Справа № 808/2493/16
Суддя: Шальєва В.А.
Дата ухвалення: 2016-12-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

21 грудня 2016 рокусправа № 808/2493/16

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Шальєвої В.А.

суддів: Білак С.В. Олефіренко Н.А.

секретар судового засідання: Лащенко Р.В.

за участі представника позивача ОСОБА_1,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі судового засідання Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 29.09.2016 р. в справі № 808/2493/16 за позовом ОСОБА_2 до Фонду державного майна України про визнання протиправним та скасування наказу,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_2 звернулась до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Фонду державного майна України (далі ФДМУ) про визнання протиправним та скасування наказу від 29.07.2016 р. № 117-р «Про оголошення догани ОСОБА_2Д.». В обґрунтування позовних вимог зазначено, що нею як керівником Регіонального відділення Фонду державного майна України по Запорізькій області разом із підлеглими спеціалістами, з урахуванням обмеженого фінансування, були вжиті всі можливі заходи для захисту інтересів держави, стягнення заборгованості з орендної плати та штрафних санкцій, розірвання договору оренди державного майна від 06.05.2014 р. № 3254, а тому підстави для притягнення неї до дисциплінарної відповідальності за неналежне виконання службових обов'язків відсутні. Також зазначає, що при накладенні на неї дисциплінарного стягнення порушено норми ч. 5 ст. 74 Закону України «Про державну службу», оскільки на час видання оскаржуваного наказу строк застосування до позивача дисциплінарного стягнення сплив. Крім того, в порушення ст. 67 Закону України «Про державну службу» при накладені стягнення не враховано ступінь провини позивача у завданні збитків державному майну, не враховано попередню бездоганну поведінку позивача, високі показники виконання службових завдань, наявність заохочень та урядових відзнак, урядових і державних нагород.

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 29.09.2016 р. в задоволенні позову відмовлено.

В апеляційній скарзі позивач просить скасувати постанову з підстав неповного зясування обставин, що мають значення для справи, невідповідності висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального права.

В судовому засіданні представник позивача апеляційну скаргу підтримав та просив задовольнити.

Представник відповідача до судового засідання не зявився, про дату, час та місце апеляційного розгляду справи повідомлений належним чином, у звязку з чим колегія суддів визнала за можливе здійснити апеляційний перегляд справи за відсутністю представника відповідача.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника позивача, перевіривши доводи апеляційної скарги матеріалами справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 25.08.2009 р. ОСОБА_2 призначена на посаду першого заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Запорізькій області, а наказом ФДМУ від 11.03.2015 р. № 27-р ОСОБА_2 призначена на посаду начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Запорізькій області з 12.03.2015 р.

Відповідно до наказу Фонду державного майна України від 25.04.2016 р. № 856 проведена перевірка дотримання Регіональним відділенням Фонду державного майна України по Запорізькій області вимог законодавства України при обліку, збереженні та передачі в оренду TOB «Проммет Груп» державного майна, якою встановлено, що начальник регіонального відділення ОСОБА_2, будучи проінформованою балансоутримувачем про вивезення державного майна з території ПАТ «Завод «Південгідромаш», своєчасно не вжила дієвих заходів щодо захисту майнових інтересів держави, що призвело до знищення державного майна та в подальшому не дало змоги належним чином представити інтереси держави у суді та відшкодувати збитки.

На підставі доповідної записки Департаменту забезпечення діяльності ФДМУ від 03.06.2016 р. № 42-123, довідки від 24.05.2016 р. про результати перевірки та доповідної записки голови комісії з перевірки від 24.05.2016 р. відкрито дисциплінарне провадження стосовно ОСОБА_2

Комісією встановлено неналежне виконання службових обов'язків ОСОБА_2 в частині неналежного виконання положень абзацу 33 пункту 5.1, абзацу 5 пункту 5.3 Положення про регіональне відділення, затвердженого наказом Фонду від 02.10.2012 р. № 3607, пункту 1.3 Положення управління державним майном, яке не увійшло до статутних капіталів господарських товариств у процесі приватизації, але перебуває на їх балансі, затвердженого наказом Фонду та Міністерства економіки України від 19.05.1999 р. № 908/68, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 24.06.1999 р. за № 414/3707, в результаті чого договір оренди від 06.05.2014 р. № 3254 є чинним, збитки, завдані державі від знищення 42 одиниць державного майна, не відшкодовані, заборгованість зі сплати орендної плати та штрафних санкцій зростає, майно не застраховано, а питання щодо використання орендованого державного майна не врегульовано.

