Справа № 234/13900/16-а
Суддя: Компанієць Ірина Дмитрівна
Дата ухвалення: 2016-12-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Головуючий у 1 інстанції - Ткачова С.М.
ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 грудня 2016 року справа №234/13900/16-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Донецький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

судді-доповідача ОСОБА_2, суддів Блохіна А.А., Ястребової Л.В.,

секретар судового засідання Терзі Д.А.,

за участю апелянта ОСОБА_3, його представника ОСОБА_4, апелянта ОСОБА_5, представника апелянта ОСОБА_6,

представника позивача ОСОБА_7,

представника відповідача ОСОБА_8,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги ОСОБА_3, ОСОБА_5, Департаменту капітального будівництва Донецької обласної державної адміністрації на постанову Краматорського міського суду Донецької області від 09 листопада 2016 року по адміністративній справі №234/13900/16-а за позовом ОСОБА_9 до Краматорської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення,-

ВСТАНОВИВ:

Позивач депутат Краматорської міської ради, просила визнати незаконним та скасувати рішення Краматорської міської ради №11/VІІ-289 від 22.06.2016 року «Про визначення замовника робіт по реалізації інфраструктурних проектів в м. Краматорськ у 2016 році».

В обгрунтування позову зазначила, що відповідно до цього рішення Департамент капітального будівництва Донецької обласної державної адміністрації визначено замовником робіт по реалізації інфраструктурних проектів в м. Краматорську у 2016 році.

Рішення суперечить нормам ст..19 Конституції України, ст..ст.4,31 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки інфраструктурні проекти області, які планується реалізовувати у 2016 році, реалізуються за рахунок бюджетних та позабюджетних коштів.

Зазначені кошти відповідно до п.24 Розділу VI Бюджетного Кодексу України спрямовуються на: відновлення об'єктів соціальної і транспортної інфраструктури, житлового фонду, систем забезпечення життєдіяльності, включаючи їх утримання, та соціально-економічний розвиток Донецької та Луганської областей.

Тобто, реалізація затверджених розпорядженням голови облдержадміністрації інфраструктурних проектів у місті Краматорську мало бути спрямоване та в кінцевому результаті призвести до відновлення об'єктів соціальної і транспортної інфраструктури, житлового фонду, систем забезпечення життєдіяльності міста, включаючи їх утримання, та соціально-економічний розвиток.

Проте своїм рішенням відповідач ставить під загрозу можливість реалізації перелічених в цьому рішенні проектів.

Постановою Краматорського міського суду Донецької області від 09 листопада 2016 року позов задоволено.

Визнано неправомірним та скасовано рішення Краматорської міської ради від 22.06.2016 року №11/ VІІ -289 «Про визначення замовника робіт по реалізації інфраструктурних проектів в м. Краматорську у 2016 році».

Суд першої інстанції, задовольняючи позов, виходив з того, що департамент капітального будівництва Донецької ОДА було визначено замовником без застосування конкурсної процедури, що є порушенням ст.31 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні». Також радою було порушено процедуру прийняття рішення, визначену в ч.3 ст.23 регламенту ради без оприлюднення проекту рішення на офіційному сайті міської ради.

Не погодившись з судовим рішенням депутати Краматорської міської ради ОСОБА_3, ОСОБА_5 та Департамент капітального будівництва Донецької обласної державної адміністрації, подали апеляційні скарги, в яких, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просили постанову скасувати, прийняти нову, якою відмовити в задоволенні позову у повному обсязі.

В обґрунтування апеляційних скарг ОСОБА_3 та ОСОБА_5 зазначили, що спірним рішенням не визначено Департамент капітального будівництва Донецької обласної державної адміністрації генеральною будівельною організацією, а йому тільки делеговано повноваження замовника для подальшого обрання виконавців запланованих робіт у встановлений законом спосіб. Крім цього Департамент не є субєктом господарювання генеральною будівельною організацією (підрядною).

Кошти на реалізацію інфраструктурних проектів передбачені як головному розпоряднику коштів обласного бюджету Департаменту, який є замовником робіт відповідно до ЗУ «Про публічні закупівлі»

Крім цього розпорядження голови Донецької ОДА, керівника обласної військово-цивільної адміністрації №213 від 18.03.2016 року не має відношення до спірного рішення і не стосується інфраструктурних обєктів із переліку обєктів і заходів, що будуть здійснюватися за рахунок залишків коштів місцевих бюджетів населених пунктів Донецької області, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження.

Вважають, що регламент Краматорської міської ради передбачає випадки, при яких допускається розгляд термінових питань, які не були оприлюднені на офіційному сайті міської ради.

Департамент капітального будівництва Донецької ОДА в своїй апеляційній скарзі зазначив, що суд першої інстанції своїм рішенням вирішив права та обовязки апелянта, проте не залучив до участі в розгляді справи, що є порушенням норм процесуального права.

Також суд, скасовуючи рішення ради не звернув уваги, що Департаментом, якому спірним рішенням делеговано повноваження замовника робіт по реалізації інфраструктурних проектів в м. Краматорську у 2016 році», виконаний певний обсяг робіт за цим рішенням, у тому числі виконано частково та оплачено будівельні роботи, проведено процедуру закупівель тощо.

Суд помилково прийшов до висновку, що до повноважень ради не належить прийняття рішень щодо визначення Департаменту замовником робіт, що такі повноваження належать виключно виконавчим органам ради.

Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення учасників судового процесу, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, встановила наступне.

22.06.2016 року Краматорською міською радою з метою забезпечення реалізації у 2016 році інфраструктурних проектів міста, затверджених розпорядженням голови Донецької обласної державної адміністрації, керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 08.06.2016 № 467 «Про внесення змін до розпорядження голови Донецької обласної державної адміністрації, керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 18.03.2016 № 213», на підставі ст.ст.10, 60 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» - прийнято рішення № 11/VII-289 "Про визначення замовника робіт по реалізації інфраструктурних проектів в м. Краматорську у 2016 році ", відповідно до якого Департамент капітального будівництва Донецької обласної державної адміністрації визначено замовником робіт по реалізації інфраструктурних проектів в м. Краматорську у 2016 році. До рішення додається Перелік інфраструктурних проектів, які планується реалізувати в м. Краматорську у 2016 році. (а.с.88)

Департамент капітального будівництва Донецької ОДА є структурним підрозділом облдержадміністрації, виконує функції замовника будівництва обєктів житлово-комунального і соціального призначення на території області.(а.с.100)

На виконання зазначеного рішення Департаментом капітального будівництва Донецької ОДА: проведено процедуру закупівель (відкриті торги) на закупівлю робіт по капітальному ремонту будівлі Української гімназії м. Краматорська (п.5 Переліку), визначено переможця торгів, триває підписання договору; проводяться процедури закупівель (відкриті торги) на закупівлю робіт по капітальному ремонту внутрішніх приміщень амбулаторій №№2,3,5,6 (п.п.15,17 Переліку), по реконструкції системи водопостачання від 3-го підйому до фільтрувальної станції та системи водопостачання селища Красноторка (п.п.20,21 Переліку), триває кваліфікація за результатами аукціону; проведено процедуру закупівель, з переможцями торгів укладено договори підряду по капітальному ремонту доріг (п.28 Переліку), за окремими договорами з числа укладених виконані частково та оплачені будівельні роботи на загальну суму 26670247,09 грн. (а.с.178-191)

Відповідно до ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно ст.10 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

На підставі ч.ч.1,3 ст.60 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальним громадам міст належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти,, спорту, охорони здоров»я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права тощо.

Територіальні громади міст безпосередньо або через органи місцевого самоврядування можуть обєднувати на договірних засадах на праві спільної власності обєкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій і створювати для цього відповідні органи і служби.

Відповідно до п.31 ст.26 ЗУ «Про місцеве самоврядування» виключно на пленарних засіданнях міської ради вирішується питання прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення.

Обєкти, які включені до переліку інфраструктурних проектів відповідно до Переліку, що додається до спірного рішення, знаходяться в комунальній власності територіальної громади м. Краматорська.

На підставі викладеного спірним рішенням Краматорська міська рада передала повноваження Департаменту капітального будівництва Донецької ОДП замовника робіт по реалізації інфраструктурних проектів у м. Краматорську у 2016 році, при цьому обєкти, визначені Переліком, є комунальною власністю громади.

Дійсно підпунктом 1 пункту «а» частини 1 статті 31 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» до видання виконавчих органів міських рад належать власні (самоврядні) повноваження виконання або делегування на конкурсній основі генеральній будівельній організації (підрядній організації) функцій замовника на будівництво, реконструкцію і ремонт житла, інших обєктів соціальної та виробничої інфраструктури комунальної власності.

Проте, Департамент капітального будівництва Донецької ОДА не є генеральною будівельною організацією (підрядною організацією- субєктом господарювання, є структурним підрозділом облдержадміністрації, кошти на реалізацію проектів, зазначених в Переліку до спірного рішення, затвердженого розпорядженням голови Донецької ОДА, керівника обласної військово-цивільної адміністрації 18.03.2016 року №213, передбачені Департаменту капітального будівництва як головному розпоряднику коштів обласного бюджету, - тому висновок суду першої інстанції, що питання, вирішене відповідачем в спірному рішенні відноситься до виключної компетенції виконавчого органу, - є неспроможним.

Конституція України визнає право за органами місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України, що цілком узгоджується з положеннями пункту 2 статті 4 Європейської Хартії місцевого самоврядування, відповідно до змісту якого місцева влада в межах закону має повне право вирішувати будь-яке питання, що не вилучено із сфери її компетенції і вирішення якого не доручено жодному іншому органу.

Також судова колегія вважає за необхідне зазначити наступне.

Конституційний Суд України у пункті 5 Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) дійшов наступного висновку.

Зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку. Однак, як вважає Конституційний Суд України, це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою або ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правовий акт (у тому числі і з мотивів невідповідності Конституції чи законам України).

Конституційний Суд України зазначає, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, повязані з реалізацією певних субєктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і субєкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Підсумовуючи викладене, вбачається, що позов, предметом якого є рішення органу місцевого самоврядування щодо визначення Департаменту капітального будівництва Донецької ОДА замовником робіт по реалізації інфраструктурних проектів у м. Краматорську у 2016 році, тобто ненормативний акт, що застосовується одноразово і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, не може бути задоволений, оскільки таке рішення органу місцевого самоврядування вичерпало свою дію шляхом виконання.

На підставі наведеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що у разі прийняття органом місцевого самоврядування (як суб'єктом владних повноважень) ненормативного акта, що застосовується одноразово, який після реалізації вичерпує свою дію фактом його виконання і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних прав та охоронюваних законом інтересів (зокрема, проведення процедури закупівель, підписання договорів з переможцями торгів, часткове виконання будівельних робіт, їх оплата тощо), позов, предметом якого є спірне рішення органу місцевого самоврядування, не повинен розглядатися, оскільки обраний позивачем спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту.

Така правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 11 листопада 2014 року у справі №21-405а14 і судова колегія її враховує відповідно до абзацу 2 ч. 1 ст. 244-2 КАС України при вирішення цього спору.

Відповідно до ст. 23 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» пропозиції і зауваження, висловлені депутатами місцевої ради на сесіях ради або передані в письмовій формі головуючому на її пленарних засіданнях, розглядаються радою або за її дорученням постійними комісіями ради чи надсилаються на розгляд підзвітним і підконтрольним органам та посадовим особам місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, керівникам відповідних підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, які зобов'язані розглянути ці пропозиції і зауваження у строки, встановлені радою, і про результати розгляду повідомити безпосередньо депутатів місцевої ради, які внесли пропозиції чи висловили зауваження, а також відповідну раду.

Рада та її виконавчі органи забезпечують виконання пропозицій і зауважень депутатів місцевої ради, схвалених радою, інформують депутатів про реалізацію пропозицій і зауважень, внесених ними на сесіях рад.

Згідно з ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - депутат місцевої ради) є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України.

Депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Правовий статус депутата місцевої ради, як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого органу та рівноправного члена місцевої ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», Законом України «Про статус депутатів місцевих рад».

