Справа № 826/2118/16
Суддя: Аблов Є.В.
Дата ухвалення: 2016-12-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

14 грудня 2016 року № 826/2118/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Аблова Є.В., судді - Погрібніченка І.М., Шулежка В.П., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України за участю третіх осіб - Міністерства освіти і науки України, Українського державного університету фінансів та міжнародної торгівлі, Київського національного торговельно-економічного університету про визнання недійсним розпорядження Кабінету Міністрів України №1223-р від 25.11.2015 р.,-

В С Т А Н О В И В:

З позовом до Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України за участю третіх осіб - Міністерства освіти і науки України, Українського державного університету фінансів та міжнародної торгівлі, Київського національного торговельно-економічного університету, в якому просить: визнати розпорядження Кабінету Міністрів України від 25.11.2015 р. №1223-р «Про реорганізацію Українського державного університету фінансів та міжнародної торгівлі» недійсним; стягнути з Київського національного торговельно-економічного університету на користь позивача судові витрати.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуване рішення порушує як конституційні права як аспіранта, так і права інших студентів, викладачів, вченої ради та трудового колективу університету; оскаржуване розпорядження не містить обов'язкового погодження з усіма зацікавленими органами, обґрунтування необхідності прийняття даного акту, висновку Міністерства юстиції України та інших обов'язкових погоджень; відповідачем порушено порядок прийняття рішень, визначеного чинним законодавством, оскільки проект оскаржуваного розпорядження не було опубліковано на офіційному сайті Кабінету Міністрів України, розгляд проекту спірного розпорядження не було включено до порядку денного засідання КМУ, на засіданні КМУ, що відбувся 25.11.2015 року не розглядалось та не обговорювалось питання щодо реорганізації Українського державного університету фінансів та міжнародної торгівлі, 25.11.2015 року КМУ не голосував за прийняття оскаржуваного розпорядження.

В ході судового розгляду представник позивача позовні вимоги підтримав в повному обсязі.

Представник відповідача заперечував щодо задоволення позовних вимог з підстав того, що позивач безпідставно відносить себе до суб'єктів спірних публічно-правових відносин, оскільки оскаржуване рішення не регулює питання правовідносин між позивачем та Урядом, не наділяє КМУ ознаками суб'єкта владних повноважень по відношенню до позивача, не наділяє Уряд владними управлінськими функціями у відносинах з позивачем.

Крім того, представник Кабінету Міністрів України зазначив, що оскаржуване розпорядження як акт індивідуальної дії регулює правові відносини між конкретними суб'єктами публічно-правових відносин, вказаним розпорядженням надано окремі приписи органу державної влади щодо здійснення наданих законом повноважень у сфері освіти. Розпорядження за своїм змістом не підпадає під визначення акту, який має проходити консультації з громадськістю та не входять до переліку нормативно-правових актів, консультації з громадськістю щодо якого є обов'язковими.

В наданих суду письмових запереченнях представник Київського національного торговельно-економічного університету просив суд відмовити, оскільки розпорядження прийняте відповідно до норм чинного законодавства, за встановленою процедурою, згідно з Законами України «Про Кабінет Міністрів України», «Про вищу освіту», постановами КМУ від 18.07.2007 р. №950 «Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України» та від 05.04.1994 р. №228 «Про порядок створення, реорганізації і ліквідації навчально-виховних закладів».

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, заслухавши думку представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, позивач є аспірантом Українського державного університету фінансів та міжнародної торгівлі на підставі контакту №04/15-АП про підготовку аспіранта за рахунок коштів юридичних та фізичних осіб від 25.11.2015 року.

25.11.2015 року Кабінетом Міністрів України видано розпорядження №1223-р «Про реорганізацію Українського державного університету фінансів та міжнародної торгівлі», яким Уряд погодився з пропозицією Міністерства освіти і науки щодо реорганізації Українського державного університету фінансів та міжнародної торгівлі шляхом приєднання до Київського національного торговельно-економічного університету з утворенням на його базі структурного підрозділу Університету.