29.07.2016 р. наказом голови Фонду державного майна України № 117-р по особовому складу «Про оголошення догани ОСОБА_2Д.» за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого п. 5 ч. 2 ст. 65 Закону України «Про державну службу», а саме за невиконання та неналежне виконання посадових обов'язків, наказів та доручень керівництва Фонду, ОСОБА_2 - начальнику Регіонального відділення Фонду державного майна України по Запорізькій області оголошено догану.

Крім того, встановлено, що на підставі наказу Регіонального відділення Фонду від 06.05.2014 р. № 337, який видано першим заступником начальника Регіонального відділення ОСОБА_2, між Регіональним відділенням Фонду державного майна України по Запорізькій області та орендарем ТОВ «Проммет Груп» укладено договір оренди державного майна, що не увійшло до статутного капіталу ПАТ «Завод «Південгідромаш» у процесі приватизації, від 06.05.2014 р. № 3254.

Відповідно до акту приймання-передачі, який є додатком № 2 до договору оренди, нерухоме державне майно передано орендарю ТОВ «Проммет Груп». Договір оренди підписано з боку Регіонального відділення Фонду першим заступником начальника Регіонального відділення ОСОБА_2, укладено строком на 2 роки 364 дні, договір діє з 06.05.2014 р. по 04.05.2017 р. включно.

На виконання умов п. 5.8 договору оренди орендарем укладено договір страхування від 16.07.2014 р. № 570123837.14, термін дії якого закінчився 16.07.2015 р. Після 16.07.2015 р. майно не застраховано.

Крім того, відповідно до листа ПАТ «Завод Південгідромаш» від 18.07.2014 р. № 34-519 Регіональним відділенням видано розпорядження від 05.08.2014 р. № 24 «Про здійснення огляду державного нерухомого майна, переданого за договором оренди від 06.05.2014 р. № 3254», який підписано ОСОБА_2

На виконання п. 2 Порядку роботи структурних підрозділів регіонального відділення щодо захисту майнових прав та інтересів держави в разі виявлення збитків, завданих об'єктам оренди та об'єктам приватизації державної форми власності, затвердженого наказом Регіонального відділення Фонду від 13.02.2013 р. № 112, огляд об'єкта оренди здійснено представниками Регіонального відділення Фонду 08.08.2014 р., про що складено акт, в якому зафіксовано відсутність майна у кількості 42 одиниць. Також складено акт перевірки державного майна, яке не увійшло до статутних капіталів господарських товариств у процесі приватизації і залишилось у них на балансі, в якому зазначені пропозиції щодо вибору способу управління та шляхів підвищення рівня утримання державного майна відшкодування нанесених державі збитки відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 22.01.1996 р. № 116. Акт затверджено 20.09.2014 р. діючим на той час начальником Регіонального відділення Фонду.

Відповідно до протоколу засідання робочої групи Регіонального відділення Фонду з питань захисту майнових прав та інтересів держави від 09.09.2014 р., головою якої була ОСОБА_2, у разі виявлення збитків, завданих об'єктам оренди та об'єктам приватизації державної форми власності, вирішено здійснити розрахунок розміру збитків.

Регіональним відділенням Фонду прийнято рішення про здійснення розрахунку розміру збитків, що призвели до завдання майнової шкоди державі в результаті знищення частини державного майна в кількості 42 одиниць.

На підставі зазначених рішень Регіональним відділенням Фонду проведено конкурсний відбір суб'єкта оціночної діяльності, укладено договір від 14.04.2015 р. № 1549 із суб'єктом оціночної діяльності ТОВ «Національна експертно-правова група», проведено 08.05.2015 р. рецензію звіту про незалежну оцінку.

