Справа № 826/9191/16
Суддя: Аблов Є.В.
Дата ухвалення: 2017-01-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

826/9191/16

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

19 січня 2017 року № 826/9191/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: головуючого судді Аблова Є.В., судді Погрібніченка І.М., судді Шулежка В.П., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Запорізької обласної об’єднаної організації Всеукраїнської профспілки персоналу органів та установ пенітенціарної служби до Кабінету Міністрів України про визнання незаконними постанов Кабінету Міністрів України від 18.05.2016 року №343 та №348,-

В С Т А Н О В И В:

З позовом до Окружного адміністративного суду міста Києва звернулася Запорізька обласна об’єднана організація Всеукраїнської профспілки персоналу органів та установ пенітенціарної служби до Кабінету Міністрів України, в якому просить суд: визнати протиправною та незаконною постанову Кабінету Міністрів України від 18.05.2016 року №343 «Деякі питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади системи юстиції» та постанову Кабінету Міністрів України від 18.05.2016 року №348 «Про ліквідацію територіальних органів управління Державної пенітенціарної служби та утворення територіальних органів Міністерства юстиції».

Позовні вимоги мотивовано тим, що Кабінетом Міністрів України порушено порядок реорганізації та ліквідації Державної кримінально-виконавчої служби, передбачений спеціальним Законом України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України». Крім того, позивач стверджує, що в порушення вимог постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 року №996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» Кабінетом Міністрів України, постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 року №996 «Про питання проведення анти дискримінаційної експертизи та громадської анти дискримінаційної експертизи проектів нормативно-правових актів» порушено порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики та порядок проведення органами виконавчої влади анти дискримінаційної експертизи проектів нормативно-правових актів.

Крім того, позивач стверджує, що Кабінет Міністрів України, приймаючи Постанови, допустив перевищення своїх службових повноважень, оскільки повноваження щодо ліквідації Державної пенітенціарної служби України відповідно до частини 1 статті 7 Закону України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України» належать лише Президенту України, а процедура її прийняття не відповідала чинному законодавства України, зокрема, пункту 5 параграфу 33 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Уряду від 18.07.2007 № 950 (щодо обов'язковості погодження проекту акту Кабінету Міністрів України усіма заінтересованими органами), пункту 7 параграфу 33 (щодо залучення до розроблення проекту акта народних депутатів, науковців та інших фахівців, а також представників об'єднань громадян), пункту 1 параграфу 34 (щодо здійснення необхідних фінансово-економічних розрахунків з визначенням джерел покриття витрат, пов'язаних із реорганізацією, наступним вивільнення працівників Державної пенітенціарної служби України).

На думку позивача, відповідачем під час прийняття постанов №343 та №348 від 18.05.2016 року порушено вимоги Параграфу 50 Регламенту Кабінету Міністрів України.

В ході судового розгляду представник позивача позовні вимоги підтримав та просив суд їх задовольнити.

Представник відповідача проти позову заперечував з підстав, викладених в письмових запереченнях, що долучені до матеріалів справи.

В судове засідання представник відповідача не прибув, про дату, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином.

Враховуючи неявку представника відповідача, суд у відповідності до ч. 6 ст. 128 Кодексу адміністративного судочинства України ухвалив розглядати справу у порядку письмового провадження.

Розглянувши подані позивачем і відповідачем документи і матеріали, всебічно і повно з’ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об’єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.

18.05.2016 року Кабінет Міністрів України прийняв:

- постанову №348 «Про ліквідацію територіальних органів управління Державної пенітенціарної служби та утворення територіальних органів Міністерства юстиції», якою постановлено ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи управління Державної пенітенціарної служби за переліком згідно з додатком 1; утворити як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції — міжрегіональні управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації за переліком згідно з додатком 2.

- постанову №343 «Деякі питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади системи юстиції», якою постановлено ліквідувати Державну пенітенціарну службу, поклавши на Міністерство юстиції завдання і функції з реалізації державної політики у сфері виконання кримінальних покарань та пробації; установити, що Міністерство юстиції є правонаступником Державної пенітенціарної служби, що ліквідується, в частині реалізації державної політики у сфері виконання кримінальних покарань та пробації; утворити комісію з ліквідації Державної пенітенціарної служби.

Незгода позивача з даними постановами зумовила його звернення до суду з даним позовом, при вирішенні якого суд виходить з наступного.

