Справа № 810/2831/16
Суддя: Кузьменко В. В.
Дата ухвалення: 2016-12-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 810/2831/16 Головуючий у 1-й інстанції: Лапій С. М. Суддя-доповідач: Кузьменко В. В.
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

22 грудня 2016 року м. Київ

Колегія Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого - судді Кузьменка В. В.,

суддів Василенка Я. М., Степанюка А. Г.,

за участю секретаря Видмеденко О. В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві справу за адміністративним позовом Гостомельської селищної ради Київської області до Центральної виборчої комісії, треті особи: Озерська сільська рада Бородянського району Київської області та Горенська сільська рада Києво-Святошинського району Київської області про оскарження рішення та зобов'язання вчинити певні дії, за апеляційною скаргою Гостомельської селищної ради Київської області на постанову Київського окружного адміністративного суду від 26.10.2016, - В С Т А Н О В И Л А :

Позивач звернувся до суду з позовом в якому просив:

- визнати протиправною та скасувати постанову Центральної виборчої комісії від 26 липня 2016 року №341 «Про відсутність правових підстав для призначення Центральною виборчою комісією перших виборів депутатів Гостомельської селищної об'єднаної територіальної громади та Гостомельського селищного голови (Київська область) і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів»;

- визнати протиправною та скасувати постанову Центральної виборчої комісії від 07 жовтня 2016 року №417 «Про відсутність правових підстав для призначення Центральною виборчою комісією перших виборів депутатів Гостомельської селищної ради об'єднаної територіальної громади та Гостомельського селищного голови (Київська область) і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів».

- зобов'язати Центральну виборчу комісію розглянути на своєму засіданні питання щодо призначення перших виборів депутатів Гостомельської селищної об'єднаної територіальної громади та Гостомельського селищного голови і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів та прийняти відповідне рішення;

- зобов'язати Центральну виборчу комісію призначити перші вибори депутатів Гостомельської селищної об'єднаної територіальної громади та Гостомельського селищного голови і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів та прийняти відповідне рішення.

Постановою Київського окружного адміністративного суду від 26.10.2016 адміністративний позов залишено без задоволення.

Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції, як таку, що постановлена з порушенням норм матеріального права, та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.

В судове засідання з'явився представник апелянта, підтримав апеляційну скаргу, просив її задовольнити. Представники ЦВК просили залишити постанову суду першої інстанції без змін, подали письмові заперечення на апеляційну скаргу.

Заслухавши суддю-доповідача, учасників процесу, перевіривши матеріали справи та доводи скарги, письмові заперечення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з таких підстав.

Згідно зі ст.ст. 198 ч. 1 п. 1, 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Суд першої інстанції всебічно, повно та об'єктивно розглянув справу, правильно встановив обставини, наданим доказам дав вірну правову оцінку і дійшов обґрунтованого висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.

При цьому виходив з того, що станом на час звернення позивача до суду Верховною Радою України не було прийнято відповідного рішення про зміну меж міста Ірпінь, Києво-Святошинського та Бородянського районів Київської області у зв'язку з утворенням Гостомельської селищної об'єднаної територіальної громади, до складу якої увійшли територіальні громади зазначених суміжних районів та міста обласного значення Ірпінь, відтак, оскаржувані постанови відповідача є правомірними.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.

З матеріалів справи вбачається, що до Центральної виборчої комісії надійшло повторне звернення Київської обласної державної адміністрації від 12.07.2016 № 11-14/13592 щодо призначення перших виборів депутатів Гостомельської селищної ради об'єднаної територіальної громади та Гостомельського селищного голови у зв'язку з утворенням на території Київської області Гостомельської селищної об'єднаної територіальної громади.

Постановою Центральної виборчої комісії від 26.07.2016 № 341 встановлено відсутність правових підстав для призначення зазначених місцевих виборів і оголошення виборчого процесу таких виборів та вирішено повернути звернення з доданими до нього документами зазначеній обласній державній адміністрації.

06.10.2016 до Центральної виборчої комісії повторно надійшло аналогічне звернення Київської обласної державної адміністрації щодо призначення перших виборів депутатів Гостомельської селищної ради об'єднаної територіальної громади та Гостомельського селищного голови у зв'язку з утворенням на території Київської області Гостомельської селищної об'єднаної територіальної громади разом із супровідним листом від 04.10.2016 №11-14/14914, зверненням секретаря Гостомельської селищної ради до Київської обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших місцевих виборів, засвідченими копіями рішень відповідних місцевих рад щодо добровільного об'єднання територіальних громад, а також висновку про відповідність проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України і розпорядження голови Київської обласної державної адміністрації від 22.06.2015 № 224 про його затвердження.

Постановою Центральної виборчої комісії від 07.10.2016 № 417 встановлено відсутність правових підстав для призначення зазначених місцевих виборів і оголошення виборчого процесу таких виборів та вирішено повернути звернення з доданими до нього документами зазначеній обласній державній адміністрації.

Вважаючи прийняті постанови Центральної виборчої комісії протиправними, позивач звернувся до суду.

Порядок об'єднання територіальних громад визначається Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об'єднання або роз'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом.

Систему адміністративно-територіального устрою згідно ч. 1 ст. 133 Конституції України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України (частина третя цієї статті).

Апелянт вказує, що законом не пов'язується утворення об'єднаних територіальних громад з необхідністю прийняття Верховною Радою України рішення щодо зміни меж відповідних районів, тому необхідність внесення змін до меж відповідного міста та району як необхідної передумови призначення перших виборів є протиправною.

Однак, згідно п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції України вирішення питання щодо утворення і ліквідації районів, встановлення і зміни меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування та перейменування населених пунктів і районів належить до повноважень Верховної Ради України.

Частиною п. 1 ст. 174 Земельного кодексу України визначено, що рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад.

Тобто, питання встановлення і зміни меж районів і міст виключно належить до повноважень Верховної Ради України.

Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста, самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (частини перша, друга статті 2 Закону).

Відповідно до ч. 1 ст. 141 Конституції України до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Формою прямого волевиявлення громадян, за допомогою якої відбувається створення сільських, селищних, міських, районних в місті, районних та обласних рад, обрання сільських, селищних та міських голів є місцеві вибори.

Відповідно до ст. 1 цього Закону проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів та старост (далі - місцеві вибори) регулюються Конституцією України, цим та іншими законами України, а також прийнятими відповідно до них іншими актами законодавства.

Виборчий процес включає зокрема, такі етапи, як утворення (у разі необхідності), формування складу територіальних виборчих комісій, утворення дільничних виборчих комісій; утворення одномандатних, територіальних виборчих округів та складання списків виборців, їх перевірка та уточнення; голосування у день виборів (частина третя статті 11 Закону).

Систему виборчих комісій, що здійснюють підготовку та проведення місцевих виборів, визначено частиною першою ст. 19 Закону, до яких віднесено Центральну виборчу комісію, територіальні та дільничні виборчі комісії. Повноваження територіальних виборчих комісій поширюються на територію відповідного виборчого округу або виборчого територіального округу в межах адміністративно-територіальної одиниці стосовно відповідних місцевих виборів.

Частиною 6 ст. 17 Закону встановлено, що для проведення виборів депутатів районної ради відповідна районна територіальна виборча комісія не пізніш як за 37 днів до дня чергових або перших місцевих виборів утворює на території кожного села (кількох сіл, жителі яких добровільно об'єдналися у сільську громаду), селища, міста, що входить до складу цього району, територіальні виборчі округи, кількість виборців у яких має бути за можливості максимально наближеною до середньої кількості виборців у територіальному виборчому окрузі відповідного багатомандатного виборчого округу.

Таким чином, окремі етапи виборчого процесу, в тому числі основоположні конституційно встановлені (голосування, вибори) нерозривно взаємопов'язані за ознакою територіальності із адміністративно-територіальним устроєм держави.

Зокрема, громадяни України реалізують своє право на участь у формуванні виборних органів місцевого самоврядування за принципом належності до відповідної території (постійним місцем проживання на відповідній території - у межах села, селища, міста, району, області); загальний склад ради визначається залежно від кількості виборців, які проживають на території; органи ведення Державного реєстру виборців складають списки виборців для виборчих дільниць, розташованих на території відповідного району та міста обласного значення; виборчі округи утворюються на територіях відповідних адміністративно-територіальних одиниць - до ради об'єднаної громади - в межах територій відповідних сіл, селищ, міст, до районної ради - на території району; повноваження територіальних виборчих комісій поширюються на територію округу в межах адміністративно-територіальної одиниці тощо.

За таких обставин призначення перших місцевих виборів об'єднаних територіальних громад, утворених на території суміжних районів, до прийняття рішення Верховною Радою України про зміну меж районів унеможливить організацію підготовки та проведення місцевих виборів з дотриманням принципу верховенства права, оскільки, зокрема, виникне правова невизначеність щодо: наявності права голосу громадян України, які проживають на території такої об'єднаної територіальної громади, на виборах до відповідних районних рад; неможливості визначити загальний склад (кількість депутатів) відповідних місцевих рад, а отже, і кількість територіальних виборчих округів; визначення території, на яку поширюватимуться повноваження окремих територіальних виборчих комісій та органів ведення Державного реєстру виборців.

Отже, виходячи з вищевикладених норм Конституції України та законів України, відзначаємо, що юридично обов'язковою передумовою призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів і оголошення виборчого процесу таких місцевих виборів у разі входження територіальної громади, розташованої на території суміжного району, до складу об'єднаної територіальної громади, адміністративний центр якої знаходиться в межах іншого району, є прийняття Верховною Радою України рішення про зміну меж відповідних районів.

Також, постановою Центральної виборчої комісії від 12 лютого 2016 року № 32 (зі змінами) затверджено Порядок призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів (далі - Порядок), яким визначено процедуру призначення Комісією перших виборів депутатів місцевих рад об'єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів за результатами розгляду відповідних звернень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій, та встановлено форму вказаного звернення.

При цьому згідно з частиною першою статті 13 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" рішення Комісії є обов'язковим для виконання, зокрема, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

Відповідно до пункту 4 Порядку звернення вноситься до Центральної виборчої комісії (надсилається поштовим зв'язком, спецзв'язком, фельдзв'язком або передається уповноваженою особою) разом із супровідним листом щодо призначення перших місцевих виборів, який підписується тією самою особою, яка підписала звернення.

У разі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст суміжних районів або добровільного об'єднання територіальних громад суміжних району (районів) та міста (міст) обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення або добровільного об'єднання територіальних громад суміжних міст обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення у супровідному листі зазначаються дата, номер та назва постанови Верховної Ради України про встановлення (зміну) меж суміжних районів або про встановлення (зміну) меж суміжних району (районів) та міста (міст) обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення або суміжних міст обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення.

Згідно з пунктом 4 Порядку в разі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст суміжних районів або добровільного об'єднання територіальних громад суміжних району (районів) та міста (міст) обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення або добровільного об'єднання територіальних громад суміжних міст обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення у супровідному листі зазначаються дата, номер та назва постанови Верховної Ради України про встановлення (зміну) меж суміжних районів або про встановлення (зміну) меж суміжних району (районів) та міста (міст) обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення або суміжних міст обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення.

У зверненнях Київської обласної державної адміністрації про призначення перших виборів депутатів Гостомельської селищної ради об'єднаної територіальної громади та Гостомельського селищного голови вказано відомості про належність територіальних громад, що увійшли до складу цієї об'єднаної територіальної громади, до суміжних адміністративно-територіальних одиниць.

Разом з тим, у супровідних листах, які надіслано разом зі зверненнями до Центральної виборчої комісії, не вказано дату, номер та назву постанови Верховної Ради України про встановлення (зміну) меж суміжних адміністративно-територіальних одиниць (міста обласного значення та районів), територіальні громади яких увійшли до складу об'єднаної територіальної громади.

Також до Комісії не надходила постанова Верховної Ради України про зміну меж міста Ірпінь, Києво-Святошинського та Бородянського районів Київської області у зв'язку з утворенням Гостомельської селищної об'єднаної територіальної громади, до складу якої увійшли територіальні громади зазначених суміжних районів та міста обласного значення Ірпінь.

З огляду на викладене прийняття рішення щодо віднесення Гостомельської селищної об'єднаної територіальної громади до території Києво-Святошинського чи Бородянського районів або міста Ірпінь Київської області органами місцевого самоврядування територіальних громад, що вирішили об'єднатися, їх посадовими особами або Київською обласною радою чи Київською обласною державною адміністрацією, Центральною виборчою комісією або будь-яким іншим державним органом чи органом місцевого самоврядування суперечитиме частині другій статті 19 Конституції України, оскільки це фактично призведе до зміни меж зазначених районів та міста обласного значення, що Основним Законом України віднесено до виключної компетенції Верховної Ради України.

