Справа № 343/710/16-а, 2а-0343/30/16
Суддя: Коваль Роман Йосипович
Дата ухвалення: 2016-12-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 грудня 2016 року Справа № 876/8632/16

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Коваля Р.Й.,

суддів Гуляка В.В.,

Святецького В.В.,

з участю секретаря судового засідання Федчук М.Р.,

представника відповідача Андрійовича Я.Ф.,

представника третьої особи Білінської О.Я.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу голови Долинської районної ради Івано-Франківської області Даниліва Івана Івановича на постанову Долинського районного суду Iвано-Франкiвської областi від 17 жовтня 2016 року в адміністративній справі № 343/710/16-а, провадження № 2-а/0343/30/16 за позовом ОСОБА_5 до голови Долинської районної ради Івано-Франківської області Даниліва Івана Івановича, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Долинська районна рада Івано-Франківської області, про визнання дій протиправними,

В С Т А Н О В И В :

У березні 2016 року ОСОБА_5 звернувся до Долинського районного суду Iвано-Франкiвської областi із вказаним позовом та просив:

- визнати протиправними дії голови Долинської районної ради Івано-Франківської області в частині внесення на розгляд пленарного засідання сесії районної ради без оприлюднення належним чином та без дотримання процедури розгляду проекту рішення районної ради від 24.12.2015 р. № 27-2/2015 «Про Програму розвитку місцевого самоврядування в Долинському районі на 2016 - 2020 роки» (далі - Рішення; Програма);

- у разі встановлення у діях голови Долинської районної ради Івано-Франківської області ознак порушення законодавства прийняти окрему ухвалу, яку направити відповідним суб'єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.

Позовні вимоги обгрунтовано тим, що проект вказаного Рішення з вини відповідача не пройшов процедуру оприлюднення, що є порушенням статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Вказане порушення унеможливило урахування його прав при розгляді проекту Рішення, а принцип своєчасності взагалі нівелювали.

Постановою Долинського районного суду Iвано-Франкiвської областi від 17 жовтня 2016 року позов задоволено.

Визнано протиправними дії голови Долинської районної ради Даниліва І.І. в частині внесення на розгляд пленарного засідання другої сесії Долинської районної ради сьомого скликання без оприлюднення належним чином та без дотримання процедури розгляду проекту рішення від 24.12.2015 року № 27-2/2015 «Про Програму розвитку місцевого самоврядування в Долинському районі на 2016 - 2020 роки».

Не погодившись із прийнятою постановою, її оскаржив голова Долинської районної ради Данилів І.І., який вважає, що рішення суду першої інстанції прийняте за невідповідності висновків суду обставинам справи та з помилковим застосуванням норм матеріального права. Тому просив скасувати постанову суду першої інстанції і прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Вимоги апеляційної скарги обгрунтовано тим, що відповідач діяв відповідно до приписів Закону України «Про місцеве самоврядування» та Регламенту Долинської районної ради, зважаючи на невідкладність прийняття Рішення. Також вважає, що права позивача при прийнятті цього Рішення не були порушені, оскільки позивач був присутній і брав участь у роботі сесії Долинської районної ради, проте не мав заперечень щодо порядку денного сесії і не наполягав на виключенні цього питання з порядку денного сесії.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового розгляду, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів приходить до переконання, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити.

Відповідно до вимог статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Приписами частини одинадцятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Згідно зі статтею 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.

Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста (частина перша статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

За змістом пункту 2 частини першої та частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати проекти рішень, що підлягають обговоренню.

Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Відповідно до частин тринадцятої, п'ятнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.

Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради.

Відповідно до пункту 1.4 Регламенту Долинської районної ради, затвердженого рішенням районної ради від 23 грудня 2010 року № 15-2/2010 (зі змінами внесеними рішенням Долинської районної ради від 18.08.2011 року № 130-8/2011; далі - Регламент) Регламент Долинської районної ради визначає діяльність ради, встановлює порядок скликання і проведення сесій, засідань постійних та інших комісій, формування органів ради, порядок здійснення контрольної діяльності та інші процедури, а також функції органів районної ради та посадових осіб, які випливають з їх повноважень.

Згідно із пунктом 1.6 Регламенту контроль за його дотриманням покладається на голову районної ради, заступника голови районної ради та комісію районної ради з питань депутатської діяльності, розвитку місцевого самоврядування, законності та правопорядку.

Діяльність районної ради базується на принципах законності, відкритості, гласності, колегіальності, широкого залучення громадськості до управління справами. Гласність та відкритість роботи районної ради забезпечується шляхом публікацій в друкованих засобах масової інформації, розміщення інформативних матеріалів, проектів рішень та рішень ради в мережі Інтернет (пункт 2.1.3 Регламенту).

Відповідно до пункту 2.3.11 Регламенту суб'єктами подання пропозицій щодо розгляду питань на сесії ради виступають голова ради, голова районної державної адміністрації, постійні або тимчасові комісії ради, президія ради, депутати та депутатські фракції і групи.

Проект рішення та необхідні інформаційні матеріали з питань, що вносяться на розгляд ради згідно з планом роботи ради готують відповідальні за його підготовку суб'єкти, з інших питань - ініціатори їх внесення для розгляду на сесії.

До порядку денного пленарного засідання ради можуть бути внесені тільки ті питання, проекти рішень з яких були оприлюднені не пізніш як за 20 робочих днів до їх розгляду з метою прийняття рішення по них.

Пунктом 2.3.22 Регламенту встановлено, що розглянуті у виконавчому апараті районної ради проекти рішень у відповідності до вимог Регламенту розміщуються на офіційному веб-сайті районної ради та направляються у відповідні профільні постійні комісії.

За приписами пункту 2.3.28 Регламенту в день проведення сесії можуть бути внесені на розгляд ради без попереднього обговорення в постійних комісіях матеріали, зокрема, які надійшли до виконавчого апарату районної ради менш ніж за 5 днів до початку роботи сесії, і для прийняття рішень не треба додаткових інформаційних матеріалів та не передбачених фінансових витрат; які потребують негайного вирішення згідно чинного законодавства України.

Відповідно до пунктів 2.4.2 та 2.4.3 Регламенту перелік питань, що плануються до розгляду на пленарному засіданні ради попередньо узгоджується з президією ради і подається на засіданні головою ради або особою, яка головує на сесії.

Процедура затвердження порядку денного сесії передбачає: 1) прийняття проекту порядку денного за основу. Проект порядку денного вважається прийнятим за основу, якщо за нього проголосувала більшість від присутніх на пленарному засіданні ради депутатів; 2) внесення до порядку денного депутатських запитів (без голосування); 3) внесення до порядку денного питань згідно з п.2.3.28 Регламенту й таких питань, що не вимагають прийняття рішень та виключення питання з порядку денного сесії. Питання вважається внесеним в порядок або виключеним з порядку денного сесії якщо за нього проголосувало більше половини депутатів від присутніх на пленарному засіданні ради; 4) затвердження порядку денного в цілому. Рішення приймається більшістю голосів депутатів, присутніх на пленарному засіданні ради.

Головуючий на пленарному засіданні має право ставити запитання, у першочерговому порядку вносити пропозиції з процедурних питань щодо ходу засідання; якщо з цих питань висуваються альтернативні пропозиції, пропозиції голови ради ставляться на голосування першими.

Якщо за один із декількох запропонованих проектів рішень сесії з питання порядку денного проголосувало більшість від загального складу ради, то наступні проекти рішень з даного питання на голосування не виносяться (пункти 2.5.8, 2.5.35 Регламенту).

Права депутата районної ради визначені пунктом 7.1.6 Регламенту, відповідно до якого депутат районної ради має право, зокрема: 3) пропонувати питання для розгляду їх радою та її органами; 4) вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті; 6) вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них.

Як встановлено в ході розгляду справи, 24 грудня 2015 року на пленарному засіданні другої сесії Долинською районною радою (сьомого скликання) було прийнято рішення за № 27-2/2015 «Про Програму розвитку місцевого самоврядування в Долинському районі на 2016 - 2020 роки».

Вважаючи, що проект цього рішення неправомірно був внесений до порядку денного пленарного засідання, оскільки з вини відповідача не пройшов процедуру оприлюднення, позивач звернувся до суду із вказаним позовом.

Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції обгрунтовував своє рішення тим, що суб'єктом подання пропозиції щодо розгляду на сесії районної ради проекту рішення «Про Програму розвитку місцевого самоврядування в Долинському районі на 2016 - 2020 роки» є голова Долинської районної ради; він же очолює виконавчий апарат районної ради, який є розробником Програми.

Тобто, голова Долинської районної ради Данилів І.І., як розпорядник публічної інформації в розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації», не дотримався вимог законодавства та Регламенту Долинської районної ради щодо оприлюднення проекту Рішення за 20 робочих днів до дати його розгляду з метою прийняття, а вніс до порядку денного пленарного засідання ради питання, проект рішення по якому не був оприлюднений у вищевказаний термін.

Внаслідок таких дій (бездіяльності) було порушено права позивача, як члена територіальної громади, на доступ до публічної інформації, та, як депутата ради, на ознайомлення з проектом рішення та підготовки до обговорення.

Проте, колегія суддів апеляційного суду вважає такі висновки суду першої інстанції помилковими, виходячи з наступного.

Як видно зі змісту апеляційної скарги та пояснень представника апелянта, апелянт не оспорює того, що він, як розпорядник публічної інформації, відповідальний за оприлюднення проекту рішення у встановлений законодавством та Регламентом строк (за 20 робочих днів до дати його розгляду з метою прийняття), вніс до порядку денного пленарного засідання ради питання, проект рішення по якому не був оприлюднений у цей термін.

Проте, з покликанням на частину одинадцяту статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пункт 2.3.28 Регламенту та статтю 77 Бюджетного кодексу України, вважає такі свої дії правомірними, з огляду на невідкладність прийняття Програми розвитку місцевого самоврядування в Долинському районі на 2016 - 2020 роки.

Вказані вимоги обгрунтовані тим, що Данилів І.І. був обраний головою Долинської районної ради 1 грудня 2015 року і приступив до виконання своїх обов'язків 2 грудня 2015 року. Надалі, відбувалося вирішення організаційних та інших питань, здійснювалися підготовка і проведення першої сесії Долинської районної ради (яка відбулася 11 грудня 2015 року), що унеможливило ранішу підготовку проекту Рішення.

Після підготовки проект Рішення був негайно - 23 грудня 2015 року - розміщений на сайті районної ради.

Невідкладність прийняття Рішення мотивована тим, що відповідно до частини другої статті 77 Бюджетного кодексу України місцевий бюджет повинен бути затверджений рішенням відповідної місцевої ради до 25 грудня року, що передує плановому.

Для прийняття рішення «Про районний бюджет на 2016 рік» необхідно було затвердити 16 програм, пов'язаних з виконанням власних повноважень, оскільки обсяг коштів на фінансування програм визначається районною радою під час формування районного бюджету з урахуванням фінансових можливостей дохідної частини бюджету.

Як видно із пункту 4 «Фінансове забезпечення Програми» Програми розвитку місцевого самоврядування в Долинському районі на 2016 - 2020 роки фінансування заходів цієї Програми буде здійснюватися, зокрема, за рахунок коштів районного та місцевого бюджетів.

Бюджетні призначення для реалізації заходів Програми на кожен рік передбачаються щорічно при формуванні районного бюджету і затверджуються рішенням районної ради про бюджет на відповідний бюджетний період.

У додатку № 3 до рішення Долинської районної ради від 24 грудня 2015 року № 42-2/2015 «Про районний бюджет на 2016 рік» за кодом тимчасової класифікації видатків 250404 передбачено кошти (видатки) на фінансування Програми.

Тобто, питання прийняття районного бюджету на 2016 рік та Програми є взаємопов'язаними, оскільки при формуванні районного бюджету необхідно було передбачити бюджетні призначення для реалізації заходів Програми на 2016 рік, а для затвердження видатків бюджету необхідно було затвердити Програму, при тому, що у випадку незатвердження Програми на вказаній сесії вона була б позбавлена фінансування на 2016 рік.

З огляду на зазначене, колегія суддів погоджується з доводами апелянта в тому, що питання потребувало негайного вирішення у відповідності до приписів Бюджетного кодексу України.

Як було зазначено вище, акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки (частина одинадцята статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

А згідно із пунктом 2.3.28 Регламенту в день проведення сесії можуть бути внесені на розгляд ради без попереднього обговорення в постійних комісіях матеріали, зокрема, які надійшли до виконавчого апарату районної ради менш ніж за 5 днів до початку роботи сесії, і для прийняття рішень не треба додаткових інформаційних матеріалів та не передбачених фінансових витрат; які потребують негайного вирішення згідно чинного законодавства України.

За таких обставин, колегія суддів апеляційного суду вважає, що оскільки питання потребувало негайного вирішення, дії відповідача у спірних правовідносинах є правомірними, вчинені ним у межах своїх повноважень, у зв'язку з чим постанову суду першої інстанції необхідно скасувати і прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_5 відмовити.

Відповідно до статті 198 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати її та прийняти нову постанову суду.

Згідно зі статтею 202 КАС України підставами для скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Керуючись ст.ст.160 ч.3, 195, 196, 198 ч.1 п.3, 202, 205 ч.2, 207, 254 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу голови Долинської районної ради Івано-Франківської області Даниліва Івана Івановича задовольнити.

Постанову Долинського районного суду Iвано-Франкiвської областi від 17 жовтня 2016 року в адміністративній справі № 343/710/16-а, провадження № 2-а/0343/30/16 скасувати.

У задоволенні позову ОСОБА_5 до голови Долинської районної ради Івано-Франківської області Даниліва Івана Івановича, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Долинська районна рада Івано-Франківської області, про визнання дій протиправними відмовити.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складення постанови у повному обсязі.

Головуючий суддя Р.Й.Коваль

Судді В.В.Гуляк

В.В.Святецький

Постанова складена у повному обсязі 26 грудня 2016 року.