Згідно із ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст. 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Підставами для визнання протиправним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. При цьому, обов'язковою умовою скасування такого рішення є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

Відповідно до ч. 3 ст. 36 Конституції України, громадяни мають право на участь у професійних спілках з метою захисту своїх трудових і соціально-економічних прав та інтересів. Професійні спілки є громадськими організаціями, що об'єднують громадян, пов'язаних спільними інтересами за родом їх професійної діяльності. Професійні спілки утворюються без попереднього дозволу на основі вільного вибору їх членів. Усі професійні спілки мають рівні права. Обмеження щодо членства у професійних спілках встановлюються виключно цією Конституцією і законами України.

Згідно з п. 11 ст. 92 Конституції України засади утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян віднесено до найважливіших суспільних відносин, які визначаються виключно законами України.

Особливості правового регулювання, засади створення, права та гарантії діяльності професійних спілок визначає Закон України від 15.09.1999 №1045-XIV «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» (далі - Закон №1045-XIV).

Відповідно до ст. 1 вказаного Закону, професійна спілка (профспілка) - добровільна неприбуткова громадська організація, що об'єднує громадян, пов'язаних спільними інтересами за родом їх професійної (трудової) діяльності (навчання).

Згідно з ч. 1 ст. 19 Закону №1045-XIV профспілки, їх об'єднання здійснюють представництво і захист трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілок в державних органах та органах місцевого самоврядування, у відносинах з роботодавцями, а також з іншими об'єднаннями громадян.

Статтею 21 Закону №1045-XIV визначено, що проекти нормативно-правових актів, які стосуються регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, розглядаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з урахуванням думки відповідних профспілок, об'єднань профспілок.

Профспілки, їх об'єднання мають право вносити пропозиції суб'єктам права законодавчої ініціативи і відповідним державним органам про прийняття або внесення змін до законів і інших нормативно-правових актів з питань формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин.

Профспілки, їх об'єднання мають право брати участь у розгляді органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а також роботодавцями, їх об'єднаннями, іншими об'єднаннями громадян своїх пропозицій.

Відповідно до ст. ст. 6 і 7 Закону №1045-XIV, громадяни України мають право на основі вільного волевиявлення без будь-якого дозволу створювати профспілки, вступати до них та виходити з них на умовах і в порядку, визначених їх статутами, брати участь у роботі профспілок.

Членами профспілок можуть бути особи, які працюють на підприємстві, в установі або організації незалежно від форм власності і видів господарювання, у фізичної особи, яка використовує найману працю, особи, які забезпечують себе роботою самостійно, особи, які навчаються в навчальному закладі.

Відповідно до ст. 14 Закону №1045-XIV, профспілки діють відповідно до законодавства та своїх статутів.

Позивачем у справі є профспілка персоналу органів і установ пенітенціарної служби, правовий статус якої визначений статутом відповідно до Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності».

Представництво інтересів членів профспілки у взаємовідносинах з роботодавцями, державними органами та органами місцевого самоврядування здійснюється на основі системи колективних договорів та угод, а також відповідно до законодавства. Жодних доказів порушення таких прав позивачем суду не надано.

Не надано суду і докази, що підтверджують повноваження на представництво інтересів членів профспілки саме щодо оскарження постанов Кабінету Міністрів України від 18.05.2016 №343 «Про питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади системи юстиції» та №348 «Про ліквідацію територіальних органів управління Державної пенітенціарної служби та утворення територіальних органів Міністерства юстиції».

Крім того, суд зазначає, що в ході розгляду даної справи позивач не надав суду документальні докази на підтвердження факту застосування до членів Професійної спілки оскаржуваної постанови або те, що вона (її члени) є суб'єктами відповідних правовідносин, на які поширюється дія цього акта.

Оцінюючи зміст оскаржуваних постанов на предмет їх законності та правомірності прийняття, суд керується наступним.

Відповідно до статті 7 Закону України «Про кримінально-виконавчу службу України» (в редакції від 14.04.2009) центральний орган виконавчої влади з питань виконання покарань утворюється, реорганізовується та ліквідовується Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Конституцією України» від 07.10.2010 внесено зміни до Закону України «Про кримінально-виконавчу службу України», зокрема, у частині першій статті 7 слова «Кабінетом Міністрів України» замінено словами «Президентом України».

Проте пунктом 1 Закону України «Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Конституцією України» від 23.02.2014 № 763-УІІ визнано таким, що втратив чинність «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Конституцією України» від 07.10.2010.

