Справа № 804/4316/16
Суддя: Чумак С.Ю.
Дата ухвалення: 2017-01-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

О К Р Е М А Д У М К А
12 січня 2017 року Справа № 804/4316/16
судді Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду Чумака С.Ю. у справі № 804/4316/16 за позовом ОСОБА_1 до Державної судової адміністрації України та Територіального управління Державної судової адміністрації України у Дніпропетровській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії
Ухвалою від 12 січня 2017 року Дніпропетровським апеляційним адміністративним судом залишено без задоволення апеляційну скаргу ОСОБА_1 та залишено без змін постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 2 серпня 2016 року у справі № 804/4316/16, якою позивачу в позові відмовлено.
Стосовно вказаного судового рішення відповідно до частини 3 статті 25 Кодексу адміністративного судочинства України висловлюю окрему думку.
Предметом спору в даній справі є ненарахування та невиплата ОСОБА_1 заробітної плати за період з 26.10.2014 року по 28.03.2015 року включно відповідно до ст.. 144 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» (в редакції з 26.10.2014) та за період з 29.03.2015 року по день винесення рішення включно, відповідно до статті 147 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» (в редакції Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд»).
Ухвалюючи судове за результатами апеляційного перегляду справи колегія суддів виходила з правової позиції Верховного Суду України, висловленої у постановах від 12.07.2016 року № 21-1726а16 та від 13.07.2016 року № 21-1888а16, № 21-1488а16.
Проте я не можу погодитися з прийнятим у справі рішенням з огляду на наступне.
Згідно Закону України «Про оплату праці» він є загальним нормативним актом, що визначає економічні, правові та організаційні засади оплати праці працівників, які перебувають у трудових відносинах, на підставі трудового договору з підприємствами, установами, організаціями усіх форм власності та господарювання (далі - підприємства), а також з окремими громадянами та сфери державного і договірного регулювання оплати праці і спрямований на забезпечення відтворювальної і стимулюючої функцій заробітної плати. Тобто, цей Закон визначає загальні положення, яких повинен дотримуватися роботодавець визначаючи порядок та розміри оплати праці, незалежно від форм власності організації роботодавця.
В той же час, Закон України "Про судоустрій і статус суддів" від 07.07.2010 року, як і Закон України "Про державну службу" регулюють питання порядку та розмірів оплати праці окремих категорій працівників, що знаходяться на державній службі.
Враховуючи, що Закон України "Про судоустрій і статус суддів" від 07.07.2010 року, визначаючи мінімальні розміри заробітної плати виходив із забезпечення конституційної гарантії незалежності судів, діяльність яких без працівників апарату є неможливою, саме цей Закон є спеціальним по відношенню до Закону України "Про оплату праці".
За таких обставин, законом, що підлягає застосуванню для визначення розміру заробітної плати працівника апарату суду є Закон України "Про судоустрій і статус суддів" від 07.07.2010 року, тому і розмір заробітної плати повинен визначатися Законом, а не постановою Кабінету Міністрів України.
Хронологія змін законодавства в спірних відносинах виглядає наступним чином.
14 жовтня 2014 року прийнятий Закон України «Про прокуратуру» № 1697-VII, пунктом 5 розділу ХІІ Прикінцеві положення якого було внесено зміни до частини першої статті 144 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", а саме: її було доповнено абзацом другим, відповідно до якого "розмір посадового окладу працівника апарату суду, посада якого віднесена до шостої категорії посад державних службовців, установлюється в розмірі 30 відсотків посадового окладу судді місцевого суду. Посадові оклади працівників апарату суду, посади яких віднесені до кожної наступної категорії посад державних службовців, установлюються з коефіцієнтом 1,3 пропорційно посадовим окладам працівників апарату суду, посади яких віднесені до попередньої категорії посад державних службовців".
Пунктом 1 розділу ХІІ Прикінцеві положення Закону України "Про прокуратуру" встановлено, що ці зміни набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування. Закону України "Про прокуратуру" був опублікований у газеті "Голос України 25 жовтня 2014 року, відтак вказані зміни набрали чинності 26 жовтня 2014 року.
З огляду зазначене саме з 26 жовтня 2014 року за працівниками апарату судів було визнано право на посадові оклади у нових (підвищених) розмірах.
Абзацом же другим підпункту 1 і абзацом третім підпункту 2 пункту 13 розділу XIII "Перехідні положення" Закону України "Про прокуратуру" на Кабінет Міністрів України покладено обов'язок у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом та у двомісячний строк - внести на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законодавчих актів у відповідність із цим Законом, у тому числі з метою забезпечення збільшення видатків Державного бюджету України на оплату праці працівників апаратів судів та встановлення їм посадових окладів у розмірі, не меншому за передбачені Законом України "Про судоустрій і статус суддів".
Водночас у Державному бюджеті України були відсутні кошти на фінансування посадових окладів у таких розмірах, а правові акти, видані на виконання Державного бюджету (кошториси, щомісячні розписи видатків тощо), не передбачали фінансового механізму реалізації згаданого права.
Абзац другий частин першої статті 144 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" у редакції Закону України "Про прокуратуру" був прийнятий після прийняття Закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік". За загальноприйнятим у праві правилом усунення колізій між однопредметними законодавчими актами закон, що прийнятий пізніше у часі, має пріоритет над законом, прийнятим раніше. Відтак, перший із названих Законів має пріоритет над другим. А отже, з огляду на принцип законності (пріоритет закону на підзаконними актами) правові акти, що прийняті на виконання Закону про Державний бюджет України на 2014 рік і суперечать Закону України "Про судоустрій і статус суддів", застосуванню не підлягають.
Таким чином, взявши на себе обов'язок із виплати посадових окладів у підвищених розмірах, але при цьому не внісши необхідних змін до закону про Держаний бюджет на відповідний рік, держава допустила недобросовісність. Оскільки у відносинах виконання цього обов'язку державу представляють органи Державної судової адміністрації, то саме вони повинні нести відповідальність від імені держави.
Викладене дозволяє дійти до висновку, що з 26 жовтня 2014 року працівники апаратів судів мають право на посадові оклади у розмірах, визначених абзацом другим частини першої статті 144 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" у редакції Закону України "Про прокуратуру".
Виходячи з правової позиції, наведеної в постанові Верховного Суду України від 22.05.2013 (реєстраційний номер рішення в ЄДРСР 31701325), та висловленої Європейським судом з прав людини в рішенні від 8 листопада 2005 року у справі "Кечко проти України", це право підлягає реалізації і захисту незважаючи на те, що Законом про Державний бюджет України на 2014 рік видатків на ці потреби не було передбачено. Останнє не може звільняти державу від взятих на себе діючим законодавством зобов'язань із виплати заробітної плати у мінімально визначеному розмірі.
З 1 січня 2015 року набрали чинності Закон України від 28.12.2014 р. № 79-VIII, яким внесено зміни до Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456-VI, і Закон України від 28.12.2014р. № 80-VIII "Про Державний бюджет України на 2015 рік", якими встановлено, що норми і положення частини першої статті 144 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Отже, Бюджетний кодекс України із змінами і Закон України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" по-іншому врегульовували відносини в частині визначення розміру посадових окладів працівників апарату судів і, враховуючи, що ці закони були прийняті 28 грудня 2014 року, тобто пізніше, ніж Закон України "Про прокуратуру", то вони мають пріоритет у застосуванні.
