Справа № 810/6252/14
Суддя: Гончар Л.Я.
Дата ухвалення: 2017-02-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"07" лютого 2017 р. м. Київ К/800/16110/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Голяшкіна О.В.,

Донця О.Є.,

при секретарі: Скавуляк Т.В.,

за участю представників сторін: позивача: Гончарука М.П., Вдовенка В.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за касаційною скаргою Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області на постанову Київського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2015 року у справі за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Єврогазсервіс» до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа - товариство з обмеженою відповідальністю «СК Петролеум», про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 16 жовтня 2014 року № 3-1610/6-7/10-10/1610/08/03, -

В С Т А Н О В И Л А :

ТОВ «Єврогазсервіс» звернулось до суду з позовом до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, за участю третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - ТОВ «СК Петроліум», у якому просило суд визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу

за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 16 жовтня 2014 року

№ 3-1610/6-7/10-10/1610/08/03.

Державна архітектурно-будівельна інспекція у Київській області залучена судом першої інстанції в якості другого відповідача на підставі частини третьої статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України.

Позов мотивований протиправністю оскаржуваної постанови як такої, що винесена що з порушенням порядку притягнення до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, та такої, що ґрунтується на хибних висновках контролюючого органу.

Постановою Київського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2015 року, позов задоволено: оскаржувану постанову визнано протиправною та скасовано.

У поданій касаційній скарзі Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, з посиланням на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню частково з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 31 липня 2014 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Київській області проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил, результати якої оформлено актом перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил від 31 липня 2014 року.

Згідно з актом перевірки виявлені наступні порушення:

1) Замовник будівництва TOB «CK Петроліум» виконує будівельні роботи на об'єкті без отримання дозволу на їх виконання, чим порушено вимоги статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та вимоги Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466;

2) Підрядники робіт TOB «Єврогазсервіс» (, договір від 04 лютого 2014 року № 2-М/2014), TOB «Дельтакорп» (, договір від 21 жовтня 2013 року № 2013-ВС-01), TOB «Пласті Прод Україна Лімітед» (, договір від 01 листопада 2013 року № 1-20/11/13), TOB «Апріойл» (, договір від 03 грудня 2013 року № 32), TOB «БЦ Артбуд» (, договір від 27 січня 2014 року № 1), TOB «Рестрой» (, договір від 03 червня 2014 року № 03/06-14), TOB «МПК Інжинірінг» (, договір № 110-2014/П), TOB «Об'єднана дорожня компанія» (, договір від 11 квітня 2014 року № 11/04-14) виконують будівельні роботи на об'єкті без отримання дозволу на їх виконання, чим порушено вимоги статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та вимоги Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466.

На підставі таких висновків 07 жовтня 2014 року складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 1-Л-З-0710/478, у якому констатовано порушення з боку TOB «Єврогазсервіс» вимог статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466. Розгляд справи про притягнення позивача до адміністративної відповідальності призначено на 16 жовтня 2014 року.

16 жовтня 2014 року директор Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області на підставі названих акта перевірки та проколу про правопорушення виніс постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 3-1610/6-7/10-10/1610/08/03, якою позивача винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом третім пункту 5 частини третьої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності». Ця норма передбачає притягнення до відповідальності суб'єктів містобудування, які виконують будівельні роботи, за виконання будівельних робіт на об'єктах V категорії складності без отримання дозволу на їх виконання, - у вигляді штрафу у розмірі дев'ятисот мінімальних заробітних плат.

Вважаючи таку постанову протиправною, позивач звернувся до суду.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із протиправності спірної постанови як такої, що винесена з порушенням порядку проведення позапланових перевірок органами державного архітектурно-будівельного контролю.

Так, суди зазначили, що єдиною особою, щодо якої проведено перевірку, є третя особа у справі - ТОВ «СК Петролеум», а діяльність ТОВ «Єврогазсервіс» не була предметом позапланової перевірки. Незважаючи на викладене та за умов незалучення позивача до перевірки, Інспекція склала протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності і на підставі останнього притягнула ТОВ «Єврогазсервіс» до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Також суди послались на відсутність у Інспекції визначених законом підстав для проведення позапланової перевірки.

Колегія суддів вказує на передчасність висновків судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на наступне.

Статтею 159 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Вказану норму слід розуміти так, що судове рішення є законним, якщо воно ухвалене судом відповідно до норм матеріального права з дотриманням норм процесуального права, порушення яких є підставою для скасування чи зміни судового рішення судом вищої інстанції. Це випливає з конституційного принципу законності (пункт 1 частини третьої статті 129 Конституції України, стаття 9 Кодексу адміністративного судочинства України). При цьому законність необхідно трактувати не суто формально - як дотримання вимог закону, а у ширшому значенні - у світлі верховенства права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені під час судового розгляду справи (у судовому засіданні, у порядку скороченого чи письмового провадження) з урахуванням вимог статті 70 Кодексу адміністративного судочинства України щодо належності та допустимості доказів або обставин, які не підлягають доказуванню, та висновки суду про встановлені обставини і правові наслідки є вичерпними.

Таким чином, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для цієї справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.

Це означає, що судове рішення має міститись пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

Таких висновків необхідно дотримуватися судам під час ухвалення рішень.

Судами викладеного не дотримано з огляду на наступне.

Державна архітектурно-будівельна інспекція України відповідно до Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 08 квітня 2011 року № 439/2011, є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства. Відповідно до п.6 Положення Держархбудінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі або міжрегіональні (повноваження яких поширюються на декілька регіонів) територіальні органи.

Відповідно до частин першої та другої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності, врегульовано Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (надалі - Порядок № 533).

Відповідно до пункту 5 Порядку № 533 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок. Повноваження посадових осіб Держархбудінспекції поширюються на всю територію України. Державний архітектурно-будівельний контроль на території інших областей здійснюється посадовими особами територіальних органів за рішенням Держархбудінспекції.

Пунктом 7 Порядку № 533, серед іншого, закріплено, що позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції. Підставами для проведення позапланової перевірки є:

подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням чи письмової заяви про проведення перевірки щодо дотримання суб'єктом господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності;

необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;

виявлення факту самочинного будівництва об'єкта;

перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів інспекцій;

перевірка виконання суб'єктом господарювання вимог інспекції щодо усунення порушень ліцензіатом ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності;

звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства;

вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа інспекції зобов'язана пред'явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.

За приписами пунктів 8, 9 цього ж Порядку за результатами перевірки суб'єкта господарювання, який провадить господарську діяльність, пов'язану з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності, складається відповідний акт у двох примірниках. Зазначений акт є підставою для прийняття органом ліцензування рішення щодо спроможності суб'єкта господарювання провадити господарську діяльність, пов'язану з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва. У разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, щодо якого неможливо встановити суб'єкта містобудування, який будує чи збудував такий об'єкт, перевірка проводиться із залученням представників органів місцевого самоврядування та органів внутрішніх справ. Документи, оформлені за результатами такої перевірки, надсилаються до відповідного органу внутрішніх справ для встановлення особи суб'єкта містобудування.

Суди за результатом аналізу викладених законодавчих положень правильно зазначили, що єдиною формою реалізації державного архітектурно-будівельного контролю є проведення перевірок суб'єктів господарювання в порядок та спосіб, визначений Порядком № 533.

Поряд із цим, колегія суддів зауважує на безпідставності висновку про відсутність у випадку, що розглядається, повноважень Інспекції щодо здійснення перевірки ТОВ «Єврогазсервіс» з підстав, що єдиною особою, щодо якої проведено перевірку, є ТОВ «СК Петролеум», адже чинне на час виникнення спірних правовідносин законодавство не обмежує органи державного архітектурно-будівельного контролю у перевірці виконуваних підрядними організаціями робіт, здійснюваних на об'єкті контролю. У свою чергу, як убачається з матеріалів справи, позапланова перевірка проведена на об'єкті будівництва «реконструкція автомобільного заправочного комплексу «Лотос» на узбіччі автодороги Київ-Одеса у Васильківському районі Київської області», а не безпосередньо щодо ТОВ «СК Петролеум».

Передчасними є й висновки судів попередніх інстанцій щодо відсутності у Інспекції правових підстав для проведення позапланової перевірки. Так, під час судового розгляду відповідач наполягав на тому, що перевірка призначена у зв'язку з виявленням факту самочинного будівництва об'єкта. Однак, ці твердження судами проігноровані та належної оцінки не знайшли.

Згідно з частино першою статті 1 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб'єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами.

Відповідно до частини першої статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах будівництва, що належать до IV і V категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.

Абзацом третім пункту 5 частини третьої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» за виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання на об'єктах V категорії складності суб'єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу у розмірі дев'ятисот мінімальних заробітних плат.

Суди попередніх інстанцій усунулись від дослідження обґрунтованості притягнення позивача до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, обмежившись констатацією порушення Інспекцією порядку проведення позапланової перевірки, тим самим допустивши скасування постанови відповідача виключно з формальних підстав, що є неприпустимим.

Викладене в сукупності свідчить порушення судами попередніх інстанцій принципу офіційного з'ясування всіх обставин справи.

Відповідно до частин другої та четвертої статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

За таких обставин, зважаючи на недотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права щодо повного і всебічного з'ясування обставин в адміністративній справі, а також порушення норм матеріального права, колегія суддів дійшла висновку про необхідність скасування рішень судів обох інстанцій із направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Судам при новому розгляді необхідно надати оцінку оскаржуваній постанові про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності крізь призму частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України та з урахуванням Порядку накладання штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1995 року № 244 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 02 жовтня 2013 року № 735).

Керуючись статями 160, 167, 220, 221, 223, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області задовольнити частково.

Постанову Київського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2015 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута в порядку статей 235-238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: