Справа № 813/3856/14
Суддя: Довгополов Олександр Михайлович
Дата ухвалення: 2016-12-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 грудня 2016 року Справа № 876/10665/14

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Довгополова О.М.,

суддів Гудима Л.Я., Святецького В.В.,

з участю секретаря судового засідання Кудєрової О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 30 жовтня 2014 року у справі за позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 до голови Львівської обласної державної адміністрації ОСОБА_1, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Львівська обласна державна адміністрація, про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_2, ОСОБА_3 і ОСОБА_4 звернулися до суду з позовами до голови Львівської обласної державної адміністрації ОСОБА_1, яким просили визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невчинення дій, спрямованих на припинення протиправного суміщення посади державного службовця - голови Львівської обласної державної адміністрації і здійснення повноважень народного депутата України шляхом складання повноважень народного депутата України або шляхом звільнення з посади голови Львівської обласної державної адміністрації, та зобов'язати відповідача припинити незаконне суміщення посад Народного депутата України та голови Львівської обласної державної адміністрації.

Під час розгляду справи ОСОБА_2 та ОСОБА_3 уточнили позовні вимоги та просили визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невчинення дій, спрямованих на припинення протиправного суміщення посади державного службовця - голови Львівської обласної державної адміністрації і здійснення повноважень народного депутата України шляхом складання повноважень народного депутата України або шляхом звільнення з посади голови Львівської обласної державної адміністрації.

Ухвалою від 13.06.2014 року суд об'єднав дані позови в одне провадження.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 30 жовтня 2014 року позов задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність ОСОБА_1 щодо не вчинення дій, спрямованих на припинення протиправного суміщення посади державного службовця - голови Львівської обласної державної адміністрації, і здійснення повноважень народного депутата України з 02.03.2014 року до 10.06.2014 року; в решті позовних вимог відмовлено.

Постанова мотивована тим, що в період з 02.03.2014 року до 10.06.2014 року ОСОБА_1 допустила протиправну бездіяльність, яка полягала у невчиненні дій, спрямованих на припинення суміщення посади державного службовця і здійснення повноважень народного депутата України, оскільки подала на ім'я Президента України заяву про припинення повноважень голови Львівської обласної державної адміністрації лише 10.06.2014 року. Суд відхилив доводи відповідача про те, що вона 22.03.2014 року скерувала поштою на ім'я в.о. Президента України Турчинова О.В. заяву про припинення виконання повноважень голови Львівської обласної державної адміністрації та призначення її виконуючою обов'язків голови адміністрації, так як заява про призначення виконуючим обов'язки голови адміністрації не усуває порушення вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності. Також суд дійшов висновку, що відповідач, вчинивши протиправну бездіяльність, порушила інтереси позивачів як громадян України на здійснення влади через свого уповноваженого представника у Верховній Раді України - народного депутата, який повинен здійснювати свої повноваження на постійній основі. Тому суд вважав необґрунтованими доводи відповідача про те, що позивачі не є безпосередніми учасниками спірних відносин і їх права, свободи чи інтереси не порушено.

Постанову в частині задоволення позову в апеляційному порядку оскаржив відповідач, вважає, що суд порушив норми матеріального та процесуального права, висновки суду не відповідають обставинам справи. Просить постанову скасувати та прийняти нову, якою у задоволенні позову відмовити.

На обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що ще 22.03.2014 року вона подала заяву на ім'я в.о. Президента України про припинення виконання повноважень голови Львівської обласної державної адміністрації та внесення відповідних змін в указ про її призначення, на підтвердження чого надала суду опис вкладення в цінний лист з штампом поштового відділення та повідомлення про вручення поштового відправлення. Копії зазначеної заяви у неї не збереглось, в зв'язку з чим вона звернулась до суду з клопотанням про її витребування з Адміністрації Президента. Однак суд першої інстанції, задовольнивши це клопотання та витребувавши заяву, розглянув і вирішив справу без отримання відповіді. При цьому, відповідач наголошує, що заява від 22.03.2014 року має ідентичний зміст, що й заява від 10.06.2014 року, на підстав якої її було звільнено з посади голови Львівської обласної державної адміністрації, що свідчить про вчинення нею вичерпних і належних дій на виконання вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності. Також відповідач зазначає, що, перебуваючи на зазначеній посаді, вона одночасно виконувала повноваження народного депутата, а саме брала участь в пленарних засіданнях Верховної Ради України та в голосуваннях, що підтверджується інформацією з офіційного веб-сайту Верховної Ради України. Крім того, відповідач вважає, що позивачі не є безпосередніми учасниками спірних відносин, в зв'язку з чим їх права, свободи чи інтереси не порушено, тому вони не мають права (повноважень) звертатись до суду з даним позовом.

Фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється відповідно до ч. 1 ст. 41 Кодексу адміністративного судочинства України у зв'язку з неявкою у судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановив суд, ОСОБА_1 була обрана народним депутатом України по виборчому округу № 119 (Львівська область) і набула депутатських повноважень 12.12.2012 року.

Водночас указом в.о. Президента України Турчинова О.В. від 02.03.2014 року № 212/2014 ОСОБА_1 було призначено головою Львівської обласної державної адміністрації.

10.06.2014 pоку голова Львівської обласної державної адміністрації ОСОБА_1 звернулась із письмовою заявою на ім'я Президента України Порошенка П.О. про звільнення її від виконання повноважень голови Львівської обласної державної адміністрації.

Указом Президента України Порошенка П.О. від 17.08.2014 року № 648/2014 ОСОБА_1 було звільнено з посади голови Львівської обласної державної адміністрації.

Відповідно до ст. 78 Конституції України народні депутати України здійснюють свої повноваження на постійній основі.

Народні депутати України не можуть мати іншого представницького мандата, бути на державній службі, обіймати інші оплачувані посади, займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності), входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку.

Вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності встановлюються законом.

У разі виникнення обставин, що порушують вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, народний депутат України у двадцятиденний строк з дня виникнення таких обставин припиняє таку діяльність або подає особисту заяву про складення повноважень народного депутата України.

Відповідно до положень ч. 2 ст. 81 Конституції України повноваження народного депутата України припиняються достроково, зокрема, у разі складення повноважень за його особистою заявою (п. 1) або якщо протягом двадцяти днів з дня виникнення обставин, які призводять до порушення вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, ці обставини ним не усунуто (п. 5).

А згідно з частиною 4 цієї статті рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України у випадках, передбачених пунктами 1, 4 частини другої цієї статті, приймається Верховною Радою України, а у випадку, передбаченому пунктом 5 частини другої цієї статті, - судом.

Відповідно до ст. 3 Закону України «Про статус народного депутата України» (в редакції чинній в момент виникнення спірних правовідносин) народний депутат не має права, зокрема мати інший представницький мандат чи одночасно бути на державній службі, а також займатися будь-якою, крім депутатської, оплачуваною роботою, за винятком викладацької, наукової та творчої діяльності, а також медичної практики у вільний від виконання обов'язків народного депутата час. Народний депутат зобов'язаний додержуватись інших вимог та обмежень, які встановлюються законом.

Народний депутат, призначений (обраний) на посаду, що є несумісною з депутатським мандатом, і повноваження якого не припинено в установленому законом порядку, допускається до виконання обов'язків за такою посадою не раніше дня подання ним до Верховної Ради України заяви про складення повноважень народного депутата України.

Відповідно до ст. 4 цього Закону повноваження народного депутата припиняються достроково, зокрема, у разі особистої письмової заяви про складення депутатських повноважень (п. 1) або порушення вимог частини першої статті 3 цього Закону.

Статтею 5 цього Закону визначено, що рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата відповідно до пунктів 1-5 статті 4 цього Закону приймається у десятиденний строк за поданням комітету, до компетенції якого входять питання депутатської етики, більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. У разі невиконання вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності повноваження народного депутата припиняються достроково на підставі закону за рішенням суду.

Комітет, до компетенції якого входять питання депутатської етики, розглядає відповідні матеріали і подає висновок Голові Верховної Ради України, який у десятиденний строк звертається до суду або повертає матеріали комітету з обґрунтуванням відмови у зверненні до суду. За дорученням Голови Верховної Ради України до суду з питання дострокового припинення повноважень народного депутата також може звернутися Перший заступник чи заступник Голови Верховної Ради України. Комітет, до компетенції якого входять питання депутатської етики, у разі повернення Головою Верховної Ради України матеріалів з обґрунтуванням відмови у зверненні до суду розглядає їх і у випадку незгоди з ними вносить пропозицію про розгляд цього питання на засіданні Верховної Ради України.

За рішенням Верховної Ради України Голова Верховної Ради України зобов'язаний звернутися до суду для вирішення питання про дострокове припинення повноважень такого народного депутата. Верховна Рада України своїм рішенням також може зобов'язати першого заступника чи заступника Голови Верховної Ради України звернутися до суду з питань про дострокове припинення повноважень народного депутата.

Відповідно до положень ст. ст. 10, 16 Закону України «Про державну службу» (закон № 3723-XII, який був чинним на час виникнення спірних правовідносин) основними обов'язками державних службовців є, серед інших, додержання Конституції України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції.

На державних службовців поширюються обмеження, передбачені Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції». Інші обмеження, пов'язані з проходженням державної служби окремими категоріями державних службовців, встановлюються виключно законом.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 7 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» (в редакції чинній в момент виникнення спірних правовідносин) особам, зазначеним у пункті 1 частини першої статті 4 цього Закону, забороняється займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту), або підприємницькою діяльністю, якщо інше не передбачено Конституцією або законами України.

Як правильно встановив суд першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, заяву про дострокове припинення нею повноважень народного депутата ОСОБА_1 не подавала взагалі, а заяву про звільнення її від виконання повноважень голови Львівської обласної державної адміністрації подала на ім'я Президента України лише 10.06.2014 pоку.

Тому колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що в період з 02.03.2014 року до 10.06.2014 року відповідач допустила протиправну бездіяльність, яка полягала у невчиненні дій, спрямованих на припинення суміщення посади державного службовця і здійснення повноважень народного депутата України.

Також, на думку колегії суддів, суд обґрунтовано відхилив доводи відповідача про те, що вона 22.03.2014 року скерувала поштою на ім'я в.о. Президента України Турчинова О.В. заяву про припинення виконання повноважень голови Львівської обласної державної адміністрації та призначення її виконуючою обов'язки голови адміністрації, виходячи з наступного.

Так, на запит суду першої інстанції Адміністрація Президента України супровідним листом від 28.10.2014 року № 03-01/917 надіслала копію заяви ОСОБА_1 від 10.06.2014 року щодо звільнення її з посади голови Львівської обласної державної адміністрації. Проте будь-яких інших заяв ОСОБА_1 про звільнення її з даної посади, в тому числі від 22.03.2014 року, не було надіслано, тому колегія суддів критично оцінює доводи відповідача про надіслання поштою заяви про звільнення з посади голови Львівської обласної державної адміністрації 22.03.2014 року.

Крім того, як правильно зазначив суд першої інстанції, відповідач сама зазначає, що в цій заяві вона просила звільнити її з посади голови Львівської обласної державної адміністрації з одночасним призначенням виконуючою обов'язків голови адміністрації, що навіть у разі задоволення такої заяви не усуває порушення вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності.

Разом з тим, колегія суддів вважає помилковим і необґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що ОСОБА_1, вчинивши оскаржувану бездіяльність, порушила інтереси позивачів як громадян України на здійснення влади через свого уповноваженого представника у Верховній Раді України - народного депутата, який повинен здійснювати свої повноваження на постійній основі.

Відповідно до ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Пунктом 7 ч. 1 ст. 3 цього Кодексу визначено, що позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.

Відповідно до ст. 6 цього Кодексу кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. У випадках, установлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб.

А згідно з ст. 104 цього Кодексу до адміністративного суду має право звернутися з адміністративним позовом особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.

Водночас колегія суддів зазначає, що суб'єктивна оцінка порушення права не є абсолютною і наявність чи відсутність факту порушення рішенням, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень прав, свобод та законних інтересів конкретної особи повинне встановлюватись в кожному випадку окремо, виходячи з конкретних обставин справи.

Так, на думку колегії суддів, право на судовий захист - це самостійне суб'єктивне право, яке з'являється в особи лише в момент фактичного порушення чи оспорення його прав та інтересів, передбачених законом.

Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що в зв'язку з прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень порушуються права позивача.

Водночас відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Таким чином, на думку колегії суддів, вирішуючи публічно-правовий спір, суд повинен встановити, в чому полягає порушення прав позивача оскаржуваним актом.

Тобто обов'язковою умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв'язку з його прийняттям прав та охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

При цьому колегія суддів зазначає, що захист прав, свобод та інтересів слід відрізняти від їх охорони. Охорона прав та інтересів має на меті запобігти їх порушенню та здійснюється шляхом установлення відповідних норм права, правових стимулів, заборон тощо, а захист прав здійснюється в разі їх порушення.

З наведеного слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити, чи наявне порушення прав позивача конкретним рішенням, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які оскаржуються.

Як зазначено вище, ОСОБА_2, ОСОБА_3 і ОСОБА_4, з доводами яких погодився суд першої інстанції, стверджують, що ОСОБА_1, вчинивши оскаржувану бездіяльність, порушила їх права та інтереси як громадян України на здійснення влади через свого уповноваженого представника у Верховній Раді України - народного депутата.

Однак такі твердження, на думку колегії суддів, є помилковими з наступних підстав.

Відповідно до положень наведених вище норм ст. ст. 78, 81 Конституції України та ст. ст. 3-5 Закону України «Про статус народного депутата України» народний депутат України, призначений (обраний) на посаду, що є несумісною з депутатським мандатом, має подати особисту письмову заяву про складення повноважень народного депутата, яка у десятиденний строк розглядається Верховною Радою України, а в разі невиконання ним цієї вимоги протягом двадцяти днів з дня виникнення обставин, які призводять до порушення вимог щодо несумісності, питання про дострокове припинення його повноважень вирішується судом за позовом Голови Верховної Ради України, Першого заступника або заступника Голови Верховної Ради України.

Таким чином, законодавством чітко регламентовано процедуру дострокового припинення повноважень народного депутата України в разі невиконання ним вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності та визначено вичерпний перелік осіб, яких наділено правом звернення до суду в такому випадку, до якого позивачі не належать.

Також колегія суддів вважає, що у позивачів відсутнє право на звернення до суду з даним позовом з вимогами про зобов'язання ОСОБА_1 припинити суміщення посад народного депутата України та голови Львівської обласної державної адміністрації, оскільки відповідно до норм ст. 18 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» об'єднанням громадян, їх членам або уповноваженим представникам, а також окремим громадянам надано право, серед іншого, повідомляти про виявлені факти вчинення корупційних правопорушень спеціально уповноваженим суб'єктам у сфері протидії корупції, іншим органам, зазначеним у статті 5 цього Закону, керівництву та колективу підприємства, установи чи організації, в яких були вчинені ці правопорушення, а також громадськості. Водночас даною нормою громадянам не надано права безпосереднього звернення до суду з вимогами про усунення цих правопорушень.

Враховуючи наведені вище обставини та положення правових норм, колегія суддів дійшла висновку про те, що у позивачів відсутнє право (повноваження) звернення до суду з даним позовом, оскільки нормами законодавства чітко визначено процедуру та суб'єктний склад органів державної влади і їх посадових осіб, які мають повноваження вирішувати питання щодо наслідків порушення народним депутатом чи державним службовцем вимог закону щодо несуміщення посад.

За таких обставин колегія суддів вважає, що поданий ОСОБА_2, ОСОБА_3 і ОСОБА_4 позов є безпідставним, в зв'язку з чим не підлягає задоволенню.

Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувана постанова підлягає скасуванню, оскільки суд неповно з'ясував обставини, що мають значення для справи, висновки суду не відповідають матеріалам справи та оскаржувана постанова прийнята з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Керуючись ст. ст. 160, 195, 196, п. 3 ч. 1 ст. 198, ст. 202, ч. 2 ст. 205, ст. ст. 207, 254 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 30 жовтня 2014 року у справі № 813/3856/14 в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності ОСОБА_1 щодо невчинення дій, спрямованих на припинення протиправного суміщення посади державного службовця - голови Львівської обласної державної адміністрації і здійснення повноважень народного депутата України з 02 березня 2014 року до 10 червня 2014 року - скасувати і прийняти в цій частині нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.

В решті постанову залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий О.М. Довгополов

Судді Л.Я. Гудим

В.В. Святецький

Постанова складена в повному обсязі 26.12.2016 року