Наказом Регіонального відділення Фонду від 13.05.2015 р. № 313 затверджено висновок суб'єкта оціночної діяльності ТОВ «Національна експертно-правова група» про вартість майна (розмір збитків, завданих державі від знищення орендованого державного майна).

Регіональним відділенням Фонду листом від 15.05.2015 р. № 11-13-02831 пред'явлено вимогу ТОВ «Проммет Груп» про відшкодування завданих державі збитків у розмірі 903612,00 грн., на яку ТОВ «Проммет Груп» листом від 29.05.2015 р. надано відповідь про демонтаж частини майна та запропоновано вирішити питання про надання розстрочки для відшкодування зазначеної суми.

Листом від 10.06.2015 р. № 11-13-03380 Регіональним відділенням Фонду повідомлено ТОВ «Проммет Груп» про відсутність підстав для відстрочення платежів на відшкодування збитків, завданих державі.

В подальшому Регіональним відділенням Фонду направлено ряд претензій ТОВ «Проммет Груп», зокрема, щодо розірвання договору оренди, а саме, від 27.02.2015 р. № 11-01-01184, від 06.04.2015 р. № 11-01-01983, від 30.09.2015 р. № 11-01-05988, від 28.10.2015 р. № 11-22-06605, від 26.04.2016 р. № 11-22-0234, які не призвели до розірвання договору оренди.

Регіональним відділенням Фонду подано до господарського суду Запорізької області позовна заява від 03.12.2015 р. № 10-22-07406 про розірвання договору оренди, повернення майна із оренди, стягнення заборгованості з орендної плати, пені, штрафних санкцій, яка ухвалою господарського суду Запорізької області від 10.12.2015 р. у справі № 908/5983/15 повернута заявнику у звязку з несплатою судового збору.

Листом від 25.01.2016 р. № 10-22-00390 Регіональне відділення Фонду звернулось до Бердянської місцевої прокуратури з проханням здійснити представництва інтересів держави у суді стосовно розірвання договору оренди, повернення орендованого майна, стягнення заборгованості з орендної плати, пені та штрафних санкцій. Листом від 29.02.2016 р. № 92-1924-вих.16 Бердянською місцевою прокуратурою витребувані додаткові документи, які надані листом від 31.03.2016 р. за вих. № 10-13-0138, однак заходів прокурорського реагування не вжито.

Регіональним відділенням Фонду повторно подано позов про розірвання договору оренди, повернення орендованого майна, стягнення заборгованості з орендної плати, пені, штрафних санкцій до господарського суду Запорізької області 25.05.2016 р. № 10-22-02891. Ухвалою господарського суду Запорізької області від 30.05.2016 р. порушено провадження у справі № 908/1465/16.

На момент проведення перевірки договір оренди не був розірваний.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем як керівником Регіонального відділення Фонду не було належним чином організовано та здійснено контроль за утриманням, зберіганням і використанням державного майна, що не увійшло до статутного капіталу господарських товариств, створених у процесі приватизації, не ефективно здійснювався контроль за використанням орендованого нерухомого майна, переданого за договором оренди від 06.05.2014 р. № 3254.

Колегія суддів вважає такий висновок суду першої інстанції необґрунтованим, з огляду на наступне.

Судом першої інстанції правильно встановлені фактичні обставини, проте висновки суду не відповідають обставинам справи.

Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначаються Законом України від 10.12.2015 р. № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон України № 889-VIII), відповідно до ч. 1 ст. 1 якого державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; управління персоналом державних органів; реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.

Основні обов'язки державного службовця визначені частиною 1 статті 8 Закону України № 889-VIII, а саме, державний службовець має: дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки; поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина; з повагою ставитися до державних символів України; обов'язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов'язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації; забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов'язки; виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України; додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції; запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби; постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності; зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв'язку з виконанням посадових обов'язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню; надавати публічну інформацію в межах, визначених законом.

Державні службовці виконують також інші обов'язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах.

Відповідно до ч. 1 ст. 64 цього Закону за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

За приписами ч. 1 ст. 65 Закону України № 889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

Як встановлено п. 5 ч. 2 ст. 65 Закону України № 889-VIII, дисциплінарним проступком є невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень.

Як вбачається з оскаржуваного наказу, ОСОБА_2 оголошено догану за неналежне виконання абз. 33 п. 5.1, абз. 5 п. 5.3 Положення про регіональне відділення, затвердженого наказом Фонду від 02.10.2012 р. № 3607, п. 1.3 Положення управління державним майном, яке не увійшло до статутних капіталів господарських товариств у процесі приватизації, але перебуває на їх балансі, затвердженого наказом Фонду та Міністерства економіки України від 19.05.1999 р. № 908/68, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 24.06.1999 р. за № 414/3707, в результаті чого договір оренди від 06.05.2014 р. № 3254 є чинним, збитки, завдані державі від знищення 42 одиниць державного майна, не відшкодовані, заборгованість зі сплати орендної плати та штрафних санкцій зростає, майно не застраховано, а питання щодо використання орендованого державного майна не врегульовано.

Відповідно до абз. 33 п. 5.1, абз. 5 п. 5.3 Положення про регіональне відділення, затвердженого наказом Фонду від 02.10.2012 р. № 3607, начальник відділення організовує та здійснює контроль за утриманням, зберіганням і використанням державного майна, що не увійшло до статутного капіталу господарських товариств, створених у процесі приватизації; здійснює контроль за використанням орендованого нерухомого майна, а також майна, що не увійшло у процесі приватизації (корпоратизації) до статутного капіталу господарських товариств, що перебувають у державній власності та за виконанням договорів оренди.

Пунктом 1.3 Положення управління державним майном, яке не увійшло до статутних капіталів господарських товариств у процесі приватизації, але перебуває на їх балансі, затвердженого наказом Фонду та Міністерства економіки України від 19.05.1999 р. № 908/68, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 24.06.1999 р. за № 414/3707, визначено, що до компетенції начальника Регіонального відділення належить забезпечення ефективності використання та збереження державного майна, здійснення заходів контролю.

Як вказано вище, позивачем як керівником Регіонального відділення Фонду вжито усі можливі заходи, передбаченими вказаними нормативними актами, задля збереження державного майна, належним чином організовано та здійснено контроль за утриманням, зберіганням і використанням державного майна, що не увійшло до статутного капіталу господарських товариств, створених у процесі приватизації, здійснювався контроль за використанням орендованого нерухомого майна, переданого за договором оренди від 06.05.2014 р. № 3254, а тому висновок суду першої інстанції про допущення неналежного виконання посадових обов'язків, визначених Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, та обґрунтованість притягнення ОСОБА_2 до дисциплінарної відповідальності оскаржуваним наказом є неправильним.

Так, висновок суду першої інстанції про порушення позивачем п. 5.8 договору оренди щодо не укладання після 16.07.2015 р. договору страхування орендованого майна є безпідставним.

Відповідно до ст. 4 Закону України «Про страхування» предметом договору страхування можуть бути майнові інтереси, що не суперечать закону і повязані, в тому числі, з володінням, користуванням і розпорядженням майном (майнове страхування).

Через знищення державного майна, яке є предметом договору страхування, позивач обєктивно була позбавлена можливості зобовязати орендаря виконати умови договору оренди та застрахувати майно.

Щодо висновку суду в частині доведеності невжиття позивачем заходів із запобігання втрат держави внаслідок невиконання орендарем умов договору оренди (незабезпечення розірвання договору оренди), судова колегія вказує на наступне.

Як зазначено вище, Регіональним відділенням Фонду вчинено дії щодо розірвання договору оренди та відшкодування збитків, завданих державі, зокрема, здійснено оцінку збитків, проведено претензійну роботу шляхом направлення претензій орендарю, подано позови до господарського суду Запорізької області про розірвання договору оренди, відшкодування збитків, а також здійснено звернення до органів прокуратури з питання представлення інтересів держави у суді.

При цьому з причин, які не залежать від позивача, позов повернуто через несплату судового збору.

Висновок суду першої інстанції про те, що відсутність коштів на сплату судового збору при поданні позову не можуть бути підставою для звільнення позивача від дисциплінарної відповідальності через встановлення, що згідно з кошторисом та розрахунком видатків Регіонального відділення Фонду на 2015 рік від 12.02.2015 р. на судовий збір було виділено 6090 грн., а відповідно до Змін до кошторису на 2015 рік від 18.05.2015 р. та довідки про зміни кошторису на 2015 рік від 26.05.2015 р. № 14 Регіональному відділенню виділено додатково суму у розмірі 6090 грн. для судового збору, не підтвердженим належними доказами, оскільки судом першої інстанції не перевірено, яким чином виділені на сплату судового збору кошти були використані Регіональним відділенням Фонду, та чи були наявні кошти на сплату судового збору на час подання позову.

Крім того, щодо не вчинення заходів щодо розірвання договору оренди, судова колегія вказує на наступне.

Відповідно до ст. 651 Цивільного кодексу України зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом.

Договір може бути змінено або розірвано за рішенням суду на вимогу однієї із сторін у разі істотного порушення договору другою стороною та в інших випадках, встановлених договором або законом.

Істотним є таке порушення стороною договору, коли внаслідок завданої цим шкоди друга сторона значною мірою позбавляється того, на що вона розраховувала при укладенні договору.

У разі односторонньої відмови від договору у повному обсязі або частково, якщо право на таку відмову встановлено договором або законом, договір є відповідно розірваним або зміненим.

Умовами договору оренди встановлено, що орендодавець має право виступити з ініціативою щодо внесення змін до договору або його розірвання у разі погіршення стану орендованого майна внаслідок невиконання або неналежного виконання умов цього договору.

Відсутність згоди ТОВ «Проммет Груп» на розірвання договору оренди обумовило звернення Регіонального відділення Фонду до суду.

Частиною 1 статті 66 Закону України № 889-VIII встановлено, що до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: зауваження; догана; попередження про неповну службову відповідність; звільнення з посади державної служби.

Частиною 3 вказаної статті передбачено, у разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4, 5 та 12 частини другої статті 65 цього Закону, суб'єктом призначення або керівником державної служби такому державному службовцю може бути оголошено догану.

Оскільки суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність в діях позивача складу дисциплінарного проступку у вигляді невиконання та неналежного виконання посадових обов'язків, наказів та доручень керівництва Фонду, відповідно, застосування відповідачем до позивача такого виду стягнення як догана є необґрунтованим.

Вказані обставини дають суду апеляційної інстанції підстави для висновку про обґрунтованість позовних вимог.

З урахуванням викладеного колегія суддів прийшла до висновку, що висновки суду не відповідають обставинам справи, судом першої інстанції постанова прийнята з порушенням норм матеріального права, що є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення.

Керуючись ст. ст. 8, 9, 10, 11, 159, 160, 195, 198, 202, 205, 206 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 29.09.2016 р. в справі № 808/2493/16 задовольнити.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 29.09.2016 р. в справі № 808/2493/16 за позовом ОСОБА_2 до Фонду державного майна України про визнання протиправним та скасування наказу скасувати.

Прийняти в справі № 808/2493/16 нову постанову.

Позов ОСОБА_2 до Фонду державного майна України про визнання протиправним та скасування наказу задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати наказ Фонду державного майна України від 29.07.2016 р. № 117-р «Про оголошення догани ОСОБА_2Д.».

Стягнути з бюджетних асигнувань Фонду державного майна України на користь ОСОБА_2 судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 1158 (одну тисячу сто пятдесят вісім) грн. 42 коп.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складання в повному обсязі.

Повний текст постанови складений 26.12.2016 р.

Головуючий: В.А. Шальєва

Суддя: С.В. Білак

Суддя: Н.А. Олефіренко