Справа № 810/2927/16
Суддя: Виноградова О.І.
Дата ухвалення: 2016-12-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

16 грудня 2016 року 810/2927/16

Колегія суддів Київського окружного адміністративного суду у складі: головуючого - суддя Виноградова О.І., суддів: Василенко Г.Ю., Лиска І.Г., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом державного спеціалізованого підприємства "Чорнобильська АЕС" до Державної аудиторської служби України про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги,

в с т а н о в и в:

14 вересня 2016 р. до Київського окружного адміністративного суду звернулося державне спеціалізоване підприємство "Чорнобильська АЕС" (далі - позивач) з позовом до Державної аудиторської служби України (далі - відповідач) про визнання протиправними та скасування п.п. 1, 2, 5 вимоги відповідача від 17 серпня 2016 р. № 07-14/45 "Про усунення виявлених порушень" (далі - вимога № 07-14/45).

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржувана вимога винесена протиправно, без дотримання критеріїв законності, які застосовуються до рішень суб'єктів владних повноважень, за відсутності чіткого викладення суті владного припису, мети та способу усунення виявлених ревізією порушень та цією вимогою на позивача покладено загальний неконкретизований обов'язок вчинити певні дії, без зазначення реального законодавчого механізму виконання (т. 1 а.с. 3-14).

Відповідач позов не визнав, подав до суду письмові заперечення, в яких у його задоволенні просив відмовити, посилаючись на те, що правомірність конкретних пунктів вимоги № 07-14/45 може бути перевірена лише під час розгляду справи за позовом органів державного фінансового контролю до підконтрольного суб'єкта про зобов'язання виконати ті чи інші вимоги контролюючого органу. Зазначив, що на підставі оскаржуваної вимоги неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Стверджує, що у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржено лише рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача, тоді як оскаржувана вимога лише вказує на виявлені збитки та їхній розмір (т. 2 а.с. 136-146).

16 грудня 2016 р. позивач подав до суду заяву про розгляд справи у порядку письмового провадження.

Відповідач проти розгляду справи у порядку письмового провадження не заперечував.

Згідно з вимогами ч. 4 ст. 122 КАС України особа, яка бере участь у справі, має право заявити клопотання про розгляд справи за її відсутності. Якщо таке клопотання заявили всі особи, які беруть участь у справі, судовий розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Суд, дослідивши наявні матеріали справи, встановив таке.

У період з 10 травня по 8 липня 2016 р. відповідачем було проведено планову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період з 1 квітня 2014 р. по 1 квітня 2016 р. (т. 1 а.с. 19).

15 липня 2016 р., за результатами перевірки, відповідачем було складено акт №07-22/35 (далі - Акт) в якому, було зафіксовано виявлені відповідачем порушення та викладено висновки перевірки (т. 1 а.с. 19-125).

17 серпня 2016 р. відповідачем було видано вимогу № 07-14/45, яка містила 5 окремих пунктів, в яких було викладено обставини вчинення позивачем протиправних дій (т. 1 а.с. 15-17).

Крім того, вимогою № 07-14/15 позивача було зобов'язано усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку та надати відповідачу вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень і недоліків разом із завіреними копіями первинних, розпорядчих та інших документів до 17 вересня 2016 р.

У зв'язку з тим, що позивач вважає п.п. 1,2,5 вимоги № 07-14/45 протиправними, ним було подано даний позов до суду.

Спірні правовідносини врегульовані Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 р. № 2939-ХІІ (далі - Закон № 2939-ХІІ), Порядком проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. № 550 Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами (далі - Порядок), Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 р. № 499/2011 Про Положення про Державну фінансову інспекцію України (далі - Положення).

Зокрема згідно зі ст. 2 Закону № 2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Як убачається зі ст. 4 Закону № 2939-ХІІ, інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Однією з функцій органу державного фінансового контролю, перелік яких визначено в ст. 8 Закону № 2939-ХІІ, є здійснення державного фінансового контролю та контролю за цільовим використанням коштів державного і місцевих бюджетів.

Згідно з вимогами п.п. 1, 7, 13 ч. 1 ст. 10 Закону № 2939-ХІІ, визначені повноваження органу державного фінансового контролю, під час проведення перевірки.

Відповідно до ч. 1. ст. 13 Закону № 2939-XII, дії або бездіяльність посадових осіб органу державного фінансового контролю можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку.

Диспозиція цієї статті передбачає оскарження дій службових осіб, які пов'язані з порушенням порядку проведення перевірки (ревізії), вчиненні ними дій, які полягають, зокрема, у перевищенні повноважень, обмеженні прав суб'єкту контролю, проведенні ревізії без установлених законом підстав та/або з порушенням чинного законодавства тощо.

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер.

Водночас, акт ревізії є службовим документом, який підтверджує факт проведення контролюючого заходу та є носієм доказової інформації про виявлені під час його проведення порушення. Висновки, викладені в акті, є відображенням дій працівників органу фінансового контролю і самі по собі не породжують правових наслідків для підконтрольної установи, та не порушують її прав.

Відповідно до вимогами ч. 2 ст. 15 Закону № 2939-XII вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Крім того, Порядком визначено процедуру проведення інспектування бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.

Так, п. 35 названого Порядку передбачено, що результати ревізії оформляються актом, який складається посадовими особами контролюючого органу, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.

До того ж, відповідно до вимог п.п. 4 п. 4 Положення Державна фінансова інспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Водночас, відповідно до вимог п. 6 зазначеного Положення, Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Цим же Положенням встановлено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція має право звернутися до суду в інтересах держави.

Наведені вище норми кореспондуються з приписами п. 7 ст. 10 Закону № 2939-XII, згідно з якими органу державного фінансового контролю надається право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Наведене свідчить про наявність в органу державного фінансового контролю права пред'являти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово відшкодувати виявлені в ході перевірки збитки.

Наявні матеріали справи свідчать про таке.

Як вже зазначалося, оскаржувана вимога містила 5 пунктів, кожен з яких містив висновок щодо конкретного порушення, виявленого під час перевірки (т. 1 а.с. 15-17).

У межах даної адміністративної справи позивачем оскаржуються лише 3 з них, а саме, п.п. 1,2,5 вимоги № 07-14/45.

Зокрема:

- п. 1 вимоги № 07-14/45, в якому зазначено, що протягом 2014-2016 р.р. позивачем було виплачено Генеральному директору позивача премії на загальну суму 439 833 грн 63 коп. без погодження з ДАЗВ, тобто, з порушенням вимог п. 2.6 Положення;

-п. 2 вимоги № 07-14/45, в якому зазначено, що позивачем, на порушення вимог п. 13 Постанови № 65, здійснено виплату премії керівним працівникам із фонду Генерального директора у сумі 1 110 572 грн 00 коп. та, відповідно, нараховано заробітну плату працівникам, які отримали повідомлення про зміни істотних умов праці, у сумі 4 002 201 грн 79 коп.;

- п. 5 вимоги № 07-14/45, в якому зазначено, що позивачем було передано іншим юридичним особам у безоплатне користування майно та дизельне паливо на загальну суму 1 039 884 грн 96 коп. з порушенням вимог п. 2 ст. 829 Цивільного кодексу України та ст. 75 Господарського кодексу України (т. 1 а.с. 15-17).

Як вже зазначалося, відповідно до вимог п.п. 1, 7, 10 ст. 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право:

- перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо);

- предявляти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів;

- звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства предявляти обовязкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи обєкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, а отже, у цій частині вона є обовязковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи обєкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті на підставі однієї вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

З урахуванням викладеного суд дійшов висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обовязкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Наведене свідчить, що у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обовязки для позивача.

У даному конкретному випадку, позивач звернувся до суду з позовом, у якому просив скасувати п.п. 1,2,5 вимоги № 07-14/45, в якій зазначено лише виявлені збитки, їхній розмір, а також вимогу "усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку " та "вичерпну інформації про вжиті заходи з усунення порушень і недоліків разом із завіреними копіями первинних, розпорядчих та інших документів надати Держаудитслужбі до 17 вересня 2016 р." (т. 1 а.с. 15-17).

При вирішені справи судом враховано, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Дана правова позиція викладена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 15 квітня 2014 р. (справи №№ 21-40а14, 21-63а14), 13 травня 2014 р. (справа № 21-89а14) та від 16 вересня 2015 р. (справа № 21-1380а15).

Отже, судова практика Верховного Суду України свідчить, що у межах адміністративної справи про визнання протиправними деяких пунктів вимоги не може перевірятися правильність обчислення виявлених збитків, які, на думку відповідача, були завдані діями позивача.

З урахуванням наведеного та правової позиції Верховного Суду України (відмова у задоволенні позовів цієї категорії) суд дійшов висновку, що позовні вимоги у даній адміністративній справі не підлягають задоволенню.

Відповідно до вимог ч. 2 ст. 94 та ч. 1 ст. 98 КАС України судові витрати у даній адміністративній справі не підлягають стягненню.

Керуючись ст.ст. 11, 14, 70, 71, 72, 86, 94, 159-163, 167, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в:

у задоволенні позову відмовити.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо скаргу не було подано в установлені строки. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Апеляційна скарга на постанову суду подається до Київського апеляційного адміністративного суду через Київський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Головуючий суддя Виноградова О.І.

Судді: Василенко Г.Ю

ОСОБА_1