Справа № 826/24203/15
Суддя: Кравцов О.В.
Дата ухвалення: 2016-12-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

06 грудня 2016 року м. Київ К/800/17041/16

К/800/17578/16

К/800/17979/16

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого Кравцова О.В.,

суддів Єрьоміна А.В.,

Горбатюка С.А.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю «Промислова інноваційна компанія», ОСОБА_2, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Національного банку України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 березня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 9 червня 2016 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Промислова інноваційна компанія», ОСОБА_2 до Національного банку України, треті особи: Фонд гарантування вкладів фізичних осіб, Публічне акціонерне товариство «Радикал Банк», про визнання протиправними та скасування рішень,-

ВСТАНОВИВ:

У жовтні 2015 року ТОВ «Промислова інноваційна компанія» (далі - Товариство), ОСОБА_2 звернулися до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національного банку України (далі - НБУ), треті особи: Фонд гарантування вкладів фізичних осіб (далі - Фонд), ПАТ «Радикал Банк», про визнання протиправними та скасування розпорядження НБУ від 1 липня 2015 року № 330-р «Про проведення позапланової інспекційної перевірки ПАТ «Радикал Банк» (далі - розпорядження № 330-р), постанови Правління НБУ від 9 липня 2015 року № 452/БТ «Про віднесення ПАТ «Радикал Банк» до неплатоспроможних» (далі - постанова № 452/БТ), визнання протиправними дій НБУ щодо проведення перевірки ПАТ «Радикал Банк».

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 березня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 9 червня 2016 року, позов задоволено частково.

Визнано протиправною та скасовано постанову № 452/БТ. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погодившись із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Товариство, ОСОБА_2, Фонд та НБУ звернулись до Вищого адміністративного суду України із касаційними скаргами, в яких просили, зокрема, Товариство та ОСОБА_2 рішення судів в частині відмови в задоволенні позову скасувати, а позов задовольнити, Фонд та НБУ просили судові рішення скасувати, а в задоволенні позову відмовити.

Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційних скарг, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що касаційні скарги не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до розпорядження № 330-р здійснено позапланову інспекційну перевірку операційних кас ПАТ «Радикал Банк», про що складено Довідку про результати позапланової інспекційної перевірки операційних кас ПАТ «Радикал Банк» 2 та 3 липня 2015 року.

Згідно з розпорядженням ГУ НБУ по місту Києву і Київській області від 3 липня 2015 року № 33-р «Про проведення позапланової інспекційної перевірки ПАТ «Радикал Банк» здійснено позапланову інспекційну перевірку ПАТ «Радикал Банк» про що складено Довідку про результати позапланової інспекційної перевірки ПАТ «Радикал Банк» від 3 липня 2015 року.

Також, на підставі розпорядження директора виконавчого Управління НБУ в Дніпропетровській області від 7 липня 2015 року № 11-043/3448 здійснено позапланову інспекційну перевірку ПАТ «Радикал Банк» про що складено Довідку про результати позапланової інспекційної перевірки ПАТ «Радикал Банк» від 7 липня 2015 року.

Правлінням НБУ 9 липня 2015 року прийняте рішення про віднесення ПАТ «Радикал Банк» до категорії неплатоспроможних, що зафіксовано у постанові № 452/БТ.

Частково задовольнивши позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов висновку про протиправність постанови Правління № 452/БТ.

Відмовивши в задоволенні частини позовних вимог, зокрема, щодо скасування розпорядження № 330-р суди виходили з того, що воно не порушує законних прав позивачів.

Колегія суддів погоджується з такими висновками судів.

Постанову НБУ № 452/БТ прийнято за результатами розгляду пояснювальної записки Департаменту банківського нагляду про необхідність віднесення Банку до категорії неплатоспроможних та інформації, викладеної в доповідній записці Департаменту банківського нагляду від 8 липня 2015 року № В/20-03008/43824, складеної після виїзних позапланових інспекційних перевірок Банку.

В даній доповідній записці зафіксовані результати проведених перевірок, зокрема: перевірка операційної каси ПАТ «Радикал Банк» станом на 2 липня 2015 року встановила розбіжності між даними бухгалтерського обліку за рахунком 1001 «Банкноти та монети в касі банку», внутрішніх документів з обліку готівки та інших цінностей та фактичним залишком готівки; у зв'язку з відсутністю записів у внутрішніх документах з обліку готівки та інших цінностей про передавання готівки між працівниками, які виконують касові операції, та враховуючи розбіжності, наведені вище, встановити фактичну суму готівки, що мала бути в грошовому сховищі операційної каси ПАТ «Радикал Банк» станом на 2 липня 2015 року, неможливо; за результатами перегляду внутрішніх документів з обліку готівки та інших цінностей ПАТ «Радикал Банк» встановлена відсутність підписів відповідальних осіб ПАТ «Радикал Банк» з 15 травня (у національній валюті) та 18 травня 2015 року (в іноземних валютах) до 2 липня 2015 року.

Зазначене було кваліфіковано відповідачем як порушення вимог пункту 8 розділу І Інструкції про ведення касових операцій банками в Україні, затвердженої постановою Правління НБУ від 1 червня 2011 року № 174 (далі - Інструкція).

Крім того, вказаною довідкою встановлено, що для зберігання цінностей у Дніпропетровському відділенні № З облаштовано сейфосховище у якому встановлено два сейфи V класу опору за ДСТУ 4012-1, з яких використовується тільки один в якості сховища цінностей цього відділення. Згідно з наданими документами протягом періоду з 1 по 2 липня 2015 року у Дніпропетровському відділенні № 3 зберігалися 652 пачки з банкнотами (в сейфі відділення фактично може зберігатися до 80 пачок). Це було кваліфіковано відповідачем як порушення вимог пункту 10 розділу І Інструкції; суми валютних цінностей, які, згідно з наданими документами, перевозилися на панцерованому автомобілі 3 класу захисту значно перевищували максимально дозволені. Так, 1 липня 2015 року, згідно з наданими документами, здійснена доставка готівкових коштів ПАТ «Радикал Банк» від відділення № 12, що знаходиться у місті Києві до відділення № 3 у місто Дніпропетровськ у сумі 169 850 000,00 грн. При цьому, відсутня інформація про залучення оперативного автотранспорту для супроводження та додаткової охорони, озброєної вогнепальною зброєю, чим порушено вимоги пункту 3 додатку 2 до Інструкції з організації інкасації коштів та перевезення валютних цінностей у банківських установах в Україні, затвердженої постановою Правління НБУ від 14 лютого 2007 року № 45.

З огляду на вказане, у довідці сформульовано висновок про допущення позивачем одноразового грубого порушення законодавства у сфері готівкового обігу, що створює загрозу інтересам вкладників чи інших кредиторів банку. На підставі даного висновку запропоновано внести на розгляд Правління НБУ питання про віднесення банку до категорії неплатоспроможних.

Відповідно до статті 66 Закону України від 7 грудня 2000 року № 2121-III «Про банки та банківську діяльність» (далі - Закон № 2121-III) державне регулювання діяльності банків здійснюється НБУ у таких формах, зокрема, адміністративне регулювання здійснюється щодо реєстрації банків і ліцензування їх діяльності; встановлення вимог та обмежень щодо діяльності банків; застосування санкцій адміністративного чи фінансового характеру; нагляд за діяльністю банків; надання рекомендацій щодо діяльності банків.

Згідно з абзацами 19 та 25 частини першої статті 15 Закону № 2121-III Правління Національного банку приймає рішення про застосування заходів впливу (санкцій) до банків та інших осіб, діяльність яких перевіряється Національним банком відповідно до Закону України «Про банки і банківську діяльність» та інших законів України; про віднесення банку до категорії проблемних або неплатоспроможних.

Отже, законодавством регламентовано повноваження НБУ здійснювати нагляд за банками та в разі виявлення порушення ними вимог чинного законодавства - застосовувати до них заходи впливу, різновидом яких є визнання банку неплатоспроможним.

Нормативно-правовою основою регулювання відносин з прийняття Правлінням НБУ рішень про застосування заходів впливу до банків є положення частини другої статті 19 Конституції України, статей 73, 74 і 76 Закону № 2121-III та Положення про застосування НБУ заходів впливу за порушення банківського законодавства, затвердженого постановою Правління НБУ від 17 серпня 2012 року № 346 (далі - Положення № 346).

Частиною першою статті 73 Закону № 2121-III встановлено, що у разі порушення банками або іншими особами, які можуть бути об'єктом перевірки НБУ відповідно до цього Закону, банківського законодавства, законодавства у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму, нормативно-правових актів Національного банку України, його вимог, встановлених відповідно до статті 66 цього Закону, або здійснення ризикової діяльності, яка загрожує інтересам вкладників чи інших кредиторів банку, застосування іноземними державами або міждержавними об'єднаннями або міжнародними організаціями санкцій до банків чи власників істотної участі у банках, що становлять загрозу інтересам вкладників чи інших кредиторів банку та/або стабільності банківської системи, Національний банк України адекватно вчиненому порушенню або рівню такої загрози має право застосувати заходи впливу, до яких належать: письмове застереження; скликання загальних зборів учасників, ради банку, правління банку; укладення письмової угоди з банком, за якою банк чи визначена угодою особа зобов'язується вжити заходів для усунення порушень, поліпшення фінансового стану банку, підвищення ефективності функціонування та/або адекватності системи управління ризиками тощо; зупинення виплати дивідендів чи розподілу капіталу в будь-якій іншій формі; встановлення для банку підвищених економічних нормативів; підвищення резервів на покриття можливих збитків за кредитами та іншими активами; обмеження, зупинення чи припинення здійснення окремих видів здійснюваних банком операцій, у тому числі операцій із пов'язаними з банком особами; заборона надавати бланкові кредити; накладення штрафів; тимчасова, до усунення порушення або скасування заходів впливу, передбачених цією статтею, заборона використання власником істотної участі в банку права голосу придбаних акцій (паїв); тимчасове, до усунення порушення, відсторонення посадової особи банку від посади; віднесення банку до категорії проблемного або неплатоспроможного; відкликання банківської ліцензії та ліквідація банку.

Враховуючи подальше прийняття постанови про ліквідацію банку, НБУ було застосовано до ПАТ «Радикал Банк» найсуворіший засіб впливу, з усіх можливих, передбачених відповідною нормою.

Проте, як передбачено пунктом 4 частини першої статті 76 Закону № 2121-III НБУ зобов'язаний прийняти рішення про віднесення банку до категорії неплатоспроможних у разі одноразового грубого або систематичного порушення банком законодавства у сфері готівкового обігу, що створює загрозу інтересам вкладників чи інших кредиторів банку.

Пунктом 3.2 глави 3 розділу І Положення № 346 встановлено, що заходи впливу, що застосовуються Національним банком до банків, мають бути адекватними конкретним порушенням, які ними були допущені. Вибір адекватних заходів впливу, які застосовуються до банків відповідно до Закону про банки та цього Положення, має здійснюватися з урахуванням: характеру допущених банком порушень; причин, які зумовили виникнення виявлених порушень; загального фінансового стану банку; розміру можливих негативних наслідків для кредиторів і вкладників; інформації Фонду щодо порушення банками вимог, установлених Законом України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб», результатів перевірки банків Фондом. Пунктом 13.1 глави 13 розділу ІІ Положення № 346 встановлено, що Національний банк приймає рішення про віднесення банку до категорії неплатоспроможних у разі наявності хоча б однієї з підстав, передбачених банківським законодавством.

Отже, обґрунтованим є висновок судів попередніх інстанцій про те, що гіпотеза та диспозиція вказаних правових норми полягають у необхідності встановлення: порушення банком законодавства у сфері готівкового обігу; таке порушення повинно бути грубим або систематичним; такі порушення повинно створювати загрозу інтересам вкладників чи інших кредиторів банку. Тобто сукупність таких складових в цілому і зумовлює наявність підстав для застосування такого заходу впливу як віднесення банку до категорії неплатоспроможного.

В той же час ані норми Закону № 2121-III, ані норми Положення № 346 не визначають зміст та характер порушення, яке відноситься до категорії «грубе», що зумовлює наявність підстав для застосування саме адекватних такому порушенню заходів впливу.

При цьому, згідно з положеннями пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України встановлено, що виключно законами України встановлюються засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

Положенню вказаної статті дано офіційне тлумачення в рішенні Конституційного Суду України від 30 травня 2001 року № 7-рп/2001, у пункті 2 якого зазначено, що склад правопорушення як підстава притягнення особи до юридичної відповідальності та заходи державно-примусового впливу за його вчинення визначаються виключно законом, а не будь-яким іншим нормативно-правовим актом, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер, що ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення, та бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення (статті 58, 61, пункти 1, 22 частини першої статті 92 Конституції України).

Системний аналіз зазначених конституційних положень дає підстави дійти висновку, що за своїм змістом пункт 22 частини першої статті 92 Конституції України спрямований не на встановлення переліку видів юридичної відповідальності. Ним визначено, що виключно законами України мають врегульовуватись засади цивільно-правової відповідальності (загальні підстави, умови, форми відповідальності тощо), підстави кримінальної, адміністративної та дисциплінарної відповідальності - діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями (основні ознаки правопорушень, що утворюють їх склад), та відповідальність за них. У такий спосіб Конституція України заборонила врегульовувати зазначені питання підзаконними нормативно-правовими актами та встановила, що лише Верховна Рада України у відповідному законі має право визначати, яке правопорушення визнається, зокрема, адміністративним правопорушенням чи злочином, та міру відповідальності за нього».

Отже, зі змісту постанови № 452/БТ вбачається, що в ній відсутні встановлені та задокументовані факти вчинення ПАТ «Радикал Банк» саме грубого порушення, оскільки, по-перше, законом не встановлено критерії, за наявності яких відповідне порушення вважається «грубим», по-друге, до висновку про вчинення саме грубого порушення Правління НБУ дійшло не на підставі норми Закону, а на підставі власного внутрішнього переконання.

При цьому, слід оцінювати питання про грубість порушення в контексті того, що одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності. У сфері обсягу повноважень органів державної влади цей принцип передбачає, що органи державної влади повинні бути обмежені у своїх діях заздалегідь встановленими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити з великою точністю примусові заходи, що будуть застосовані представниками влади в тій чи іншій ситуації. При цьому презумується неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України при здійсненні своїх повноважень.

Як вже було зазначено вище, нормою статті 73 Закону № 2121-III закріплено такий захід впливу як віднесення банку до категорії проблемного або неплатоспроможного.

Стаття 76 Закону № 2121-III визначає підстави для прийняття рішення про віднесення банку до категорії неплатоспроможного, зокрема: неприведення банком своєї діяльності у відповідність із вимогами законодавства, у тому числі нормативно-правових актів Національного банку України, після віднесення його до категорії проблемних, але не пізніше ніж через 180 днів з дня визнання його проблемним; зменшення розміру регулятивного капіталу або нормативів капіталу банку до однієї третини від мінімального рівня, встановленого законом та/або нормативно-правовими актами Національного банку України; невиконання банком протягом п'яти робочих днів поспіль двох і більше відсотків своїх зобов'язань перед вкладниками та іншими кредиторами та/або встановлення фактів невідображення в бухгалтерському обліку документів клієнтів банку, що не виконані банком у встановлений законодавством строк, після віднесення банку до категорії проблемних; та інше.

Аналіз вказаних положень закону дає підстави для висновку, що застосування до банку такого заходу впливу як віднесення його до категорії неплатоспроможних безпосередньо обумовлено наявністю у банку проблем в фінансовому стані, які зумовлюють його неплатоспроможність.

Проте, як встановлено судами, навпаки, в матеріалах справи містяться докази того, що на момент прийняття постанови № 452/БТ ознак неплатоспроможності ПАТ «Радикал Банк» не існувало. Натомість, в Доповідній та Пояснювальній записках зафіксовано, що показники ПАТ «Радикал Банк» станом на 8 липня 2015 року не були порушені.

За вказаних обставин та з урахуванням системного аналізу норм статей 73, 75, 76 Закону № 2121-III, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що застосування такого заходу впливу як віднесення банку до категорії неплатоспроможного у разі одноразового грубого або систематичного порушення банком законодавства у сфері готівкового обігу, що створює загрозу інтересам вкладників чи інших кредиторів банку, буде адекватним вчиненому порушенню або рівню загрози інтересів вкладників чи інших кредиторів банку, якщо буде встановлено причинно-наслідковий зв'язок між вчиненим порушенням та його наслідками, які зумовлюють неплатоспроможний стан банку. Відсутність наявності ознак (стану) неплатоспроможності банку, внаслідок вчинення відповідного правопорушення, зумовлює відсутність ознак адекватності застосованому заходу впливу до вчиненого порушення.

Крім того, як встановлено апеляційним судом, одноразовим грубим порушенням законодавства у сфері готівкового обігу, що створює загрозу інтересам вкладників чи інших кредиторів банку, на думку НБУ, є саме перевезення цінностей у значних сумах без додаткової охорони, озброєної вогнепальною зброєю. Такої ж позиції дотримується і Фонд.

З урахуванням встановлених обставин, колегія суддів погоджується з висновками судів, що такі твердження НБУ і Фонду є помилковими, а тому ними не доведено факту саме створення загрози інтересам вкладників чи інших кредиторів банку та зміст такої загрози, її вплив на можливий фінансовий стан банку.

Що стосується вимог касаційної скарги позивачів в частині визнання протиправним розпорядження № 330-р та протиправності дій НБУ з проведення перевірки ПАТ «Радикал Банк» на його підставі, то колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що такими діями прав позивачів не порушувалося, жодних наслідків для позивачів, крім оскаржуваної постанови, проведені перевірки не мали. Доводи з цього приводу, зазначені в касаційній скарзі, таких висновків не спростовують.

Таким чином, колегія суддів, керуючись частиною першою статті 224 КАС України, приходить до висновку, що рішення судів попередніх інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційних скарг їх не спростовують.

Керуючись статтями 220-1, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

УХВАЛИВ:

Касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю «Промислова інноваційна компанія», ОСОБА_2, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Національного банку України залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 березня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 9 червня 2016 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді