Справа № 826/13770/16
Суддя: Губська О.А.
Дата ухвалення: 2017-02-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

Іменем України

02 лютого 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Губської О.А.

суддів: Парінова А.Б., Беспалова О.О.

за участю: секретаря судового засідання Сергієнко Т.О.,

представника позивача Федоренка І.Є.,

представника відповідача (Держгеонадра) Гери Г.Г.,

представників третьої особи Скрипченка О.М., Яреми І.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2016 року у справі за адміністративним позовом Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України до Міністерства екології та природних ресурсів України, Державної служби геології та надр України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Надрагаз" про визнання недійсними рішення і наказу в частині та спеціального дозволу,

В С Т А Н О В И В

Позивач звернувся до суду з позовом до Міністерства екології та природних ресурсів України (далі по тексту - відповідач 1) та Державної служби геології та надр України (далі по тексту - відповідач 2), в якому, з урахуванням додаткових пояснень, поданих 27 грудня 2016 року, просить: 1) визнати недійсним протокольне рішення Міжвідомчої робочої групи з питань надрокористування від 30 грудня 2010 року №10-11 в частині погодження надання Товариству з обмеженою відповідальністю "Надрагаз" дозволу на користування надрами з метою видобування газу природного на Гуцулівському родовищі; 2) визнати недійсним наказ Мінприроди України від 10 січня 2011 року №6 в тій частині, на підставі якої оформлено і видано Товариству з обмеженою відповідальністю "Надрагаз" спеціальний дозвіл на користування надрами Гуцулівського родовища від 13 січня 2011 року №5352; 3) визнати недійсним спеціальний дозвіл на користування надрами від 13 січня 2011 року №5352, виданий Міністерством охорони навколишнього природного середовища України Товариству з обмеженою відповідальністю "Надрагаз", з метою видобування газу природного на Гуцулівському родовищі.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2016 року позовну заяву залишено без розгляду. Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що позивачем подано позовну заяву поза межами установленого Кодексом адміністративного судочинства України (далі за текстом - КАС України) шестимісячного строку звернення, відлік якого починається з моменту коли позивач дізнався або повинен був дізнатися про наявність обставин, які є підставою для звернення до суду з позовом про визнання недійними оскаржуваних рішень в частині. Також суд вказав на те, що позивач не скористався своїм правом та не обґрунтував підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними.

В апеляційній скарзі позивач просить зазначене рішення скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. Як на підставу для скасування оскаржуваної ухвали, апелянт посилається на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи та порушення норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Обґрунтовуючи вимоги своєї скарги апелянт зазначає, що судом попередньої інстанції залишено поза увагою ту обставину, що Державну службу геології та надр України про допущені при видачі спеціального дозволу порушення було повідомлено листом Спеціалізованої антикорупційної прокуратури від 30.05.2016 № 06-22389-15, однак вказаний орган відмовився від належного захисту інтересів держави, про що свідчать лист від 08.08.2016 № 13704/13/04-16 та лист-повідомлення від 26.08.2016. На думку апелянта, з огляду на те, що приводом для звернення до суду Спеціалізованої антикорупційної прокуратури є не сам факт порушення процедури надання спеціального дозволу, а неналежне виконання уповноваженим органом своїх обов'язків щодо захисту таких інтересів, то строк для пред'явлення такого позову повинен обраховуватися саме після отримання остаточної відповіді від вказаних органів (12.08.2016), а тому, звертаючись із позовною заявою 29.08.2016, позивач діяв у межах установлених процесуальним законом строків.

Третьою особою подано письмові заперечення на апеляційну скаргу позивача, у яких ТОВ «Надрагаз» просило залишити зазначену скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції - без змін з огляду на помилковість та безпідставність наведених апелянтом доводів.

У судовому засіданні представник позивача підтримав апеляційну скаргу та просив її задовольнити.

Представник третьої особи заперечував проти задоволення апеляційної скарги та просив залишити оскаржуване рішення без змін.

Представник відповідача Державної служби геології та надр України поклався на розсуд суду.

Представник відповідача - Міністерства екології та природних ресурсів України до суду не з'явився, хоча він був належним чином повідомлений про дату, час та місце судового засідання, колегія суддів вважає за можливе розглянути справу у його відсутності, відповідно до ч. 4 ст. 196 Кодексу адміністративного судочинства України.

Заслухавши суддю-доповідача та представників сторін і третьої особи, перевіривши матеріали справи, колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку про відсутність правових підстав для задоволення апеляційної скарги позивача, виходячи з такого.

Відповідно до частини 2 статті 60 КАС України з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

За правилами частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

У межах даного спору Спеціалізована антикорупційна прокуратура оскаржує спеціальний дозвіл на користування надрами від 13 січня 2011 року №5352, наданий ТОВ "Надрагаз", з метою видобування газу природного на Гуцулівському родовищі, а також рішення відповідачів, на підставі яких цей дозвіл було видано третій особі.

Свої вимоги позивач обґрунтовує порушенням встановленого порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами при розгляді документів, поданих TOB "Надрагаз", а саме спеціальний дозвіл на користування надрами виданий за відсутності погодження Івано-Франківської обласної ради.

Наявність передбачених статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» обставин для подання позову Спеціалізована антикорупційна прокуратура обґрунтовує тим, що Державна служба геології та надр України є органом, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у спірних правовідносинах, проте відмовився здійснювати захист таких інтересів.

Згідно з положеннями абзацу 2 частини 2 статті 99 КАС України для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення передбачених законом вимог.

Судом першої інстанції правильно встановлено, а також позивачем у його позовній заяві підтверджується, що порушення з приводу встановленого порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами при розгляді документів, поданих ТОВ "Надрагаз", виявлено в ході здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні №0001142 від 16 червня 2015 року, внесеному до Єдиного реєстру досудових розслідувань за фактом вчинення службовими особами Міністерства екології та природних ресурсів України при видачі у 2010-2012 роках спеціальних дозволів на користування надрами, та документально підтверджене листом Івано-Франківської обласної ради від 22 січня 2016 року №9-136/140/078, висновком ДНВП "Геоінформ" від 30 грудня 2010 року, складеним за результатами вивчення пакета документів ТОВ "Надрагаз" про відсутність у складі поданих документів погодження Івано-Франківської обласної ради.

Суд встановив, що досудове розслідування у кримінальному провадженні №0001142 за фактом вчинення службовими особами Міністерства екології та природних ресурсів України кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 364 Кримінального кодексу України, здійснюється Національним антикорупційним бюро України.

До адміністративного позову позивач долучив копію листа Івано-Франківської обласної ради від 22 січня 2016 року №9-136/140/078, яким надіслано копії рішень Івано-Франківської обласної ради щодо отримання ТОВ "Надрагаз" спеціальних дозволів на користування надрами та документів, які стали підставою для їх прийняття. Вказаний лист надійшов до Національного антикорупційного бюро України у січні 2016 року, що підтверджується відповідним штампом вхідної кореспонденції.

Відповідно до частини другої статті 36 Кримінального процесуального кодексу України прокурор, здійснюючи нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням, уповноважений, в тому числі, мати повний доступ до матеріалів, документів та інших відомостей, що стосуються досудового розслідування.

Згідно з частиною п'ятою статті 8 Закону України "Про прокуратуру" на Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру покладаються зокрема функції зі здійснення нагляду за додержанням законів під час проведення оперативно-розшукової діяльності досудового розслідування Національним антикорупційним бюро України.

Наведені обставини, більшість з яких підтверджується самим позивачем у його позові, безумовно свідчать на користь висновку про те, що про перелік поданих ТОВ "Надрагаз" документів для отримання спеціального дозволу на користування надрами та відсутність серед таких документів відповідного погодження, що наразі є єдиною підставою для звернення із позовом про скасування дозволу третьої особи на користування надрами, а також рішень на підставі яких цей дозвіл було видано, були безумовно відомі позивачеві з січня 2016 року під час здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні №0001142 та ознайомлення зі змістом листа Івано-Франківської обласної ради від 22 січня 2016 року №9-136/140/078.

Проте позовну заяву наразі подано 29.08.2016, тобто поза межами установленого статтею 99 КАС України шестимісячного строку звернення до суду, при цьому з огляду на зміст позову та доданих матеріалів, суд дійшов обґрунтованого висновку про відсутність підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними.

Відповідно до частини 1 статті 100 КАС України адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для залишення позовної заяви без розгляду.

У своїй апеляційній скарзі позивач зазначає, що підставою для звернення до суду було не сама по собі обставинна порушення процедури видачі дозволу, а неналежне виконання уповноваженим органом - Державною службою геології та надр України своїх обов'язків щодо захисту таких інтересів держави у спірних правовідносинах. тому строк для пред'явлення такого позову повинен обраховуватися саме після отримання прокуратурою остаточної відповіді від цього органу (12.08.2016). Зокрема апелянт зазначив, що Державну службу геології та надр України про допущені при видачі спеціального дозволу порушення було повідомлено листом Спеціалізованої антикорупційної прокуратури від 30.05.2016 № 06-22389-15, однак зазначений орган фактично відмовився від належного захисту інтересів держави, про що свідчать лист від 08.08.2016 № 13704/13/04-16 та лист-повідомлення від 26.08.2016.

Колегія суддів відхиляє наведені доводи апелянта виходячи з наступного.

За змістом ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та абз. 2 ч. 2 ст. 60 КАС України обираючи спосіб усунення порушення інтересів держави, прокурор зобов'язаний перевірити наявність органу, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі наявності такого органу, з'ясувати чи здійснює він захист інтересів держави належним чином; якщо захист інтересів держави потребує звернення до суду, перевірити чи наділений відповідний орган таким правом.

Підстави для припинення (анулювання) дії спеціального дозволу визначені у ст. 26 Кодексу України про надра, ст. 27 Закону України «Про нафту і газ» та ст. 41 «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». Разом з тим, підстави анулювання спеціального дозволу на користування з підстав їх видачі з порушенням встановленого порядку їх отримання визначені лише у Законі України «Про нафту і газ».

Так, відповідно до абз. 5 ч. 1 ст. 27 Закону України «Про нафту і газ» анулювання спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами здійснюється у разі визнання виданого спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами недійсним.

Відповідно до ст. 25 вказаного Закону спеціальні дозволи на користування нафтогазоносними надрами, видані з порушенням встановленого порядку їх отримання, визнаються недійсними в судовому порядку.

З вимогами про вжиття заходів для припинення дії спеціального дозволу Спеціалізована антикорупційна прокуратура звернулася до Міністерства екології та природних ресурсів України, яке, у свою чергу, направило лист позивача до Державної служби геології та надр України.

Разом з тим, Міністерство екології та природних ресурсів України та Державна служба геології та надр України, як суб'єкти владних повноважень, відповідно до п. 5 ч. 2 ст. 17 КАС України, мають право звернутися до адміністративного суду з позовом виключно у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Дослідивши повноваження Міністерства екології та природних ресурсів України, визначені Положенням про Міністерство екології та природних ресурсів України, затверджене Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 452/2011, колегія суддів встановила, що Міністерство екології та природних ресурсів України не наділене правом на звернення до суду з адміністративним позовом безпосередньо про визнання недійсним спеціального дозволу, який був виданий з порушенням встановленого порядку його отримання. У той же час, Державна служба геології та надр України у разі звернення з таким позовом, виступатиме як позивач і відповідач в одній і тій же справі, що є порушенням основних принципів судочинства.

Крім того, нормами Закону України "Про нафту і газ", Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" чітко встановлено підстави для анулювання документу дозвільного характеру. Анулювання дозвільних документів з підстав, не передбачених законом забороняється. У даному випадку матеріалами справи підтверджується відсутність у Державної служби геології та надр України передбачених наведеними правовими нормами підстав для самостійного прийняття рішення про анулювання документа дозвільного характеру, наданого третій особі, а також підстав для звернення цього органу до суду із позовом про анулювання такого документа.

Таким чином, Міністерство екології та природних ресурсів України та Державна служба геології та надр України не є органами, які наділені повноваженнями усунути порушення інтересів держави, про які зазначено у даному адміністративному позові.

Відтак, звернення Спеціалізованої антикорупційної прокуратури із листом від 30.05.2016 № 06-22389-15 до Міністерства екології та природних ресурсів України та його подальше направлення до Державної служби геології та надр України, а також отримання відповіді від 08.08.2016 № 13704/13/04-16 не впливає на дату початку перебігу строку звернення до суду з позовом, встановленого абз. 2 ч. 2 ст. 99 КАС України.

При цьому колегія суддів апеляційної інстанції звертає увагу на те, що законодавче обмеження строку оскарження судового рішення, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах.

Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними. Після спливу таких строків відносини вважаються стабільними.

Практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа "Стаббігс на інші проти Великобританії", справа "Девеер проти Бельгії").

Відповідно до ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Європейського суду як джерело права.

Так, Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях наполягає на тому, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов'язковими для дотримання. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (див. рішення Європейського суду у справі "Перез де Рада Каванілес проти Іспанії" від 28 жовтня 1998 року, заява № 28090/95, пункт 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.

У рішенні "Міраґаль Есколано та інші проти Іспанії" Європейський суд встановив, що строки позовної давності, яких заявники мають дотримуватися при поданні скарг, спрямовані на те, щоб забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів правової певності. Сторонам у провадженні слід очікувати, що ці норми будуть застосовними (рішення від 25 січня 2000 року, пункт 33).

В контексті наведених рішень ЄСПЛ, колегія суддів звертає увагу на те, що дозвіл, про скасування якого ставиться питання у позовній заяві, надано третій особі 13.01.2011, водночас позовну заяву про його скасування подано 29.08.2016, при цьому вимоги обґрунтовані посиланням на суто формальні обставини - відсутність певного документа.

Оскільки на протязі більше ніж п'яти років зазначена обставина не вважалася такою, що порушує інтереси держави, відносини між сторонами набули ознак сталості і стабільності, а тому подання позовної заяви, за відсутності належного обґрунтування причин такого тривалого зволікання із оскарженням спірних рішень, має наслідком порушення принципу правової визначеності, що є неприпустимим з огляду на принципову позицію Європейського Суду з прав людини у цьому питанні.

Поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належними доказами.

Разом з тим, позивач не просив визнати причини пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними та не надав відповідних доказів, які б свідчили про таку поважність.

Наразі судом встановлено, що позовну заяву подано поза межами передбаченого статтею 99 КАС України шестимісячного строку звернення до суду, при цьому з огляду на зміст позову та доданих матеріалів, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відсутність підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, процесуальним наслідком чого є залишення позову без розгляду.

На необхідності застосування визначених процесуальним законом наслідків пропуску строку звернення до суду наголошувала також і колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України в постанові від 22 грудня 2015 року (справа 21-3577а15), що наразі враховується апеляційним судом.

За таких обставин, висновки суду першої інстанції про наявність підстав для залишення позову без розгляду ґрунтуються на правильному застосуванні норм процесуального права, доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, а тому підстав для скасування оскаржуваного судового рішення колегія суддів не вбачає.

Відповідно до ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На думку колегії суддів, суд першої інстанції при вирішенні спору правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, водночас, позивачем не доведено підстав для його скасування, доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують.

Керуючись статтями 160, 195, 196, 199, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, Київський апеляційний адміністративний суд

У Х В А Л И В

Апеляційну скаргу Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2016 року у справі за адміністративним позовом Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України до Міністерства екології та природних ресурсів України, Державної служби геології та надр України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Надрагаз" про визнання недійсними рішення і наказу в частині та спеціального дозволу - залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2016 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання ухвали в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддяО.А. Губська

СуддяА.Б. Парінов

СуддяО.О. Беспалов

Повний текст виготовлено 07.02.2017

Головуючий суддя Губська О.А.

Судді: Беспалов О.О.

Парінов А.Б.