Справа № 751/6463/13-а (2-а/751/232/13)
Суддя: Черпіцька Л.Т.
Дата ухвалення: 2017-01-31 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

31 січня 2017 року м. Київ К/800/20343/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Головуючого судді - Черпіцької Л.Т.
Суддів -Гончар Л.Я.
Шведа Е.Ю.
при секретарі -Гуловій О.І.
за участю представників:ОСОБА_5 представника позивача - ОСОБА_6 представника ОСОБА_7 - ОСОБА_8
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргоюОСОБА_9
напостанову Новозаводського районного суду м. Чернігова від 26 вересня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2014 року
у справі№ 751/6463/13-а
за позовомОСОБА_5
до1. Чернігівської міської ради, 2. Управління Держкомзему у м. Чернігові, 3. ОСОБА_7
провизнання протиправними та скасування рішення

ВСТАНОВИЛА:

ОСОБА_9 звернувся до суду з позовом до Чернігівської міської ради, Управління Держкомзему у м. Чернігові, ОСОБА_7, в якому просив: визнати протиправним та скасувати пункт 1.44 рішення Чернігівської міської ради (сьома сесія шостого скликання) від 31.03.2011 «Про передачу земельних ділянок у власність громадянам для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), ведення садівництва, будівництва індивідуальних гаражів та надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що вказаний пункт оскаржуваного рішення не відповідає нормам чинного законодавства України та порушує права позивача та в наслідок його прийняття частина належної ОСОБА_9 частини житлового будинку за адресою АДРЕСА_1, стала знаходитися на земельній ділянці, яку Чернігівська міська рада передала у власність ОСОБА_7, а також суттєво зменшилася загальна площа земельної ділянки, яка надана позивачу в безстрокове користування.

Постановою Новозаводського районного суду м. Чернігова від 26 вересня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2014 року, у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, ОСОБА_9 звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове судове рішення по суті позовних вимог.

Ухвалою суду від 31.01.2017р. здійснено заміну позивача ОСОБА_9 на його правонаступника - ОСОБА_5.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради депутатів трудящих від 15.01.1964 року №20, акту відводу земельної ділянки від 06.04.1964 року, договору про виділення в безстрокове користування від 16.05.1964 року, ОСОБА_9 виділено земельну ділянку для індивідуального житлового будівництва по АДРЕСА_1 площею 595 кв.м.

У подальшому, назва вулиці змінилась на АДРЕСА_1, у зв'язку із чим на даний час земельна ділянка та розташований на ній житловий будинок мають адресу АДРЕСА_1.

Рішенням Народного суду м Чернігова від 11.01.1968 року із земельної ділянки виділено ОСОБА_10 ділянку площею 198 кв.м, позначену на плані «ІІ», а ОСОБА_9 виділено ділянку, позначену на плані «І».

ОСОБА_10 здійснила відчуження своєї частини будинку на користь ОСОБА_7

Згідно рішення Чернігівської міської ради від 31.03.2011 року ОСОБА_7 передано у власність безоплатно земельну ділянку для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1 площею 0,0251 га.

Розглядаючи справу та вирішуючи даний адміністративний спір, суди дійшли вірного висновку про відмову у задоволенні позову, з огляду на наступне.

Відповідно до ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно з п.34 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Відповідно до ст.12 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, серед іншого, розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.

Згідно з ч.6 ст.118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та висновки конкурсної комісії (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні (ч.7 ст.118 ЗК України).

Як вірно встановлено судами та підтверджено матеріалами справи, ОСОБА_7 набув права власності на будинок та земельну ділянку на підставі договору купівлі-продажу від 06.02.1976 №575, згідно з яким ОСОБА_11 (ОСОБА_11.) продала ОСОБА_7, а ОСОБА_7 купив 1/3 частину будинку. На цій земельній ділянці належна частина будинку ОСОБА_7 була добудована.

