Справа № 500/5550/16-а
Суддя: Шеметенко Л.П.
Дата ухвалення: 2017-02-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
----------------------
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

09 лютого 2017 р.м.ОдесаСправа № 500/5550/16-а

Категорія: 12.2 Головуючий в 1 інстанції: Присакар О.Я.

09 лютого 2017 року Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду в складі:

головуючого судді - Шеметенко Л.П.

судді - Потапчука В.О.

судді - Шляхтицького О.І.

за участю секретаря - Алексєєвої Т.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Ізмаїльської районної ради на постанову Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 02.12.2016 р. по справі за позовом Голови Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1 до Ізмаїльської районної ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И Л А :

ОСОБА_1 звернулась до суду із позовом до Ізмаїльської районної ради про визнання протиправним та скасування рішення Ізмаїльської районної ради від 22 вересня 2016 року № 147-VII «Про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1» прийнятого на десятій сесії сьомого скликання, мотивуючи тим, що в рішенні Ізмаїльської районної ради від 22.09.2016 р. №147-VII "Про висловлення недовіри Голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1", крім посилань на самі по собі повноваження районних рад, взагалі не вбачається обґрунтування висловлення недовіри Голові РДА, оскаржуване рішення не містить посилання на конкретні обставини, дії позивача, що перешкоджають відповідачу у реалізації ним своїх або делегованих ним повноважень. Згідно розпорядження Ізмаїльської районної ради від 12.09.2016р. № 49/2016-Р "Про скликання десятої сесії Ізмаїльської районної ради сьомого скликання" серед питань порядку денного запланованого на 22.09.2016 р. пленарного засідання не передбачалося розгляд питання "Про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1". Натомість, із змісту наданого відповідачем протоколу пленарного засідання десятої сесії Ізмаїльської районної ради сьомого скликання від 22.09.2016р. вбачається, що на початку пленарного засідання депутатам було запропоновано затвердити його порядок денний, який складався із 17 пунктів та до складу якого не входило питання "Про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1.". Запропонований порядок денний пленарного засідання десятої сесії Ізмаїльської районної ради сьомого скликання від 22.09.2016 р. був проголосований та затверджений абсолютною більшістю голосів депутатів, про що за змістом протоколу міститься позначка: "рішення прийнято". Лише після цього виступив депутат районної ради ОСОБА_2 з пропозицією внесення до порядку денного пленарного засідання питання "Про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1", яке було затверджено 18 голосами депутатів районної ради, що на думку позивача є порушенням п.п. 16.1, 16.2 ст. 16 регламенту Ізмаїльської районної ради. Крім цього, пропозиція ОСОБА_2 про внесення до порядку денного пленарного засідання питання "Про висловлення недовіри Голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1" була проголосована без обговорення, що є порушенням ст. 31 Регламенту Ізмаїльської районної ради. Прийняття Ізмаїльською районною радою оскаржуваного рішення, наслідком якого є припинення публічної служби позивача з порушенням процедури внесення даного питання до порядку денного сесії, без проведення обговорення цього питання на засіданнях постійних комісій ради, без обговорення цього питання за наслідками звіту голови районної державної адміністрації, могло вплинути на його обґрунтованість та правильність. Питання висловлення депутатами районної ради недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації є юридичною, а не політичною, відповідальністю останнього за незадовільне виконання місцевими державними адміністраціями програм та пов'язане з припиненням його публічної служби на цій посаді. Висловлення недовіри є похідним від результатів та оцінки діяльності голови місцевої державної адміністрації.

Постановою Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 02 листопада 2016 року позов задоволено повністю.

Визнано протиправним та скасовано рішення Ізмаїльської районної ради від 22 вересня 2016 року № 147-VII «Про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1» прийнятого на десятій сесії сьомого скликання.

Не погоджуючись з вказаною постановою суду першої інстанції Ізмаїльська районна рада подала апеляційну скаргу, в якій апелянтом ставиться питання про скасування судового рішення та ухвалення нового рішення про відмову у задоволенні заявлених вимог, наголошуючи, зокрема, на порушенні судом першої інстанції норм матеріального права, неповне з'ясування всіх обставин, що мають значення для вирішення справи, що призвело до неправильного її вирішення.

Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає, з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено наступні обставини справи.

Розпорядженням Президента України від 25 серпня 2015 року № 675/2015рп «Про призначення ОСОБА_1 головою Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області», ОСОБА_1 була призначена головою Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області.

Розпорядженням Ізмаїльської районної ради від 30 червня 2016 року № 36/2016-Р «Про скликання дев'ятої сесії Ізмаїльської районної ради сьомого скликання» було вирішено провести пленарне засідання дев'ятої сесії Ізмаїльської районної ради сьомого скликання 12.07.2016 року о 10:00 годині, а також було рекомендовано розглянути на пленарному засіданні дев'ятої сесії районної ради сьомого скликання певні питання, зокрема (п. 16), розгляд звіту голови Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1 за 2015 рік, про виконання делегованих їй районною радою повноважень.

За розглядом звіту голови Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1 за 2015 рік, про виконання делегованих їй районною радою повноважень, Ізмаїльською районною радою було прийнято рішення від 12 липня 2016 року № 199- VII «Про звіт голови Ізмаїльської районної державної адміністрації за 2015 рік про виконання делегованих їй районною радою повноважень». Цим рішенням звіт голови Ізмаїльської районної державної адміністрації за 2015 рік про виконання делегованих їй районною радою повноважень було взято до відома.

Розпорядженням Ізмаїльської районної ради від 12 вересня 2016 року № 49/2016-Р «Про скликання дев'ятої сесії Ізмаїльської районної ради сьомого скликання» було вирішено провести пленарне засідання дев'ятої сесії Ізмаїльської районної ради сьомого скликання 22.09.2016 року о 10:00 годині у сесійній залі районної ради, а також було рекомендовано розглянути на пленарному засіданні дев'ятої сесії районної ради сьомого скликання певні питання.

Колегія суддів зазначає, що згідно Розпорядження Ізмаїльської районної ради від 12 вересня 2016 року № 49/2016-Р відсутнє питання про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області, серед переліку питань, які підлягали розгляду на пленарному засіданні 22.09.2016 року.

За результатами пленарного засідання десятої сесії Ізмаїльської районної ради сьомого скликання, Ізмаїльською районною радою було прийнято рішення від 22 вересня 2016 року № 147-VII «Про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1».

Вирішуючи справу та задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що рішення від 22 вересня 2016 року № 147-VII «Про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1» є протиправним, оскільки відповідачем було порушено встановлену процедуру прийняття такого рішення.

Колегія суддів погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції та не приймає доводи апелянта, з огляду на наступне.

Відповідно до статті 118 Конституції України місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Відповідно до пунктів 28 та 29 частини 1 статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997р. № 280/97-ВР(в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) до повноважень районних і обласних рад відносяться заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень; прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.

Згідно з статтею 72 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань.

За положеннями статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається відкритим або таємним голосуванням. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно п. 5 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» затвердження регламенту ради здійснюється виключно на пленарному засіданні районної ради.

Відповідно до ч. 15 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Згідно ч. 4 ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

Колегія суддів зазначає, що Рішенням Ізмаїльської районної ради від 20.11.2015р. №7-VII затверджено регламент Ізмаїльської районної ради.

Згідно ст. 13 регламенту Ізмаїльської районної ради сьомого скликання, Рада проводить свою роботу сесійно. Сесія Ради складається з пленарних засідань Ради.

Відповідно до п. 16.1. ст. 16 регламенту Ізмаїльської районної ради сьомого скликання, пропозиції до проекту порядку денного сесії Ради вносяться головою Ради, депутатами, постійними комісіями та головою районної державної адміністрації. Пропозиції, як правило, вносяться не пізніше як за 10 днів до відкриття сесії.

Згідно п. 16.2. ст. 16 регламенту Ізмаїльської районної ради сьомого скликання, пропозиція щодо кожного питання, яке пропонується включити до проекту порядку денного сесії Ради або до затвердженого порядку денного сесії Ради, подається відповідно до Інструкції з діловодства Ради та чинного законодавства у формі проекту рішення із супровідним листом, пояснювальною запискою та листом-погодженням. Питання та проекти рішень, що подаються до Ради пізніш як за 10 днів до відкриття сесії, розглядаються депутатами та постійними комісіями та за умови їх включення Радою до порядку денного, виносяться на пленарне засідання Ради.

Проекти рішень Ради голова Ради або його заступник передають до юридичного відділу виконавчого апарату Ради для розгляду та встановлення відповідності його чинному законодавству. Якщо проект рішення відповідає чинному законодавству, разом з іншими матеріалами він передається відповідній профільній постійній комісії для подальшої роботи.

У разі наявності вмотивованих зауважень від постійних комісій, за дорученням голови Ради юридична служба повторно розглядає проект рішення з урахуванням зауважень.

Таким чином, регламентом Ізмаїльської районної ради передбачена можливість подання питань та проектів рішень пізніш як за 10 днів до відкриття сесії, з обов'язковим їх розглядом депутатами та постійними комісіями.

Відповідно до п. 16.5. ст. 16 регламенту Ізмаїльської районної ради сьомого скликання, перелік питань, які планується внести на розгляд пленарного засідання Ради, розглядається президією районної Ради. За наслідками розгляду президією Ради проекту порядку денного сесії надаються рекомендації щодо внесення на розгляд пленарного засідання певного переліку питань.

Згідно протоколу пленарного засідання десятої сесії Ізмаїльської районної ради сьомого скликання від 22.09.2016 року затверджено 17 питань порядку денного десятої сесії Ізмаїльської районної ради сьомого скликання, серед яких відсутнє питання про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області, порядок денний був проголосований за основу, 31 голос - «за», рішення було прийнято.

Після виступу депутата ОСОБА_2, який запропонував внести до порядку денного пленарного засідання питання «Про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації ОСОБА_1.», було проведено голосування за його пропозицію, 18 голосів - «за», рішення прийняте.

В подальшому було проведено голосування про затвердження порядку денного пленарного засідання десятої сесії Ізмаїльської районної ради сьомого скликання в цілому, 31 голос - «за», рішення прийнято.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного розгляду, регламентом Ізмаїльської районної ради сьомого скликання не передбачена можливість голосувати за відповідне питання спочатку за основу і потім в цілому, тобто питання щодо висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації було винесено на розгляд після вирішення всіх питань включених до порядку денного та згідно п. 31.1 ст. 31 регламенту Ізмаїльської районної ради сьомого скликання, рішення Ради з будь-якого питання приймається на її пленарному засіданні після обговорення. Прийняття рішення без обговорення питання на пленарному засіданні Ради допускається лише у випадках, передбачених Регламентом, або якщо жоден з депутатів Ради не заперечує на пленарному засіданні Ради проти прийняття рішення без обговорення.

Окрім того, колегія суддів зазначає, що оскільки п. 16.2. ст. 16 регламенту Ізмаїльської районної ради сьомого скликання визначено, що питання та проекти рішень можуть бути подані пізніш як за 10 днів до відкриття сесії проте все одно, повинні бути розглянуті депутатами та постійними комісіями й за умови їх включення Радою до порядку денного, виносяться на пленарне засідання Ради.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що з протоколу пленарного засідання десятої сесії Ізмаїльської районної ради сьомого скликання від 22.09.2016 року вбачається, що рішення про включення до порядку денного пленарного засідання питання «Про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації ОСОБА_1» було прийнято без його обговорення, що призвело до порушення встановленої законодавством процедури прийняття рішення Ізмаїльської районної ради від 22 вересня 2016 року № 147-VII «Про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1», що й вплинуло на його правильність.

Враховуючи зазначене, колегія суддів критично відноситься до єдиних доводів апелянта, що оскільки регламент Ізмаїльської районної ради не містить прямих обмежень для депутата в частині реалізації його права вносити пропозиції до порядку денного безпосередньо на пленарному засіданні то оскаржуване рішення було прийнято правомірно, оскільки саме при дотриманні процедурних положень регламенту, рішення Ізмаїльської районної ради може бути прийнято законно, обґрунтовано та в межах повноважень.

Окрім того, дотримання депутатом положень регламенту, за прийняття якого голосують самі депутати, ніяким чином не звужують його прав вносити пропозиції до порядку денного.

Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).

Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що при розгляді справи судом першої інстанції правильно застосовані норми матеріального та процесуального права, вірно встановлено фактичні обставини справи та дана правова оцінка, а наведені в апеляційній скарзі доводи не дають підстав для висновку про незаконність чи необґрунтованість судового рішення.

За таких обставин підстав для скасування постанови суду першої інстанції та задоволення апеляційної скарги не вбачається.

Керуючись ст.ст.195,196, 198, 200, 205, 206, 254 КАС України, колегія суддів -

У Х В А Л И Л А :

Апеляційну скаргу Ізмаїльської районної ради - залишити без задоволення.

Постанову Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 02.12.2016 р.- залишити без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили негайно після її проголошення, та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції.

Повний текст судового рішення виготовлено 13 лютого 2017 року.

Головуючий: Л.П. Шеметенко

Суддя: В.О. Потапчук

Суддя: О.І. Шляхтицький