Справа № 826/10337/15
Суддя: Гончар Л.Я.
Дата ухвалення: 2016-12-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

15 грудня 2016 року м. Київ К/800/42800/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Голяшкіна О.В.,

Донця О.Є.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Київської міської клінічної лікарні № 8 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 липня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2015 року у справі за позовом Київської міської клінічної лікарні № 8 до Державної фінансової інспекції в місті Києві про визнання дій протиправними та скасування вимоги, -

В С Т А Н О В И Л А:

Київська міська клінічна лікарня № 8 звернулась до суду з позовом до Державної фінансової інспекції в місті Києві, в якому просила:

визнати незаконними та протиправними дії відповідача при проведенні понад встановлені законодавством терміни планової ревізії фінансово-господарської діяльності за період з 01 березня 2010 року по 01 січня 2015 року;

визнати незаконною та скасувати вимогу від 05 травня 2015 року № 26-05-14-14/4308 «Щодо усунення порушень законодавства»;

визнати незаконними та скасувати висновки відповідача, викладені в акті № 05-30/552 ревізії фінансово-господарської діяльності за період з 01 березня 2010 року по 01 січня 2015 року.

Позовні вимоги мотивовано порушенням з боку відповідача порядку та строків проведення ревізії, а також хибністю й безпідставністю висновків органу державного фінансового контролю, викладених в акті ревізії.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 липня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2015 року, у задоволенні позову відмовлено.

У поданій касаційній скарзі Київська міська клінічна лікарня № 8, із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального та матеріального права, просила скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що в період з 20 січня 2015 року по 25 березня 2015 року відповідно до пункту 1.2.2.1 Плану роботи Державної фінансової інспекції в місті Києві, на підставі направлень на проведення ревізії від 16 січня 2015 року №№ 78, 79, від 29 січня 2015 року № 229, від 26 лютого 2015 року № 596 відповідачем проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Київської міської клінічної лікарні № 8 за період з 01 березня 2010 року по 01 січня 2015 року.

На підставі доповідних записок інспекторів проведення ревізії зупинялась з 11 лютого 2015 року по 23 лютого 2015 року та з 11 березня 2015 року по 24 березня 2015 року, про що позивач повідомлявся відповідними листами.

Тобто, ревізія тривала з 20 січня 2015 року по 10 лютого 2015 року, з 23 лютого 2015 року по 10 березня 2015 року та з 24 березня 2015 року по 25 березня 2015 року.

За результатами ревізії відповідач встановив низку порушень та недоліків, про що складено акт від 01 квітня 2015 року № 05-30/552.

Не погоджуючись з висновками, викладеними у акті ревізії, позивач подав до контролюючого органу заперечення та зауваження, за результатом розгляду яких відповідач склав висновок на зауваження (заперечення) від 28 квітня 2015 року, відповідно до якого заперечення прийняті частково.

05 травня 2015 року відповідачем винесено вимогу № 26-05-14-14/4308 щодо усунення порушень законодавства, якою вимагається опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства, у тому числі відшкодувати збитки, завдані зазначеними порушеннями, в установленому законодавством порядку, а також розглянути питання про притягнення працівників установи, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.

Також відповідач виніс попередження від 05 травня 2015 року № 26-05-14-14/4315 про належне виконання бюджетного законодавства, яким позивача зобов'язано протягом 30 днів усунути порушення, встановлені під час ревізії.

Вважаючи протиправними дії відповідача у частині дотримання строку проведення ревізії та винесену за результатом останньої вимогу, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходи із того, що зазначена ревізія, з урахуванням періодів її зупинення, відповідає встановленому чинним законодавством строку проведення ревізій.

Щодо позовної вимоги про скасування висновків, викладених у акті ревізії, суди послались на те, що самі по собі такі висновки не породжують для позивача юридичних наслідків, а отже не порушують його права та законні інтереси.

Також суди зазначили, що у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача. У справі, яка розглядається, за наслідком ревізії Інспекція пред'явила вимогу про усунення порушень, виявлених під час такої ревізії. При цьому оскаржувана вимога вказує на виявлені збитки та їхній розмір. Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, погоджується з вказаними висновками судів першої та апеляційної інстанцій, з огляду на наступне.

Частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, встановлено, що головним завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Пункт 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» закріплює право органу державного фінансового контролю пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України (частина третя статті 2 цього ж Закону).

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначає Порядок проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550.

За правилами пункту 2 зазначеного Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

За правилами пунктів 45, 46 Порядку проведення інспектування у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи о контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з пунктом 50 цього Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного колегія суддів вказує на наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У справі, що розглядається, спірною вимогою позивача зобов'язано опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства, у тому числі відшкодувати збитки, завдані зазначеними порушеннями, в установленому законодавством порядку.

Для цього позивачу, зокрема, запропоновано відшкодувати зайво отримані із загального фонду кошти у сумі 952497,91 грн. шляхом перерахування отриманих надходжень від наданих послуг в дохід відповідного бюджету; забезпечити стягнення коштів з Національного медичного Університету ім. О.О. Богомольця та Національної медичної академії післядипломної освіти ім. П.Л. Шупика за спожиті ними комунальні та експлуатаційні послуги в сумі 342997,91 грн.

Тобто, Інспекцією вказано на факт заподіяння збитків позивачу, зазначено їх розмір та зобов'язано підприємство вчинити дії, спрямовані на відшкодування зазначених коштів.

У той же час, враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово у судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятися судом, який розглядає позов про їх стягнення, колегія суддів, виходячи із завдань адміністративного судочинства, вказує на передчасність захисту прав позивача у заявлений ним спосіб, у зв'язку з чим погоджується із висновками судів попередніх інстанцій щодо відсутності підстав для задоволення позову в цій частині.

Зазначена позиція суду відповідає позиції Верховного Суду України, що викладена у постанові від 20 січня 2015 року у справі № 21-603а14.

Щодо доводів заявника про порушення з боку органу державного фінансового контролю строків проведення планової ревізії, колегія суддів суду касаційної інстанції виходить з такого.

Згідно з частиною десятою статті 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» тривалість планової виїзної ревізії не повинна перевищувати 30 робочих днів.

Відповідно до пункту 22 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 № 550, планова виїзна ревізія може бути зупинена у разі необхідності проведення зустрічних звірок, без завершення яких неможливе якісне проведення ревізії, термінового виконання інших завдань відповідно до повноважень, передбачених Законом, а також у разі обґрунтованого звернення об'єкта контролю за погодженням з керівником контролюючого органу. При цьому ревізія повинна бути закінчена протягом 60 робочих днів.

Рішення про зупинення та поновлення планової виїзної ревізії приймає керівник контролюючого органу за письмовим поданням посадової особи контролюючого органу, що проводить ревізію.

У разі зупинення ревізії на строк понад 3 робочих дні контролюючий орган надсилає об'єкту контролю та органу, який ініціював проведення ревізії, письмове повідомлення про дату зупинення ревізії.

Поновлення проведення ревізії можливе одразу після повідомлення про це об'єкта контролю. Повідомлення здійснюється одним із способів, визначених у пункті 39 цього Порядку.

Строк, на який зупинено ревізію, не включається до тривалості її проведення.

Судами вірно встановлено та зазначено вище, що на підставі доповідних записок інспекторів проведення спірної ревізії зупинялась з 11 лютого 2015 року по 23 лютого 2015 року та з 11 березня 2015 року по 24 березня 2015 року, про що позивач повідомлявся відповідними листами.

Відповідно, ревізія тривала з 20 січня 2015 року по 10 лютого 2015 року (16 робочих днів), з 23 лютого 2015 року по 10 березня 2015 року (11 робочих днів) та з 24 березня 2015 року по 25 березня 2015 року (2 робочі дні), що відповідає встановленому строку проведення ревізій та дорівнює 29 робочих днів, а тому висновки судів про відсутність факту порушення з боку Інспекції строків проведення планової ревізії є правильними.

Також колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову у частині оскарження викладених у акті ревізії висновків, адже такі висновки безпосередньо не породжують для об'єктів контролю чи інших осіб жодних юридичних наслідків, а їх оскарження не є належним способом захисту порушеного, на думку позивача, права.

За викладених обставин колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій щодо відсутності підстав для задоволення позову.

Доводи касаційної скарги висновків судів попередніх інстанцій не спростовують.

Правова оцінка встановлених обставин справи судами надана вірно, порушень норм матеріального та процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень не допущено.

Відповідно до частини третьої статті 220-1 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 220-1, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу Київської міської клінічної лікарні № 8 відхилити, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 липня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2015 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута у порядку статей 235-238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: