Справа № 826/2258/16
Суддя: Кузьменко В.А.
Дата ухвалення: 2016-12-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

місто Київ

20 грудня 2016 року 08:56 справа №826/2258/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Кузьменка В.А., суддів Арсірія Р.О., Огурцова О.П., за участю секретаря Калужського Д.О., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу

за позовомОСОБА_1
доКабінету Міністрів України
третя особаАдміністрація Державної прикордонної служби України
прооскарження нормативно-правового акта
ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач, ОСОБА_1.) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративними позовом до Кабінету Міністрів України (далі по тексту - відповідач, КМУ), в якому просить визнати незаконними і нечинними положення постанови Кабінету Міністрів України від 04 червня 2015 року №367 "Про затвердження Порядку в'їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї" в частині необхідності отримувати спеціальний дозвіл на в'їзд (виїзд) на тимчасово окуповану територію Автономної республіки Крим (далі по тексту - АР Крим) і міста Севастополь іноземцям, які мають право на постійне проживання в Україні.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 лютого 2016 року відкрито провадження в адміністративній справі №826/2258/16, закінчено підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 червня 2016 року залучено до участі в адміністративній справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Адміністрацію Державної прикордонної служби України (далі по тексту - третя особа).

Позивач у судове засідання 13 липня 2016 року не прибув, однак подав до суду заяву про розгляд справи за його відсутності; представники відповідача та третьої особи проти задоволення позовних вимог заперечили.

У зв'язку із неприбуттям позивача, на підставі частини шостої статті 128 Кодексу адміністративного судочинства України суд ухвалив перейти до розгляду справи в письмовому провадженні.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

В С Т А Н О В И В:

Постановою Кабінету Міністрів України 04 червня 2015 року №367 "Про затвердження Порядку в'їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї" відповідно до підпунктів 1 і 4 пункту 12.6 статті 12 Закону України "Про створення вільної економічної зони "Крим" та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України" та абзацу частини другої статті 10 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" затверджено Порядок в'їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї (далі по тексту - Порядок).

Зокрема пунктом 1 Порядку визначено, що цей Порядок регулює питання перетину адміністративного кордону вільної економічної зони "Крим" під час в'їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї громадян України відповідно до Закону України "Про створення вільної економічної зони "Крим" та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України", а також іноземців та осіб без громадянства - з урахуванням вимог Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України".

Згідно з пунктом 3 Порядку в'їзд на тимчасово окуповану територію України та виїзд з неї здійснюється через контрольні пункти, зокрема, іноземців та осіб без громадянства - за паспортним документом та спеціальним дозволом, виданим територіальним органом ДМС.

Положеннями пункту 21 Порядку передбачено, що спеціальний дозвіл видається в разі: 1) проживання на тимчасово окупованій території України близьких родичів чи членів сім'ї іноземця або особи без громадянства, що підтверджується документами, виданими уповноваженими державними органами України; 2) розташування на тимчасово окупованій території України місця поховання близьких родичів або членів сім'ї, що підтверджується відповідними документами; 3) смерті близьких родичів або членів сім'ї, що проживали на тимчасово окупованій території України, що підтверджується відповідними документами; 4) наявності права власності на об'єкти нерухомості, які розташовані на тимчасово окупованій території України; 5) необхідності участі у забезпеченні захисту національних інтересів України з метою мирного врегулювання конфлікту, звільнення території України від окупації чи з питань гуманітарної політики (виключно за клопотанням або погодженням з МЗС); 6) необхідності здійснення дипломатичних та консульських функцій, зокрема в рамках діяльності міжнародних організацій, членом яких є Україна (виключно за клопотанням або погодженням з МЗС); 7) здійснення регулярних поїздок на тимчасово окуповану територію України, пов'язаних з трудовою діяльністю працівників залізниць.

У відповідності до пункту 22 Порядку спеціальний дозвіл оформляється територіальним органом ДМС на його бланку за місцем перебування іноземця або особи без громадянства на території України. Спеціальний дозвіл засвідчується підписом керівника територіального органу ДМС або його заступника. До спеціального дозволу вклеюється фотокартка, що скріплюється печаткою зазначеного органу.

Згідно пункту 24 Порядку спеціальний дозвіл видається іноземцям та особам без громадянства, які досягли 18-річного віку.

Пунктом 26 Порядку передбачено, що спеціальний дозвіл видається для одноразового або багаторазового в'їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї і є дійсним протягом зазначеного в заяві документально підтвердженого строку, який не може перевищувати дозволений строк перебування іноземця або особи без громадянства на території України та повинен враховувати строк, необхідний для виїзду за межі України (не менше трьох робочих днів).

Спеціальний дозвіл для одноразового в'їзду на тимчасово окуповану територію та виїзду з неї видається з підстав, визначених підпунктами 1-4 пункту 21 цього Порядку.

Спеціальний дозвіл для багаторазового в'їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї видається на один рік з підстав, визначених підпунктами 5-7 пункту 21 цього Порядку, а також іноземцям або особам без громадянства, що мають посвідку на постійне проживання в Україні і місце проживання яких зареєстровано в Автономній Республіці Крим або м. Севастополі.

Відповідно до пунктів 27, 28 Порядку рішення про відмову у видачі іноземцю або особі без громадянства спеціального дозволу приймається в разі: 1) коли вони створюють загрозу національній безпеці держави або охороні громадського порядку, забезпеченню охорони здоров'я, захисту прав і законних інтересів громадян України та інших осіб, які проживають на території України; 2) коли паспортний документ такого іноземця або особи без громадянства підроблений, зіпсований або не відповідає встановленому зразку чи належить іншій особі; 3) подання іноземцем або особою без громадянства завідомо неправдивих відомостей або підроблених документів; 4) коли є обґрунтовані підстави вважати, що іноземець або особа без громадянства має інші, ніж ті, що заявлені в заяві, підстави та мету в'їзду на тимчасово окуповану територію або якщо вони не надали підтвердження щодо підстав та мети в'їзду на тимчасово окуповану територію; 5) відсутності в іноземця чи особи без громадянства документа, що підтверджує наявність достатнього фінансового забезпечення на період запланованого перебування на території України або відповідних гарантій приймаючої сторони (крім іноземців та осіб без громадянства, яким спеціальний дозвіл видається за умов, передбачених підпунктами 5-7 пункту 21 цього Порядку).

Рішення про відмову в оформленні спеціального дозволу може бути оскаржене до ДМС або до суду.

Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 16 вересня 2015 року №722 "Про внесення змін до Порядку в'їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї" пункт 3 Порядку викладено у такій редакції:

"В'їзд на тимчасово окуповану територію України та виїзд з неї здійснюються через контрольні пункти, зокрема, іноземців та осіб без громадянства - за паспортним документом та спеціальним дозволом, виданим територіальним органом ДМС або територіальним підрозділом ДМС у Новотроїцькому чи Генічеському районі Херсонської області".

Пункт 21 викладено в такій редакції:

"Спеціальний дозвіл видається в разі: 1) проживання на тимчасово окупованій території України близьких родичів або членів сім'ї одного з подружжя іноземця чи особи без громадянства, що підтверджується документами, виданими уповноваженими державними органами України; 2) розташування на тимчасово окупованій території України місця поховання близьких родичів або членів сім'ї одного з подружжя іноземця чи особи без громадянства, що підтверджується відповідними документами; 3) смерті близьких родичів або членів сім'ї одного з подружжя іноземця чи особи без громадянства, що проживали на тимчасово окупованій території України, що підтверджується відповідними документами; 4) наявності права власності на об'єкти нерухомості, які розташовані на тимчасово окупованій території України; 5) необхідності здійснення дипломатичних та консульських функцій, зокрема в рамках діяльності міжнародних організацій, членом яких є Україна, провадження своєї діяльності іншими міжнародними урядовими організаціями, міжнародними неурядовими організаціями, неурядовими організаціями інших держав та незалежними правозахисними місіями. У такому разі спеціальний дозвіл видається виключно за клопотанням або погодженням з МЗС; 6) здійснення регулярних поїздок на тимчасово окуповану територію України, пов'язаних із трудовою діяльністю працівників залізниць; 7) необхідності провадження журналістської діяльності (виключно за клопотанням або погодженням з МІП); 8) необхідності проповідування релігійних віровчень, виконання релігійних обрядів чи задоволення релігійних потреб (виключно за клопотанням або погодженням з Мінкультури); 9) проживання на тимчасово окупованій території України на підставі посвідки на постійне проживання, виданої в установленому законодавством порядку, іноземця або особи без громадянства, місце проживання яких зареєстровано в Автономній Республіці Крим або м. Севастополі; 10) необхідності взяття участі у заходах Меджлісу кримськотатарського народу".

