Справа № 826/16833/16
Суддя: Федорчук А.Б.
Дата ухвалення: 2017-01-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

18 січня 2017 року № 826/16833/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Федорчука А.Б., розглянувши адміністративну справу в письмовому провадженні

за позовом ОСОБА_1,

Фізичної особи-підприємця ОСОБА_2,

Приватного багатопрофільного підприємства «Вимал»,

Представництва Громадської організації «Об'єднання «Самопоміч» у м. Києві

до Національної комісії, що здійснює державну регулювання у сферах енергетики

та комунальних послуг

третя особа Міністерство юстиції України

про визнання незаконною та скасування постанови

На підставі ч. 6 ст. 128 КАС України, Суд розглядає справу у письмовому провадженні.

ВСТАНОВИВ:

Позивачі, в особі ОСОБА_1, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_2, Приватного багатопрофільного підприємства «Вимал» та Представництва Громадської організації «Об'єднання «Самопоміч» у м. Києві (надалі - Позивачі), звернулися до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державну регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (надалі - Комісія, НКРЕКП, Відповідач), третя особа Міністерство юстиції України, в якому просять визнати незаконною та скасувати постанову відповідача № 721 від 28 квітня 2016 року «Про затвердження прогнозованої оптової ринкової ціни на ІІ-ІV квартали 2016 року».

В обґрунтування позовних вимог Позивачі зазначають, що спірна Постанова є протиправністю та прийнята з порушенням процедури її прийняття та формальним підходом Відповідача до власних зобов'язань і неналежного їх виконання в частині дослідження економічної обґрунтованості прийняття суспільно-значущих документів правового характеру, а також неврахуванням факту реального зростання/падіння доходів населення.

Під час розгляду справи представник Позивачів заявлені позовні вимоги підтримав в повному обсязі та просив Суд їх задовольнити, посилаючись на доводи, викладені в позовній заяві.

Представник Відповідача заперечував щодо задоволення позову з підстав, викладених у письмових запереченнях, що долучені до матеріалів справи.

Представник третьої особи в судове засідання не з'явився, хоча належним чином повідомлений про розгляд справи.

Враховуючи, що в судове засідання не прибув представник третьої сторони, судом було прийнято рішення про розгляд справи в письмовому провадженні на підставі частини шостої статті 128 КАС України.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд м. Києва зазначає наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, 28 квітня 2016 року НКРЕКП було прийнято оскаржувану постанову № 721 «Про затвердження прогнозованої оптової ринкової ціни на ІІ-ІV квартали 2016 року», якою було затверджено прогнозовану оптову ринкову ціну на електроенергію на 2016 рік, у поквартальній розбивці, зокрема, на II-IV квартали 2016 року:

II квартал (травень та червень) - 1 236, 98 грн. за 1 МВт/год. (без ПДВ);

III квартал - 1 280, 28 грн. за 1 МВт/год. (без ПДВ);

IV квартал - 1 318, 69 грн. за 1 МВт/год. (без ПДВ).

Не погоджуючись із прийнятою постановою, вважаючи її незаконною та такою, що підлягає скасуванню, позивачі звернулися до суду із позовами за захистом своїх порушених прав та законних інтересів.

Повно та всебічно дослідивши наявні матеріали справи, а також норми чинного законодавства, Суд прийшов до висновку про необґрунтування позовних вимог, виходячи з наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові, економічні та організаційні засади діяльності в електроенергетиці і регулює відносини, пов'язані з виробництвом, передачею, розподілом, постачанням і використанням енергії, забезпеченням енергетичної безпеки України, конкуренцією та захистом прав споживачів і працівників галузі визначено Законом України «Про електроенергетику».

Відповідно до статті 11 Закону України «Про електроенергетику», органом державного регулювання діяльності в електроенергетиці є національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

При цьому, відповідно до статті 4 Закону України «Про природні монополії», державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій здійснюється національними комісіями регулювання природних монополій, які утворюються і функціонують відповідно до цього Закону.

Статтею 11 Закону України «Про природні монополії» передбачено, що національні комісії регулювання природних монополій є державними колегіальними органами, які утворюються та ліквідуються Президентом України.

Комісії діють на підставі положень, що затверджуються Президентом України.

Пунктом 1 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого указом Президента України від 10 вересня 2014 року № 715/2014 (далі також - Положення), визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, є органом державного регулювання діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг.

При цьому, відповідно до абз. 5 ч. 1 статті 12 Закону України «Про електроенергетику», основними завданнями національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, є, зокрема, участь у формуванні та забезпеченні реалізації єдиної державної політики щодо розвитку та функціонування оптового ринку електроенергії України; забезпечення проведення цінової та тарифної політики в електроенергетиці в межах повноважень, визначених законодавством.

Разом з тим, згідно з абз. 5 пп. 7 п. 4 Положення, НКРЕКП відповідно до покладених на неї завдань установлює ціни (тарифи) на електричну енергію.

Отже, Комісія, що не заперечується сторонами по справі, має законодавчо визначені повноваження затверджувати прогнозовану оптову ринкову ціну електричної енергії. Зазначене повноваження було реалізовано НКРЕКП шляхом прийняття оскаржуваної постанови № 721 від 28 квітня 2016 року.

Відповідно до положень статті 11 Закону України «Про природні монополії», Комісія як колегіальний орган утворюється у складі Голови комісії та шести членів комісії.

Голова, члени комісії призначаються на посади та звільняються з посад Президентом України шляхом видання відповідного указу.

Комісія є правомочною з моменту призначення більше половини її загального кількісного складу.

Основною формою роботи комісій як колегіального органу є засідання.

Засідання комісії є правомочним, якщо на ньому присутні більше половини її загального кількісного складу. Рішення комісії вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість від загального кількісного складу комісії. Голова, члени комісії мають по одному голосу кожен.

Аналогічні положення також закріплені і в Положенні.

При цьому, процедура прийняття рішень НКРЕКП як колегіального органу визначена Регламентом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого наказом НКРЕКП від 17 вересня 2014 року № 3 (далі також - Регламент).

Відповідно до пунктів 4.1 - 4.3 розділу IV Регламенту, основною формою роботи Комісії є засідання. Засідання можуть бути плановими та позачерговими. Засідання Комісії є відкритими і гласними, за винятком випадків, передбачених чинним законодавством та цим Регламентом. Засідання Комісії проводяться у формі відкритих або закритих слухань. Засідання Комісії можуть бути виїзними.

28 квітня 2016 року, на засіданні Комісії було прийнято оскаржувану постанову № 721 як таку, за прийняття якої проголосувало більшість від загального кількісного складу Комісії.

Разом з тим, відповідно до пункту 6.10 Регламенту, рішення Комісії та документи, ухвалені Комісією, підлягають оприлюдненню на її офіційному веб-сайті не пізніше ніж через п'ять робочих днів після дня проведення засідання.

В контексті наведеного суд звертає увагу на те, що матеріалами справи підтверджується, що 28 квітня 2016 року, тобто у встановлений законом строк, на офіційному веб-сайті НКРЕКП було оприлюднено постанову від 28 квітня 2016 року № 721.

В своїх адміністративних позовах позивачі звертають увагу на порушення відповідачем при прийнятті оскаржуваної постанови вимог п. 5.1 Порядку формування прогнозованої оптової ринкової ціни електричної енергії, затвердженого постановою НКРЕКП від 03 березня 2016 року № 289.

Так, відповідно до наведеного положення Порядку формування прогнозованої оптової ринкової ціни електричної енергії, встановлено, що НКРЕКП не пізніше ніж за 10 днів до початку планового періоду затверджує прогнозовану оптову ринкову ціну на розрахунковий рік (поквартально) та не пізніше ніж за 10 днів до початку планового періоду доводить її до відома енергопостачальників та оптового постачальника електричної енергії.

Водночас, згідно з п. 3 постанови НКРЕКП від 03 березня 2016 року № 289, ця постанова набирає чинності з дня її офіційного опублікування.

Як вбачається з матеріалів справи, зазначена постанова НКРЕКП була оприлюднена в газеті «Урядовий кур'єр» від 30 березня 2016 року № 60, відповідно, вона набрала чинності лише 30 березня 2016 року.

Отже, застосування Порядку формування прогнозованої оптової ринкової ціни електричної енергії, було можливе лише після офіційного опублікування постанова НКРЕКП від 03 березня 2016 року № 289, яке відбулось 30 березня 2016 року.

Таким чином, затвердження оптової ринкової ціни на підставі механізму, передбаченого постановою НКРЕКП від 03 березня 2016 року № 289, за 10 днів до початку другого кварталу (21 березня 2016 року) було неможливим та, у випадку його застосування Комісією у той період, свідчило б про незаконність дій НКРЕКП та вихід за межі владних повноважень.

