Справа № 826/8274/16
Суддя: Келеберда В.І.
Дата ухвалення: 2017-01-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

20 січня 2017 року № 826/8274/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Келеберди В.І. , суддів Данилишина В.М. Качура І.А. розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1, Всеукраїнської спілки персоналу органів і установ пенітенціарної служби, Херсонської обласної об'єднаної організації Всеукраїнської спілки персоналу органів і установ пенітенціарної служби, Рівненської обласної організації Всеукраїнської спілки персоналу органів і установ пенітенціарної служби, Полтавської обласної об'єднаної організації Всеукраїнської спілки персоналу органів і установ пенітенціарної служби, Донецької обласної об'єднаної організації Всеукраїнської спілки персоналу органів і установ пенітенціарної служби,
до Кабінету Міністрів України, треті особи: Міністерство юстиції України, Державна пенітенціарна служба України, Чернігівська обласна об'єднана організація Всеукраїнської спілки персоналу органів і установ пенітенціарної служби

провизнання протиправною та скасування постанови
О Б С Т А В И Н И С П Р А В И:

ОСОБА_2, Всеукраїнська спілка персоналу органів і установ пенітенціарної служби, Херсонська обласна об'єднана організація Всеукраїнської спілки персоналу органів і установ пенітенціарної служби, Рівненська обласна організація Всеукраїнської спілки персоналу органів і установ пенітенціарної служби до Кабінету Міністрів України, треті особи: Міністерство юстиції України, Державна пенітенціарна служба України, Чернігівська обласна об'єднана організація Всеукраїнської спілки персоналу органів і установ пенітенціарної служби про визнання протиправною та скасування постанов від 18.05.2016 №343, 348.

Позов обґрунтовано тим, що оскаржувані постанови прийнято з порушенням ст. 7 Закону України «Про Державну кримінально-виконавчу службу в Україні», параграфів 33, 34 постанови Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №950, постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 №996.

Представник Кабінету міністрів України та Міністерства юстиції України заперечував проти задоволення позову з підстав викладених у письмових запереченнях, які долучено до матеріалів справи.

Представник Чернігівської обласної об'єднаної організації Всеукраїнської спілки персоналу органів в судовому засіданні підтримав позовні вимоги.

В судовому засіданні за згодою сторін відповідно до ч. 4 ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства України ухвалено про вирішення справи в порядку письмового провадження.

Розглянувши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд

ВСТАНОВИВ:

Постановою Кабінету Міністрів України від 28.05.2016 № 343 з метою оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади системи юстиції, раціонального використання бюджетних коштів Кабінет Міністрів України ліквідовано Державну пенітенціарну службу, поклавши на Міністерство юстиції завдання і функції з реалізації державної політики у сфері виконання кримінальних покарань та пробації.

Установлено, що Міністерство юстиції є правонаступником Державної пенітенціарної служби, що ліквідується, в частині реалізації державної політики у сфері виконання кримінальних покарань та пробації.

Утворено комісію з ліквідації Державної пенітенціарної служби (далі - ліквідаційна комісія) та затверджено голову ліквідаційної комісії.

Також, постановою Кабінету Міністрів України від 28.05.2016 №348 ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи управління Державної пенітенціарної служби за переліком.

Утворено як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції - міжрегіональні управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації за переліком.

З матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_2 судовим рішенням, що набрало законної сили, поновлений на посаді Голови Державної пенітенціарної служби України; Всеукраїнська спілка персоналу органів і установ пенітенціарної служби, Херсонська обласна об'єднана організація Всеукраїнської спілки персоналу органів і установ пенітенціарної служби, Рівненська обласна організація Всеукраїнської спілки персоналу органів і установ пенітенціарної служби відповідно до статутів, які містяться в матеріалах справи об'єднують осіб рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої служби. Спеціалістів, які не мають спеціальних звань, інших працівників, які працюють за трудовими договорами в Державній кримінально-виконавчій службі України, курсантів (студентів, слухачів) навчальних закладів Служби, інших навчальних закладах, які здійснюють підготовку фахівців для служби на договірній основі та пенсіонерів Служби, отже позивачі є суб'єктами правовідносин, які врегульовано спірними постановами, отже відповідно до ч. 2 ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України мають право оскаржити такі постанови.

Як вказано в постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06.03.2008 № 2 "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень КАС України під час розгляду адміністративних справ", підставами для визнання будь-якого акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт.

Відповідно до вимог частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, відповідно до частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Зазначені критерії, хоч і адресовані суду, але одночасно вони є і вимогами для суб'єкта владних повноважень, який приймає відповідне рішення, вчиняє дії чи допускається бездіяльності.

Відповідно до статей 113, 116 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, забезпечує виконання Конституції і законів України; утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Згідно зі ст. 1 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади.

Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України.

Відповідно до п. 1 Положення про Державну пенітенціарну службу України Державна пенітенціарна служба України (ДПтС) затвердженого постановою Кабінету Міністрів України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра юстиції і який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань.

Аналогічна норма закріплена Указом Президента України «Про затвердження Положення про Державну пенітенціарну службу України» від 06.04.2011 № 394/2011.

Відповідно до ст. 5 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України.

Згідно ч. 1 ст. 6 Закону України «Про Державну кримінально-виконавчу службу» (в редакції чинній на час прийняття оскаржуваних постанов) державна кримінально-виконавча служба України відповідно до закону здійснює правозастосовні та правоохоронні функції і складається з центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, його територіальних органів управління, кримінально-виконавчої інспекції, установ виконання покарань, слідчих ізоляторів, воєнізованих формувань, навчальних закладів, закладів охорони здоров'я, підприємств установ виконання покарань, інших підприємств, установ і організацій, створених для забезпечення виконання завдань Державної кримінально-виконавчої служби України.

Статтею 7 згадуваного Закону визначено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, утворюється, реорганізовується та ліквідовується Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України.

З огляду на викладене, доводи позивачів, що Кабінет Міністрів України не наділений повноваженнями щодо ліквідації Державної пенітенціарної служби України не ґрунтуються на згадуваних нормах законодавства.

Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, визначає інші процедурні питання його діяльності встановлено Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 (далі - Регламент).

Згідно п. 5 параграфу 33 Регламенту проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань).

Пунктом 1 параграфу 37 Регламенту КМУ передбачається, що розробник надсилає заінтересованому органу проект акта Кабінету Міністрів, завізований керівником органу, який є розробником, разом з пояснювальною запискою, а також порівняльною таблицею (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів).

Відповідно до п. 7 параграфу 33 Регламенту до розроблення проекту акта Кабінету Міністрів можуть залучатися за згодою народні депутати України, науковці та інші фахівці, а також представники об'єднань громадян.

Під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів з питань, що стосуються формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, відповідний проект акта в обов'язковому порядку надсилається уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноваженому представнику всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців.

Відповідно до довідки про погодження проекту постанови «Деякі питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади системи юстиції» проект постанови погоджений першим віце-прем'єр-міністром - Міністром економічного розвитку і торгівлі України, Міністром внутрішніх справ України, Міністром фінансів України, Головою Національного агентства України з питань державної служби, Головою Спільного представництва органу репрезентованих всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні, першим заступником голови спільного представницького органу сторони роботодавця на національному рівні.

Також, в матеріалах справи наявні копії листів Спільного представницького органу репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні та Спільного представницького органу сторони роботодавців на національному рівні від 04.05.2016 № 01-13/475-спо та від 26.04.2016 № 16-2-0290 з яких вбачається, що вказаними органами розглянуто проект Постанови та погоджено його без зауважень.

Параграфом 34 Регламенту визначено, що під час розроблення проекту акта Кабінету Міністрів розробник аналізує стан справ у відповідній сфері правового регулювання, причини, які зумовлюють необхідність підготовки проекту, визначає предмет правового регулювання, механізм вирішення питання, що потребує врегулювання, передбачає правила і процедури, які, зокрема, унеможливлювали б вчинення корупційних правопорушень, а також робить прогноз результатів реалізації акта та визначає критерії (показники), за якими оцінюватиметься ефективність його реалізації.

Якщо реалізація акта потребує фінансування з державного чи місцевого бюджетів, розробник проводить необхідні фінансово-економічні розрахунки.

Фінансово-економічні розрахунки під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів проводяться за методикою, що розробляється та затверджується Мінфіном.

Судом встановлено, що пунктом 4 пояснювальної записки до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади системи юстиції» від 10.05.2016 передбачено, що реалізацію проекту буде здійснено в межах кошторисних призначень для Державної пенітенціарної служби України та зроблений висновок про те, що реалізація проекту акта не потребує додаткових витрат із Державного бюджету України.

З матеріалів справи вбачається, що за результатом розгляду проекту постанови, Міністерство фінансів України листом від 06.05.2016 № 31-08030-05-5/13009 погодила проект постанови без зауважень.

Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство фінансів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 375 (далі - Положення) Мінфін є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує, зокрема, державну фінансову та бюджетну політику, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю, казначейського обслуговування бюджетних коштів,

Згідно з підпунктом 3 пункту 4 Положення передбачено, що Мінфін відповідно до покладених на нього завдань погоджує проекти законів, які надходять на погодження від інших міністерств та центральних органів виконавчої влади, готує у межах повноважень, передбачених законом, висновки і пропозиції до проектів законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, та проектів законів, внесених на розгляд Верховної Ради України іншими суб'єктами права законодавчої ініціативи, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

З огляду на викладене вбачається, що Міністерство фінансів України є органом до компетенції якого віднесенні, зокрема, повноваження щодо забезпечення, формування та здійснення державної фінансової та бюджетної політики, а також політики у сфері державного фінансового контролю, казначейського обслуговування бюджетних коштів.

Отже, доводи позивачів про порушення відповідачем параграфу 34 Регламенту спростовано матеріалами справи.

Щодо доводів позивачів про порушення відповідачем при прийнятті оскаржуваних постанов норм постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 №996 оскільки не проведено консультацій з громадськістю, суд зазначає наступне.

Основні вимоги до організації і проведення органами виконавчої влади консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики (далі - консультації з громадськістю) визначені Порядком проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 №996.

Відповідно до п. 2, 3 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики консультації з громадськістю проводяться з метою залучення громадян до участі в управлінні державними справами, надання можливості для їх вільного доступу до інформації про діяльність органів виконавчої влади, а також забезпечення гласності, відкритості та прозорості діяльності зазначених органів.

Проведення консультацій з громадськістю має сприяти налагодженню системного діалогу органів виконавчої влади з громадськістю, підвищенню якості підготовки рішень з важливих питань державного і суспільного життя з урахуванням громадської думки, створенню умов для участі громадян у розробленні проектів таких рішень.

Консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

Як вбачається з пояснювальної записки, проект постанови не потребує проведення консультацій з громадськістю.

Суд зауважує, що оскаржуваними постановами ліквідовано Державну пенітенціарну службу України та її територіальні органи з одночасним утворенням територіальних органів Міністерства юстиції України - міжрегіональних управлінь з питань виконання покарань.

На думку позивачів, реалізація оскаржуваних постанов призведе до порушення трудових прав членів Профспілки у зв'язку з реорганізацією та ліквідацією органів, у яких працюють за фахом їх члени, проте суд позбавлений можливості надавати оцінку обставинам, які імовірно виникнуть у майбутньому і приймати рішення, виходячи з таких припущень.

Відповідно до ст 2 Закону України «Про професійні спілки» Професійні спілки створюються з метою здійснення представництва та захисту трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілки.

