Справа № 820/10835/15
Суддя: Олексієнко М.М.
Дата ухвалення: 2016-12-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

"14" грудня 2016 р. м. Київ К/800/13285/16

Колегія Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого судді - Олексієнка М.М. (доповідач),

суддів: Рецебуринського Ю.Й., Швеця В.В.,

за участю секретаря судового засідання Пасічніченко А.А., Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини ОСОБА_1, представника відповідача Конончук В.О., позивача ОСОБА_3, розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційному порядку справу за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі - Уповноважений) про визнання неправомірним діянь, які полягають в неналежному розгляді звернень, зобов'язання здійснити перевірку доводів, викладених у заявах, за касаційною скаргою представника відповідача на судові рішення Харківського окружного адміністративного суду від 1 лютого 2016 року, Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2016 року,

в с т а н о в и л а :

У жовтні 2015 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом, у якому просив:

визнати протиправними діяння Уповноваженого щодо неналежного розгляду його звернень від 30.03., 15.04., 27.05., 08.06., 06.07., 09.07., 10.07. та 12.07.2015 року, в яких ставилася вимога про перевірку відомостей, викладених в них, та складання адміністративних протоколів відносно посадових осіб Міністерства освіти і науки України, Адміністрації Президента України, які допустили порушення Закону України «Про звернення громадян»

зобов'язати відповідача розглянути зазначені звернення та провести відповідну перевірку.

Посилався на неналежний розгляд звернень, що свідчить про невиконання повноважень, передбачених законом, що, в свою чергу, призвело до порушення його прав.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 1 лютого 2016 року позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, допущену при розгляді звернень ОСОБА_3 від 30.03., 15.04., 27.05., 08.06., 06.07., 09.07., 12.07.2015 року. Зобов'язано відповідача провести перевірку доводів, викладених у цих зверненнях. У решті в задоволенні позову відмовлено. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що ненадання відповіді на ряд звернень та розгляд їх не в повному обсязі свідчить про наявність бездіяльності з боку відповідача.

Харківський апеляційний адміністративний суд рішенням від 20 квітня 2016 року постанову окружного суду скасував в частині задоволення позову про зобов'язання розглянути і провести перевірку доводів за зверненням від 08.06.2015 року та ухвалено в цій частині нову постанову про відмову в позові з тих підстав, що таке звернення розглянуто належним чином з наданням обґрунтованої відповіді позивачу.

У касаційній скарзі представник відповідача, з посиланням на порушення норм матеріального та процесуального права, допущені судами, просить попередні судові рішення скасувати і ухвалити нове про відмову в позові. Вказує на те, що строки для надання відповіді, які встановлені Законом України «Про звернення громадян», не можуть розповсюджуватися на строки для надання остаточної відповіді Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини. Крім того, належним відповідачем по цій справі може бути визнаний секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, а не сам Уповноважений Верховної Ради України з прав людини.

З'ясувавши обставини справи в межах, передбачених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів приходить до висновку про задоволення касаційної скарги частково з наступних підстав.

Як зазначено у статті 4 Закону України від 23 грудня 1997 року № 776/97-ВР «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» (далі - Закон №776/97-ВР) правовий статус Уповноваженого Верховної Ради України визначається Конституцією України, цим та іншими законами України (далі - Уповноважений).

Для забезпечення діяльності Уповноваженого утворюється секретаріат, який є юридичною особою, має свій рахунок у банку та печатку встановленого зразка.

Структура секретаріату, розподіл обов'язків та інші питання щодо організації його роботи регулюються Положенням про секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі - Положення) (стаття 10 Закону № 776/97-ВР) .

При цьому права та обов'язки Уповноваженого наведені у статтях 13, 14 вище згаданого Закону, згідно яких Уповноважений має право:

1) невідкладного прийому Президентом України, Головою Верховної Ради України, Прем'єр-міністром України, головами Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, Генеральним прокурором України, керівниками інших державних органів, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовими та службовими особами;

2) бути присутнім на засіданнях Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, колегії прокуратури України та інших колегіальних органів;

3) звертатися до Конституційного Суду України з поданням:

про відповідність Конституції України законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які стосуються прав і свобод людини і громадянина;

про офіційне тлумачення Конституції України та законів України;

3-1) вносити в установленому порядку пропозиції щодо вдосконалення законодавства України у сфері захисту прав і свобод людини і громадянина;

4) безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності, бути присутнім на їх засіданнях;

5) на ознайомлення з документами, у тому числі тими, що містять інформацію з обмеженим доступом, та отримання їх копій в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, органах прокуратури, включаючи справи, які знаходяться в судах.