Проте делеговане Кабінету Міністрів України з 1 січня 2015 року повноваження щодо визначення розміру посадових окладів працівників апарату судів Уряд виконав лише у вересні 2015 року, прийнявши постанову від 02.09.2015р. № 644 "Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України" (набрала чинності з 9 вересня 2015 року), якою внесено зміни в постанову Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 р. № 268 шляхом затвердження нової схеми посадових окладів керівних працівників і спеціалістів апарату місцевих (загальних, спеціалізованих) судів залежно від місячного посадового окладу (коефіцієнту від місячного посадового окладу) судді місцевого суду.
З 29 березня 2015 року набрав чинності Закон України від 12.02.2015 р. № 192-VIII "Про забезпечення права на справедливий суд", яким Закон України "Про судоустрій і статус суддів" викладено в новій редакції.
В абзаці другому частини першої статті 147 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" в редакції Закону України від 12.02.2015 р. № 192-VIII закріплено аналогічну норму про те, що розмір заробітної плати працівників апаратів судів, їхнє побутове забезпечення і рівень соціального захисту визначаються законом і не можуть бути меншими, ніж у відповідних категорій державних службовців органів законодавчої та виконавчої влади. При цьому розмір посадового окладу працівника апарату суду, посада якого віднесена до шостої категорії посад державних службовців, установлюється в розмірі 30 відсотків посадового окладу судді місцевого суду. Посадові оклади працівників апарату суду, посади яких віднесені до кожної наступної категорії посад державних службовців, установлюються з коефіцієнтом 1,3 пропорційно посадовим окладам працівників апарату суду, посади яких віднесені до попередньої категорії посад державних службовців.
Наведене положення не передбачає повноважень Кабінету Міністрів України щодо регулювання розміру посадових окладів працівників апаратів судів.
Підпунктом 2 пункту 13 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про забезпечення права на справедливий суд" Кабінет Міністрів України зобов'язано у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом: привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити в межах своїх повноважень перегляд та скасування нормативно-правових актів, що суперечать цьому Закону; забезпечити приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади своїх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.
2 березня 2015 року, тобто після прийняття Закону України "Про забезпечення права на справедливий суд", але до набрання ним законної сили, був прийнятий Закон України № 217-VIII "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік". Підпунктом 12 пункту 1 Закону № 217-VIII з абзацу третього пункту 9 Закону про Державний бюджет України на 2015 рік було виключено посилання на частину третю статті 69, статтю 129, частину першу статті 144 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", зберігши при цьому загальне посилання на положення Закону України "Про судоустрій і статус суддів".
Внісши такі зміни, законодавець фактично повторно прийняв абзац третій пункту 9 Закону про Державний бюджет України на 2015 рік, яким Кабінету Міністрів України делеговано право визначати розмір посадових окладів працівників апаратів судів.
Проте Закон України від 02.03.2015 р. № 217-VIII "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" набрав чинності з 13 березня 2015 року, а Закон України від 12.02.2015 р. № 192-VIII "Про забезпечення права на справедливий суд" - з 29 березня 2015 року, тому останній із названих законів почав справляти вплив на розмір посадових окладів працівників апаратів судів з урахуванням положення абзацу третього пункту 9 Прикінцевих положень Закону про Державний бюджет України на 2015 рік: розмір окладів визначався безпосередньо Законом України "Про судоустрій і статус суддів" в редакції Закону України "Про забезпечення права на справедливий суд".
Верховний Суд України, зробивши акцент на невиконанні Кабінетом Міністрів України покладеного на нього обов'язку щодо врегулювання умов та розмірів оплати праці та відповідно відсутність у ДСА України правових підстав для перерахунку та виплати заробітної плати працівників апарату судів поза межами видатків державного бюджету на оплату праці таких працівників у розмірах інших, ніж встановлено КМУ віддав перевагу нормам права, що продовжували регулювати спірні відносини, а саме постанові КМУ № 268 у редакції від 12.05.2007 року, а не нормам Закону, у відповідних редакціях, що мають вищу юридичну силу.
Вища юридична сила закону полягає у тому, що всі підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі законів та за своїм змістом не повинні суперечити їм. Підпорядкованість таких актів законам закріплена у положеннях Конституції України.
Згідно з частиною третьою статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також Указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Отже, у випадку суперечності норм підзаконного акта нормам закону слід застосовувати норми закону, оскільки він має вищу юридичну силу.
Також слід зазначити, що Верховний Суд України не врахував положень ст. 8 КАС України щодо застосування принципу верховенства права з урахуванням практики Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ).
Статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" встановлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
Відповідно до статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути, позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
У справі "Кечко проти України" Європейський суд з прав людини встановив, що мало місце порушення ст.1 Протоколу №1 Конвенції, про захист прав людини і основоположних свобод, зауважив, що в межах свободи дій держави визначати, які надбавки виплачувати своїм робітникам з державного бюджету. Держава може вводити, призупиняти чи закінчити виплату таких надбавок, вносячи відповідні зміни в законодавство. Однак, якщо чинне правове положення передбачає виплату певних надбавок, і дотримано всі вимоги, необхідні для цього, органи державної влади не можуть свідомо відмовляти у цих виплатах доки відповідні положення є чинними.
Крім цього, у цій же справі Європейський суд з прав людини констатував, що не приймає аргумент Уряду щодо бюджетних асигнувань, оскільки органи державної влади не можуть посилатись на відсутність коштів, як причину невиконання своїх зобов'язань.
З огляду на наявну практику Європейського суду з прав людини, відсутність бюджетного фінансування не може бути тією обставиною, яка виключає відповідальність суб'єкта владних повноважень перед особою.
Відповідно до статей 1, 3 Конституції України та принципів бюджетної системи (стаття 7 Кодексу) держава не може довільно відмовлятися від взятих на себе фінансових зобов'язань, передбачених законами, іншими нормативно-правовими актами, а повинна діяти ефективно і відповідально в межах чинного бюджетного законодавства" (абзац другий та третій підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини рішення Конституційного суду України від 27 листопада 2008 року № 26-рп/2008).
Верховним судом України не було враховано того, що вирішальне значення для висновку суду про наявність у особи певного права, а у держави - відповідного фінансового зобов'язання відіграє не Закон про Державний бюджет та похідні від нього акти (бюджетний розпис, кошторис тощо), а також постанови Кабінету Міністрів України, а Закон, що регулює відносини між особою та державою у певній сфері суспільних відносин, в розглядуваному випадку - Закон України «Про судоустрій і статус суддів».
Норми статей 144 та 147 Законів України "Про судоустрій та статус суддів" в редакції від 14.10.2014 року та від 28.03.2015 року відповідно були чіткими та встановлювали розмір заробітної плати працівників апарату суду, який не потребував будь-якої деталізації з боку Кабінету Міністрів України.
Обмеження, встановлені Законом України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" із змінами для визначених Законами України "Про судоустрій та статус суддів" розмірів посадових окладів та делегування Кабінету Міністрів України права на встановлення розміру посадових окладів працівників апарату суду слід розцінювати як втручання у права позивача, які не ґрунтуються на Законі.
В свою чергу, бездіяльність Кабінету Міністрів України в період з 26.10.2014 року до 08.09.2015 року щодо не приведення у відповідність до вимог Закону України "Про судоустрій і статус суддів" постанови № 268 від 09.03.2006 року "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів" не може бути перешкодою для застосування прямих норм Закону.
За таких обставин вважаю, що відповідачами порушені права позивача на отримання ним заробітної плати за період з 26.10.2014 року по 28.03.2015 року, виходячи з розміру посадового окладу, призначеного відповідно до статті 144 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» в редакції від 14.10.2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», а з 29.03.2015 року по 08.09.2015 року включно, виходячи з розміру посадового окладу, визначеного згідно статті 147 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» в редакції від 12.02.2015 року № 192-VIII «Про забезпечення права на справедливий суд».
Суддя С.Ю. Чумак