Справа № 623/2323/16-а
Суддя: Одарюк М. П.
Дата ухвалення: 2016-12-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Номер справи 623/2323/16-а
Номер провадження 2-а/623/111/2016
П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 грудня 2016 року Ізюмський міськрайонний суд в Харківській області

в складі головуючого судді: Одарюк М. П.

при секретарі: Костенко В. В.

за участю позивача: ОСОБА_1

представників відповідачів: ОСОБА_2

ОСОБА_3

судового розпорядника: ОСОБА_4

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Ізюмі справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Ізюмської міської ради Харківської області, виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області, тимчасової комісії з проведення службового розслідування в особі голови комісії заступника Ізюмського міського голови з гуманітарних питань ОСОБА_5 про визнання дій протиправними та скасування актів органів місцевого самоврядування,-

в с т а н о в и в :

ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом (в подальшому уточненому) до Ізюмського міського голови ОСОБА_6, Виконавчого комітету Ізюмської міської ради, Тимчасової комісії з проведення службового розслідування в особі голови комісії заступника Ізюмського міського голови з гуманітарних питань ОСОБА_5 про:

1) Визнання незаконною діяльність Ізюмського міського голови ОСОБА_6 щодо проведення службового розслідування згідно розпорядження міського голови №045 від 21.01.2016р., неналежного контролю за проведенням даного розслідування, неприйняття розпорядження за наслідками проведення службового розслідування та реалізації рішення тимчасової комісії з проведення службового розслідування, оформлене у вигляді протоколу №1 від 26.01.2016р.

2) Визнання незаконним та скасування розпорядження Ізюмського міського голови ОСОБА_6 № 045 від 21.01.2016р.

3) Визнання незаконною та протиправною діяльність тимчасової комісії з проведення службового розслідування, проведеного згідно розпорядження Ізюмського міського голови №045 від 21.01.2016р., скасувати рішення тимчасової комісії з проведення службового розслідування, оформлене у вигляді протоколу №1 від 26.01.2016р. як такого що створює негативні наслідки;

В обгрунтування позовних вимог посилається на те, що відносно нього на підставі розпорядження Ізюмського міського голови №045 від 21.01.2016р. було проведено службове розслідування, за наслідками якого протоколом засідання тимчасової комісії з проведення службового розслідування №1 від 26.01.2016р. було фактично визнано його винним у скоєнні кримінального правопорушення службова недбалість. Вважає що така діяльність відповідачів є незаконною, протиправною, такою що грубо порушує конституційні права, оскільки тимчасова комісія не мала підстав для проведення службового розслідування не мала підстав для оцінки його діяльності та прийняття висновків відносно позивача. Окрім того, якщо б комісія керувалася Порядком проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженим постановою КМУ від 13.06.2000р. №950, то наявні порушення стосовно неповідомлення позивача про проведення відносно нього службового розслідування, не залучено його до участі в роботі комісії, позбавлено права на захист, на надання заперечень, клопотань, пояснень та інших прав.

Відповідачі проти позову заперечували, просили суд відмовити в його задоволенні, представник 1-го відповідача надав заперечення, в яких зазначив що комісія не застосовувала у своїй діяльності положення Порядку №950 від 13.06.2000р., встановлення особи, яка допустила порушення порядку скликання сесії міської ради здійнювалось на підставі ст. 24 ЗУ «Про місце самоврядування в Україні» та нормах КЗоТ України. За наслідками проведення службового розслідування було складено цивільний позов, який поданий до суду. Також зазначає, що протокол тимчасової комісії не породжує ніяких правових наслідків та не є рішенням в розумінні ст. 17 КАС України, вимоги до Ізюмського міського голови є незрозумілими.

У судовому засіданні позивач підтримав позовні вимоги.

Представники 1-го відповідача та 2-го відповідача просили суд відмовити в задоволенні позовних вимог.

Представник 3-го відповідача у судове засідання не з`явився, про причини неявки суд не повідомив, вислухавши думку учасників судового провадження, зважаючи на особливості розгляду спорів з приводу оскарження дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування, та положення ч.2 ст. 128 КАС Украни суд вважає за можливе розглянути справу за відсутністю представника 3-го відповідача.

Суд, дослідивши докази в їх сукупності, вислухавши учасників судового провадження, вважає за необхідне зазначити наступне

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11.12.2014р. по справі №К/800/26592/13 касаційну скаргу ОСОБА_7 було задоволено, постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 15.04.2013р. скасовано, залишено в силі постанову Борівського районного суду Харківської області від 18.12.2012р.

В мотивувальній частині ухвали зазначено, зокрема, що "відповідачем було порушено порядок скликання та проведення позачергової 44 сесії 5 скликання Ізюмської міської ради відповідно до вищевказаних вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламенту Ізюмської міської ради, а саме: проведено несвоєчасно та у спосіб, не передбачений Регламентом, оповіщення депутатів і громадян міста про пленарне засідання".

Відповідачем у справі №К/800/26592/13 було визначено - Ізюмська міська рада Харківської області, виконавчий комітет Ізюмською міської ради Харківської області.

19 січня 2016 року до Ізюмського міського голови ОСОБА_6 було подано службовий лист (вх. №255) про проведення службового розслідування за підписом ОСОБА_8, відповідно до якого зазначається про заподіяння шкоди виконавчому комітету Ізюмської міської ради згідно постанови Борівського районного суду Харківської області від 18.12.2012р. та необхідності призначення службового розслідування з метою встановлення осіб, які допустили порушення порядку скликання та проведення позачергової 44 сесії Ізюмської міської ради 5 скликання відповідно до вимог Регламенту Ізюмської міської ради 5 скликання та обсягу документів, які можуть бути додані до позовної заяви.

Згідно розпорядження Ізюмського міського голови ОСОБА_6 №045 від 21.01.2016р. «Про створення тимчасової комісії для проведення службового розслідування» було вирішено провести службове розслідування до 28.01.2016р. за фактами, які зазначені у службовому листі начальника юридичного відділу виконавчого комітету Ізюмської міської ради вх. №255 від 19.01.2016р. щодо встановлення кола осіб, які допустили порушення порядку скликання та проведення позачергової 44 сесії Ізюмської міської ради 5 скликання з метою подачі позовної заяви до Ізюмського міськрайонного суду щодо відшкодування завданої шкоди виконавчому комітету Ізюмської міської ради, створено тимчасову комісію у складі: ОСОБА_5, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15

Згідно протоколу засідання тимчасової комісії з проведення службового розслідування №1 від 26.01.2016р. було запропоновано Ізюмському міському голові ОСОБА_6:

1) визначити за фактом службової недбалості винною особою ОСОБА_1;

2) доручити юридичному відділу виконавчого комітету Ізюмської міської ради звернутися із заявою про вчинення посадового правопорушення до Ізюмського відділу поліції головного управління Національної поліції в Харківській області;

3) доручити юридичному відділу виконавчого комітету Ізюмської міської ради звернутися із цивільним позовом до Ізюмського міськрайонного суду Харківської області про відшкодування завданої шкоди виконавчому комітету Ізюмської міської ради посадовою особою ОСОБА_1.

Надаючи правову кваліфікацію викладеним у адміністративному позові обставинам, суд вбачає наступне.

Відповідно до ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до п.1 Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою КМУ від 13.06.2000р. №950 відповідно до цього Порядку стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування може бути проведено службове розслідування:

у разі невиконання або неналежного виконання ними службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян;

у разі недодержання ними законодавства про державну службу, службу в органах місцевого самоврядування, антикорупційного законодавства;

на вимогу особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, з метою зняття безпідставних, на її думку, звинувачень або підозри;

з метою виявлення причин та умов, що призвели до вчинення корупційного або повязаного з корупцією правопорушення чи невиконання вимог Закону України Про запобігання корупції в інший спосіб, за поданням спеціально уповноваженого субєкта у сфері протидії корупції або приписом Національного агентства з питань запобігання корупції за рішенням керівника органу, в якому працює особа, яка вчинила таке правопорушення.

Згідно п.2 Порядку рішення щодо проведення службового розслідування приймається вищими посадовими особами України, Першим віце-прем'єр-міністром України, керівником органу державної влади

(посадовою особою), що призначив на посаду особу, уповноважену на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої планується проводитися службове розслідування, керівником органу, в якому працює зазначена особа.

Проаналізувавши положення цього Порядку, суд зазначає, що межі його застосування обмежуються особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування з урахуванням обмежень, визначених у п.1 Порядку.

Згідно наведених фактичних даних позивач станом на 26 січня 2016 року (дата проведення засідання комісії) не мав відповідних повноважень на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, отже суд погоджується з доводами відповідача про те, що службове розслідування проводилось не на підставі Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою КМУ від 13.06.2000р. №950.

Згідно із ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.4 ст. 42 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова: забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів; видає розпорядження у межах своїх повноважень.

Згідно ч.1 ст. 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Відповідно до п.8 ст. 134 КЗпП України відповідно до законодавства працівники несуть матеріальну відповідальність у повному розмірі шкоди, заподіяної з їх вини підприємству, установі, організації, у випадках, коли службова особа, винна в незаконному звільненні або переведенні працівника на іншу роботу.

За приписами ст. 237 КЗпП України суд покладає на службову особу, винну в незаконному звільненні або переведенні працівника на іншу роботу, обов'язок покрити шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації у зв'язку з оплатою працівникові часу вимушеного прогулу або часу виконання нижчеоплачуваної роботи. Такий обов'язок покладається, якщо звільнення чи переведення здійснено з порушенням закону або якщо власник чи уповноважений ним орган затримав виконання рішення суду про поновлення на роботі.

Суд зазначає, що проведення відповідної перевірки стосовно встановлення осіб, які порушили законодавство України з подальшим притягненням їх до юридичної відповідальності є цілком обгрунтованим правом органу місцевого самоврядування, в тому числі і Ізюмського міського голови.

Слід також зазначити, що суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч. 3 ст. 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності.

Іншими словами, під дискреційним повноваженням розуміють таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

Термін "дискреційне повноваження" означає повноваження, яке надає адміністративному органу певний ступінь свободи під час прийняття рішення, таким чином даючи йому змогу вибрати з кількох юридично допустимих рішень те, яке буде найбільш прийнятним.

Отже, за своєю правовою природою повноваження керівника щодо вчинення дій стосовно видання розпорядження, є дискреційним повноваженням.

Як випливає зі змісту Рекомендації № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980 р., під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Відповідно до ч. 1 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Згідно з ч. 2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

При таких обставинах позовні вимоги позивача стосовно визнання незаконними діяльності Ізюмського міського голови ОСОБА_6 щодо проведення службового розслідування, визнання незаконним та скасування розпорядження Ізюмського міського голови ОСОБА_6 №045 від 21.01.2016р., не підлягають задоволенню.

Справа в адміністративному суді може бути порушена за наявності між сторонами публічно-правового спору, оскільки в розумінні ст. 3 КАС справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод (стаття 2, пункт 1 частини 1 статті 17 КАС України).

Також і висновки, викладені в протоколі №1 від 26.01.2016р. не породжують обов'язкових юридичних наслідків, тому оскаржуване рішення не може розглядатися як правовий акт індивідуальної дії у розумінні п. 1 ч. 2 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до правової позиції Верховного Суду України, викладеній в його постанові від 19 травня 2015 року у справі №21-226а15, в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

При цьому словесні конструкції, які містяться в оскаржуваному протоколі від 26.01.2016р. свідчать про те, що він жодним чином не породжує для позивача ніяких правових наслідків, ніяким чином не порушує його права, оскільки в ньому містяться лише пропозиції, а відповідно міський голова, як особа, яка має дискреційні повноваження, в тому числі і на подачу позову, вирішує питання з цього приводу.

За загальним правилом акт державного чи іншого органу (нормативно-правовий чи правовий акт індивідуальної дії) - це юридична форма рішень цього органу, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.

Компетенція адміністративних судів згідно з п.1 ч.1 ст.17 КАС України поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Пунктом 1 ч.1 ст.157 КАС України визначений обов'язок суду закрити провадження у справі, якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Оскільки протокол засідання тимчасової комісії з проведення службового розслідування №1 від 26.01.2016р. не є правовим актом індивідуальної дії в розумінні статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, він не породжує правових наслідків для особи, стосовно якої винесений, оскільки такі наслідки для вказаної особи створює відповідна дія Ізюмського міського голови ОСОБА_6, тому вимоги щодо визнання незаконною та протиправною діяльності тимчасової комісії з проведення службового розслідування, проведеного згідно розпорядження Ізюмського міського голови №045 від 21.01.2016р. в особі його голови заступника Ізюмського міського голови з гуманітарних питань ОСОБА_5 та скасування рішення тимчасової комісії з проведення службового розслідування, оформлене у вигляді протоколу №1 від 26.01.2016р. підлягають закриттю на підставі п.1 ч.1 ст. 157 КАС України.

Судові витрати слід віднести на позивача.

Керуючись ст.ст. 2, 3,6, 17,71, 94 ,157 - 163, 171 КАС України, ст. 19 Конституції України, ст. 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст. ст. 134, 237 КЗпП України, постанови ВСУ від 19 травня 2015 року у справі №21-226а15, суд-

ПОСТАНОВИВ:

В задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про визнання незаконними діяльності Ізюмського міського голови ОСОБА_6 щодо проведення службового розслідування згідно розпорядження міського голови №045 від 21.01.2016р., неналежного контролю за проведенням даного розслідування, неприйняття розпорядження за наслідками проведення службового розслідування та реалізації рішення тимчасової комісії з проведення службового розслідування, оформлене у вигляді протоколу №1 від 26.01.2016р., визнання незаконним та скасування розпорядження Ізюмського міського голови ОСОБА_6 № 045 від 21.01.2016р. відмовити.

Провадження по справі в частині визнання незаконною та протиправною діяльність тимчасової комісії з проведення службового розслідування, проведеного згідно розпорядження Ізюмського міського голови №045 від 21.01.2016р. в особі його голови заступника Ізюмського міського голови з гуманітарних питань ОСОБА_5 та скасування рішення тимчасової комісії з проведення службового розслідування, оформлене у вигляді протоколу №1 від 26.01.2016р. закрити на підставі п.1 ч.1 ст. 157 КАС України.

Судові витрати по справі залишити за позивачем.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Харківського апеляційного адміністративного суду через Ізюмський міськрайонний суд протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 цього Кодексу, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом 10 днів з дня отримання копії постанови.

Суддя Ізюмського міськрайонного суду М. П. Одарюк