Справа № 826/6046/16
Суддя: Оксененко О.М.
Дата ухвалення: 2017-01-31 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 826/6046/16 Головуючий у 1-й інстанції: Арсірій Р.О.
Суддя-доповідач: Оксененко О.М.
ПОСТАНОВА

Іменем України

31 січня 2017 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого - судді Оксененка О.М.,

суддів - Губської Л.В., Федотова І.В.,

при секретарі - Пономаренко О.В.,

за участю представників позивача - Маловичка С.П., Шахіда М.А., представника третьої особи - Мавіле О.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Професійної спілки працівників охорони здоров'я України, Донецької обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Харківської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Чернігівської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Чернівецької обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Черкаської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Волинської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Івано-Франківської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Київської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Кіровоградської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 грудня 2016 року в справі за адміністративним позовом Професійної спілки працівників охорони здоров'я України до Кабінету Міністрів України, третя особа - Міністерство охорони здоров'я України про визнання протиправною та скасування постанови від 25.11.2015 № 1024,-

В С Т А Н О В И Л А:

Професійна спілка працівників охорони здоров'я України звернулася до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, третя особа - Міністерство охорони здоров'я України про визнання протиправною та скасування постанови від 25.11.2015 № 1024 «Про затвердження нормативу забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення».

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 грудня 2016 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погодившись із постановою суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

Крім цього, 26.01.2017, 27.01.2017, 30.01.2017 та 31.01.2017 до суду апеляційної інстанції надійшли заяви Донецької обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Харківської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Чернігівської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Чернівецької обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Черкаської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Волинської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Івано-Франківської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Київської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Кіровоградської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України про приєднання до апеляційної скарги.

Статтею 192 КАС України встановлено, що особи, які не брали участь у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов'язки, у будь-який час до закінчення апеляційного розгляду мають право приєднатися до апеляційної скарги,

Ухвалою суду апеляційної інстанції, постановленою без виходу до нарадчої кімнати, вказані заяви про приєднання до апеляційної скарги задоволено.

Заслухавши доповідь судді, пояснення представників позивача та інших осіб, які приєдналися до апеляційної скарги, представника третьої особи, перевіривши матеріали справи та дослідивши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, 25.11.2015 Кабінетом Міністрів України прийнята постанова № 1024 «Про затвердження нормативу забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення», якою постановлено:

1. Затвердити граничний норматив забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення не більш як 60 ліжок.

2. Міністерству охорони здоров'я розробити та затвердити у місячний строк методику щодо забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення.

3. Обласним, Київській міській державним адміністраціям:

вжити заходів до приведення ліжкового фонду стаціонарів підпорядкованих комунальних закладів охорони здоров'я у відповідність із затвердженим цією постановою нормативом забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення;

коригувати кількість ліжкового фонду, зменшуючи його з урахуванням рівня захворюваності населення та регіональних особливостей;

забезпечити дотримання законодавства під час вивільнення у процесі оптимізації ліжкового фонду працівників закладів охорони здоров'я.

4. Визнати такою, що втратила чинність, постанову Кабінету Міністрів України від 28.06.1997 № 640 «Про затвердження нормативів потреб у стаціонарній медичній допомозі в розрахунку на 10 тисяч населення» (Офіційний вісник України, 1997 р., число 27, с. 96).

Вважаючи вказане рішення відповідача протиправним, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що Постанова № 1024 прийнята Кабінетом Міністрів України на підставі законодавства, яким регулюються спірні правовідносини, в межах своїх повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Проте, колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності визначений Регламентом Кабінету Міністрів України, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 «Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України».

У пункті 5 параграфу 33 Регламенту зазначено, що проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань).

Проте, відповідач не надав доказів погодження проекту оскаржуваної Постанови № 1024 з усіма заінтересованими органами, а також доказів існування обставин, які дозволяють виносити проект на розгляд без погодження.

Відповідно до абзацу 2 пункту 7 параграфу 33 Регламенту під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів з питань, що стосуються формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, відповідний проект акта в обов'язковому порядку надсилається уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноваженому представнику всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців.

Так, судом апеляційної інстанції встановлено, що на виконання Постанови від 25.11.2015 № 1024 «Про затвердження нормативу забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення» вже розпочаті та тривають заходи щодо скорочення штатів та чисельності працівників закладів охорони здоров'я.

Отже, оскаржувана постанова стосується трудових, соціальних, економічних відносин і відповідний проект акта підлягав в обов'язковому порядку надсиланню уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноваженому представнику всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців.

Проте, в порушення пункту 7 параграфу 33 Регламенту проект Постанови № 1024 не надсилався уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, у тому числі й на адресу Професійної спілки працівників охорони здоров'я України.

Пунктами 2, 3 параграфу 34 Регламенту встановлено що, якщо реалізація акта потребує фінансування з державного чи місцевого бюджетів, розробник проводить необхідні фінансово-економічні розрахунки.

Фінансово-економічні розрахунки під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів проводяться за методикою, що розробляється та затверджується Мінфіном.

Колегія суддів зазначає, що відсутність фінансово-економічних розрахунків до проекту оскаржуваної постанови, які не були зроблені відповідачем, також є прямим порушенням відповідачем пунктів 2 та 3 параграфу 34 Регламенту Кабміну.

Крім того, відповідно до пункту 1 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» (далі - Порядок № 996), цей Порядок визначає основні вимоги до організації і проведення органами виконавчої влади консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики.

Пунктом 3 вказаного Порядку визначено, що консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

Оскільки Постанова № 1024 стосується соціально-економічної і трудової сфери громадян - членів профспілки, то вона потребувала й обов'язкового проведення консультацій з громадськістю, чого відповідачем зроблено не було.

При цьому, у пояснювальній записці до проекту спірної постанови від 03.12.2015, яка міститься в матеріалах справи (а.с. 100) за підписом на той час Міністра охорони здоров'я України О.Квіташвілі, у пункті 9 чітко зазначено, що «Проект постанови потребує погодження з Спільним представницьким органом репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні, Спільним представницьким органом сторони роботодавців на національному рівні», що також підтверджує порушення відповідачем Порядку проведення консультацій з громадськістю.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що зважаючи на невідкладність питання, спірну постанову КМУ «Про затвердження нормативу забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення» прийнято КМУ згідно параграфу 55-2 Регламенту.

Проте, колегія суддів не погоджується з вказаними висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до параграфу 55-2 Регламенту (у редакції, що діяв на момент прийняття спірної постанови) у невідкладних випадках, а також з питань спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція) Прем'єр-міністр або міністр за погодженням з Прем'єр-міністром може під час засідання Кабінету Міністрів внести на розгляд Кабінету Міністрів проект акта без дотримання вимог цього Регламенту щодо погодження і консультацій, проведення правової експертизи Мін'юстом, розгляду на засіданні урядового комітету.

Такий проект акта ставиться на голосування і у разі його прийняття опрацьовується Секретаріатом Кабінету Міністрів без зміни його по суті (вносяться поправки, пов'язані з приведенням у відповідність з правилами нормопроектувальної техніки, здійснюється редагування), а також забезпечується негайне оприлюднення підписаного Прем'єр-міністром акта.

Як зазначено судом першої інстанції, проект спірної постанови розроблений та внесений на розгляд відповідача МОЗ України на виконання пункту 314.3. плану заходів Міністерства охорони здоров'я України з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України та Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020» у 2015 році, затвердженого наказом МОЗ України від 19.05.2015 № 290.

Пунктом 314.3. згаданого плану передбачено внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28.06.1997 № 640 «Про затвердження нормативів потреб у стаціонарній медичній допомозі в розрахунку на 10 тисяч населення».

Разом з цим, на думку, колегії суддів вказана обставина не доводить законність та обґрунтованість застосування параграфу 55-2 Регламенту під час прийняття 25 листопада 2015 року спірної Постанови.

Відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, не доведено саме факт невідкладності прийняття Постанови № 1024.

Так, згідно частини 1 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Разом з тим, у відповідності до ч. 2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Проте, відповідачем не було доведено законність та обґрунтованість застосування параграфу 55-2 Регламенту при прийнятті оскаржуваної постанови.

Стосовно наявного в матеріалах справи Обґрунтування розрахунку ліжкового фонду вторинної стаціонарної медичної допомоги, підготовленого кафедрою менеджменту охорони здоров'я Інституту післядипломної освіти Національного медичного університету імені О.О.Богомольця, наданого представником третьої особи до суду першої інстанції як доказ правомірності оскаржуваної постанови, колегія суддів зазначає, що воно не містить адресата та необхідних реквізитів (зокрема, дати та вихідного номера). Крім того вказане Обґрунтування підписане лише одним автором з трьох зазначених, внаслідок чого не може бути належним доказом по справі, а тому не береться колегією суддів до уваги.

Крім того, суд апеляційної інстанції також звертає увагу на наступне.

За приписами частин першої, четвертої статті 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року (далі - Закон № 794-VII) діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Кабінет Міністрів України регулярно інформує громадськість через засоби масової інформації про свою діяльність, залучає громадян до процесу прийняття рішень, що мають важливе суспільне значення.

Статтею 40 вказаного Закону передбачено, що Кабінет Міністрів України безпосередньо або через органи виконавчої влади забезпечує реалізацію передбачених законом прав об'єднань громадян.

Кабінет Міністрів України розглядає пропозиції об'єднань громадян з питань, що належать до його компетенції.

Згідно з частиною шостою статті 50 Закону № 794-VII проекти актів Кабінету Міністрів України, що мають важливе суспільне значення та визначають права і обов'язки громадян України, підлягають попередньому оприлюдненню в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Матеріали справи не містять у собі доказів оприлюднення у встановленому порядку проекту Постанови № 1024.

Вказані фактичні обставини у даній справі, на думку колегії суддів, свідчать про порушення відповідачем не лише Регламенту та процедури прийняття нормативно-правових актів, а й про порушення критеріїв законності рішень суб'єкта владних повноважень, встановлених частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема, щодо необхідності діяти обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

Крім того, суд першої інстанції відмовляючи у задоволенні позовних вимог виходив з того, що спірною постановою не порушуються права позивача.

Однак, погодитись з таким висновком суду першої інстанції колегія суддів не може, з огляду на наступне.

Відповідно до частини першої статті 19 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» профспілки, їх об'єднання здійснюють представництво і захист трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілок в державних органах та органах місцевого самоврядування, у відносинах з роботодавцями, а також з іншими об'єднаннями громадян.

Так, у пункті 1 розділу І статуту Профспілки зазначено, що позивач є всеукраїнською добровільною неприбутковою громадською організацією, яка об'єднує працівників, що працюють в юридичних особах (закладах, підприємствах, товариствах) галузі охорони здоров'я, санаторно-курортній сфері незалежно від форм власності, осіб, які пов'язані спільними інтересами за родом їх професійної діяльності, які навчаються або працюють у навчальних закладах галузі рівнів акредитації, а також осіб, які займаються медичною практикою та фармацевтичною діяльністю.

Тому, реалізація спірної постанови КМ України зачіпає права, свободи та інтереси безпосередньо членів Профспілки.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку про необхідність скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нової постанови про задоволення позовних вимог Професійної спілки працівників охорони здоров'я України в повному обсязі.

Згідно зі ст.ст. 198 ч. 1 п. 3, 202 ч. 1 п. п. 4 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції скасовує її та ухвалює нове рішення, якщо визнає, що судом першої інстанції порушено норми матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Керуючись ст.ст. 160, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, колегія суддів

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Професійної спілки працівників охорони здоров'я України, Донецької обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Харківської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Чернігівської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Чернівецької обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Черкаської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Волинської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Івано-Франківської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Київської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Кіровоградської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України - задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 грудня 2016 року скасувати та ухваливши нову постанову, якою позовні вимоги Професійної спілки працівників охорони здоров'я України задовольнити в повному обсязі.

Визнати протиправною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 25.11.2015 № 1024 «Про затвердження нормативу забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення».

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення і може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складення повного тексту.

Головуючий суддя:

Судді:

Постанову в повному тексті виготовлено 01 лютого 2017 року.

Головуючий суддя Оксененко О.М.

Судді: Федотов І.В.

Губська Л.В.