Справа № 813/6167/13-а
Суддя: Голяшкін О.В.
Дата ухвалення: 2016-12-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

20 грудня 2016 року м.Київ К/800/3312/16

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Донець О.Є.,

Мороз В.Ф.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Львів» імені Данила Галицького на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2013 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2016 року у справі за позовом Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Львів» імені Данила Галицького до Державної фінансової інспекції у Львівській області, Головного державного фінансового інспектора у сфері матеріального виробництва та фінансових послуг Державної фінансової інспекції у Львівській області Білячат І.Й., треті особи - Регіональне відділення Фонду державного майна у Львівській області, прокуратура Львівської області, Державне підприємство «Західний регіональний медичний центр цивільної авіації», про визнання дій неправомірними, часткове скасування акту ревізії фінансово-господарської діяльності та вимоги про усунення порушень, -

ВСТАНОВИВ:

У серпні 2013 року Державне підприємство «Міжнародний аеропорт «Львів» імені Данила Галицького» звернулося з позовом до Державної фінансової інспекції у Львівській області, Головного державного фінансового інспектора у сфері матеріального виробництва та фінансових послуг Державної фінансової інспекції у Львівській області Білячат І.Й., в якому, з урахуванням заяви про зміну та збільшення позовних вимог від 23 вересня 2013 року №2568, просило:

- визнати неправомірними дії Головного державного фінансового інспектора Державної фінансової інспекції у Львівській області, які полягають у наданні безпідставних та протиправних висновків щодо встановлених порушень в акті ревізії фінансово-господарської діяльності за період з 01 січня 2011 року по 31 грудня 2012 року №05-21/4 в частині проведення відповідної роботи щодо надходження недоотриманих сум внаслідок покриття витрат Державним підприємством «Західний регіональний медичний центр цивільної авіації» та осіб, що проживають у приміщенні профілакторію на загальну суму 307,5 тис.грн., в тому числі шляхом ініціювання цивільного позову;

- визнати неправомірними дії Головного державного фінансового інспектора Державної фінансової інспекції у Львівській області, які полягають у наданні безпідставних та протиправних висновків стосовно встановлених порушень в акті ревізії фінансово-господарської діяльності за період з 01 січня 2011 року по 31 грудня 2012 року №05-21/4 в частині зобов'язання відобразити в обліку дебіторську заборгованість Державного підприємства «Західний регіональний медичний центр цивільної авіації» та забезпечити її стягнення в сумі 78,3 тис.грн.;

- скасувати акт ревізії фінансово-господарської діяльності за період з 01 січня 2011 року по 31 грудня 2012 року №05-21/4 в частині висновків про допущені порушення щодо проведення відповідної роботи в частині надходження недоотриманих сум внаслідок покриття витрат Державного підприємства «Західний регіональний медичний центр цивільної авіації» та осіб, що проживають у приміщенні профілакторію на загальну суму 307,5 тис.грн., в тому числі шляхом ініціювання цивільного позову, у зв'язку з тим, що такі висновки не відповідають дійсності та суперечать чинному законодавству;

- скасувати акт ревізії фінансово-господарської діяльності за період з 01 січня 2011 року по 31 грудня 2012 року №05-21/4 в частині висновків про допущені порушення щодо недоотримання доходів на загальну суму 78305,7 грн. внаслідок не укладення договору оренди з Державним підприємством «Західний регіональний медичний центр цивільної авіації» у зв'язку з тим, що такі висновки не відповідають дійсності та суперечать чинному законодавству;

- скасувати вимогу про усунення порушень Державної фінансової інспекції у Львівській області від 08 липня 2013 року №05-15м/5234 в частині зобов'язання провести відповідну роботу щодо надходження недоотриманих сум внаслідок покриття витрат Державним підприємством «Західний регіональний медичний центр цивільної авіації» та осіб, що проживають у приміщенні профілакторію на загальну суму 307,5 тис.грн., в тому числі шляхом ініціювання цивільного позову;

- скасувати вимогу про усунення порушень Державної фінансової інспекції у Львівській області від 08 липня 2013 року №05-15м/5234 в частині зобов'язання відобразити в обліку дебіторську заборгованість Державного підприємства «Західний регіональний медичний центр цивільної авіації» та забезпечити її стягнення в сумі 78,3 тис.грн.

В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав про незаконність та необґрунтованість висновків перевіряючих як таких, що не відповідають фактичним обставинам та діючому законодавству.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2013 року залучено до участі як третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Регіональне відділення Фонду державного майна у Львівській області, прокуратуру Львівської області, Державне підприємство «Західний регіональний медичний центр цивільної авіації».

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2013 року позов задоволено частково; визнано протиправною вимогу Державної фінансової інспекції у Львівській області від 08 липня 2013 року №05-15м/5234 «Про обов'язкові вимоги за результатами ревізії» та скасовано її в частині зобов'язання Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Львів» імені Данила Галицького» вжити максимальних заходів щодо укладення угоди на умовах оренди майна чи іншого договору, керуючись ч.3 ст.631 Цивільного кодексу України, відобразити в обліку дебіторську заборгованість Державного підприємства «Західний регіональний медичний центр цивільної авіації» та забезпечити її стягнення в сумі 78,3 тис.грн.; в задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив з того, що вимога про вжиття заходів до укладення договору оренди нерухомого майна адресована особі, яка в силу закону не є його орендодавцем, а тому така вимога щодо відображення в обліку заборгованості ДП «Західний регіональний медичний центр цивільної авіації» в сумі 78,3 тис.грн. не ґрунтується на висновках акта ревізії та чинного законодавства. Відмовляючи в задоволенні решти позовних вимог, суд першої інстанції зазначив, що акт ревізії не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні ст.17 Кодексу адміністративного судочинства України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, діяльність яких перевірялися, а є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства об'єктом контролю, а тому оцінка акта ревізії, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2016 року задоволено апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції у Львівській області, залишено без задоволення апеляційну скаргу Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Львів» імені Данила Галицького; скасовано постанову Львівського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2013 року, прийнято нову, якою в позові відмовлено.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції, виходив з необґрунтованості позовних вимог, оскільки при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Державне підприємство «Міжнародний аеропорт «Львів» імені Данила Галицького» звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення та неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати постанову Львівського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2013 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2016 року, ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

Заперечення на касаційну скаргу не надходили.

Заслухавши доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню виходячи з наступного.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 26 лютого 2012 року по 28 травня 2013 року, відповідно до п.1.2.3.1 Плану контрольно-ревізійної роботи Державної фінансової інспекції у Львівській області на І квартал 2013 року та на підставі направлень на проведення ревізії, ревізійною групою (керівник ревізійної групи Головний державний фінансовий інспектор відділу інспектування у сфері матеріального виробництва та фінансових послуг Білячат І.Й.), Державною фінансовою інспекцією у Львівській області проведено планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Львів» імені Данила Галицького» за період з 01 січня 2011 року по 31 грудня 2012 року, за результатами якої 03 червня 2013 року складено акт №05-21/4.

Ревізією встановлено, що на балансі Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Львів» імені Данила Галицького» знаходиться будівля гуртожитку-профілакторію з медсанчастиною за адресою: м.Львів, вул.Любінська,168. Вказана будівля закріплена за підприємством на праві господарського відання. Частину приміщень займає Державне підприємство «Західний регіональний медичний центр цивільної авіації», а частина приміщень будівлі загальною площею 654,28 кв.м. (без врахування площі сходових кліток) переобладнанні під житлові приміщення.

При цьому, позивачем договору оренди приміщення, укладеного з ДП «Західний регіональний медичний центр цивільної авіації» та документів, на підставі яких у профілакторії проживають фізичні особи, перевіряючим не надано.

Враховуючи наведене, відповідач дійшов висновку, що внаслідок не укладення договору оренди всупереч ст.2 Закону України «Про оренду державного та комунального майна» (чи іншого договору на використання майна) з Державним підприємством «Західний регіональний медичний центр цивільної авіації» недоотримано доходів на загальну суму 78305,7 грн.

Також, ревізією встановлено, що ДП «Західний регіональний медичний центр цивільної авіації» та особи, що проживають у приміщеннях профілакторію, споживали електроенергію, здійснювалось опалення будівлі, однак відшкодування вартості комунальних послуг здійснювалося лише частково через поштові відділення на розрахункові рахунки Аеропорту, а тому перевіряючі дійшли висновку, що вказане призвело до безпідставного покриття Аеропортом витрат ДП «Західний регіональний медичний центр цивільної авіації» та осіб, що проживають у приміщенні профілакторію на загальну суму 307518,62 грн., що є порушення п.п.4, 7, 15 Положення (стандарт) бухгалтерського обліку 16 «Витрати», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31 грудня 1999 року №318.

На підставі акту ревізії від 03 червня 2013 року №05-21/4 відповідачем листом від 08 липня 2013 року №05-15м/5234 «Про обов'язкові вимоги за результатами ревізії» надіслано вимогу, якою, зокрема, вимагалось:

- з метою усунення порушення щодо недоотримання доходу внаслідок не укладення договору оренди приміщення на загальну суму 78,3 тис.грн. вжити максимальних заходів щодо укладення угоди на умовах оренди майна чи іншого договору, керуючись ч.3 ст.631 Цивільного кодексу України, відобразити в обліку дебіторську заборгованість Державного підприємства «Західний регіональний медичний центр цивільної авіації» та забезпечити її стягнення в сумі 78,3 тис. грн..;

- з метою усунення порушення щодо безпідставного здійснення покриття витрат Державного підприємства «Західний регіональний медичний центр цивільної авіації» та осіб, що проживають у приміщені профілакторію, на загальну суму 307,5 тис.грн. провести відповідну роботу щодо надходження недоотриманих сум, в тому числі шляхом ініціювання цивільного позову.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Як передбачено ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.1 ст.2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головним завданням органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокуратури або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Відповідно до п.1 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 року №499/2011 (далі - Положення), Державна фінансова інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Згідно п.п.4 п.4 Положення Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальність винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У п.6 Положення № 499/2011 встановлено, що Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями п.п.7, 10, 13 ст.10 Закону України №2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право: пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються (ч.2 ст.15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»).

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Таким чином, у органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, що розглядається, Інспекція пред'явила вимоги, які вказують на виявлені збитки та їхній розмір.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, підстави та правильність їх обчислення перевіряє суд при розгляді справи за позовом про їх стягнення, а не в порядку визнання такої вимоги протиправною та її скасування.

Вищевказані висновки відповідають правовій позиції, висловленій Верховним Судом України у постановах від 18 листопада 2014 року у справі № 21-461а14, від 25 листопада 2014 року у справі №21-442а14, від 20 січня 2015 року у справах №№ 21-601а14, 21-603а14, від 27 січня 2015 року у справі №21-436а14, від 27 січня 2015 року у справі №21-436а14 та від 02 грудня 2015 року у справі №21-3609а15 (№826/80/13-а).

Також, колегія суддів погоджується з висновком апеляційного суду щодо необґрунтованості позовних вимог в частині оскарження дій Головного державного фінансового інспектора Державної фінансової інспекції у Львівській області під час проведення перевірки та скасування акта ревізії фінансово-господарської діяльності.

Відповідно п.3 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 №550, акт ревізії - це документ, який складається посадовими особами контролюючого органу, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.

Статтею 13 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» встановлено, що дії або бездіяльність службових осіб державної контрольно-ревізійної служби можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку.

Диспозиція цієї статті передбачає оскарження дій службової особи, які пов'язані з порушенням порядку проведення перевірки (ревізії), наприклад із порушенням трудового розпорядку такою особою під час проведення ревізії; дій, які полягають у перевищенні повноважень службовою особою щодо обмеження прав у можливості ознайомлення з результатами контрольного заходу, (ревізії); дій щодо проведення ревізії без установлених законом підстав або з порушенням чинного законодавства тощо.

Отже, дії службової особи щодо включення до акта певних висновків не можуть бути предметом окремого спору в суді, оскільки відповідно наведеної вище норми Порядку №550 заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта. Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язків характер.

Також, акт ревізії не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні ст.17 Кодексу адміністративного судочинства України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, діяльність яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом оскарження. Акт ревізії є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства об'єктом контролю, а отже - документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу. Тому оцінка акта ревізії, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

За вказаними обставинами суд апеляційної інстанції, з урахуванням правової позиції, висловленої Верховним Судом України у постанові від 10 вересня 2013 року у справі №21-237а13, дійшов правильного висновку про необґрунтованість позовних вимог в частині оскарження дій Головного державного фінансового інспектора Державної фінансової інспекції у Львівській області та скасування акта ревізії.

Доводи касаційної скарги встановлених судом апеляційної інстанції обставин не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

Відповідно до ч.1 ст.224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись ст.ст.220, 222, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Львів» імені Данила Галицького» залишити без задоволення.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2016 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених ст.ст.237 - 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді