Справа № 826/9209/16
Суддя: Келеберда В.І.
Дата ухвалення: 2017-01-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

19 січня 2017 року № 826/9209/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Келеберди В.І. , суддів Данилишина В.М. Качура І.А. розглянувши у порядку письмового провадження справу

за позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України
до Державної регуляторної служби України, третя особа: ПП "Дорстрой"

провизнання протиправним та скасування рішення від 25.03.2016 № 34

О Б С Т А В И Н И С П Р А В И:

Державна архітектурно-будівельна інспекція України звернулась до суду з позовом до Державної регуляторної служби України, третя особа без самостійних вимог на предмет спору ПП «Дорстрой» про визнання незаконним та скасування розпорядження №34 від 25.03.2016 в частині зобов'язання скасувати наказ від 07.12.2015 №45-л в частині зупинення дії ліцензії ПП «Дорстрой» серії АЕ №640081 від 27.04.2015 на провадження архітектурної діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури.

Позовні вимоги мотивовано тим, що оскаржуване розпорядження в частині зобов'язання Державної архітектурно-будівельної інспекції України скасувати наказ від про частині зупинення ліцензії на провадження господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури, прийнято з перевищенням повноважень та є втручанням у дискреційні повноваження позивача, а тому таке розпорядження є протиправним та підлягає скасуванню.

Представник відповідача та представник третьої особи проти позову заперечували, з підстав викладених у письмових запереченнях, які долучено до матеріалів справи, з яких вбачається, що оскаржуване розпорядження прийняте на підставі, в межах та у спосіб визначених Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності".

Представник третьої особи в судове засідання не прибув, хоча був належним чином повідомлений про час, дату та місце судового вирішення справи.

В судовому засіданні за згодою сторін, відповідно до ч. 4 ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства України, ухвалив розглядати справу у порядку письмового провадження.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд

ВСТАНОВИВ:

Наказом Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 07.12.2015 №45-л зупинено дію виданих ліцензій у зв'язку з виявленими порушеннями ліцензійних умов господарської діяльності, зокрема, ПП «Дорстрой» серії АЕ №640081 від 27.04.2015 на провадження архітектурної діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури.

В подальшому, за результатом розгляду апеляції ПП «Дорстрой» Державною регуляторною службою України прийнято розпорядження №34 від 25.03.2016, яким зобов'язано Державну архітектурно-будівельну інспекцію України скасувати наказ від 07.12.2015 №45-л в частині зупинення ліцензії ПП «Дорстрой» серії АЕ №640081 від 27.04.2015 на провадження архітектурної діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури.

Оцінивши за правилами статті 86 Кодексу адміністративного судочинства України надані сторонами докази та пояснення, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, Окружний адміністративний суд міста Києва вважає, що позов підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Відповідно до пункту 7 частини першої статті 1 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган.

Згідно з пунктом 1 частини другої статті 6 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" орган ліцензування для цілей цього Закону за відповідним видом господарської діяльності отримує та розглядає заяву разом з документами, подання яких до органу ліцензування передбачено законом, і за результатом їх розгляду приймає рішення про залишення заяви про отримання ліцензії без розгляду, відмови у видачі ліцензії чи про видачу ліцензії (в електронній формі та/або на паперовому носії), оформлення, переоформлення та видачу інших документів, що стосуються сфери повноважень органу ліцензування.

Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 №294 (далі - Положення №294) визначено, що Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, згідно.

Пунктом 5 частини четвертої Положення №294 визначено, що Держархбудінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює ліцензування господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури.

Відповідно до пункту 7 частини 4 Положення №294 Держархбудінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний контроль за дотриманням ліцензійних умов на провадження господарської діяльності.

Отже, Державна архітектурно-будівельна інспекція України є органом ліцензування в розумінні Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності".

Відповідно до статті 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності".

Частиною 7 статті 19 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Відповідно до частини 1 статті 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" планові заходи здійснюються відповідно до річних або квартальних планів, які затверджуються органом державного нагляду (контролю) до 1 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.

З матеріалів справи вбачається, що позивачем прийнято наказ від 22.09.2015 №1048 "Про затвердження плану перевірок дотримання суб'єктами господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об'єктів IV і V категорії складності, яка підлягає ліцензуванню Держархбудінспекцією, на IV квартал 2015 року", яким затверджено, в тому числі проведення планового заходу управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю у Одеській області ПП «Дорстрой», за адресою: м. Одеса, вул Боровського, 1/4 у термін з 03.11.2015 по 10.11.2015 щодо додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об'єктів IV і V категорії складності, яка підлягає ліцензуванню Держархбудінспекцією.

Частиною 4 статті 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено, що органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб'єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.

20.10.2015 Департаментом Державного архітектурно-будівельного контролю у Одеській області направлено на адресу ПП «Дорстрой» повідомлення від 19.10.2015 №05/1-12150 про проведення планової перевірки щодо додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об'єктів IV і V категорії складності, яке отримано уповноваженою особою товариства 26.10.2015, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення.

За результатами перевірки Департаментом Державного архітектурно-будівельного контролю у Одеській області складений акт від 10.11.2015, про відмову суб'єкта будівельної діяльності від проведення органом ліцензування перевірки.

Згідно пункту 22 Порядку ліцензування господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.12.2007 №1396 (далі - Порядок №1396), підставами для зупинення дії ліцензії є акт перевірки суб'єкта будівельної діяльності щодо порушення ліцензійних умов, якщо виявлені порушення неможливо усунути у процесі провадження будівельної діяльності; акт комісії з розслідування причин аварії на будівництві об'єкта, що не призвела до загибелі людей або тяжких екологічних наслідків.

За результатами розгляду зазначеного акту, позивачем прийнято наказ від 07.12.2015 №45-л в частині зупинення ліцензії ПП «Дорстрой» на провадження господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури.

Відповідно до п. 21 Порядку 1396 підставами для анулювання ліцензії є, зокрема: акт про відмову суб'єкта будівельної діяльності від проведення органом ліцензування перевірки.

З системного аналізу викладеного вбачається, що акт про відмову ПП «Дорстрой» від проведення перевірки не є підставою для зупинення дії ліцензії відповідно до п. 22 Порядку 1396, отже висновок позивача про наявність підстав для зупинення дії ліцензії ПП «Дорстрой» є необґрунтованим.

ПП «Дорстрой» не погоджуючись із зазначеним наказом, звернулось до спеціального уповноваженого органу з питань ліцензування зі скаргою.

За результатом розгляду апеляції ПП «Дорстрой» Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України прийняла рішення про задоволення скарги та зобов'язала Державну архітектурно-будівельну інспекцію України скасувати наказ від 07.12.2015 №45-л в частині зупинення ліцензії ПП «Дорстрой» на провадження господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури.

На підставі зазначеного рішення Державна регуляторна служба України прийняла оскаржуване розпорядження про зобов'язання Державної архітектурно-будівельної інспекції України скасувати наказ 07.12.2015 №45-л в частині зупинення ліцензії ПП «Дорстрой» на провадження господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури.

Згідно частини першої Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 №724 (далі - Положення №724), Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

Пунктом 6 частини першої статті 4 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування утворює Експертно-апеляційну раду з питань ліцензування та забезпечує її діяльність.

Згідно частин першої та другої статті 5 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" експертно-апеляційна рада з питань ліцензування є постійно діючим колегіальним органом при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензування та діє за регламентом, що затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.

Обов'язками Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування є:

1) розгляд апеляцій та інших скарг здобувачів ліцензії, ліцензіатів на дії органу ліцензування або інших заявників щодо порушення законодавства у сфері ліцензування;

2) розгляд звернень органів ліцензування або спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування щодо проведення позапланових перевірок додержання ліцензіатами вимог ліцензійних умов на підставах, передбачених пунктами 4 та 5 частини дев'ятої статті 19 цього Закону.

Пунктом одинадцятим статті 5 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" визначено, що рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування приймається більшістю голосів її членів і оформлюється протокольним рішенням, що підписується особою, яка головувала на засіданні Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування, та секретарем ради, який призначається головою ради з числа її членів.

Рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування щодо розгляду апеляцій або інших скарг здобувачів ліцензії чи ліцензіатів, проектів нормативно-правових актів та/або пропозицій про запровадження чи скасування ліцензування виду господарської діяльності є обов'язковими для розгляду спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування у триденний строк з дня ухвалення відповідного рішення Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування і є підставою для видання спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування розпорядження про задоволення апеляції або про відхилення апеляції, про розгляд скарг, про погодження чи відхилення проектів нормативно-правових актів та/або усунення порушень законодавства у сфері ліцензування.

Розпорядження про задоволення апеляції чи про відхилення апеляції, про розгляд скарг, про погодження чи відхилення проектів нормативно-правових актів та/або усунення порушень законодавства у сфері ліцензування надсилаються відповідному органу ліцензування та здобувачеві ліцензії, ліцензіату чи заявнику протягом трьох робочих днів з дня їх прийняття.

Аналіз приписів Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" свідчить про наступний алгоритм розгляду скарг здобувачів ліцензії:

- Експертно-апеляційна рада розглядає скарги здобувачів ліцензії на дії органу ліцензування;

- за результатами розгляду зазначених скарг Експертно-апеляційна рада приймає рішення, більшістю голосів її членів, яке оформлюється протоколом;

- рішення Експертно-апеляційної ради, яке оформлене протоколом є підставою для видання спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування розпорядження про задоволення апеляції або про відхилення апеляції.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як випливає зі змісту Рекомендації № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980 під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Отже, Державна регуляторна служба України зобов'язана діяти відповідно до покладених на неї Положенням №724 завдань.

Пунктом 29 частини четвертої Положення №724 визначено, що Державна регуляторна служба України видає відповідно до Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" розпорядження про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування.

Отже, приписи Положення №724 узгоджуються з приписами пункту одинадцятого статті 5 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", а саме, Державна регуляторна служба України на підставі рішення Експертно-апеляційної ради приймає розпорядження про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування, а не про зобов'язання органу ліцензування вчинити ті чи інші дії, які по своїй природі є реалізацією адміністративним органом влади своїх дискреційних повноважень.

Враховуючи зазначене, суд приходить до висновку, що згідно приписів статті 5 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" та пунктом 29 частини четвертої Положення №724, за результатами розгляду рішення Експертно-апеляційної ради Державна регуляторна служба України має прийняти рішення щодо оцінки правомірності/неправомірності дій органу ліцензування, а не про зобов'язання Державну архітектурно-будівельну інспекцію України скасувати наказ про частині зупинення дії ліцензії на провадження господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури, що є правом Державної архітектурно-будівельної інспекції України, яке прямо передбачене Порядком №1396.

Аналогічна позиція викладена в ухвалі Київського апеляційного адміністративного суду міста Києва від 24.05.2016 №826/25389/15.

Щодо посилання третьої особи на норми Закону N 71-VIII "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи".

Пунктом 8 Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність деяких законодавчих актів України" від 28.12.2014 р. N 76-VIII(надалі - Закон N 76-VIII) передбачено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня - червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.

Таким чином законодавчим органом на період з січня по червень 2015 року встановлено певні обмеження щодо проведення перевірок суб'єктів господарювання всіма контролюючими органами. Однак, такі обмеження згідно з Законом N 76-VIII не поширюються на перевірки, які проводяться у вказаний період Державною фіскальною службою України та Державною фінансовою інспекцією України.

Крім цього, 28.12.2014 р. Верховною Радою України прийнято Закон N 71-VIII "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи" (надалі - Закон N 71-VIII), відповідно до п. 3 Прикінцевих положень якого встановлено, що у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України. Зазначене обмеження не поширюється:

- з 1 січня 2015 року на перевірки суб'єктів господарювання, що ввозять на митну територію України та/або виробляють та/або реалізують підакцизні товари, на перевірки дотримання норм законодавства з питань наявності ліцензій, повноти нарахування та сплати податку на доходи фізичних осіб, єдиного соціального внеску, відшкодування податку на додану вартість;

- з 1 липня 2015 року на перевірки платників єдиного податку другої і третьої (фізичні особи - підприємці) груп, крім тих, які здійснюють діяльність на ринках, продаж товарів у дрібнороздрібній торговельній мережі через засоби пересувної мережі, за винятком платників єдиного податку, визначених пунктом 27 підрозділу 10 розділу XX "Перехідні положення" Податкового кодексу України, з питань дотримання порядку застосування реєстраторів розрахункових операцій.

З системного аналізу викладеного вбачається, що норми Закону N 76-VIII, зокрема щодо обмежень у проведенні перевірок, є загальними та стосуються всіх контролюючих органів. Тоді як норми Закону N 71-VIII, у процитованій частині, є спеціальними та стосуються контролюючих органів, що забезпечують формування єдиної державної податкової, державної митної політики щодо адміністрування податків, зборів та митних платежів, оскільки критеріями визначення переліку підприємств, на які такі обмеження не поширюються, зокрема, є обсяг доходу за попередній календарний рік, а також певний вид діяльності таких підприємств (виробництво чи імпорт підакцизних товарів).

Саме така оцінка положень вказаних вище нормативних актів робить логічною та послідовною позицію законодавчого органу, яким в один день прийнято різні за змістом норми щодо одних і тих самих правовідносин, зокрема, обмеження повноважень контролюючих органів у проведенні перевірок суб'єктів господарювання.

Крім того, відповідно до ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» посадовим особам органів державного архітектурно-будівельного контролю забороняється витребовувати інформацію та документи податкової, фінансової звітності, щодо оплати праці, руху коштів та інші, не пов'язані із здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю. Отже, відповідач в силу згадуваної норми Закону позбавлений можливості надати оцінку обсягам доходу суб'єктам господарювання, що також вказує на не поширення норм Закон N 71-VIII на відповідача.

З огляду на викладене, доводи третьої особи, що позивач не мав правових підстав для призначення планової перевірки є необґрунтованими.

Враховуючи, що судом встановлено відсутність у позивача підстав для зупинення дії ліцензії ПП «Дорстрой», отже наказ від 07.12.2015 №45-л в частині зупинення ліцензії ПП «Дорстрой» на провадження господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури є протиправним, а відтак оскаржуване розпорядження є обґрунтованим, отже позов не підлягає задоволенню.

Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 1 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України.

Згідно з частиною 2 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, проаналізувавши матеріали справи та надані сторонами докази, а також усні та письмові доводи представників сторін стосовно заявлених позовних вимог, суд дійшов до висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог.

Керуючись статтями 2-7, 69-71, 94, 122, 160-163, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

ПОСТАНОВИВ:

Відмовити в задоволенні позову.

Постанова набирає законної сили в порядку, встановленому ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України. Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів за правилами, встановленими ст.ст. 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги.

Головуючий Суддя В.І. Келеберда

Судді В.М. Данилишин

І.А. Качур