Справа № 826/4037/16
Суддя: Аблов Є.В.
Дата ухвалення: 2017-01-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

20 січня 2017 року № 826/4037/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: головуючого судді Аблова Є.В., судді Погрібніченка І.М., судді Шулежка В.П., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Київської міської організації профспілки атестованих працівників органів внутрішніх справ України до Кабінету Міністрів України за участю третіх осіб - Міністерства юстиції України, Міністра внутрішніх справ України Авакова А.Б., Голови Національної поліції України Деканоідзе Хатія про визнання дій протиправними та скасування постанови КМУ №730 від 16.09.2015 р., -

В С Т А Н О В И В:

З позовом до Окружного адміністративного суду міста Києва звернулася Київська міська організація профспілки атестованих працівників органів внутрішніх справ України до Кабінету Міністрів України за участю третіх осіб - Міністерства юстиції України, Міністра внутрішніх справ України Авакова А.Б., Голови Національної поліції України Деканоідзе Хатія, в якому просить суд:

- визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України щодо прийняття постанови від 16.09.2015 року №730;

- скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 16.09.2015 №730.

Позовні вимоги мотивовано тим, що нормативно-правові акти повинні прийматись Кабінетом Міністрів України лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. На думку представника позивача, станом на 16.09.2015 року в Україні ніхто не був призначений на посаду керівника Національної поліції України, ні на посаду Голови Національної поліції України, а відтак ніхто не міг, у спосіб передбачений Законом, надати Міністру внутрішніх справ України пропозиції керівника Поліції щодо утворення територіальних органів поліції. Відповідно Міністр внутрішніх справ України не мав можливості звернутись у законний спосіб до Кабінету Міністрів України з поданням про утворення територіальних органів Поліції, що на думку позивача, свідчить про прийняття відповідачем постанови від 16.09.2015 року №730 незаконно.

Додатково, в обґрунтування підстав даного адміністративного позову позивач зазначив, що в порушення ч. 2 ст. 15 Закону України «Про Національну поліцію» Кабінет Міністрів України, не маючи подання від Міністра внутрішніх справ України, прийняв Постанову №730 від 16.09.2016 року, якою утворив 27 територіальних органів поліції.

В ході судового розгляду даної справи представник позивача позовні вимоги підтримав та просив суд їх задовольнити.

Представник відповідача в наданих суду письмових запереченнях зазначив, що Закон України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» не надає право позивачу представляти в суді визначені на власний розсуд порушені права та інтереси своїх членів. Крім того, представник КМУ зазначив, що положення оскаржуваної постанови не врегульовують питання щодо реалізації житлових, трудових та інших правовідносин, а посилання позивача на можливе майбутнє порушення трудових прав його членів є безпідставним та не відноситься до суті адміністративно-правового спору. При цьому, представник відповідача також стверджує, що позивач помилково відносить себе та своїх членів до суб'єктів спірних публічно-правових відносин, оскільки в таких відносинах Кабінет Міністрів України не наділений по відношенню до них ознаками суб'єкта владних повноважень та владними управлінськими функціями; діяльність позивача як профспілки, яка має статус місцевої, здійснюється на місцевому рівні, а відтак вимоги позивача про скасування оскаржуваної постанови виходить за межі відповідного рівня наданого йому для представництва своїх інтересів та інтересів своїх членів.

Додатково представник Кабінету Міністрів України зазначив, що при вирішенні питання щодо утворення, ліквідації та реорганізації територіальних органів поліції, Міністр внутрішніх справ має беззаперечне право на внесення відповідного подання до Кабінету Міністрів України, тоді як пропозиція керівника поліції носить рекомендаційний характер, може бути як врахована, так і не врахована при вирішенні вказаних питань.

В судовому засіданні 15.09.2016 за участю представників сторін суд у відповідності до ч. 4 ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства України ухвалив розглядати справу у порядку письмового провадження.

Розглянувши подані позивачем і відповідачем документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.

Судом встановлено, що 16.09.2015 року Кабінет Міністрів України видав постанову №730 «Про утворення територіальних органів Національної поліції та ліквідацію територіальних органів Міністерства внутрішніх справ», якою утворено як юридичні особи публічного права територіальні органи Національної поліції за переліком згідно з додатком 1 та ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства внутрішніх справ за переліком згідно з додатком 2.