Доступ до інформації з обмеженим доступом здійснюється в порядку, встановленому законом;

6) вимагати від посадових і службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності сприяння проведенню перевірок діяльності підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій, виділення спеціалістів для участі у проведенні перевірок, експертиз і надання відповідних висновків;

7) запрошувати посадових і службових осіб, громадян України, іноземців та осіб без громадянства для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються по справі;

8) відвідувати без попереднього повідомлення про час і мету відвідування такі місця:

місця, в яких особи примусово тримаються за судовим рішенням або рішенням адміністративного органу відповідно до закону, в тому числі ізолятори тимчасового тримання, кімнати для затриманих та доставлених чергових частин органів Національної поліції, пункти тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні, кімнати для перебування тимчасово затриманих військовослужбовців, слідчі ізолятори, арештні доми, кримінально-виконавчі установи, приймальники-розподільники для дітей, загальноосвітні школи та професійні училища соціальної реабілітації, центри медико-соціальної реабілітації дітей, спеціальні виховні установи, військові частини, гауптвахти, дисциплінарні батальйони, спеціальні приймальники для тримання осіб, підданих адміністративному арешту, міські, районні управління та відділи, лінійні управління, відділи, відділення, пункти органів Національної поліції, спеціалізовані автомобілі (у тому числі спеціалізовані автомобілі з конвоєм), приміщення (кімнати) для тримання підсудних (засуджених) у судах, заклади примусового лікування;

психіатричні заклади;

пункти тимчасового розміщення біженців;

приміщення для транзитних пасажирів у пунктах пропуску через державний кордон;

будинки дитини, дитячі будинки-інтернати, притулки для дітей, дитячі будинки, загальноосвітні школи-інтернати для дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, центри соціальної реабілітації дітей-інвалідів, центри соціально-психологічної реабілітації дітей;

психоневрологічні інтернати;

геріатричні пансіонати, будинки-інтернати для громадян похилого віку та інвалідів;

пансіонати для ветеранів війни і праці;

соціально-реабілітаційні центри.

Наведений перелік не є вичерпним;

8-1) опитувати осіб, які перебувають у місцях, зазначених у пункті 8 цієї статті, та отримувати інформацію стосовно поводження з цими особами і умов їх тримання;

9) бути присутнім на засіданнях судів усіх інстанцій, у тому числі на закритих судових засіданнях, за умови згоди суб'єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим;

10) з метою захисту прав і свобод людини і громадянина особисто або через свого представника в установленому законом порядку:

звертатися до суду про захист прав і свобод осіб, які через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність неспроможні самостійно захистити свої права і свободи; брати участь у судовому розгляді справ, провадження в яких відкрито за його позовами (заявами, клопотаннями (поданнями);

вступати у справи, провадження в яких відкрито за позовами (заявами, клопотаннями (поданнями) інших осіб, на будь-якій стадії їх судового розгляду;

ініціювати незалежно від його участі у судовому провадженні перегляд судових рішень;

11) направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами заходів;

12) перевіряти стан додержання встановлених прав і свобод людини і громадянина відповідними державними органами, в тому числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, здійснюють виконання судових рішень, вносити в установленому порядку пропозиції щодо поліпшення діяльності таких органів у цій сфері;

13) здійснювати контроль за забезпеченням рівних прав та можливостей жінок і чоловіків;

14) здійснювати інші повноваження, визначені законом.

Уповноважений зобов'язаний додержуватися Конституції України і законів України, інших правових актів, прав та охоронюваних законом інтересів людини і громадянина, забезпечувати виконання покладених на нього функцій та повною мірою використовувати надані йому права.

Уповноважений зобов'язаний зберігати конфіденційну інформацію. Це зобов'язання діє і після припинення його повноважень.

У разі розголошення таких відомостей Уповноважений несе відповідальність у встановленому законодавством порядку.

Уповноважений не має права розголошувати отримані відомості про особисте життя заявника та інших причетних до заяви осіб без їхньої згоди.

Уповноважений здійснює парламентський контроль за дотриманням права на доступ до публічної інформації.

Секретаріат Уповноваженого з прав людини за дорученням Уповноваженого забезпечує оприлюднення та надання інформації за запитами, адресованими Уповноваженому з прав людини, відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Актами реагування Уповноваженого щодо порушень положень Конституції України, законів України, міжнародних договорів України стосовно прав і свобод людини і громадянина є конституційне подання Уповноваженого та подання до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових і службових осіб.

Конституційне подання Уповноваженого - акт реагування до Конституційного Суду України щодо вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційності) закону України чи іншого правового акта Верховної Ради України, акта Президента України та Кабінету Міністрів України, правового акта Автономної Республіки Крим; офіційного тлумачення Конституції України та законів України.

Подання Уповноваженого - акт, який вноситься Уповноваженим до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовим і службовим особам для вжиття відповідних заходів у місячний строк щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина (стаття 15 Закону №776/97-ВР.)

Згідно зі статтею 17 вище згаданого Закону Уповноважений приймає та розглядає звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють в їхніх інтересах, відповідно до Закону України "Про звернення громадян".

Звернення подаються Уповноваженому в письмовій формі протягом року після виявлення порушення прав і свобод людини і громадянина. За наявності виняткових обставин цей строк може бути подовжений Уповноваженим, але не більше ніж до двох років.

При розгляді звернення Уповноважений:

1) відкриває провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина;

2) роз'яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення Уповноваженому;

3) направляє звернення за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд справи, та контролює розгляд цього звернення;

4) відмовляє в розгляді звернення.

Уповноважений не розглядає тих звернень, які розглядаються судами, зупиняє вже розпочатий розгляд, якщо заінтересована особа подала позов, заяву або скаргу до суду.

Повідомлення про прийняття звернення до розгляду або відмову у прийнятті звернення до розгляду надсилається в письмовій формі особі, яка його подала. Відмова у прийнятті звернення до розгляду повинна бути вмотивованою.

Повноваження наведені у вище згаданій нормі здійснюються в межах Закону України від 2 жовтня 1996 року № 393/96 - ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР), відповідно до положень якого, зокрема статті 15, якою регламентовано порядок розгляду заяв (клопотань), органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

Заяви (клопотання) Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни розглядаються першими керівниками державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій особисто.

Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.

Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз'ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.

Для забезпечення діяльності Уповноваженого, в тому числі на виконання статті 17 Закону №776/97-ВР щодо розгляду звернень, утворюється секретаріат, який є юридичною особою, має свій рахунок у банку та печатку встановленого зразка. Структура секретаріату, розподіл обов'язків та інші питання щодо організації його роботи регулюються Положенням про секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі - Секретаріат). Згідно з пунктами 3.4., 3.16., 5.5.11. Положення про Управління з питань дотримання прав на інформацію та прав на звернення Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, затвердженого 24 квітня 2015 року, саме на Секретаріат покладено обов'язок: здійснювати провадження щодо перевірки фактів порушення права на інформацію та права на звернення; у разі виявлення підстав для притягнення до адміністративної відповідальності за невиконання законних вимог Уповноваженого або представників Уповноваженого, а також порушення права на інформацію та права на звернення ініціює процедуру притягнення до адміністративної відповідальності за статтями 188-40, 212-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення; надсилає звернення громадян за належністю до відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, їх посадовим і службовим особам з рекомендаціями щодо дотримання прав і свобод людини і громадянина, контролює розгляд таких звернень; керівник управління складає протоколи про адміністративні правопорушення, відповідальність, за які передбачені статтями 188-40, 212-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Протоколи про адміністративні правопорушення складають уповноважені посадові особи Секретаріату відповідно до норм адміністративного законодавства та з передбачених законодавством підстав.

Як установлено судами попередніх інстанцій, що відповідає фактичним обставинам справи, ОСОБА_3 звертався із заявами від 30.03., 15.04., 27.05., 08.06., 06.07., 09.07., 10.07. та 12.07.2015 року, в яких ставилася вимога про сприяння реалізації закріплених чинним законодавством прав, повідомлялися факти порушення чинного законодавства та недоліки в діяльності Міністерства освіти і науки України, а також висловлювалася вимога про складання адміністративних протоколів відносно посадових осіб Міністерства освіти і науки України, Адміністрації Президента України. При цьому позивач не відноситься до осіб, заяви (клопотання) повинні розглядатися першими керівниками державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій особисто.

Не дивлячись на зазначені обставини та норми матеріального права, суд першої інстанції в порушенні норм процесуального права, зокрема статей 11, 71, 161 КАС України, не з'ясував, хто може бути належним відповідачем у спірних правовідносинах, хоча такі обставини мають суттєве значення, адже Уповноважений може нести відповідальність, відповідно бути відповідачем, лише за ті дії (рішення) чи бездіяльність, які на нього покладені законом, в той же час Секретаріат як юридична особа може бути відповідачем за діяння, які визначені йому чинним законодавством. Такий висновок ґрунтується на положеннях частини першої статті 2 КАС України, згідно з якою відповідачами в адміністративному судочинстві можуть виступати як органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, так і їхні посадові і службові особи, тобто суб'єкти владних повноважень, які допустили порушення прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Не з'ясовано судом, яким чином повинен був діяти відповідний відповідач у випадку вимоги про складання адміністративного протоколу.

Апеляційний суд порушення норм процесуального права, допущені судом першої інстанції, не виправив, доводи, викладені в апеляційний скарзі, належним чином не перевірив, тому попередні судові рішення підлягають скасуванню з підстав, передбачених частиною другою статті 227 КАС України (порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин справи, що мають значення для правильного вирішення справи), з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції, оскільки суд касаційної інстанції відповідно до частини першої статті 220 КАС України позбавлений права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні.

При новому розгляді з'ясувати обставини справи в частині належного відповідача і з урахування положень статті 52 КАС України замінити неналежну сторону. Перевірити доводи представника відповідача щодо повноважень Уповноваженого та Секретаріату по розгляду звернень позивача і складання адміністративних протоколів.

На підставі наведеного, керуючись статтями 220, 221, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а:

Касаційну скаргу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини задовольнити частково.

Скасувати судові рішення Харківського окружного адміністративного суду від 1 лютого 2016 року, Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2016 року з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення, оскарженню не підлягає.

Судді: М.М. Олексієнко

Ю.Й. Рецебуринський

В.В. Швець