Справа № 805/2596/16-а
Суддя: Чебанов Олександр Олегович
Дата ухвалення: 2016-12-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Головуючий у 1 інстанції - Волгіна Н.П.
Суддя-доповідач - ОСОБА_1
ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 грудня 2016 року справа № 805/2596/16-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ, вул. Марата, 15

Донецький апеляційний адміністративний суд колегією суддів у складі: головуючого судді: Чебанова О.О., суддів: Сіваченка І.В., Шишова О.О., при секретарі судового засідання Куленко О.Д., за участю представника відповідача ОСОБА_2, розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_3 управління Держгеокадастру у Донецькій області на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року у справі № 805/2596/16-а за позовом ОСОБА_4 до ОСОБА_3 управління Держгеокадастру у Донецькій області про визнання протиправною та скасування відмови, зобовязання розглянути клопотання, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_4 (далі позивач) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до ОСОБА_3 управління Держгеокадастру у Донецькій області (далі відповідач), в якому просив: визнати протиправною та скасувати відмову відповідача від 16 березня 2016 року за вих. № 3-363/0-648/6-16 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду 100,6022 га, кадастровий № :04:000:1842, із земель сільськогосподарського призначення (категорія покращені пасовища) державної власності, що перебувають у запасі, на території Нікольської селищної (Володарської) ради Нікольського (Володарського) району Донецької області; зобовязати відповідача повторно розглянути клопотання позивача від 16 лютого 2016 року про надання останньому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду 100,6022 га, кадастровий № :04:000:1842, із земель сільськогосподарського призначення (категорія покращені пасовища) державної власності що перебувають у запасі, на території Нікольської селищної (Володарської) ради Нікольського (Володарського) району Донецької області (а.с. 5-6).

Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року позов було задоволено, внаслідок чого: визнано протиправною та скасовано відмову ОСОБА_3 управління Держгеокадастру у Донецькій області від 16 березня 2016 року за вих. № 3-363/0-648/6-16 в наданні ОСОБА_4 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду 100,6022 га кадастровий № :04:000:1842, із земель сільськогосподарського призначення (категорія покращені пасовища) державної власності що перебувають у запасі, на території Нікольської селищної (Володарської) ради Нікольського (Володарського) району Донецької області; зобовязано Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області надати ОСОБА_4 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду 100,6022 га, кадастровий № :04:000:1842, із земель сільськогосподарського призначення (категорія покращені пасовища) державної власності що перебувають у запасі, на території Нікольської селищної (Володарської) ради Нікольського (Володарського) району Донецької області - на підставі його клопотання від 15 лютого 2016 року (вх. № 3-363/0/5-16 від 16 лютого 2016 року) (а.с. 66-70).

Не погодившись з таким рішенням, Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області подало апеляційну скаргу, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить постанову місцевого суду скасувати та прийняти нову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог (а.с. 80-82).

Представник відповідача у судовому засіданні підтримала доводи апеляційної скарги та просила її задовольнити.

Відповідно до вимог частини 1 статті 195 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника відповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, а також документи, які містяться в матеріалах адміністративної справи, встановила наступне.

Позивач, ОСОБА_4, 15 лютого 2016 року звернувся до ОСОБА_3 управління Держгеокадастру у Донецькій області із клопотанням щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду строком на 28 років (у постійне користування - для осіб, визначених ст. 92 Земельного кодексу України) площею 100,6022 га (кадастровий номер :04:000:1842) категорії пасовищ (пасовища покращенні) (згідно зі ст. 22 Земельного кодексу України) із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі, на території Нікольської селищної (Володарської) ради Нікольського (Володарського) району Донецької області для ведення фермерського господарства, зареєстроване у відповідача 16 лютого 2016 року за вх. № 3-363/0/5-16 (а.с. 9, 63).

Як вбачається з викладеного у клопотанні переліку доданих до нього документів, позивачем надано відповідачу (крім іншого) разом із клопотанням копії паспорту та довідки ІПН, трудової книжки, диплому, договорів від 10 лютого 2016 року про оренду с/г техніки та № 2 про оренду нерухомого майна, а також обґрунтування розміру земельної ділянки, виписки з бізнесплану ФГ Добродій та відповідні викопіювання (а.с. 9, 63). Належним чином засвідчені копії вказаних документів наявні в матеріалах справи (а.с. 8-20).

ОСОБА_3 управління Держгеокадастру у Донецькій області від 16 березня 2016 року № 3-363/0-648/6-16 позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою земельної ділянки площею 100,6022 га строком на 28 років із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі, для ведення фермерського господарства на території Володарської селищної ради Володарської району Донецької області. Відмова обґрунтована тим, що відповідно до наказу Держземагентства України від 22 жовтня 2014 року № 343 Про методичні рекомендації щодо підготовки територіальними органами Держземагентства до продажу на земельних торгах прав на земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності за рахунок коштів виконавців земельних торгів визначену позивачем земельну ділянку планується включити до переліку таких, права на які можуть бути виставлені на земельні торги (а.с. 21, 62).

Не погодившись із відмовою відповідача у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Згідно ст. 124 Земельного кодексу передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними ст. 122 цього Кодексу. Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами 2, 3 ст. 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому ст. 123 цього Кодексу.

Як вбачається зі змісту ст. 123 цього кодексу, особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування (ч. 2), який в межах своїх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні (ч. 3). Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються: затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності); надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

Таким чином, рішення відповідного органу щодо надання особі дозволу на розробку проекту землеустрою. Зазначене рішення приймається органом виконавчої влади на виконання наданих йому повноважень і не є рішенням, яким вирішується цивільне право цієї особи (право власності або право користування). Тобто, таке рішення є рішенням органу державної влади, прийнятим при здійсненні ним владних управлінських функцій.

Відповідно, спір з приводу вирішення питання правомірності/неправомірності відмови органу державної лади надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, що відповідає висновкам Верховного Суду України, викладеним у постанові від 10 грудня 2013 року 21-358а13.

Згідно ч. 4 ст. 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Виходячи з системного аналізу вищевикладених положень діючого законодавства, повноваження по передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності (крім виключних випадків, встановлених законодавством) в межах Донецької області покладені на Головне управління Держгеокадастру в Донецькій області.

Згідно зі ст. 2 Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 року № 2768-III (далі Земельний кодекс) земельні відносини - це відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Відповідно до п. а ч. 3 ст. 22 Земельного кодексу (в редакції, чинній як станом на час звернення позивача до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, так і станом на час розгляду даної справи) землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Згідно ст. 116 Земельного кодексу громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному ч. 1 ст. 128 цього Кодексу (ч. 1). Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування (ч. 2).

Відповідно до ч.ч. 1-2 ст. 124 Земельного кодексу передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними ст. 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки. Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами 2, 3 ст. 134 цього Кодексу. Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами 2, 3 ст. 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому ст. 123 цього Кодексу.

Згідно абз. 16 ч. 2 ст. 134 Земельного кодексу (в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі передачі громадянам земельних ділянок для ведення, в тому числі, фермерського господарства.

Відповідно до ч. 3 ст. 134 Земельного кодексу передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами 2, 3 ст. 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому ст. 123 цього Кодексу.

Згідно з ч. 2 ст. 123 Земельного кодексу України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховною ОСОБА_5 України, Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідно до ч. 3 ст. 123 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Як вбачається з листа, яким позивачу відмовлено у задоволенні його клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, спірна відмова не має посилань на невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, що є порушенням ч. 3 ст. 123 Земельного кодексу.

Доказів невідповідності місця розташування спірної земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, - не було надано суду і під час розгляду справи.

Таким чином колегія суддів дійшла висновку, що передбачених Земельним кодексом підстав (станом на час виникнення спірних правовідносин) для відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою у відповідача не було.

В якості підстави для відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою відповідачем у наданій відповіді зазначено про намір (планування) у майбутньому включити зазначену у клопотанні позивача земельну ділянку до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які можуть бути виставлені на земельні торги.

Колегія суддів зазначає, що наявність такої підстави не передбачена земельним законодавством - як станом на час виникнення спірних правовідносин, так і станом на час розгляду даної справи.

Враховуючи наведені нормативно-правові приписи, беручи до уваги встановлені обставини, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відмова відповідача у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою є неправомірною.

Щодо позовних вимог позивача про зобовязання відповідача повторно розглянути клопотання позивача від 15 лютого 2016 року про надання останньому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду 100,6022 га, кадастровий № :04:000:1842, із земель сільськогосподарського призначення (категорія покращені пасовища) державної власності що перебувають у запасі, на території Нікольської селищної (Володарської) ради Нікольського (Володарського) району Донецької області, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 159 КАС України у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про: 1) визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення; 2) зобов'язання відповідача вчинити певні дії; 3) зобов'язання відповідача утриматися від вчинення певних дій; 4) стягнення з відповідача коштів; 5) тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 6) примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 7) примусове видворення іноземця чи особи без громадянства за межі України; 8) визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень. Суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Колегія суддів зауважує, що у випадку задоволення вимог позивача про зобовязання ОСОБА_3 управління Держгеокадастру у Донецькій області повторно розглянути клопотання позивача від 15 лютого 2016 року про надання останньому дозволу на розробку проекту землеустрою, відповідач має розглянути клопотання позивача відповідно до вимог земельного законодавства, чинного станом на час такого розгляду.

Разом з тим, 18 лютого 2016 року Верховною ОСОБА_5 України був прийнятий Закон України Про внесення змін до Земельного кодексу України щодо проведення земельних торгів від 18 лютого 2016 року № 1012-VIII, який набрав чинності 3 квітня 2016 року (що вбачається з відомостей офіційного веб-порталу Верховної ОСОБА_5 України (http://zakon2.rada.gov.ua/laws/card/1012-19), яким до Земельного кодексу України були внесені зміни, зокрема, абз. 16 ч. 2 ст. 134 викладений у новій редакції. Відповідно до цих змін з переліку випадків, коли земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі передачі громадянам земельних ділянок для ведення фермерського господарства, не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах).

Тобто, з 3 квітня 2016 року відповідні органи виконавчої влади (або органу місцевого самоврядування) згідно приписів ст.ст. 124, 123 Земельного кодексу не мають права надавати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо її відведення для передачі в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, із земель сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства, так як з цієї дати передача в оренду земельних ділянок вказаного призначення здійснюється лише за результатами проведення земельних торгів.

Таким чином, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що задоволення позовних вимог позивача про зобовязання відповідача повторно розглянути клопотання ОСОБА_4 від 15 лютого 2016 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою не буде належним способом захисту його порушеного права.

Враховуючи встановлені обставини, беручи до уваги висновок суду щодо неправомірності відмови відповідача від 16 березня 2016 року (вих. № 3-363/0-648/6-16) щодо надання ОСОБА_4 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду земель сільськогосподарського призначення, дотримуючись принципу захисту порушеного права позивача та необхідності відновлення цього права, колегія суддів, керуючись приписами ст. 11 КАС України, погоджується з висновком суду першої інстанції про необхідність вийти за межі позовних вимог позивача за для повного захисту його прав та зобовязати відповідача надати ОСОБА_4 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду 100,6022 га, кадастровий № :04:000:1842, із земель сільськогосподарського призначення (категорія покращені пасовища) державної власності що перебувають у запасі, на території Нікольської селищної (Володарської) ради Нікольського (Володарського) району Донецької області - на підставі його клопотання від 15 лютого 2016 року.

При вирішенні питання чи перебирає при цьому суд на себе дискреційні повноваження відповідача, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно Рекомендацій Комітету ОСОБА_5 Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом ОСОБА_5 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями мають розумітись повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч. 3 ст. 2 КАС України критеріям, суд не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Тобто, завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, в іншому випадку мало б місце порушення принципу розподілу влади, який заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень та підкреслює, що єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Відповідно, завданням адміністративного судочинства є здійснення контролю легальності. Перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі завдання адміністративного судочинства.

Отже, дискреційні повноваження це такі повноваження, які надають адміністративному органу при прийнятті останнім рішення відповідно до чинного законодавства певний ступінь свободи, коли адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати (прийняти) один з кількох передбачених законом варіантів рішення.

Враховуючи, що станом на час розгляду даної справи у відповідача відсутні повноваження самостійно обрати такий варіант рішення, яким буде задоволено клопотання позивача про надання останньому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для здійснення фермерського господарства, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про те, що приймаючи оскаржуване рішення суд, відновлюючи порушене право позивача, не втручається при цьому в дискреційні повноваження відповідача.

Доводи апеляційної скарги спростовуються встановленими судом обставинами, наявними в матеріалах справи доказами та нормами права, зазначеними в мотивувальній частині оскаржуваного рішення суду.

Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що постанова суду першої інстанції ухвалена з дотриманням норм матеріального та процесуального права, з повним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, у зв'язку з чим підстави для скасування або зміни постанови суду першої інстанції відсутні.

Керуючись статтями 184, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_3 управління Держгеокадастру у Донецькій області на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року у справі № 805/2596/16-а - залишити без задоволення.

Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року у справі № 805/2596/16-а - залишити без змін.

Ухвала суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після складення у повному обсязі.

У повному обсязі ухвала складена 22.12.2016.

Головуючий суддя О.О. Чебанов

Судді І.В. Сіваченко

ОСОБА_6