Так, вказаною постановою утворено: Головне управління Національної поліції в Автономній Республіці Крим та м. Севастополі; Головне управління Національної поліції у Вінницькій області; Головне управління Національної поліції у Волинській області; Головне управління Національної поліції в Дніпропетровській області; Головне управління Національної поліції в Донецькій області; Головне управління Національної поліції в Житомирській області; Головне управління Національної поліції в Закарпатській області; Головне управління Національної поліції в Запорізькій області; Головне управління Національної поліції в Івано-Франківській області; Головне управління Національної поліції в Київській області; Головне управління Національної поліції в Кіровоградській області; Головне управління Національної поліції в Луганській області; Головне управління Національної поліції у Львівській області; Головне управління Національної поліції в Миколаївській області; Головне управління Національної поліції в Одеській області; Головне управління Національної поліції в Полтавській області; Головне управління Національної поліції в Рівненській області; Головне управління Національної поліції в Сумській області; Головне управління Національної поліції в Тернопільській області; Головне управління Національної поліції в Харківській області; Головне управління Національної поліції в Херсонській області; Головне управління Національної поліції в Хмельницькій області; Головне управління Національної поліції в Черкаській області; Головне управління Національної поліції в Чернівецькій області; Головне управління Національної поліції в Чернігівській області; Головне управління Національної поліції у м. Києві; Департамент патрульної поліції як міжрегіональний територіальний орган Національної поліції.

Позивач не погоджується з оскаржуваною постановою, вважає її такою, що прийнята за відсутності у відповідача належних на те повноважень, у зв'язку із чим звернувся до суду за захистом своїх прав.

Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.

Згідно із ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст. 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Підставами для визнання протиправним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. При цьому, обов'язковою умовою скасування такого рішення є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

Відповідно до ч. 3 ст. 36 Конституції України, громадяни мають право на участь у професійних спілках з метою захисту своїх трудових і соціально-економічних прав та інтересів. Професійні спілки є громадськими організаціями, що об'єднують громадян, пов'язаних спільними інтересами за родом їх професійної діяльності. Професійні спілки утворюються без попереднього дозволу на основі вільного вибору їх членів. Усі професійні спілки мають рівні права. Обмеження щодо членства у професійних спілках встановлюються виключно цією Конституцією і законами України.

Згідно з п. 11 ст. 92 Конституції України засади утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян віднесено до найважливіших суспільних відносин, які визначаються виключно законами України.

Особливості правового регулювання, засади створення, права та гарантії діяльності професійних спілок визначає Закон України від 15.09.1999 № 1045-XIV «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» (далі - Закон № 1045-XIV).

Відповідно до ст. 1 вказаного Закону, професійна спілка (профспілка) - добровільна неприбуткова громадська організація, що об'єднує громадян, пов'язаних спільними інтересами за родом їх професійної (трудової) діяльності (навчання).

Згідно з ч. 1 ст. 19 Закону № 1045-XIV профспілки, їх об'єднання здійснюють представництво і захист трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілок в державних органах та органах місцевого самоврядування, у відносинах з роботодавцями, а також з іншими об'єднаннями громадян.

Статтею 21 Закону № 1045-XIV визначено, що проекти нормативно-правових актів, які стосуються регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, розглядаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з урахуванням думки відповідних профспілок, об'єднань профспілок.

Профспілки, їх об'єднання мають право вносити пропозиції суб'єктам права законодавчої ініціативи і відповідним державним органам про прийняття або внесення змін до законів і інших нормативно-правових актів з питань формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин.

Профспілки, їх об'єднання мають право брати участь у розгляді органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а також роботодавцями, їх об'єднаннями, іншими об'єднаннями громадян своїх пропозицій.

Відповідно до ст. ст. 6 і 7 Закону № 1045-XIV, громадяни України мають право на основі вільного волевиявлення без будь-якого дозволу створювати профспілки, вступати до них та виходити з них на умовах і в порядку, визначених їх статутами, брати участь у роботі профспілок.

Членами профспілок можуть бути особи, які працюють на підприємстві, в установі або організації незалежно від форм власності і видів господарювання, у фізичної особи, яка використовує найману працю, особи, які забезпечують себе роботою самостійно, особи, які навчаються в навчальному закладі.

Відповідно до ст. 14 Закону№ 1045-XIV, профспілки діють відповідно до законодавства та своїх статутів.

Згідно Статуту Професійної спілки атестованих працівників ОВС України, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19.04.2000 року (зі змінами та доповненнями, останні затверджено V з'їздом Профспілки 18 червня 2015 року), Позивач - Професійна спілка атестованих працівників органів внутрішніх справ України, є всеукраїнською добровільною неприбутковою самоврядною громадською організацією, члени якої пов'язані спільними інтересами за родом їхньої професійної діяльності, створеною за територіальною та галузевими ознаками з метою представництва та здійснення захисту трудових, соціально- економічних прав та інтересів членів Профспілки.

Підпунктом 1.1.1 п. 1.1 ч.1 Статуту, визначено, що Профспілка об'єднує атестованих працівників органів, підрозділів внутрішніх справ, організацій, підприємств, установ, навчальних закладів, інших суб'єктів, які входять до сфери управління МВС України, осіб, які проходили службу на атестованих посадах та звільнилися із зазначених суб'єктів у зв'язку із виходом на пенсію, а також державних службовців та інших осіб, які визначені в другому розділі (п. 2.1) цього Статуту.

Згідно з п. 2.1. Розділу 2 Статуту профспілка об'єднує атестованих працівників органів внутрішніх справ, організацій, підприємств, установ, навчальних закладів, інших суб'єктів, які входять до сфери управління МВС України.

Крім цього, відповідно до п. 3.1. Галузевої Угоди між МВС України та Професійною спілкою атестованих працівників органів внутрішніх справ України і Професійною спілкою працівників державних установ України на 2012-2014 роки, положення Угоди діють безпосередньо і є обов'язковими для всіх суб'єктів, що перебувають у сфері дії Сторін, та поширюються на всіх працівників, державних службовців, осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України, у тому числі на працівників, яких прийнято на роботу в установи, організації та на підприємства на умовах цивільного найму за трудовим договором або контрактом.

Згідно п.3.2. Угоди Сторони визнають, що норми і положення цієї Угоди є обов'язковими для виконання всіма посадовими особами і працівниками МВС та профспілковими органами всіх рівнів.

З наведеного вбачається, що відповідно до вказаної редакції Статуту Профспілки, Професійна спілка об'єднує працівників органів внутрішніх справ та працівників підприємств, установ, організацій, що входять до сфери управління МВС України.

02.07.2015 Верховна Рада України прийняла Закон України «Про Національну поліцію», який набрав чинності 07.11.2015. Відповідно до п. 5 розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень вказаного Закону з 07.11.2015 року втратив чинність Закон України «Про міліцію».

Закон України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 № 580-VIII визначає правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України.

Відповідно до ст.ст. 1, 13 Закону України «Про Національну поліцію» поліція України - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку. Систему поліції складають центральний орган управління поліцією та територіальні органи поліції. Діяльність поліції спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України згідно із законом.

Національна поліція не належить до органів внутрішніх справ, та не входить до сфери управління Міністерства внутрішніх справ України, а є самостійним центральним органом виконавчої влади.

Відповідно до ст. ст. 7, 14 Закону № 1045-XIV, членами профспілок можуть бути особи, які працюють на підприємстві, в установі або організації незалежно від форм власності і видів господарювання, у фізичної особи, яка використовує найману працю, особи, які забезпечують себе роботою самостійно, особи, які навчаються в навчальному закладі; профспілки діють відповідно до законодавства та своїх статутів.

Стаття 62 Закону України «Про Національну поліцію» визначає гарантії професійної діяльності поліцейського. Так, ч. 11 вказаної статті передбачено, що в органах (закладах, установах) поліції з метою захисту трудових, соціально-економічних прав та інтересів поліцейських відповідно до вимог законодавства можуть утворюватися професійні спілки. Обмеження прав професійних спілок поліцейських порівняно з іншими професійними спілками не допускається.

Стаття 104 цього Закону передбачає, що для захисту своїх прав та законних інтересів працівники поліції можуть утворювати професійні об'єднання та професійні спілки відповідно до Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності».

Зі змісту наданої позивачем редакції Статуту Професійної спілки не вбачається положень щодо членства у цій спілці поліцейських Національної поліції. Тобто, позивач не належить до категорії представницьких органів, уповноважених представляти інтереси поліцейських у відносинах з державою або уповноваженими нею центральними органами державної влади.

Крім того, суд зазначає, що в ході розгляду даної справи позивач не надав суду документальні докази на підтвердження факту застосування до членів Професійної спілки оскаржуваної постанови або те, що вона (її члени) є суб'єктами відповідних правовідносин, на які поширюється дія цього акта.