На підставі рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради народних депутатів №56 від 29.01.1982 у зв'язку із зміною ідеальних часток виконавчий комітет Чернігівської міської ради народних депутатів видав ОСОБА_7 свідоцтво на право особистої власності на жилий будинок від 08.02.1982, згідно якого ОСОБА_7 на праві особистої власності належить половина житлового будинку за адресою АДРЕСА_1.

15.12.2010 ОСОБА_7 звернувся до ПП «Десна-Експерт-М» із заявою про виготовлення технічної документації із землеустрою щодо виготовлення документів, що посвідчують право власності на земельну ділянку. Між ОСОБА_7 та ПП «Десна-Експерт-М» було укладено договір №402А/10-Зем від 08.12.2010, згідно якого ПП «Десна-Експерт-М» зобов'язувалася виконати роботи по підготовці технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право власності на земельну ділянку.

ПП «Десна-Експерт-М» для виготовлення технічної документації виїхала на земельну ділянку, яка знаходиться по АДРЕСА_1, і здійснила всі необхідні обміри в присутності сусідки ОСОБА_12, яка і виступала замовником по виготовленню технічної документації із землеустрою, що підтверджується договором №402А/10-Зем від 08.12.2010.

Відповідно до ст. 56 Закону України «Про землеустрій» технічна документація із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку, крім поділу та об'єднання земельних ділянок, включає: а) пояснювальну записку; б) технічне завдання на складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку; в) копії заяв фізичних або клопотання юридичних осіб; г) матеріали польових геодезичних робіт і план земельної ділянки, складений за результатами кадастрової зйомки; ґ) рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про надання або передачу земельної ділянки у власність або надання в користування, у тому числі на умовах оренди; д) акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання; е) акт перенесення в натуру меж охоронних зон, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон і зон особливого режиму використання земель за їх наявності; є) кадастровий план земельної ділянки; ж) перелік обмежень прав на земельну ділянку і наявні земельні сервітути.

Технічна документація із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право власності на земельну ділянку, право користування земельною ділянкою, при поділі чи об'єднанні земельних ділянок включає: а) пояснювальну записку; б) технічне завдання на складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку, затверджене замовником документації; в) копії документів, що посвідчують право на земельні ділянки; г) плани земельних ділянок, які об'єднуються в одну земельну ділянку, або частини земельної ділянки, яка виділяється в окрему земельну ділянку; ґ) матеріали польових геодезичних робіт; д) акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання при поділі земельної ділянки по межі поділу; е) перелік обмежень прав на земельну ділянку і наявні земельні сервітути; є) нотаріально посвідчена згода на поділ чи об'єднання земельної ділянки заставодержателів, користувачів земельної ділянки; ж) згоду власника земельної ділянки на поділ чи об'єднання земельних ділянок землекористувачем .

Судами встановлено, що технічна документація із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку, складена з дотриманням вимог ст.56 Закону України «Про землеустрій».

Погодження меж земельної ділянки з суміжними власниками та землекористувачами здійснено у відповідності до ст.198 Земельного кодексу України. Зокрема, погодження ОСОБА_7 отримав від трьох сусідів, з якими межує його земельна ділянка. Акт встановлення та погодження меж земельної ділянки був підписаний ОСОБА_9 власноручно, в графі «від Б до В» акту поставлено як підпис, так і прізвище, ім'я, по-батькові позивача.

Що стосується помилки у номері будинку, то після виявлення помилки в технічній документації ОСОБА_7 вона була виправлена.

31.03.2011 Чернігівська міська рада прийняла оскаржуване рішення, відповідно до п.1.44 якого вирішила безоплатно передати ОСОБА_7 у власність земельні ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1 площею 0,0251 га.

На підставі даного рішення, Управлінням Держкомзему у м. Чернігові було видано ОСОБА_7 державний акт на право приватної власності на землю серія НОМЕР_1, згідно якого ОСОБА_7 є власником земельної ділянки площею 0,0251 га за адресою АДРЕСА_1

Зважаючи на те, що межі земельних ділянок ОСОБА_13 і ОСОБА_7, які розділялися парканом, не переносилися, а площа земельної ділянки ОСОБА_7 збільшилася за рахунок уступки в добровільному порядку невеликої частини земельної ділянки сусіда, який проживає за адресою АДРЕСА_2, і який погодив межі земельної ділянки, яка надавалася у власність ОСОБА_7, що підтверджується його підписом в акті встановлення та погодження меж земельної ділянки, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанції про те, що Чернігівська міська рада ніяким чином не порушила право безстрокового (постійного) користування позивача земельною ділянкою площею 397 кв. м. за адресою АДРЕСА_1.

Враховуючи викладене, суди дійшли правильного висновку про відсутність підстав для задоволення позову ОСОБА_9 про скасування п.1.44 рішення Чернігівської міської ради 7-ї сесії 6-го скликання від 31.03.2011 року.

Поряд з цим, погоджуючись із позицією судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для розгляду зазначеного спору у порядку адміністративного судочинства України, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Так, відповідно до частини другої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

За змістом пункту 1 частини першої статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Виходячи з предмету спірних правовідносин, зважаючи на наявність у відповідача у спірних правовідносинах визначальних ознак суб'єкта владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про наявність у переданому на вирішення суду спорі визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції.

Зазначена правова позиція колегії суддів Вищого адміністративного суду України відповідає висновкам, викладеним у рішенні Конституційного Суду України від 01.04.2010 №10-рп/2010, яке згідно з вимогами частини другої статті 150 Конституції України є обов'язковим до виконання на території України.

Так, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 01.04.2010р. № 10-рп/2010 положення пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень;

- положення пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на "спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності" слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

З урахуванням викладеного, виходячи з предмету спірних правовідносин, зважаючи на наявність у відповідача у спірних правовідносинах визначальних ознак суб'єкта владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про наявність у переданому на вирішення суду спорі визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції.

Відповідно до статті 69 Закону України "Про Конституційний Суд України" рішення і висновки Конституційного Суду України рівною мірою є обов'язковими до виконання.

Позиція суду щодо обов'язковості виконання рішення Конституційного Суду України відповідає аналогічній позиції Верховного Суду України, викладеній у постанові від 26 травня 2015 року у справі № 2а/0470/9130/11 за позовом ОСОБА_14 до Управління Пенсійного фонду України в Апостолівському районі Дніпропетровської області про стягнення заборгованості.

Слід відмітити, що Верховний Суд України у судовому рішенні від 16 грудня 2015 року у справі № 6-2510ц15 зазначив, із посиланням на пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання.

З урахуванням такого висновку Конституційного Суду України та з огляду на положення статті 11 Цивільного кодексу України, статей 78, 116, 122 Земельного кодексу України, Верховний Суд України дійшов висновку, що в зв'язку з прийняттям суб'єктом владних повноважень ненормативного акта виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, зокрема, в сфері земельних правовідносин, відповідний ненормативний акт слугує підставою виникнення, зміни або припинення конкретних прав та обов'язків фізичних і юридичних осіб приватного права. За таких обставин рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (зокрема й права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.

Зважуючи на вказану правову позицію Верховного Суду України, колегія суддів зазначає, що у даній справі не встановлювалися обставини щодо реалізації оскаржуваних рішень суб'єкта владних повноважень і можливого виникнення у третіх осіб цивільних прав на підставі цих рішень.

Крім того, справа знаходилася у провадженні судів з жовтня 2012 року. Ухвалою Новозаводського районного суду міста Чернігова від 26.10.2012р. було відмовлено у відкритті провадження у справі вважаючи її непідсудною адміністративному суду. Зазначена ухвала була скасована Київським апеляційним адміністративним судом ухвалою від 06.06.2013р., а справа направлена на продовження розгляду до суду першої інстанції.