Враховуючи викладене вище, Суд приходить до висновку про те, що оскаржувана постанова НКРЕКП прийнята Комісією на підставі та в межах повноважень, визначених вказаними правовими положеннями, а тому необґрунтованими є доводи Позивачів в наведеній частині.

Згідно з пунктом 4.4 Регламенту, на засіданнях Комісії у формі відкритих слухань розглядаються питання про установлення та перегляд цін/тарифів.

Відповідно до п.п. 4.25, 4.26, 4.30 Регламенту, порядок денний засідання Комісії у формі відкритого слухання формується за пропозиціями Голови, членів Комісії і керівників структурних підрозділів про винесення на засідання питань, які вони вважають за необхідне розглянути на ньому.

Порядок денний засідання у формі відкритого слухання складається з двох розділів: перший - планові питання, другий («Різне») - питання, які потребують термінового розгляду або розгляд яких було відкладено (перенесено, продовжено).

Розділ другий порядку денного («Різне») формується структурним підрозділом, що забезпечує організацію засідань Комісії, на підставі службових записок структурних підрозділів НКРЕКП, погоджених членом Комісії або керівником апарату Комісії, відповідно до розподілу обов'язків, його зміст погоджується Головою Комісії та оприлюднюється на офіційному веб-сайті НКРЕКП не пізніше 18 години дня, що передує дню засідання.

Так, як вбачається з матеріалів справи, 27 квітня 2016 року о 16:30 на офіційному сайті НКРЕКП було опубліковано «Розділ другий. Різне» порядку денного засідання НКРЕКП, що має відбутися 28 квітня 2016 року, та інформацію стосовно розгляду на засіданні НКРЕКП 28 квітня 2016 року питання затвердження прогнозованої оптової ринкової ціни.

Таким чином, посилання Позивачів на те, що Комісією не було оприлюднено порядок денний відкритого засідання НКРЕКП щодо розгляду питання затвердження прогнозованої оптової ринкової ціни є безпідставними та такими, що не відповідають дійсним обставинам справи.

В частині посилання Позивачів про неналежну обґрунтованості оскаржуваної постанови НКРЕКП, а також її прийняття за формальним підходом шляхом поверхневого моніторингу з порушенням принципу регулювання цін/тарифів на житлово-комунальні послуги, визначених Законом України «Про житлово-комунальні послуги», Суд вважає за необхідне зазначити наступне.

Діяльність органів державної влади регулюють закони та підзаконні акти, ці закони та підзаконні акти дають суб'єктам владних повноважень можливість користування певною свободою розсуду при вирішенні питань і встановлюють лише межі такої свободи, тобто наділяють їх дискреційними повноваженнями.

Відповідно до п. 3 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, основними завданнями НКРЕКП є, зокрема: державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, що провадять діяльність на суміжних ринках, у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, на ринках природного газу, нафтового (попутного) газу, газу (метану) вугільних родовищ та газу сланцевих товщ (далі - природний газ), нафти та нафтопродуктів, а також перероблення та захоронення побутових відходів; збалансування інтересів суб'єктів господарювання, споживачів і держави; забезпечення проведення цінової і тарифної політики у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, у нафтогазовому комплексі, сприяння впровадженню стимулюючих методів регулювання цін.

При цьому, відповідно до ч. 1 статті 12 Закону України «Про природні монополії», основними завданнями комісій є, зокрема, формування цінової політики у відповідній сфері регулювання; сприяння ефективному функціонуванню товарних ринків на основі збалансування інтересів суспільства, суб'єктів природних монополій та споживачів товарів, що виробляються (реалізуються) суб'єктами природних монополій.

Таким чином, затвердження прогнозованої оптової ринкової ціни електричної енергії на ІІ-ІV квартали 2016 року належить до дискреційних повноважень НКРЕКП, а тому правомірність визначення її показників є формою втручання в такі повноваження та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Окрім того, Суд вважає необґрунтованими посилання Позивачів на порушення НКРЕКП при прийнятті постанови принципів державного регулювання цін/тарифів на житлово-комунальні послуги, визначених статтею 30 Закону України «Про житлові-комунальні послуги» з огляду на наступне.

За визначенням статті 1 названого Закону, житлово-комунальні послуги - результат господарської діяльності, спрямованої на забезпечення умов проживання та перебування осіб у жилих і нежилих приміщеннях, будинках і спорудах, комплексах будинків і споруд відповідно до нормативів, норм, стандартів, порядків і правил.

Відповідно до ч. 1 статті 13 Закону України «Про житлові-комунальні послуги», залежно від функціонального призначення житлово-комунальні послуги поділяються на:

1) комунальні послуги (централізоване постачання холодної води, централізоване постачання гарячої води, водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), газо- та електропостачання, централізоване опалення, а також вивезення побутових відходів тощо);

2) послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій (прибирання внутрішньобудинкових приміщень та прибудинкової території, санітарно-технічне обслуговування, обслуговування внутрішньобудинкових мереж, утримання ліфтів, освітлення місць загального користування, поточний ремонт, вивезення побутових відходів тощо);

3) послуги з управління будинком, спорудою або групою будинків (балансоутримання, укладання договорів на виконання послуг, контроль виконання умов договору тощо);

4) послуги з ремонту приміщень, будинків, споруд (заміна та підсилення елементів конструкцій та мереж, їх реконструкція, відновлення несучої спроможності несучих елементів конструкцій тощо).

Між тим, прогнозована оптова ринкова ціна електричної енергії не є житлово-комунальними послугами, а, отже, положення Закону України «Про житлові-комунальні послуги», в даному випадку, не поширюються на спірні правовідносини.

Враховуючи вищевикладене Суд вважає, що Позивачами не було надано обґрунтованих доказів порушення порядку прийняття оскаржуваного постанови Відповідача, або невідповідності її положень вимогам законодавства.

Суд також враховує, що ч. 1 статті 6 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Відповідно до ч. 1 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Згідно з вимогами ч. 1 статті 11 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Виходячи з системного тлумачення зазначених положень законодавства вбачається, що особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб'єкта владних повноважень) порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. При цьому, обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач. Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.

Отже, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Таким чином, для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.

Зазначені висновки були неодноразово відображені в судовій практиці Вищого адміністративного суду України, зокрема в рішенні від 02 квітня 2014 року, прийнятому по справі № К/800/42688/13.

Крім того, Верховний Суд України, розглядаючи справу № 21-438а12, у своїй постанові від 26 березня 2013 року прийшов до правового висновку про те, що відповідно до ч. 1 статті 2, п.п. 6, 8 ч. 1 статті 3, ч. 1 статті 6 КАС України, предметом захисту в адміністративному судочинстві є саме порушені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або їхніх посадових чи службових осіб права та інтереси позивачів.

Верховним Судом України у постанові від 11 листопада 2015 року по справі № 21-2926а15 було зроблено висновок про те, що зі змісту регулювання, яке міститься у КАС України, вбачається, що право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується.

В контексті наведеного вище суд зазначає, що оскаржуваною постановою НКРЕКП №721 від 28 квітня 2016 року затверджено прогнозовану оптову ринкову ціну електричної енергії на 2016 рік, яка, відповідно до приписів п. 1.2 Порядку формування прогнозованої оптової ринкової ціни електричної енергії, затвердженого постановою НКРЕКП від 03 березня 2016 року № 289, поширюється на всіх суб'єктів господарювання, які здійснюють діяльність із виробництва та постачання електричної енергії. Відповідно, оскаржувана постанова є актом індивідуальної дії, оскільки встановлює строкові до застосування правила для визначеного кола осіб.

Водночас, позивачами не надано доказів того, що постанова НКРЕКП від 28 квітня 2016 року № 721 розповсюджує на них свою дію та, відповідно, з урахуванням наведених вище висновків щодо можливості оскарження акту індивідуальної дії, порушує їх законі права, свободи та інтереси.

Таким чином, проаналізувавши наявні в матеріалах справи та досліджені під час розгляду справи докази в аспекті наведених вище правових положень, суд прийшов до висновку про необґрунтованість заявлених позовних вимог позивачів та, відповідно, наявність підстав для відмови в їх задоволенні.

Відповідно до статті 161 КАС України, під час прийняття постанови суд вирішує наступні питання, зокрема:

1) чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;

2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.

Відповідно до положень ч. 1 статті 69 КАС України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці данні встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів та висновків експертів.

Згідно положень статті 86 КАС України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Ніякі докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.

Суд приходить до висновку, що Позивачеми не надано належних доказів того, що спірне рішення стосується її прав.

Частиною 1 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Згідно з ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

З урахуванням викладеного, Суд приходить висновків про відмову в задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст. ст. 69-71, 94, 128, 160-165, 167, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

П О С Т А Н О В И В:

У задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Відповідно до статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України постанова набирає законної сили після закінчення строку для її апеляційного оскарження. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів за правилами, встановленими статтями 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України. Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції. Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 цього Кодексу, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Суддя А.Б. Федорчук