Таким чином, суд встановив, а позивач не спростував обставини, що Професійна спілка не наділена правом виступати від імені трудового колективу Національної поліції з питань, що стосуються створення територіальних органів центрального органу виконавчої влади - Національної поліції України спростовується вищенаведеним.

Оцінюючи зміст оскаржуваної постанови на предмет її законності та правомірності прийняття, суд керується наступним.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про Національну поліцію» діяльність поліції спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України згідно із законом.

Згідно з п. 7 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію України» Кабінету Міністрів України доручено в місячний строк, зокрема, забезпечити створення центрального органу виконавчої влади поліції України та його територіальних органів.

При цьому, п. 1 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію України» визначено, що цей Закон набирає чинності через три місяці з дня, наступного за днем його опублікування, крім: пунктів 1, 2, 3, 7 - 13, 15, 17 - 18 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування, тобто 19.08.2015 року.

Відповідно до п. 4 ст. 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» діяльність центральних органів виконавчої влади, керівники яких не входять до складу Кабінету Міністрів України, спрямовується і координується міністрами. Питання діяльності таких центральних органів виконавчої влади представляють відповідні міністри, до сфери спрямування і координації яких належать ці органи.

Згідно з ч. 3 статті 50 вказаного Закону проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями.

При цьому, суд звертає увагу, що на думку позивача, відповідач приймаючи постанову від 16.09.2015 № 730 порушив приписи ст. 15 Закону України «Про Національну поліцію», в частині порядку створення територіальних органів поліції.

Закон України «Про Національну поліцію» № 580-УІІІ був підписаний Президентом України 02 липня 2015 року.

Згідно п.1 Прикінцевих та перехідних положень Розділу 11 цього Закону він набував чинності через три місяці з дня, наступного за днем його опублікування, окрім пунктів 1, 2, 3, 7 - 13, 15, 17 - 18 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону, які набирали чинності з дня, наступного за днем його опублікування та частини сьомої статті 15 і частини п'ятої статті 21 цього Закону, які набирають чинності з 1 січня 2017 року.

Закон був опублікований в газеті «Голос України» 06.08.2015 № 141-142, отже виходячи з вимог встановлених вказаною вище нормою Закону він набував чинності з 07 листопада 2015 року.

Отже, вимога передбачена ст. 15 Закону України «Про Національну поліцію» набувала законної сили лише з 07.11.2015.

Згідно пунктом 7 Прикінцевих та перехідних положень Розділу 11 цього Закону на Кабінет Міністрів України серед іншого було покладено обов'язок в місячний строк забезпечити створення центрального органу виконавчої влади поліції України та його територіальних органів.

Отже, на уряд покладався обов'язок зі створення територіальних органів поліції в спеціальному порядку, а саме за відсутності пропозицій керівника Національної поліції України.

Зазначене було здійснено Кабінетом Міністрів України у строки встановлені прикінцевими та перехідними положеннями Закону України «Про Національну поліцію» та статті 5 та 21 Закону України «Про Центральні органи виконавчої влади».

Отже, твердження позивача про порушення відповідачами порядку створення територіальних органів центрального органу виконавчої влади - Національної поліції України спростовується вищенаведеним.

За таких обставин, суд дійшов висновку, що при прийнятті оскаржуваної постанови Кабінет Міністрів України діяв в межах наданих чинним законодавством повноважень та на виконання вимог п. 7 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію України», обґрунтованих підстав для визнання вищевказаного рішення незаконним позивачем не доведено та не встановлено судом під час розгляду даної адміністративної справи, а відтак підстави для визнання дій щодо прийняття оскаржуваної постанови протиправними та її скасування відсутні.

Відповідно до ст. 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 1 ст. 71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову (ч. 2 ст. 71 КАС України).

Виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та наданих сторонами доказів, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог та відсутність правових підстав для задоволення позову.

Керуючись ст.ст. 94, 158-163 КАС України, суд -

П О С Т А Н О В И В:

В задоволенні позову Професійної спілки атестованих працівників органів внутрішніх справ України відмовити повністю.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подачі в Окружний адміністративний суд міста Києва апеляційної скарги на постанову протягом десяти днів з дня її проголошення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає до Київського апеляційного адміністративного суду.

Якщо апеляційна скарга не була подана у строк, встановлений ст. 186 КАС України, постанова набирає законної сили після закінчення цього строку.

Головуючий суддя Аблов Є.В.

Суддя Погрібніченко І.М.

Суддя Шулежко В.П.