Колегія суддів вважає, що закриття справи за непідсудністю на стадії касаційного розгляду після тривалого її розгляду по суті судами попередніх інстанцій і неодноразового вирішення ними питання про юрисдикцію даного спору може бути прирівняно до відмови у здійсненні правосуддя, що порушує саму суть права заявника на доступ до суду, яка гарантується пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

У рішенні "Меньшакова проти України" від 8 квітня 2010 року Європейський суд з прав людини (далі ЄСПЛ) виклав конвенційні стандарти стосовно доступу до суду : "Суд повторює, що пункт 1 статті 6 гарантує кожному право на звернення до суду з позовом щодо його прав та обов'язків цивільного характеру. Таким чином він втілює в собі "право на суд", яке, згідно з практикою Суду, включає в себе не тільки право ініціювати провадження, але й право розраховувати на "розгляд" спору судом ( рішення у справі "Кутіч проти Хорватії" , заява № 48778/99, п.25, ЄСПЛ 2002-ІІ).

Право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням: у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (рішення у справі "Ашингдейн проти Сполученого Королівства від 28 травня 1985 року, п.75, серія А, № 93). Суд підкреслює, що у сфері тлумачення національного законодавства, зокрема процесуальних правил, що застосовуються у судовому провадженні, його роль обмежується перевіркою того, чи результати такого тлумачення національними органами влади, особливо судами, відповідають Конвенції ( рішення у справі "Завольський та Завольська проти Чеської республіки" заява № 46129/99, п.46 ЄСПЛ 2002-ІХ).

У рішенні "Церква села Сосулівка проти України" від 28 лютого 2008 року ЄСПЛ повторив, що його завданням не є досліджувати питання , чи мають, зокрема у світлі статті 17 Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації", суди загальної юрисдикції чи господарські (колишні арбітражні) суди компетенцію розглядати справу по суті, або встановлювати, якому з судів підсудний розгляд скарг заявника по суті. Суд зазначає, що заявник мав доступ до цих судів, проте жодний з них не розглянув по суті скарги заявника на неможливість користуватися церковною будівлею, оскільки вони вважали , що вони не мають юрисдикції розглядати такі питання, не дивлячись на те, що процедурні вимоги прийнятності було дотримано. Суд вважав, що така ситуація порушує саму суть права заявника на доступ до суду.

Верховний Суд України у рішенні від 11 листопада 2014 року у справі № 21-493а14 за позовом першого заступника прокурора Вінницької області до Вінницької міської ради про скасування рішення про передачу земельної ділянки в оренду, з посиланням на рішення ЄСПЛ "Занд проти Австрії" від 12 жовтня 1978 року, дійшов висновку, що адміністративні суди, розглядаючи даний спір, який на думку Верховного Суду України не віднесено до їх юрисдикції, не вважаються "судом, встановленим законом", тому що судили осіб на підставі практики, яка не передбачена законом. При цьому Верховний Суд України взяв до уваги те, що визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі і обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін.

Колегія суддів, керуючись положеннями абзацу другого частини першої статті 244-1 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за можливе відступити від правової позиції Верховного Суду України, викладеної в цьому рішенні.

Частиною першою статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Принцип офіційності, закріплений в частинах 4 та 5 зазначеної статті полягає фактично в активній ролі суду (виявлення та витребування доказів з власної ініціативи) та не може негативно вплинути на реалізацію сторонами та особами, які беруть участь у справі. їх процесуальних прав. За таких обставин, коли в адміністративних судах забезпечується більший спектр процесуальних прав осіб, ніж в інших видах судочинства, не можна вважати, що адміністративний суд не є "судом, встановленим законом".

Таким чином, колегія суддів Вищого адміністративного суду України не вирішує питання про закриття провадження в даній справі з підстав, передбачених частиною першою статті 228 Кодексу адміністративного судочинства України.

Згідно із ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України

УХВАЛИЛА:

Касаційну скаргу ОСОБА_9 (правонаступник ОСОБА_5) - залишити без задоволення.

Постанову Новозаводського районного суду м. Чернігова від 26 вересня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2014 року - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута в порядку ст.ст. 235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: