Справа № 824/562/16-а
Суддя: Залімський І. Г.
Дата ухвалення: 2017-01-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

У Х В А Л А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 824/562/16-а

Головуючий у 1-й інстанції: Лелюк О.П.

Суддя-доповідач: Залімський І. Г.

24 січня 2017 року

м. Вінниця

Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Залімського І. Г.

суддів: Сушка О.О. Смілянця Е. С. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційні скарги Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області та Національної поліції України на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 листопада 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Центральної атестаційної комісії № 1, треті особи: Національна поліція України, Головне управління Національної поліції в Чернівецькій області, Управління патрульної поліції у м.Чернівцях про скасування рішення та зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_2 звернувся до Чернівецького окружного адміністративного суду із позовом до Центральної атестаційної комісії № 1, треті особи: Національна поліція України, Головне управління Національної поліції в Чернівецькій області, Управління патрульної поліції у м.Чернівцях про скасування рішення та зобов'язання вчинити дії.

Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 листопада 2016 року позов задоволено частково.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням в частині задоволення позову, Головне управління Національної поліції в Чернівецькій області та Національна поліція України подали апеляційні скарги, в яких просять постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 листопада 2016 року скасувати, прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до неповного з'ясування обставин справи і, як наслідок, невірного вирішення справи та прийняття необґрунтованої постанови.

Сторони у справі повноважних представників у судове засідання не направили, хоча повідомлялись про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, що підтверджується матеріалами справи.

Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 197 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на основі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодної з осіб, які беруть участь у справі, у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, колегія суддів визнала за можливе розглянути апеляційну скаргу в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги необхідно залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.

Як вірно встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_2 з березня 2007 року проходив службу в органах внутрішніх справ України, а з 07 листопада 2015 року - в органах поліції на посаді старшого інспектора Новодністровського відділення поліції Кельменецького відділу поліції Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області з присвоєнням в порядку переатестування спеціального звання майор поліції відповідно до наказу Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області від 07 листопада 2015 року № 43о/с.

Згідно наказу Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області від 12 травня 2016 року №60 о/с майора поліції ОСОБА_2 призначено на посаду інспектора Кіцманського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області на підставі поданого рапорту.

З метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри, Національною поліцією України видано накази від 20 листопада 2015 року № 210 о/с «Про проведення атестування поліцейських апарату Національної поліції України, головних управлінь Національної поліції в Київській області та м. Києві» та від 02 грудня 2015 року № 134 «Про затвердження персонального складу центральної атестаційної комісії Національної поліції України».

11 лютого 2016 року Головним управлінням Національної поліції в Чернівецькій області видано наказ №117 «Про організацію проведення атестування поліцейських Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області».

На підставі зазначених вище наказів були створені атестаційні комісії, затверджено їх склад та 18 липня 2016 року Центральною атестаційною комісією №1 Апарату Національної поліції України проведено атестування позивача.

Згідно протоколу ОП №15.00008187.0037785 від 18 липня 2016 року засідання Центральної атестаційної комісії №1 Апарату Національної поліції України членами атестаційної комісії під час проведення атестування позивача було досліджено атестаційний лист, декларацію про доходи, послужний список (форми 1), інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 5 Закону України "Про очищення влади", інформацію з відкритих джерел.

За наслідками проведеної співбесіди, комісія прийняла рішення "займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність".

Не погоджуючись із наведеним рішенням (висновком) атестаційної комісії, оформленим протоколом від 18 липня 2016 року, ОСОБА_2 оскаржив його до Центральної апеляційної атестаційної комісії №1 Апарату Національної поліції України.

13 вересня 2016 року апеляційною комісією було прийнято рішення, оформлено протоколом №ОП№15.00035656.0037785, про те, що скарга ОСОБА_2 розгляду не підлягає, оскільки ним набрано лише 40 балів, у зв'язку з чим у нього не виникло право на оскарження рішення Центральної атестаційної комісії №1 Національної поліції України.

Позивач не погодився із висновками атестаційної комісії, а тому звернувся до суду.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що у відповідача не було підстав для атестування позивача, а відповідач не довів обґрунтованості висновку атестаційної комісії.

Колегія суддів погоджується із вказаним висновком суду першої інстанції, виходячи з викладеного нижче.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначає Закон України "Про Національну поліцію" від 02.07.2015 № 580-VIII (далі - Закон № 580-VIII).

Відповідно до п.9 розд.11 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VIII, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Пунктом 10 розділу ХІ (Прикінцеві та перехідні положення) Закону № 580-VIII передбачено, що працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів. Указані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.

Отже, для працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, Законом № 580-VIII встановлений альтернативний порядок призначення на службу до поліції: шляхом видання наказів про призначення за їх згодою або шляхом проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. При цьому, відповідно до розділу ХІ (Прикінцеві та перехідні положення) Закону № 580-VIII право вибору процедури призначення на службу в поліції належить саме працівникам міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, а не керівникам органів (закладів, установ) поліції. Зазначене право таких працівників міліції Законом № 580-VIII не обмежується, в тому числі шляхом запровадження обов'язкової атестації, яка передує виданню наказів про призначення на відповідну посаду в поліції, або проводиться після призначення на посаду.

Тому видання наказу про призначення на службу в поліції є самостійною і достатньою підставою для призначення колишніх працівників міліції на посади, створені в структурі Національної поліції України, адже п.9 розд.11 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VIII не передбачає процедури переатестування колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді як під час прийняття, так і під час подальшого проходження служби в поліції.

Відповідно до ч.1-2 ст. 57 Закону №580-VIII атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Аналогічні норми в частині підстав для проведення атестування містить також Інструкція "Про порядок проведення атестування поліцейських", затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 №1465 (далі - Інструкція №1465), зокрема її пункт 3 розділу І.

Відповідно до ч.3-5 ст. 57 Закону №580-VIII атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками. Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами. Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України.

Отже, виходячи з наведених норм законодавства та мети проведення атестації, прийняття рішення про проведення атестації стосовно конкретного поліцейського та, власне, проведення атестації може мати місце у виключних випадках, а саме: при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Колегія суддів зауважує, що мета атестування, закріплена у ч.1 ст.57 Закону №580-VIII, не утворює самостійну підставу для проведення атестування і перебуває у системному взаємозв'язку з вичерпними підставами, визначеними у частині другій даної статті.

Встановлено, що атестування позивача проведено згідно наказу Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області видано наказ №117 від 11 лютого 2016 року «Про організацію проведення атестування поліцейських Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області» в порядку атестації усіх поліцейських ГУ НП в Чернівецькій області з метою оцінки їх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Водночас, в тексті даного наказу відсутнє посилання на відповідний підпункт частини 2 статті 57 Закону №580-VIII з зазначенням підстави проведення атестації, визначеної цим Законом. До того ж, в процесі судового розгляду справи не встановлено наявності жодної з підстав, зазначених у частині 2 статті 57 Закону № 580-VIII, для призначення та проведення атестації позивача, переведеного на службу в поліцію відповідно до пункту 9 розділу ХІ (Прикінцеві та перехідні положення) Закону № 580-VIII.

Отже, закріплену у ч.1 ст.57 Закону №580-VIII мету атестування керівник позивача необґрунтовано розцінив як самостійну і достатню підставу для проведення атестування поліцейських (серед яких був і позивач).

Слід також зауважити, що згідно п.4 р.1 Інструкції №1465 прийняття рішення про проведення атестування поліцейських належить до виключної компетенції керівника органу поліції, який призначає їх на посади. Тому є безпідставними доводи відповідача щодо самостійного прийняття позивачем рішення про проходження атестування, як підстави для призначення атестування відповідачем. Також суд враховує, що ознайомивши позивача з наказом про проведення атестування, відповідач не повідомив останнього про можливість відмови від проходження атестації та відсутність правових наслідків такої відмови для позивача, порушивши тим самим задекларований статтею 6 Конвенції про захист прав і основоположних свобод принцип юридичної визначеності. У пункті 143 Рішення у справі "Олександр Волков проти України" Європейський суд з прав людини констатував, що принцип юридичної визначеності застосовується і до процедур, що були використані для звільнення з посади, включаючи процес ухвалення рішення. Європейський суд у пункті 169 зазначеного рішення також зазначив, що вислів "згідно із законом" для зацікавленої особи, передбачає мати можливість передбачити наслідки дії оскаржуваного акту щодо себе.

Таким чином, позивача було протиправно включено до списку поліцейських, які підлягали атестуванню. Як наслідок, всі наступні дії щодо позивача, такі як проведення атестації, звільнення його з поліції за наслідками атестації - є протиправними, оскільки здійснювались на підставі і внаслідок неправомірного застосування вимог ст. 57 Закону №580-VIII.

Колегія суддів також погоджується із висновками суду першої інстанції щодо безпідставності висновку атестаційної комісії про невідповідність позивача займаній посаді та враховує наступне.

Пунктом 15 розділу IV Інструкції №1465 передбачено, що атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження) (пункт 16 розділу IV Інструкції № 1465).

Згідно п.11 р.IV Інструкції №1465 при прийнятті рішення атестаційна комісія розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.

Пунктом 3 розділу IV Інструкції №1465 визначено, що атестаційні листи на поліцейських складають безпосередні керівники. Відповідно до пункту 9 розділу IV Інструкції № 1465 до відповідного розділу атестаційного листа прямі керівники після всебічного розгляду змісту атестаційного листа вносять один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Згідно з п. 10 розділу IV Інструкції №1465, з метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування. За результатами проведеного тестування атестаційна комісія встановлює мінімальний бал, що становить 25 балів за тестом на знання законодавчої бази (далі - професійний тест) та 25 балів за тестом на загальні здібності та навички, який в обов'язковому порядку ураховується атестаційною комісією при прийняті рішення, визначеного пунктом 15 цього розділу.

Пунктом 20 розділу IV Інструкції №1465 визначено, що усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.

Розглянувши атестаційний лист на позивача, результати тестування та інші матеріали, провівши співбесіду з позивачем, атестаційна комісія прийняла рішення про невідповідність позивача займаній посаді та звільнення його зі служби в поліції через службову невідповідність.

Рішення комісії оформлене протоколом засідання атестаційної комісії ОП №15.00008187.0037785 від 18 липня 2016 року.

Вказаний протокол, всупереч вимог пунктів 11, 15, 20 і 21 розділу IV Інструкції № 1465, не містить відомостей про результати розгляду та обговорення комісією всіх матеріалів, зібраних на позивача. У вказаному протоколі не відображений хід проведення співбесіди з позивачем, зміст питань, які ставилися позивачу, та відповіді на них, відсутнє посилання на матеріали, на підставі яких прийняте зазначене рішення. Протокол містить лише результати голосування членів комісії та висновок про невідповідність позивача займаній посаді.

Колегія суддів зауважує, що за результатами тестування позивач отримав бали вищі за мінімальні, при цьому атестаційний лист на позивача, декларація про доходи, послужний список, інформаційна довідка, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених п.2 ч.5 ст.5 Закону України "Про очищення влади", інформація з відкритих джерел не містять негативних даних щодо позивача.

Вказане доводить, що висновки (рішення) комісій не містять безпосередніх доказів невідповідності позивача займаній посаді, та є необґрунтованими. При цьому рішення атестаційних комісій, наслідком яких є звільнення атестованого, повинні бути вмотивованими і відображати усі суттєві обставини, які були підставою для їх прийняття, що стверджується також судовою практикою Європейського Суду з прав людини.

Так, Європейський Суд з прав людини у п.36 рішення "Суомінен проти Фінляндії" від 1 липня 2003 року вказує, що орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Відповідно до приписів пункту 28 розділу IV Інструкції № 1465 зазначені у атестаційному листі висновки атестаційної комісії про невідповідність займаній посаді та необхідність звільнення позивача зі служби в поліції через службову невідповідність фактично є безумовною підставою для видання керівником відповідного наказу.

Верховний Суд України у постанові від 27 січня 2016 року по справі №21-425а14. зауважує, що вчинення органом державної влади дії (прийняття рішень) з порушенням приписів Конституції України та Закону, який регулює відповідні правовідносини, призводить до визнання таких дій (рішень) незаконними та відсутності правових наслідків таких дій (рішень).

Колегія суддів вважає необґрунтованими посилання відповідача на рішення Європейського суду з прав людини, згідно яких суд не повинен підміняти думку національних органів (атестаційних комісій) будь-якою своєю думкою. Так, Вирішуючи спір щодо правомірності рішень атестаційної комісії суд, діючи в межах повноважень, наданих статтею 124 Конституції України, перевіряє, чи дотримані відповідачем під час їх прийняття вимоги статті 19 Конституції України, Закону № 580-VIII та Інструкції № 1465, не втручаючись у дискреційні повноваження відповідача щодо встановлення відповідності позивача займаній посаді.

На підставі викладеного, судова колегія вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права і прийшов до обґрунтованого висновку про задоволення позовних вимог, а доводи апеляційних скарг не спростовують висновки суду першої інстанції.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 198 та статті 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають залишенню без задоволення, а постанова суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд

У Х В А Л И В :

апеляційні скарги Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області та Національної поліції України залишити без задоволення, а постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 листопада 2016 року - без змін.

Ухвала суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. ст. 212, 254 КАС України.

Головуючий Залімський І. Г.

Судді Сушко О.О. Смілянець Е. С.