Справа № 761/36630/15-а
Суддя: Степанюк А.Г.
Дата ухвалення: 2017-01-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

Іменем України

24 січня 2017 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Степанюка А.Г.,

суддів - Кузьменка В.В., Шурка О.І.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця» на постанову Шевченківського районного суду м. Києва від 29 серпня 2016 року у справі за адміністративним позовом державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця» до виконавчого комітету Коростенської міської ради Житомирської області, Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Коростенської міської ради Житомирської області про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИЛА:

У грудні 2015 року державне територіально-галузеве об'єднання «Південно-Західна залізниця» (далі - Позивач, ДТГО «ПЗЗ») звернулося до Шевченківського районного суду м. Києва з позовом до виконавчого комітету Коростенської міської ради Житомирської області (далі - Відповідач-1, Виконавчий комітет Коростенської міськради), Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Коростенської міської ради Житомирської області (далі - Відповідач-2, УПСЗН Коростенської міськради) про:

- визнання протиправними дій відповідачів щодо відмови в укладенні додаткової угоди до договору про відшкодування за перевезення пільгової категорії пасажирів залізничним транспортом за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам від 28.01.2015 року №17 (від 24.02.2015 року №ПЗ/ДН-4-155190/НЮ);

- зобов'язання відповідачів укласти з ДТГО «ПЗЗ» додаткову угоду до договору про відшкодування за перевезення пільгової категорії пасажирів залізничним транспортом за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам від 28.01.2015 року №17 (від 24.02.2015 року №ПЗ/ДН-4-155190/НЮ) у редакції, що є невід'ємною частиною позову.

Постановою Шевченківського районного суду м. Києва від 29.08.2016 року у задоволенні позову відмовлено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що оскільки за своєю суттю предметом даного спору є порушення прав Позивача на отримання компенсації за перевезення пільгової категорії пасажирів залізничним транспортом, вимоги про зобов'язання відповідачів укласти додаткову угоду задоволенню не підлягають як такі, що є невірно обраним способом захисту з огляду на відсутність нормативного припису відповідачам укладати такі угоди.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану постанову та ухвалити нову, якою позовні вимоги задовольнити повністю. При цьому посилається на порушення судом норм матеріального та процесуального права. Наголошує на не врахуванні судом обов'язку відповідачів вивчати потреби про обсяги та вартість соціальних послуг й укладати договори з надавачами таких послуг. Нехтування відповідачами даними приписами, на переконання Позивача, позбавляє права ДТГО «ПЗЗ» на отримання компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян у ІІ півріччі 2015 року.

У судовому засіданні повноважний представник Апелянта доводи апеляційної скарги підтримав та просив суд вимоги останньої задовольнити повністю.

Представник Відповідача-2 наполягав на залишенні апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Відповідач-1, будучи належним чином повідомлений про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибув, направивши на адресу суду клопотання про розгляд справи за його відсутності.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення повноважних представників сторін, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.

Відповідно до статті 198 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, між виконавчим комітетом Коростенської міськради (Замовник), УПСЗН Коростенської міськради (Платник) та ДТГО «ПЗЗ» (Перевізник) укладено договір №17 від 28.01.2015 року (№ ПЗ/ДП-4-155190/НЮ від 24.02.2015 року) про відшкодування за перевезення пільгової категорії пасажирів залізничним транспортом за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам (далі - Договір) (а.с. 52).

Предметом даного Договору є регламентація взаємовідносин сторін щодо здійснення відшкодування за перевезення пільгових категорій громадян за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам залізничним транспортом на приміських маршрутах.

Пунктом 2.2.1 Договору закріплено, що Перевізник забезпечує перевезення окремих категорій громадян, відшкодування витрати за пільгове перевезення яких здійснюється у відповідності до Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік».

Згідно п. 2.3.1 Договору Платник забезпечує протягом 3 днів перевірку поданого Перевізником розрахунку суми компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян і складає акт звіряння розрахунку за надані послуги в межах бюджетних призначень на 2015 рік.

Крім того, відповідно до п. 2.3.2 Договору Платник здійснює розрахунки з Перевізником у п'ятиденний термін після отримання відповідного фінансування в межах обсягу затверджених асигнувань на ці цілі. У разі скорочення (збільшення) обсягу затверджених асигнувань вживає заходи щодо приведення договірних зобов'язань з Перевізником та обсягів бюджетних зобов'язань у відповідності до уточнених обсягів бюджетних асигнувань.

Сторона, яка є ініціатором розірвання Договору, попереджає іншу сторону не пізніше ніж за 30 днів (п. 3.2 Договору).

Пунктом 5.1 Договору передбачено, що термін його дії встановлюється з 01.01.2015 року по 30.06.2015 року.

Всі зміни та доповнення до даного Договору складаються у письмовій формі і вважаються дійсними після підписання їх сторонами (п. 6.1 Договору).

Листом від 28.04.2015 року №5510/19.3 (а.с. 96) Виконавчий комітет Коростенської міськради повідомив Позивача з посиланням на п. 3.2 Договору про розірвання у місячний термін Договору у зв'язку з недостатністю коштів, доведених міському бюджету з державного бюджету на перевезення окремих категорій громадян залізничним транспортом.

Відокремленим підрозділом Коростенської дирекції залізничних перевезень ДТГО «ПЗЗ» на адресу УПСЗН Коростенської міськради було направлено лист від 15.06.2015 року №421 (а.с. 53) із пропозицією підписання додаткової угоди до Договору, до якого було додано 3 її примірники.

Листом від 21.07.2015 року №19.5 Відповідач-2 повернув без розгляду три примірники проекту додаткової угоди до Договору у зв'язку з відсутністю кошторисних призначень (а.с. 54).

Крім того, виконавчий комітет Коростенської міськради листом від 17.07.2015 року №02-17/1756 (а.с. 55) повідомив Позивача, що у випадку надання субвенцій з Державного бюджету України питання стосовно підписання додаткової угоди до Договору буде додатково розглядатися.

Відокремленим підрозділом Коростенської дирекції залізничних перевезень ДТГО «ПЗЗ» на адресу УПСЗН Коростенської міськради було направлено лист від 08.07.2015 року №492 (а.с. 56) із проханням сприяти у вирішенні питання щодо повного відшкодування збитків. До вказаного листа було додано розрахунок потреби в коштах на компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізничним транспортом приміського сполучення по м. Коростень (а.с. 57), згідно якого належна до компенсацій сума за січень-червень 2015 року склала 1 622 349,09 грн., а план (потреба) на 2015 рік - 3 244 698,18 грн.

Крім іншого, листом від 18.08.2015 року №8054/195 Відповідачем-2 повернуто Позивачу без розгляду розрахунки (облікові форми) про недоотримані кошти за перевезення залізничним транспортом ветеранів праці, пенсіонерів за віком, ліквідаторів наслідків аварії на ЧАЕС, інвалідів загального захворювання та рахунок №7/15 від 04.08.2015 року на відшкодування недоотриманих коштів за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян на суму 393 735,14 грн. у зв'язку з не підписанням додаткової угоди до Договору та за відсутності кошторисних призначень (а.с. 58).

На підставі встановлених вище обставин, здійснивши системний аналіз приписів ст. ст. 7, 9 Закону України «Про залізний транспорт», ст. 22 Бюджетного кодексу України, ст. 627 Цивільного кодексу України, а також затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 року №256 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету (далі - Порядок №256), суд першої інстанції прийшов до висновку про необґрунтованість позовних вимог з огляду на відсутність нормативного обов'язку відповідачів укладати додаткові угоди до договору перевезення, а відтак неналежність обраного Позивачем способу захисту.

З такими висновками суду першої інстанції судова колегія не може не погодитися з огляду на таке.

Відповідно до ч. 5 ст. 9 Закону України «Про залізничний транспорт» для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.

Згідно ч. 5 ст. 102 Бюджетного кодексу України за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам здійснюються, зокрема, компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян.

Відповідно до п. 1 Порядку № 256 останній визначає відповідно до статті 102 Бюджетного кодексу України механізм фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення щодо компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян за рахунок субвенцій з державного бюджету.

Відповідно до п.п. 2, 3 Порядку № 256 фінансування видатків місцевих бюджетів за державними програмами соціального захисту населення провадиться за рахунок субвенцій, передбачених державним бюджетом на відповідний рік, у межах обсягів, затверджених у обласних бюджетах, бюджеті Автономної Республіки Крим, бюджетах міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення та у районних бюджетах на зазначені цілі. Забороняється фінансування місцевих програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету. Головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення (далі - головні розпорядники коштів).

Згідно п. 5 Порядку № 256 головні розпорядники коштів місцевих бюджетів щомісяця готують інформацію про фактично нараховані суми та акти звіряння розрахунків за надані послуги з підприємствами - надавачами відповідних послуг і надсилають їх фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) до 22 числа місяця, що настає за звітним, - щодо, зокрема, компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян. Інформація про фактично нараховані за звітний період суми подається як в цілому, так і за розрахунками, не проведеними згідно з Порядком, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 11 січня 2005 року № 20.

Приписи п. 6 Порядку № 256 визначають, що фінансові органи районних держадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) на підставі актів звіряння, зазначених у пункті 5 цього Порядку, щомісяця готують реєстри нарахованих сум та подають їх Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі до 25 числа місяця, що настає за звітним, - щодо, зокрема, компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян. Інформація про фактично нараховані за звітний період суми подається як в цілому, так і за розрахунками, не проведеними згідно з Порядком, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 11 січня 2005 року № 20. У разі виникнення додаткових зобов'язань головні розпорядники коштів місцевих бюджетів надсилають щомісяця до 18 числа фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) уточнену інформацію про фактично нараховані у поточному місяці суми. Зазначені фінансові органи готують уточнені реєстри нарахованих у поточному місяці сум та подають їх до 20 числа Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі.

Пунктом 7 Порядку № 256 передбачено, що Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, фінансові органи обласних держадміністрацій протягом двох операційних днів після отримання коштів субвенцій надають органам Державної казначейської служби платіжні доручення щодо перерахування цих коштів на рахунки районних бюджетів, бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення пропорційно фактичним зобов'язанням з пільг, субсидій, допомоги та компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян відповідних бюджетів на дату проведення платежів з їх оплати. Щомісячні суми субвенцій перераховуються органами Державної казначейської служби на рахунки місцевих бюджетів з урахуванням їх обсягів, передбачених у бюджеті Автономної Республіки Крим, обласних бюджетах для відповідних місцевих бюджетів.

Відповідно до п. 8 Порядку № 256 отримані місцевими бюджетами суми субвенцій перераховуються протягом одного операційного дня на рахунки головних розпорядників коштів, відкриті в територіальних управліннях Державної казначейської служби, для здійснення відповідних видатків. Головні розпорядники коштів місцевих бюджетів здійснюють у п'ятиденний строк розрахунки з постачальниками відповідних послуг і ведуть облік компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян.

При цьому, приписи ч. ч. 1, 3, 4 ст. 48 БК України визначають, що розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов'язань минулих років, довгострокових зобов'язань за енергосервісом, узятих на облік органами Казначейства України; щодо завдань (проектів) Національної програми інформатизації - після їх погодження з Генеральним державним замовником Національної програми інформатизації.

Розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, за якими розпорядником бюджетних коштів взято зобов'язання без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), є недійсними. За такими операціями не виникають бюджетні зобов'язання та не утворюється бюджетна заборгованість.

Зобов'язання, взяті учасником бюджетного процесу без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), не вважаються бюджетними зобов'язаннями (крім витрат, що здійснюються відповідно до частини шостої цієї статті) і не підлягають оплаті за рахунок бюджетних коштів. Взяття таких зобов'язань є порушенням бюджетного законодавства. Витрати бюджету на покриття таких зобов'язань не здійснюються.

Вимоги фізичних і юридичних осіб щодо відшкодування збитків та/або шкоди за зобов'язаннями, взятими розпорядниками бюджетних коштів без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), стягуються з осіб, винних у взятті таких зобов'язань, у судовому порядку.

Аналіз наведених норм дає підстави дійти висновку, що загальний обсяг виплат з місцевих бюджетів на державну програму соціального захисту, яка передбачає компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян, не може перевищувати розміру затверджених субвенцій.

Дана правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 13.09.2016 року у справі № 2а-17586/12/2670.

Згідно ч. 1 ст. 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України висновок Верховного Суду України щодо застосування норми права, викладений у його постанові, прийнятій за результатами розгляду справи з підстав, передбачених пунктами 1 і 2 частини першої статті 237 цього Кодексу, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.

Висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

З урахуванням наведеного судова колегія приходить до висновку, що бюджетне законодавство, яке було чинним на момент виникнення спірних правовідносин, прямо встановлювало правові наслідки укладення договору, за якими розпорядником бюджетних коштів взято зобов'язання без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у вигляді недійсності.

Так, згідно кошторису УПСЗН Коростенської міськради на 2015 рік (а.с. 93) поточні видатки за кодом 170302 «Компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян на залізничному транспорті» складали 600 000,00 грн. Крім того, аналогічний обсяг видатків вбачається й зі змісту лімітної довідки про бюджетні асигнування та кредитування на 2015 рік, виданої Фінансовим управлінням Виконавчого комітету Коростенської міськради на підставі рішення міської ради від 22.01.2015 року №1732 (а.с. 94).

Відтак, як вірно підкреслив суд першої інстанції, спонукання відповідачів до укладення додаткової угоди до Договору не є належним способом захисту порушених прав Позивача на компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян, оскільки в силу прямої вказівки Бюджетного кодексу, по-перше, укладені договори, не покриті відповідними бюджетними асигнуваннями, є недійсними, по-друге, за такими операціями не виникають бюджетні зобов'язання та не утворюється бюджетна заборгованість.

При цьому, як вже було зазначено вище, Позивач не позбавлений права на відшкодування збитків за рахунок державного або місцевого бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг, а законодавцем умова щодо обов'язкового укладення договору як передумови для такого відшкодування не висувалася.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин у адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

У відповідності до ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Колегія суддів із наведеними висновками суду першої інстанції погодилась, оскільки вони знайшли своє підтвердження в ході апеляційного розгляду справи. Судом було вірно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, прийнято законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права. У зв'язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу - залишити без задоволення, а постанову суду - без змін.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, колегія суддів, -

УХВАЛИЛА:

Апеляційну скаргу державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця» - залишити без задоволення, а постанову Шевченківського районного суду м. Києва від 29 серпня 2016 року у справі за адміністративним позовом державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця» до виконавчого комітету Коростенської міської ради Житомирської області, Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Коростенської міської ради Житомирської області про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити дії - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення. Касаційна скарга на судові рішення подається в порядку та строки, визначені ст. ст. 211, 212 КАС України.

Головуючий суддя А.Г. Степанюк

Судді В.В. Кузьменко

О.І. Шурко

Головуючий суддя Степанюк А.Г.

Судді: Шурко О.І.