Згідно з ст. 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» Депутат місцевої ради користується правом ухвального голосу з усіх питань, що розглядаються на засіданнях ради та її органів, до складу яких він входить. Депутат місцевої ради набуває права ухвального голосу з моменту визнання його повноважень.

Кожний депутат місцевої ради у раді та її органах, до складу яких він входить, має один голос. Депутат місцевої ради, який не входить до складу відповідного органу ради, може брати участь у його роботі з правом дорадчого голосу.

Депутат місцевої ради має право:

1) обирати і бути обраним до органів відповідної ради;

2) офіційно представляти виборців у відповідній раді та її органах;

3) пропонувати питання для розгляду їх радою та її органами;

4) вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті;

5) вносити на розгляд ради та її органів пропозиції з питань, пов'язаних з його депутатською діяльністю;

6) вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них;

7) висловлюватися щодо персонального складу утворюваних радою органів і кандидатур посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються радою;

8) порушувати питання про недовіру сільському, селищному, міському голові, розпуск органів, утворених радою, та звільнення посадових осіб місцевого самоврядування;

9) брати участь у дебатах, звертатися із запитами, ставити запитання доповідачам, співдоповідачам, головуючому на засіданні;

10) вносити пропозиції про заслуховування на пленарному засіданні ради звіту чи інформації будь-якого органу або посадової особи, підзвітних чи підконтрольних раді, а також з питань, що віднесені до компетенції ради, інших органів і посадових осіб, які діють на її території;

11) порушувати в раді та її органах питання про необхідність перевірки роботи підзвітних та підконтрольних раді органів, підприємств, установ, організацій;

12) виступати з обґрунтуванням своїх пропозицій та з мотивів голосування, давати довідки;

13) ознайомлюватися з текстами виступів у стенограмах чи протоколах засідань ради та її органів до їх опублікування;

14) оголошувати на засіданнях ради та її органів тексти звернень, заяв, пропозицій громадян або їх об'єднань, якщо вони мають суспільне значення;

15) об'єднуватися з іншими депутатами місцевої ради в депутатські групи, фракції, які діють відповідно до регламенту ради.

Депутат місцевої ради може передати головуючому тексти свого невиголошеного виступу, пропозицій і зауважень з обговорюваного питання для включення до протоколу засідання ради або її органу, в якому він бере участь.

Порядок реалізації зазначених прав депутатів місцевих рад визначається цим Законом, іншими законами України, які регулюють діяльність місцевих рад та їх органів, а також регламентом відповідної ради.

Тобто, позивач ОСОБА_9, як депутат місцевої ради, має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань, ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов'язаних з її депутатською діяльністю.

Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень.

Колегія суддів зазначає, що з даним позовом, як вбачається з тексту, звернулась саме депутат Краматорської міської ради, а не громадянин-мешканець м. Краматорськ, як зазначив в своїй постанові суд першої інстанції.

Також колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції своїм рішенням вирішив права та обовязки Департаменту капітального будівництва Донецької ОДА, проте не залучив його до участі в розгляді справи, що є порушенням норм процесуального права.

Підсумовуючи викладене, судова колегія приходить до висновку, що позов задоволенню не підлягає.

На підставі вищенаведеного, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції постанова прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, що є підставою для задоволення апеляційних скарг та скасування постанови та прийняття нової постанови про відмову в задоволенні позову.

Керуючись статтями 24, 94, 184, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги ОСОБА_3, ОСОБА_5, Департаменту капітального будівництва Донецької обласної державної адміністрації на постанову Краматорського міського суду Донецької області від 09 листопада 2016 року по адміністративній справі №234/13900/16-а задовольнити .

Постанову Краматорського міського суду Донецької області від 09 листопада 2016 року по адміністративній справі №234/13900/16-а скасувати.

Прийняти нову постанову.

В задоволенні позову ОСОБА_9 до Краматорської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту проголошення і може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складання у повному обсязі.

У повному обсязі постанова складена 20 грудня 2016 року.

ОСОБА_1 ОСОБА_2

Судді А.А. Блохін

ОСОБА_10