Пунктом 2 вказаного закону передбачено, що норми законів України, до яких вносилися зміни Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Конституцією України», які втратили чинність згідно з пунктом 1 цього Закону, діють в редакції, чинній станом на 7 жовтня 2010 року, з урахуванням змін, внесених законами України після 7 жовтня 2010 року, у частинах, що відповідають нормам Конституції України, які діють станом на дату набрання чинності цим Законом.

Отже, відповідно до статті 7 Закону України «Про кримінально-виконавчу службу України» в редакції, що діє станом на момент звернення позивача до суду, центральний орган виконавчої влади з питань виконання покарань утворюється, реорганізовується та ліквідовується Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України.

Статтею 6 Конституції України встановлено, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ст. ст. 113, 116 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, забезпечує виконання Конституції і законів України; утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Зазначені положення Конституції України кореспондують зі ст.1 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», ст.1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», відповідно до яких систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади. Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України.

Відповідно до ст.ст.2, 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» одним з загальних питань діяльності Кабінету Міністрів України є спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю. Кабінет Міністрів України затверджує граничну чисельність працівників міністерств та інших центральних органів виконавчої влади в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України для утримання органів виконавчої влади.

Стаття 117 Конституції України, ст.49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» регламентує повноваження Кабінету Міністрів України, який в межах свої своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

Зазначені норми кореспондують з положеннями статті 5 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», яка встановлює, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України.

Утворення, реорганізація та ліквідація міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади здійснюються з урахуванням завдань Кабінету Міністрів України, а також з урахуванням необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади і недопущення дублювання повноважень.

Міністерство, інший центральний орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.

Конституція України відносить утворення, реорганізацію та ліквідацію відповідно до закону міністерств та інших центральних органів виконавчої влади до повноважень Кабінету Міністрів України (пункт 91 статті 116 Конституції України, абзац п'ятий підпункту «в» пункту 6 частини першої статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»).

Аналогічні положення містяться у частині першій статті 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», згідно якої Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина, а також частині другій статті 16 та частині першій статті 18 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».

Отже, станом на дату прийняття постанов повноваження щодо ліквідації Державної пенітенціарної служби України та її територіальних установ належали не Президенту України, а саме КМУ.

Враховуючи викладене, Кабінет Міністрів України при виданні оскаржуваних постанов діяв на підставі, у спосіб та в межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України.

Стосовно доводів позивача щодо порушення прийняття оскаржуваних постанов, суд виходить з наступного.

Відповідно до пункту 7 параграфу 33 Регламенту КМУ до розроблення проекту акта Кабінету Міністрів можуть залучатися за згодою народні депутати України, науковці та інші фахівці, а також представники об'єднань громадян.

Під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів України з питань, що стосуються формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, відповідний проект акта в обов'язковому порядку надсилається уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноваженому представнику всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців.

З наявних в матеріалах справи додаткових документів вбачається, що проект постанов погоджені із Спільним представницьким органом репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні та Спільним представницьким органом сторони роботодавців на національному рівні, що підтверджується копією листів Спільного представницького органу репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні та Спільного представницького органу сторони роботодавців на національному рівні від 04.05.2016 №01-13/475-спо та від 26.04.2016 №16-2-0290.

Відповідно до пункту 5 параграфу 33 Регламенту КМУ проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань).

Пунктом 1 параграфу 37 Регламенту КМУ передбачається, що розробник надсилає заінтересованому органу проект акта Кабінету Міністрів, завізований керівником органу, який є розробником, разом з пояснювальною запискою, а також порівняльною таблицею (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів).

На виконання вимог вказаного пункту проекти Постанов були погоджені із усіма зацікавленими сторонами, зокрема, Міністерством фінансів України, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, Міністерством внутрішніх справ України, а також Національним агентством України з питань державної служби, на підтвердження чого представником відповідача до суду надано копії відповідних листів із погодженням.

Водночас, позивачем не доведено належними доказами той факт, що інші органи, зокрема, Генеральна прокуратура України та Міністерство охорони здоров'я України, Служба безпеки України та Рада національної безпеки і оборони України є зацікавленими органами у правовідносинах, що врегульовані оскаржуваними постановами.

При цьому, згідно аналізу норм, що врегульовують діяльність Державної пенітенціарної служби України, судом вбачається, що зазначена служба взаємодіє із іншими органами державної влади, водночас чинне законодавство не передбачає, що всі такі органи є зацікавленими щодо питань, пов'язаних з ліквідацією служби та забезпеченням прав її працівників.

З урахуванням наведеного, судом не вбачається порушення відповідачем при виданні оскаржуваних постанов вимог пункту 5 параграфу 33 та пункту 1 параграфу 37 Регламенту КМУ.

Додатково суд зазначає, що параграфом 34 Регламенту КМУ визначено, що під час розроблення проекту акта Кабінету Міністрів розробник аналізує стан справ у відповідній сфері правового регулювання, причини, які зумовлюють необхідність підготовки проекту, визначає предмет правового регулювання, механізм вирішення питання, що потребує врегулювання, передбачає правила і процедури, які, зокрема, унеможливлювали б вчинення корупційних правопорушень, а також робить прогноз результатів реалізації акта та визначає критерії (показники), за якими оцінюватиметься ефективність його реалізації.

Якщо реалізація акта потребує фінансування з державного чи місцевого бюджетів, розробник проводить необхідні фінансово-економічні розрахунки.

Фінансово-економічні розрахунки під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів проводяться за методикою, що розробляється та затверджується Мінфіном.

Пунктом 4 пояснювальної записки до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади системи юстиції» від 10.05.2016 передбачено, що реалізацію проекту буде здійснено в межах кошторисних призначень для Державної пенітенціарної служби України.

Так під час розробки вказаного проекту головним розробником зроблені розрахунки щодо потреби коштів для проведення розрахунків із персоналом територіальних органів Державної пенітенціарної служби України у разі його звільнення та в результаті зроблений висновок про те, що реалізація проекту акта не потребує додаткових витрат із Державного бюджету України.

В подальшому, проекти оскаржуваних постанов разом із вказаними розрахунками були направлені листом Міністерства юстиції України від 20.04.2016 №3234/6/26-16 до Міністерства фінансів України.

Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство фінансів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №375 Мінфін є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує, зокрема, державну фінансову та бюджетну політику, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю, казначейського обслуговування бюджетних коштів,

Підпунктом 3 пункту 4 вказаного положення передбачено, що Мінфін відповідно до покладених на нього завдань погоджує проекти законів, які надходять на погодження від інших міністерств та центральних органів виконавчої влади, готує у межах повноважень, передбачених законом, висновки і пропозиції до проектів законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, та проектів законів, внесених на розгляд Верховної Ради України іншими суб'єктами права законодавчої ініціативи, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Отже, Міністерство фінансів України, як орган, до компетенції якого відповідно до чинного законодавства віднесені, зокрема, повноваження щодо забезпечення, формування та здійснення державної фінансової та бюджетної політики, а також політики у сфері державного фінансового контролю, казначейського обслуговування бюджетних коштів, погодився із висновком головного розробника постанови - Міністерства юстиції України про те, що реалізація проекту акта не потребує додаткових витрат із Державного бюджету України.

Наведене в сукупності спростовує доводи позивача про порушення відповідачем вимог параграфу 34 Регламенту Кабінету Міністрів України.

За таких обставин, суд дійшов висновку, що при прийнятті оскаржуваних постанов Кабінет Міністрів України діяв в межах наданих чинним законодавством повноважень та на виконання покладених на нього завдань, обґрунтованих підстав для визнання вищевказаних постанов незаконними позивачем не доведено та не встановлено судом під час розгляду даної адміністративної справи, а відтак підстави для визнання оскаржуваних постанов протиправними та їх скасування відсутні.

Відповідно до ст. 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 1 ст. 71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову (ч. 2 ст. 71 КАС України).

Виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та наданих сторонами доказів, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог та відсутність правових підстав для задоволення позову.

Керуючись ст.ст. 94, 158-163 КАС України, суд –

П О С Т А Н О В И В:

В задоволенні позову Запорізької обласної об’єднаної організації Всеукраїнської профспілки персоналу органів та установ пенітенціарної служби відмовити повністю.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подачі в Окружний адміністративний суд міста Києва апеляційної скарги на постанову протягом десяти днів з дня її проголошення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає до Київського апеляційного адміністративного суду.

Якщо апеляційна скарга не була подана у строк, встановлений ст. 186 КАС України, постанова набирає законної сили після закінчення цього строку.

Головуючий суддя Аблов Є.В.

Суддя Погрібніченко І.М.

Суддя Шулежко В.П.