Стаття 19 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" встановлює, що профспілки, їх об'єднання здійснюють представництво і захист трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілок в державних органах та органах місцевого самоврядування, у відносинах з роботодавцями, а також з іншими об'єднаннями громадян.

У питаннях колективних інтересів працівників профспілки, їх об'єднання здійснюють представництво та захист інтересів працівників незалежно від їх членства у профспілках.

У питаннях індивідуальних прав та інтересів своїх членів профспілки здійснюють представництво та захист у порядку, передбаченому законодавством та їх статутами.

Профспілки, їх об'єднання мають право представляти інтереси своїх членів при реалізації ними конституційного права на звернення за захистом своїх прав до судових органів, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, а також міжнародних судових установ.

Згідно зі статтею 25 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" профспілки представляють права та інтереси працівників у відносинах з роботодавцем в управлінні підприємствами, установами, організаціями, а також у ході приватизації об'єктів державної та комунальної власності, беруть участь у роботі комісій з приватизації, представляють інтереси працівників підприємства-боржника в комітеті кредиторів у ході процедури банкрутства.

Таким чином, професійні спілки наділені правом представляти та захищати інтереси трудового колективу, зокрема у відносинах з управління підприємствами, у тому числі шляхом звернення до суду.

Відповідно до п. 1.6 Статуту Всеукраїнської профспілки персоналу органів та установ пенітенціарної служби основним завданням профспілки є представництво і захист прав та інтересів членів Профспілки в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, у взаємовідносинах з центральними органами виконавчої влади з питань виконання покарань, кримінально-виконавчою інспекцією, установами виконання покарань, слідчими ізоляторами, навчальними закладами, закладами охорони здоров'я, підприємствами установ виконання покарань, іншими підприємствами, установами та організаціями, створеними для виконання завдань Служби, з метою забезпечення здійснення прав кожного члена Профспілки, які передбачені законодавством України щодо покращення умов професійної (службової, трудової) діяльності, підвищення життєвого рівня, забезпечення інших соціальних гарантій.

Аналогічні норми закріплено у статутах Херсонська обласна об'єднана організація Всеукраїнської спілки персоналу органів і установ пенітенціарної служби, Рівненська обласна організація Всеукраїнської спілки персоналу органів і установ пенітенціарної служби.

Згідно з ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Суд наголошує, що захист прав здійснюється у разі їх порушення. З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав, то навіть у разі, якщо дії суб'єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає. Звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Об'єктом судового захисту є права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб. Для розкриття цих категорій необхідно звернути увагу на Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 ЦПК України (справа про охоронюваний законом інтерес) від 1 грудня 2004 року N 18-рп/2004 (справа N 1-10/2004). Системний аналіз, який провів Конституційний Суд України, свідчить, що поняття "охоронюваний законом інтерес" у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права" має один і той же зміст.

З урахуванням наведених вище міркувань Конституційний Суд України вирішив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Проте, позивачами не надано доказів порушення безпосередньо прав позивачів оскаржуваними постановами.

Підсумовуючи викладене, оскільки оскаржувані постанови прийнято відповідачем у межах повноважень, з дотриманням процедури визначеної Регламентом, позивачами не надано доказів порушення прав позивачів такими постановами, отже позов не підлягає заджовленню.

Згідно з частиною першою статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, Окружний адміністративний суд міста Києва, з урахуванням вимог встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, виходячи з аналізу положень чинного законодавства та доказів, наявних у матеріалах справи, дійшов висновку, що адміністративний позов не підлягає задоволенню.

Враховуючи викладене, керуючись статями 69, 70, 71, 122, 158 - 163, 171 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ВСТАНОВИВ:

Відмовити в задоволенні позову.

Постанова набирає законної сили в строки та порядку, встановленому статтею 254 Кодексу адміністративного судочинства України. Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий Суддя В.І. Келеберда

Судді В.М. Данилишин

І.А. Качур