Справа № 175/3033/16-а(2-а/175/62/16)
Суддя: Іванов С.М.
Дата ухвалення: 2017-02-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

02 лютого 2017 рокусправа № 175/3033/16-а(2-а/175/62/16)

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Іванова С.М.

суддів: Панченко О.М. Чередниченка В.Є.

за участю секретаря судового засідання: Яковенко О.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області від 07 грудня 2016 року у справі № 175/3033/16-а (2-а/175/62/16) за позовом ОСОБА_1 до сільського голови Чумаківської сільської ради Дніпропетровського району Дніпропетровської області Стець Валентини Іванівни про визнання дій неправомірними та зобов'язати вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся суду з позовом до сільського голови Чумаківської сільської ради Дніпропетровського району Дніпропетровської області Стець Валентини Іванівни (далі - відповідач), в якому просив, з урахуванням уточненого адміністративного позову, визнати дії відповідача протиправними та такими, що порушують вимоги ст. ст. 40, 68 Конституції України щодо зобов'язання розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у строк, встановлений законом.

Постановою Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області від 07 грудня 2016 року у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до сільського голови Чумаківської сільської ради Дніпропетровського району Дніпропетровської області Стець Валентини Іванівни про визнання дій правомірними та зобов'язати вчинити певні дії відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 звернувся з апеляційною скаргою, в якій просив скасувати вищезазначену постанову як таку, що прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги, зокрема зазначено, що суд першої інстанції при прийняті оскаржуваного рішення посилався на дотримання відповідачем норм Регламенту Чумаківської сільської ради, якого фактично у його розпорядженні не було.

Позивач в судовому засіданні просив задовольнити вимоги апеляційної скарги на підставах, що в ній зазначені, та скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.

Представник відповідача в судовому засіданні заперечував проти задоволення апеляційної скарги, зазначав, що рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, а тому підлягає залишенню без змін.

Заслухавши осіб, які беруть участь у справі, перевіривши матеріали справи, оцінивши доводи апеляційної скарги та правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права в межах доводів останньої, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступного.

Як встановлено судом першої інстанції, 25 травня 2016 року на підставі ст. 40 Конституції України, позивач, як член територіальної громади звернувся до Чумаківського сільського голови Стець Валентини Іванівни, надати йому інформацію, з наступних питань:

- скільки було віддруковано примірників «Звітів»;

- в якій типографії друкувався «Звіт»;

- скільки коштував друк «Звіту», дизайн, розробка макету інше;

- на яких підставах і законах ви позбавили селян городів, якими вони постійно користувалися;

- кому розпайована земля, яка була в користуванні у мешканців села Зоря як городи;

- на яких умовах і кому проданий новий та старий дитсадки, а також стара школа разом з землею і за які кошти;

- кому надана земля мехдвору, стадіону.

При цьому у вказаному листі зазначалось про порушення головою Чумаківської сільської ради ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (а.с.5).

23 червня 2016 року виконавчим комітетом Чумаківської сільської ради відповідно до ст. 42 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» на звернення ОСОБА_1, було надано відповідь за вих. № 648, відповідно до якої заявнику було повідомлено, що 19 вересня 2015 року на День села відповідач в присутності громади прозвітувала про результати роботи сільської ради за 2015 рік та прийнято рішення про опублікування вказаного звіту в інформаційному листку «Вісник Чумаківської сільської ради» для мешканців сіл Чумаки, Зоря, Маївка, Виноградне. Стосовно решти інформації було повідомлено, що понять, які містились у листі, ані законодавство, ані кадастрова/землевпорядна документація таких понять не містить і не може містити, та зазначено, що розпорядник інформації надає лише ту інформацію, якою володіє.

Незгода позивача з діями відповідача по наданню інформації на його запит і було предметом судового розгляду.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем відповідь на звернення позивача була надана на підставі, у порядку та у спосіб, що визначені законом, а тому є правомірними.

Надаючи правову оцінку рішенню суду першої інстанції, колегія суддів апеляційного суду не погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Статтею 40 Конституції України визначено гарантії держави, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Відповідно до частини 6 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» при здійсненні наданих повноважень сільський, селищний, міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним - перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади. Сільський, селищний, міський голова щорічно звітує відповідно сільській, селищній, міській раді про здійснення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності виконавчими органами відповідної ради.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 12 Закону України «Про доступ до публічної інформації» суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень.

Таким чином, приписи чинного законодавства надають будь якій фізичній особі звернутися до відповідного розпорядника публічної інформації із запитом про надання останньої.

Із листа ОСОБА_1 від 25.05.2016 року вбачається, що позивач звертався до голови Чумакіської сільської ради Стець В.І. саме як фізична особа безвідносно до його статусу депутата сільської ради та не у відповідності до приписів Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», про що ним було зазначено у зверненні (а.с.5).

Згідно положень ст. 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Аналіз цього визначення та переліку розпорядників публічної інформації, закріпленого у статті 13 Закону № 2939-VІ, свідчить, що публічною інформацією є відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях:

уся інформація, що перебуває у володінні суб'єктів владних повноважень, тобто органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, органів влади Автономної Республіки Крим, інших суб'єктів, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання (пункт 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ);

інформація щодо використання бюджетних коштів юридичними особами, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим (пункт 2 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ);

інформація, пов'язана з виконанням особами делегованих повноважень суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг (пункт 3 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ);

інформація щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них, якщо йдеться про суб'єктів господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями (пункт 4 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ);

інформація про стан довкілля; якість харчових продуктів і предметів побуту; аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров'ю та безпеці громадян;

інша інформація, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідна інформація) (частина друга статті 13 Закону № 2939-VІ).