У пункті 26: 1) в абзаці другому цифри "1-4" замінено цифрами "1-4, 7, 8, 10"; 2) в абзаці третьому цифри "5- 7" замінено цифрами "5, 6, 9".

Позивач вважає, що постановою Кабінету Міністрів України 04 червня 2015 року №367 "Про затвердження Порядку в'їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї" є незаконною, оскільки при її прийнятті Кабінетом Міністрів України перевищено свої повноваження і вирішено питання на в'їзд (виїзд), прирівнявши іноземців, що постійно проживають в Україні, з усіма іншими іноземцями; вказана Постанова порушує права позивача, оскільки обмежує у праві вибору місця проживання та унеможливлює здійснення права користування та розпоряджання власним майном.

Відповідач та третя особа проти задоволення позовних вимог заперечили з підстав відповідності оскаржуваної Постанови вимогам законодавства та відсутності порушеного права позивача.

Окружний адміністративний суд міста Києва, виходячи зі змісту пред'явлених позовних вимог, звертає увагу на наступне.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень визначено статтею 171 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частини другої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

У пункті 21 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06 березня 2008 року №2 "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ" Вищий адміністративний суд України вказав, що судам слід мати на увазі, що за правилами частини другої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи - суб'єкти правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто, особа (позивач) повинна довести факт застосування до неї оскаржуваного нормативно-правового акта або те, що вона є суб'єктом відповідних відносин, на які поширюється дія цього акта.

Таким чином, у даному випадку право на захист виникає за умови доведення факту застосування до нього норм оскаржуваного акта, та/або того, що позивач є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт, тобто Кодекс адміністративного судочинства України передбачає можливість оскарження нормативно-правового акта не лише під час безпосереднього його застосування, але й на майбутнє - щоб запобігти такому застосуванню.

В даному випадку позивачем оскаржено нормативно-правовий акт, яким врегульовано питання перетину адміністративного кордону вільної економічної зони "Крим" під час в'їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї, тобто, питання, що потенційно можуть стосуватися кожного іноземця, включаючи, але не обмежуючись особами, які мають права власності на об'єкти нерухомості, які розташовані на тимчасово окупованій території України.

Судом встановлено, що позивач є громадянином Російської Федерації та має укладений договір купівлі-продажу садового будинку, який знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, що дає підстави для висновку про наявність у позивача нерухомого майна на території АР Крим, а тому питання, врегульовані оскаржуваною Постановою, можуть потенційно стосуватися його прав та наділяють правом оскаржити Постанову.

Відповідно до положень статей 6, 19 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України; органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як визначено у статтях 113 та 116 Конституції України, Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який зокрема забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України; здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю.

Відповідно до частин першої та другої статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

В контексті врегульованих оскаржуваною Постановою відносин слід зазначити, що згідно зі статтею 2 протоколу №4 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод кожен, хто законно перебуває на території будь-якої держави, має право вільно пересуватися і вільно вибирати місце проживання в межах цієї території.

Кожен є вільним залишати будь-яку країну, включно зі своєю власною.

На здійснення цих прав не можуть бути встановлені жодні обмеження, крім тих, що передбачені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної чи громадської безпеки, для підтримання публічного порядку, запобігання злочину, для захисту здоров'я чи моралі або з метою захисту прав і свобод інших осіб.

Права, викладені в пункті 1, також можуть у певних місцевостях підлягати обмеженням, що встановлені згідно із законом і виправдані суспільними інтересами в демократичному суспільстві.

Тобто, вказаними положеннями Конвенції передбачено можливість запровадження обмежень вільного пересування на території держави виключно законами, якщо це є необхідним в демократичному суспільстві в інтересах національної чи громадської безпеки, для підтримання публічного порядку, запобігання злочину, для захисту здоров'я чи моралі або з метою захисту прав і свобод інших осіб. Також Конвенція передбачає можливість встановлення законами певних обмежень у певних місцевостях.

Відповідні обмеження передбачені Законом України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні", а саме статтею 2 вказаного Закону визначено, що громадянам України, а також іноземцям та особам без громадянства, які на законних підставах перебувають в Україні, гарантуються свобода пересування та вільний вибір місця проживання на її території, за винятком обмежень, які встановлені законом.

Згідно статті 12 Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" свободу пересування відповідно до закону може бути обмежено, зокрема, на тимчасово окупованих територіях. Свобода пересування може бути обмежена і в інших випадках, передбачених законом.

У відповідності до статті 3 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" для цілей цього Закону тимчасово окупованою територією визначається, зокрема, сухопутна територія Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, внутрішні води України цих територій.

Статтею 10 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" визначено, що громадяни України мають право на вільний та безперешкодний в'їзд на тимчасово окуповану територію і виїзд з неї через контрольні пункти в'їзду-виїзду за умови пред'явлення документа, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України.

В'їзд іноземців та осіб без громадянства на тимчасово окуповану територію та виїзд з неї допускаються лише за спеціальним дозволом через контрольні пункти в'їзду-виїзду.

Порядок в'їзду іноземців та осіб без громадянства на тимчасово окуповану територію та виїзду з неї встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Таким чином, вказаним спеціальним законом України передбачено обмеження в'їзду на тимчасово окуповану територію і виїзд з неї, крім іншого, для іноземців та осіб без громадянства, що полягає у перетині кордону лише за спеціальним дозволом через контрольні пункти в'їзду-виїзду, порядок щодо чого встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно підпунктами 1 і 4 пункту 12.6 статті 12 Закону України "Про створення вільної економічної зони "Крим" та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України" під час тимчасової окупації фізична особа може перетнути адміністративний кордон ВЕЗ "Крим" з урахуванням того, що: порядок перетину фізичними особами адміністративного кордону ВЕЗ "Крим" встановлюється з урахуванням Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України"; на адміністративному кордоні ВЕЗ "Крим" запроваджується тимчасовий прикордонний контроль.

Вказаний Закон України містить відсильну норму на Закон України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" та містить додаткове обмеження свободи пересування у вигляді запровадження тимчасового прикордонного контролю.

В даному випадку оскаржувана Постанова прийнята Кабінетом Міністрів України на виконання двох вказаних спеціальних Законів України, про що зазначено в преамбулі самої Постанови.

При цьому, аналізуючи положення оскаржуваної Постанови, суд не вбачає обставин встановлення нею додаткових обмежень у порівнянні зі статтею 10 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" щодо в'їзду іноземців та осіб без громадянства на тимчасово окуповану територію та виїзду з неї за спеціальним дозволом. Натомість, положення Постанови лише деталізують вказане законодавче обмеження свободи пересування, встановлюють порядок його застосування та реалізації.

З наведених підстав вбачається, що постанова Кабінету Міністрів України 04 червня 2015 року №367 "Про затвердження Порядку в'їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї" прийнята на підставі та у межах повноважень, визначених Конституцією та Законами України, а тому підстав вважати її незаконною та такою, що безпідставно обмежує права позивача, про що стверджує останній, немає. При цьому суд враховує, що встановлені вищенаведеними положеннями законодавства обмеження щодо свободи пересування на тимчасово окупованій території повністю узгоджуються із статтею 2 протоколу №4 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.

Стосовно ж посилання позивача на те, що при прийнятті оскаржуваної Постанови Уряд прирівняв іноземців, що постійно проживають в Україні, з усіма іншими іноземцями, то суд зазначає, що передбачені Постановою обмеження пересування відповідають змісту статті 13 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства", яка визначає підстави для заборони в'їзду іноземців в Україну, у тому числі в'їзд без спеціального дозволу, та не поділяє іноземців, що постійно проживають в Україні, та всіх інших іноземців, а тому такі доводи позивача суд вважає безпідставними.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з частиною першою статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

На думку Окружного адміністративного суду міста Києва, Кабінетом Міністрів України доведено правомірність та обґрунтованість оскаржуваної Постанови з урахуванням вимог, встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому, виходячи з системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, адміністративний позов ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.

Враховуючи викладене, керуючись статтями 69, 70, 71, 158 - 163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили відповідно до статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя В.А. Кузьменко

Судді Р.О. Арсірій

О.П. Огурцов