Справа № 812/1048/16
Суддя: Ястребова Любов Вікторівна
Дата ухвалення: 2016-12-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Головуючий у 1 інстанції - Шембелян В.С.
Суддя-доповідач - ОСОБА_1
ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 грудня 2016 року справа №812/1048/16

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Донецький апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача ОСОБА_1,

суддів Компанієць І.Д., Сухарька М.Г.,

секретар Терзі Д.А.,

за участі представника прокуратури ОСОБА_2,

представника відповідача ОСОБА_3,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Першого заступника Прокурора Луганської області на постанову Луганського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року у справі № 812/1048/16 за позовом Першого заступника прокурора Луганської області до Луганського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з позовом до Луганського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України про визнання протиправними дії Луганського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України щодо відмови у наданні прокуратурі Луганської області інформації, визначеної в запиті першого заступника прокурора Луганської області від 10.08.2016 №05/1-303вих-16 та зобов'язання Луганське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України надати до прокуратури Луганської області інформацію, визначену у запиті першого заступника прокурора Луганської області від 10.08.2016 №05/1-303 вих-16.

В обґрунтування позову зазначив, що прокуратурою Луганської області в ході вивчення стану додержання законодавства при використанні бюджетних коштів, з метою встановлення підстав для представництва, вивчено матеріали проведення процедур закупівлі товарів, робіт та послуг ПАТ «Лисичанськвугілля». В ході вивчення встановлено, що Луганським обласним територіальним відділенням Антимонопольного комітету України за письмовими вимогами отримувались копії матеріалів окремих процедур закупівлі для вивчення на предмет наявності порушень законодавства про захист економічної конкуренції. З метою встановлення наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави, у тому числі в частині з'ясування повноти вжиття заходів на захист інтересів держави, першим заступником прокурора Луганської області направлено письмовий запит, в порядку ст.23 Закону України «Про прокуратуру», виконуючому обов'язки голови відділення від 10.08.2016 №05/1-303вих-16 щодо надання інформації про вивчення упродовж 2016 року матеріалів процедур закупівлі товарів, робіт та послуг за державні кошти та вжиті заходи, направлені на усунення виявлених порушень. Позивач вважає, що Відділення не мало право відмовити у наданні інформації на письмовий запит прокурора з підстав того, що у тексті прокурорського запиту відсутні посилання щодо розпочатих кримінальних проваджень або посилання на відповідну судову справу, якої стосується запитувана інформація; у тексті запиту відсутнє посилання на проведення перевірки органами прокуратури. При цьому, Відділенням проігноровано той факт, що однією з форм представництва, визначеною ст.23 Закону України «Про прокуратуру», є звернення до суду із позовом, заявою, поданням, у зв'язку з чим прокурор має право витребувати інформацію у державних органів для з'ясування наявності підстав для представництва.

Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року у задоволенні позову відмовлено повністю за необґрунтованістю.

В апеляційній скарзі позивач просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги відповідач посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а саме вимог ст.. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст..ст. 9, 159 Кодексу адміністративного судочинства України. Вважає, що відповідачу запитувана інформація належить на законних підставах, оскільки утворюється безпосередньо при виконанні покладених законом завдань та функцій та відповідачем проігноровано той факт, що однією з форм представництва, визначеною ст.. 23 Закону України, є звернення до суду із позовом, заявою, поданням. Посилається на те, що судом першої інстанції безпідставним зроблений висновок, що мета отримання прокурором інформації є вивчення стану додержання вимог законодавства у певній сфері, оскільки в запиті є посилання на ст.. 23 Закону України «Про прокуратуру», необґрунтовано застосовано аналогію закону, зокрема Закону України «Про доступ до публічної інформації. В запиті наведено посилання на ст.. 23 Закону України «Про прокуратуру». Крім того, на підтвердження наявності підстав отримання запитуваної інформації від відповідача до матеріалів справи долучено копію вимоги Відділення про надання інформації від 25.03.2016, адресованої до ПАТ «Лисичанськвугілля» та копію позовної заяви першого заступника прокурора Луганської області в інтересах держави в особі Міністерства енергетики та вугільної промисловості України до ПАТ «Лисичанськвугілля», ТОВ «Родос Інвест» про визнання недійсним рішення комітету з конкурсних торгів, визнання недійсним договору купівлі-продажу товарів на суму 3600000 грн.

Під час апеляційного розгляду представник прокуратури підтримала доводи апеляційної скарги, представник відповідача проти доводів апеляційної скарги заперечував.

Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, заперечення на скаргу, дійшла висновку про те, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає виходячи з наступного.

Судом першої інстанції та під час апеляційного провадження встановлено, що 10 серпня 2016 року перший заступник прокурора Луганської області звернувся листом №05/1-303вих-16 до виконуючого обов'язки голови Луганського обласного відділення Антимонопольного комітету України з запитом про надання інформацію щодо вивчених (перевірених), у тому числі шляхом витребування інформації до порушення відповідної справи адміністративною комісією, упродовж поточного року процедур закупівлі товарів, робіт та послуг за державні кошти. Також просив повідомити про результати роботи на вказаному напрямку. Крім того, окремо просив повідомити про проведені перевірки процедур закупівлі, що здійснювалися ПАТ «Лисичанськвугілля» (а.с.8-9). Підставою витребування такої інформації прокурор зазначив, що прокуратурою вивчається стан додержання бюджетного законодавства у сфері здійснення закупівлі товарів, робіт та послуг за державні кошти, а також посилався на частини 3 та 4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора витребувати інформацію з метою представництва інтересів держави в суді.

Листом №01-26/428 від 17.08.2016 Луганське обласне відділення Антимонопольного комітету України відмовили прокуратурі Луганської області у наданні витребуваної інформації, пославшись на невизначеність підстав для витребування такої інформації, а саме: - запит прокурора не містить посилань на проведення перевірки виконання законів, яка провадиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування; - в запиті відсутні посилання на нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство (а.с.10-11).

Згідно з ч. 2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. ст. 121, 123 Конституції України та ст. ст. 1, 2 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі Закон №1697-VII) в редакціях, чинних на час спірних правовідносин, Прокуратура України це єдина система, на яку покладаються такі функції:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом;

3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Згідно з ч.1 ст.23 Закону №1697-VI, представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до ч.3 ст.23 цього ж Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора України або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

За змістом ст. 1 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» від 26.11.1993 № 3659-ХП, Антимонопольний комітет України є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницької діяльності та у сфері державних закупівель.

Стаття 3 цього Закону визначає, що основним завданням Антимонопольного комітету України є участь у формуванні та реалізації конкурентної політики в частині:

1) здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб'єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції;

2) контролю за концентрацією, узгодженими діями субєктів господарювання та дотриманням вимог законодавства про захист економічної конкуренції під час регулювання цін (тарифів) на товари, що виробляються (реалізуються) субєктами природних монополій;

3) сприяння розвитку добросовісної конкуренції;

4) методичного забезпечення застосування законодавства про захист економічної конкуренції;

5) здійснення контролю щодо створення конкурентного середовища та захисту конкуренції у сфері державних закупівель.

За змістом статті 6 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» Антимонопольний комітет України утворює територіальні відділення, а в разі необхідності здійснює їх реорганізацію чи ліквідацію. Антимонопольний комітет України і його територіальні відділення становлять систему органів Антимонопольного комітету України, яку очолює Голова Комітету.

Пунктом 1 Положення про територіальне відділення Антимонопольного комітету України, затвердженого розпорядженням Антимонопольного комітету України N 32-р від 23.02.2001 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 30 березня 2001 р. за №291/5482 визначено, що територіальне відділення Антимонопольного комітету України є органом у системі органів Антимонопольного комітету України, утвореним для реалізації завдань, покладених на Комітет Законом України «Про Антимонопольний комітет України», іншими актами законодавства про захист економічної конкуренції. Територіальне відділення підпорядковане і підзвітне Антимонопольному комітету України. Спрямування, координація і контроль діяльності відповідних територіальних відділень Комітету здійснюються Головою Комітету, його заступниками, державними уповноваженими Комітету згідно з розподілом їхніх функціональних обов'язків.

Таким чином, Луганське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України є субєктом владних повноважень.

За приписами статті 25 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» з метою захисту інтересів держави, споживачів та суб'єктів господарювання Антимонопольний комітет України, територіальні відділення Антимонопольного комітету України у зв'язку з порушенням законодавства про захист економічної конкуренції органами влади, юридичними чи фізичними особами подають заяви, позови, скарги до суду з підстав, передбачених цим законом.

Тобто, відповідач здійснює, в тому числі захист законних інтересів держави в межах відповідних повноважень.

Таким чином, для реалізації повноважень прокурора щодо представництва інтересів держави в суді повинен бути факт не здійснення або неналежним чином здійснення органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим субєктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, контролю за дотриманням вимог законодавства про захист у сфері земельних відносин та у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Апелянт обґрунтовує доводи апеляційної скарги тим, що відповідачем проігноровано той факт, що однією з форм представництва, визначеною ст.. 23 Закону України «Про прокуратуру» є звернення до суду із позовом, заявою, поданням, а повноваження прокурора щодо отримання інформації, передбачені ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», не обмежені певною формою представництва, а можуть бути використані на будь-якій стадії, у тому числі під час підготовки позовної заяви до суду, що є помилковим.

Частина 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає наявність підстав для представництва, яке повинно бути обґрунтованим прокурором у суді.

При цьому абзацем третім зазначеної частини ст.. 23 передбачено, що прокурор зобов*язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена , зокрема суб'єктом владних повноважень .

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави у суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право, зокрема, витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообовязкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих субєктів, у порядку, визначеному законом (абз.4-6 ст. 23)

Як вбачається із матеріалів справи, до Луганського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України не надходило повідомлень від прокуратури Луганської області щодо наявності підстав для представництва інтересів держави у звязку з невиконанням або виконанням неналежним чином повноважень, покладених на територіальне відділення Антимонопольного комітету України та не доведено наявність правових підстав для представництва інтересів держави в суді у зв'язку з невиконанням або виконанням неналежним чином повноважень, покладених на Луганське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України.

Що стосується посилання позивача, як на підставу для отримання запитуваної інформації, копії позовної заяви першого заступника прокурора Луганської області в інтересах держави в особі Міністерства енергетики та вугільної промисловості України до ПАТ «Лисичанськвугілля», ТОВ «Родос Інвест» про визнання недійсним рішення комітету з конкурсних торгів, визнання недійсним договору купівлі-продажу товарів на суму 3600000 грн., колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що сам факт звернення прокурора з цим позовом не доводить наявності в нього підстав для отримання інформації у відповідача за спірним запитом, оскільки зазначений запит не відповідає вимогам ч. 3-4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо неповідомлення відповідача як суб'єкта владних повноважень мети витребування інформації, що позбавило відповідача можливості визначитися з обсягом прав прокурора на отримання такої інформації та відповідно з межами своїх обов'язків щодо надання такої інформації та не наведено наявність правових підстав для представництва інтересів держави в суді у зв'язку з невиконанням або виконанням неналежним чином повноважень, покладених саме на Луганське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України.

Стосовно доводів позивача про застосування судом першої інстанції положень Закону «Про доступ до публічної інформації», колегія суддів вважає, що застосування судом першої інстанції аналогії закону, зокрема, Закону України «Про публічну інформацію», не вплинуло на вирішення справи по суті, оскільки рішення суду не може бути скасовано суто з формальних підстав.

Відповідно до вимог Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування рішення є порушення судом норм матеріального чи процесуального права.

Колегія суддів дійшла висновку про те, що підстави для скасування рішення суду першої інстанції відсутні, а тому відхиляє апеляційну скаргу і залишає судове рішення без змін.

Керуючись статтями 195, 196, 198, 200, 205, 207, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Луганської області - залишити без задоволення.

Постанову Луганського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року у справі № 812/1048/16 - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складення в повному обсязі.

Головуючий: Л.В. Ястребова

Судді: І.Д. Компанієць

ОСОБА_4