Питання призначення та оголошення виборчого процесу перших виборів депутатів Гостомельської селищної ради об'єднаної територіальної громади та Гостомельського селищного голови вже двічі розглядалося Комісією і за результатами розгляду прийнято постанови від 28 серпня 2015 року № 191 "Про відсутність правових підстав для оголошення Центральною виборчою комісією початку виборчого процесу перших виборів депутатів Гостомельської селищної та Бучанської міської рад об'єднаних територіальних громад, Гостомельського селищного та Бучанського міського голів" та від 12 лютого 2016 року № 29 "Про відсутність правових підстав для призначення Центральною виборчою комісією перших виборів депутатів Гостомельської селищної ради об'єднаної територіальної громади та Гостомельського селищного голови (Київська область) і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів".

Підставою для прийняття вказаних постанов стала відсутність рішення Верховної Ради України про зміну меж міста обласного значення Ірпінь, Києво-Святошинського та Бородянського районів Київської області у зв'язку з утворенням Гостомельської селищної об'єднаної територіальної громади, до складу якої увійшли територіальні громади зазначених суміжних районів та міста Ірпінь.

Зі звернення Київської обласної державної адміністрації та доданих до нього документів вбачається, що обставина, яка зумовлювала встановлення Комісією відсутність правових підстав для призначення перших виборів депутатів Гостомельської селищної ради об'єднаної територіальної громади та Гостомельського селищного голови (Київська область) і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів указаними постановами на сьогодні не усунута, що вкотре перешкоджає прийняттю Комісією рішення про призначення таких виборів.

За змістом пункту 7 Порядку в разі невідповідності звернення та/або доданих до нього документів, передбачених Порядком, вимогам Конституції, законів України та Порядку Центральна виборча комісія встановлює відсутність правових підстав для призначення перших місцевих виборів та у зв'язку із цим приймає рішення про повернення звернення разом з усіма документами Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації.

З огляду на викладене Центральна виборча комісія, приймаючи оскаржувані постанови, дійшла висновку щодо невідповідності звернення Київської обласної державної адміністрації вимогам Конституції України, законів України та Порядку, а відтак у Комісії відсутні правові підстави для призначення перших виборів депутатів Гостомельської селищної ради об'єднаної територіальної громади та Гостомельського селищного голови і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів.

Вищезазначені постанови Комісії від 28 серпня 2015 року № 191 та від 12 лютого 2016 року № 29 у визначений Кодексом адміністративного судочинства строк не оскаржувались і станом на сьогодні є чинними.

Вирішення питання щодо призначення перших місцевих виборів і оголошення виборчого процесу таких виборів є виключною компетенцією Центральної виборчої комісії.

У зв'язку із цим суд, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за такими критеріями.

Таким чином, завдання адміністративного судочинства полягає не в забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права.

Вищий адміністративний суд України в постанові від 21 жовтня 2010 року в справі № П-278/10 зазначив, що з огляду на положення Кодексу адміністративного судочинства України щодо компетенції адміністративного суду останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які віднесені до компетенції цього органу державної влади.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції повно та всебічно, оцінивши фактичні обставини справи, з дотриманням норм матеріального та процесуального права, дійшов вірного висновку про відмову в задоволенні позову.

Керуючись ст.ст. 8, 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, п. 2, 3, 4, 5, 6, 9 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про судове рішення в адміністративній справі» від 20.05.2013 № 7 колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А :

Апеляційну скаргу Гостомельської селищної ради Київської області на постанову Київського окружного адміністративного суду від 26.10.2016 у справі за адміністративним позовом Гостомельської селищної ради Київської області до Центральної виборчої комісії, треті особи: Озерська сільська рада Бородянського району Київської області та Горенська сільська рада Києво-Святошинського району Київської області про оскарження рішення та зобов'язання вчинити певні дії - залишити без задоволення.

Постанову Київського окружного адміністративного суду від 26.10.2016 - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя: В. В. Кузьменко

Судді: Я. М. Василенко

А. Г. Степанюк

Повний текст ухвали виготовлено 23.12.2016

Головуючий суддя Кузьменко В. В.

Судді: Степанюк А.Г.

Василенко Я.М.