позивач зареєструвавшись через Інтернет, вважається таким, що пройшов атестування в добровільному порядку, колегія суддів вважає безпідставним, статтею 57 Закону України «Про Національну поліцію» не передбачено такої підстави як "в добровільному порядку" для проведення атестування.

Як вбачається з протоколу засідання атестаційної комісії, атестаційна комісія діяла з порушенням вимог статті 57 Закону України № 580-VIII та пункту 16 розділу IV Інструкції № 1465, а саме: не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала повноту виконання ним функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних якостей, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень тощо. Висновок (рішення) комісії є абсолютно невмотивованим і не підтверджується жодними належними та допустимими доказами.

Так, під час атестації позивача члени атестаційної комісії досліджували лише стандартний пакет документів, перелічений у формі бланку (декларацію про доходи; послужний список; інформаційну довідку; висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» від 16.09.2014 № 1682-VII, інформацію з відкритих джерел).

При цьому, рішення (висновок) атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу ІV Інструкції, та факту відповідності позивача вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді.

Так само протокол засідання атестаційної комісії та висновок (рішення) не містять жодних мотивів чи обґрунтувань, які покладено в основу твердження комісії про службову невідповідність позивача.

Негативна оцінка ділових, професійних, особистих якостей поліцейського, його освітнього та кваліфікаційного рівнів, що надана атестаційною комісією, не узгоджується з доказами про позитивну оцінку щодо цього ж поліцейського. Оскільки висновки атестаційної комісії спростовуються самим фактом прийняття позивача на службу до поліції в порядку переатестування з присвоєнням спеціального звання, матеріалами його особової справи та відомостями, що викладені в атестаційному листі позивача.

Крім того, як вбачається з протоколу ОА № 15.00025231.0054201 від 19.08.2016, на комісії була присутня ОСОБА_12, однак наказом ГУНП в Чернігівській області № 823 від 14.07.2016 затверджено членом атестаційної комісії ОСОБА_8. Будь-які застереження щодо допущеної описки відсутні, що ставить під сумнів правомочність члена комісії.

Стосовно посилань апелянта на незадовільні результати тестування, як на обставину, що свідчить про службову невідповідність позивача, колегія суддів зазначає, що згідно положень Інструкції № 1465 результати тестування обов'язково враховуються атестаційною комісією, однак вони не мають вирішального значення та мають оцінюватись разом з іншими матеріалами, що були подані до атестування.

Оскільки негативне рішення атестаційної комісії тягне за собою правові наслідки у вигляді звільнення особи зі служби через службову невідповідність, таке рішення, незалежно від форми його оформлення (протокол, окремий акт), повинно бути мотивованим, детальним і повним, відображати усі суттєві обставини, що мали вплив на його прийняття.

Проте з матеріалів даної справи неможливо встановити, яким саме критеріям не відповідав позивач та, які обставини в сукупності призвели до прийняття оскаржуваного рішення про службову невідповідність.

Таким чином, враховуючи вищевикладене в сукупності, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про протиправність наказу відповідача від 02.09.2016 № 171 о/с в частині звільнення позивача зі служби в поліції у запас Збройних Сил України та необхідності поновлення позивача на відповідній посаді.

Водночас, суд апеляційної інстанції погоджується з доводами апелянта про пропуск позивачем строку звернення до суду з позовними вимогами про визнання протиправним та скасування рішення Атестаційної комісії № 13 Головного управління Національної поліції в Чернігівській області, яке оформлене протоколом ОП від 19.08.2016 №15.00025231.0054201, з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 1 статті 59 України № 580-VІІІ служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.

Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу. її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк (частина 3 статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України).

Положення частини третьої статті 99 КАС України про те, що строк звернення до суду обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, у наведеній категорії справ необхідно тлумачити таким чином, що строк звернення до суду з позовом про скасування рішення (висновку) атестаційної комісії у разі, якщо до звернення до суду були використана апеляційна процедури в апеляційній атестаційній комісії і при цьому атестована особа отримала за результатами тестування менше 60 балів, починає перебіг з моменту ознайомлення особи з рішенням (висновком) атестаційної комісії.

Як вбачається з матеріалів справи, позивач ознайомився з рішенням (висновком) атестаційної комісії 23 серпня 2016 року, а отже звернувшись до з даними позовними вимогами до суду першої інстанції 26 вересня 2016 року, позивачем було пропущено строк такого звернення, визначений ч.3 ст.99 КАС України.

При цьому, суд апеляційної інстанції враховує, що позивачем клопотання про поновлення пропущеного процесуального строку не заявлялось та, відповідно, не вирішувалось судом першої інстанції.

Відповідно п. 9 ч. 1 ст. 155 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позовну заяву без розгляду, якщо позовну заяву подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до адміністративного суду і суд не знайшов підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними.

Отже, доводи апеляційної скарги частково спростовують висновки суду першої інстанції.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що судом першої інстанції допущені порушення норм процесуального права в частині вирішення позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення (висновку) атестаційної комісії, а тому в цій частині рішення підлягає скасуванню із прийняттям нового про залишення позову в цій частині без розгляду, в решті допущення судом першої інстанції порушень норм матеріального та процесуального права, які б призвели до неправильного вирішення справи, колегією суддів не виявлено, а тому підстав для скасування оскаржуваної постанови суду в іншій частині немає.

Керуючись ст.ст. 41, 160, 167, 195, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Чернігівській області задовольнити частково.

Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2016 року скасувати в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення (висновку), Атестаційної комісії № 13 Головного управління Національної поліції в Чернігівській області, яке оформленого протоколом від 19.08.2016 ОП № 15.00025231.0054201 та залишити позовні вимоги в цій частині без розгляду.

В решті постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2016 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складення в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуюча:

Судді:

Повний текст ухвали виготовлено 20 лютого 2017 року.

Головуючий суддя Желтобрюх І.Л.

Судді: Лічевецький І.О.

Мельничук В.П.