Отже, визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходилась у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.

Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов'язаний нею володіти (пункт 1 частини першої статті 22 Закону № 2939-VІ).

Якщо запит стосується інформації, яка міститься в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (наприклад, без проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям «відображеності та задокументованості» і є публічною.

З огляду на вказане, колегія суддів апеляційного суду приходить до висновку, що поставлені позивачем у запиті питання, окрім п.5 «на яких підставах і законах ви позбавили селян городів, якими вони постійно користувалися», відносяться до публічної інформації, оскільки створюється сільською радою в процесі її діяльності.

В той же час, колегія суддів апеляційного суду зазначає наступне.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.

Визначене поняття «суб'єкт владних повноважень» не охоплює посадових осіб і службових осіб органів державної влади, місцевого самоврядування, оскільки за своїм статусом та колом повноважень вони не підпадають під розуміння органу державної влади та інших суб'єктів, зазначених у пункті 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ. У зв'язку з цим такі особи не можуть (не мають здатності) виконувати обов'язки розпорядника інформації, у тому числі обов'язки щодо обліку та оприлюднення публічної інформації (статті 14, 15 Закону № 2939-VІ). У разі подання позову до таких осіб судам необхідно залишати його без задоволення через неналежність відповідача (нездатність таким відповідачем порушити права позивача), за умови якщо позивач відмовиться від їх заміни на належного відповідача і/або суд не знайде підстав для залучення другого відповідача.

Відповідно до частини першої статті 5 та частини першої статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова (далі - міський голова) входить до системи місцевого самоврядування і є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

Конституційний Суд України у пункті 4 Рішення від 6 липня 1999 року № 7-рп/990 роз'яснив, що міський голова як особа, що має представницький мандат, виступає від імені виборців, зокрема представляє територіальну громаду, міську раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян тощо; звертається до суду з питань визнання незаконними актів відповідних органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; укладає від імені територіальної громади, міської ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства (частина третя статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Виконання цих функцій та повноважень має місце тому, що виборці обрали його і наділили мандатом (тобто дорученням).

З наведеного випливає, що сільський голова, хоча й входить до системи місцевого самоврядування, однак не є органом місцевого самоврядування - сільською, селищною, міською радою або їх виконавчим органом, а тому не володіє публічною інформацією і в розумінні пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ не може бути її розпорядником. У зв'язку з цим сільський голова не може бути належним відповідачем у спорі щодо надання доступу до публічної інформації за інформаційним запитом.

Залежно від того, у чиєму володінні знаходиться запитувана інформація, належним відповідачем за позовами щодо доступу до публічної інформації у таких випадках є або відповідний представницький орган місцевого самоврядування (сільська, селищна, міська, районна, обласна ради) або виконавчий орган місцевого самоврядування.

Не є розпорядниками публічної інформації у розумінні Закону № 2939-VІ народні депутати України, депутати місцевих рад та Верховної Ради АРК, голови районних, обласних рад, сільський, селищний, міський голова, судді, прокурори, державні виконавці тощо.

Вказана правова позиція викладена і постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року № 10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації».

З огляду на вищенаведене, колегія суддів апеляційного суду приходить до висновку, що позивач хоча і виступав у спірних правовідносинах як запитувач інформації та звернувся із проханням надати інформацію саме в межах Закону України «Про доступ до публічної інформації», але звернувся із позовом до суду до неналежного відповідача, з огляду на що у задоволенні адміністративного позову слід відмовити.

За приписами Розділу ІV Глави 1 КАС України, суд апеляційної інстанції позбавлений процесуальної можливості на стадії апеляційного розгляду справи залучати другого або здійснювати заміну неналежного відповідача, тому як у відповідності до ст. 52 КАС України відповідними повноваженнями наділений лише суд першої інстанції.

При цьому колегія суддів апеляційного суду зазначає, що посилання відповідача в оскаржуваній відповіді на формулювання позивачем поставлених у запиті питань не у відповідності до приписів чинного законодавства є безпідставними та необґрунтованими, адже запитувач інформації не зобов'язаний оперувати саме поняттями та визначеннями у чіткій відповідності до норм закону, в той час, як саме розпорядник інформації в силу виконуваних ним як суб'єктом владних повноважень функцій має самостійно визначити, якими саме нормативно-правовими актами та поняттями він має керуватися при наданні відповідної інформації.

З огляду на те, що суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, взагалі не вдався до аналізу правомірності наданої відповідачем відповіді, а отже, формально підійшов до вирішення судового спору, колегія суддів апеляційного суду приходить до висновку про наявність підстав для скасування постанови суду першої інстанції та прийняття нової про відмову в задоволенні позовних вимог з інших підстав.

Відповідно до п. 1, 4 ч. 1 ст. 202 КАС України, підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, та порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Керуючись ст. ст. 161, 195, 198, 202, 207 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області від 07 грудня 2016 року у справі № 175/3033/16-а (2-а/175/62/16) - скасувати та прийняти нову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовити.

Постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом 20 днів відповідно до ст. 212 та ст. 254 КАС України.

Головуючий: С.М. Іванов

Суддя: О.М. Панченко

Суддя: В.Є. Чередниченко