Реорганізацію здійснити в межах бюджетних призначень, передбачених зазначеному Міністерству для підготовки кадрів.

Пунктом 2 зазначеного розпорядження вказано взяти до відома, що студенти Українського державного університету фінансів та міжнародної торгівлі продовжують навчання у Київському національному торговельно-економічному університеті.

Незгода позивача з даним розпорядженням зумовила його звернення до суду з даним позовом, при вирішенні якого суд виходить з наступного.

Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначає Закон України «Про Кабінет Міністрів України».

Відповідно до ч. 1 ст. 49 вказаного Закону Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України (ч. 3 ст. 49 Закону).

Згідно з ч. 1 ст. 50 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» право ініціативи у прийнятті актів Кабінету Міністрів України мають члени Кабінету Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону. Якщо проект рішення отримав підтримку рівно половини посадового складу Кабінету Міністрів України і за цей проект проголосував Прем'єр-міністр України, рішення вважається прийнятим (ч. 1 ст. 51 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»).

З пояснювальної записки до проекту Розпорядження вбачається, що необхідність його прийняття викликана важливою необхідністю оптимізації мережі вищих навчальних закладів України.

Розгляд на засіданні урядового комітету визначений § 55 Регламенту КМУ.

Відповідно до вказаного параграфу у невідкладних випадках Прем'єр-міністр або міністр за погодженням з Прем'єр-міністром може під час засідання Кабінету Міністрів внести на розгляд Кабінету Міністрів проект акта без дотримання вимог цього Регламенту щодо погодження і консультацій, проведення правової експертизи Мін'юстом, розгляду на засіданні урядового комітету.

Такий проект акта ставиться на голосування і у разі його прийняття опрацьовується Секретаріатом Кабінету Міністрів без зміни його по суті і вносяться поправки, пов'язані з приведенням у відповідність з правилами нормопроектувальної техніки, здійснюється редагування), а також забезпечується негайне оприлюднення підписаного Прем'єр-міністром акта.

Як вбачається з матеріалів справи, оскаржуване розпорядження прийняте на засідання Кабінету Міністрів України, яке відбулось 25.11.2015 року за ініціативою Міністра освіти і науки України Квінта С.М., що підтверджується витягом з протоколу №131 та узгоджується з наведеними вище нормами чинного законодавства.

Стосовно доводів позивача про порушення відповідачем статті 50 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» щодо не оприлюднення оскаржуваного розпорядження, суд виходить з наступного.

Відповідно до частини шостої статті 50 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон) проекти актів Кабінету Міністрів України, що мають важливе суспільне значення та визначають права і обов'язки громадян України, підлягають попередньому оприлюдненню в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Постановою Уряду від 03.11.2010 року №996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» (далі - Постанова №996) затверджено порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики.

Згідно з пунктом 3 зазначеної Постанови №996 консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

Як вбачається з пояснювальної записки, проект розпорядження не стосується соціально-трудової сфери і не потребує проведення консультацій з громадськістю. Оскаржуване розпорядження, з огляду на зміст пояснювальної записки, не є регуляторним актом, тобто таким офіційним документом, що встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.

З аналізу змісту Постанови №996 вбачається, що вона встановлює основні вимоги до організації і проведення органами виконавчої влади консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики з метою залучення громадян до участі в управлінні державними справами, надання можливості для їх вільного доступу до інформації про діяльність органів виконавчої влади, а також забезпечення гласності, відкритості та прозорості діяльності зазначених органів.

Разом з тим пунктом 12 Постанови №996 встановлено вичерпний перелік випадків, в яких в обов'язковому порядку проводяться консультації з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів.

Зазначені норми чинного законодавства дають підстави для висновку, що оскаржуване розпорядження як акт індивідуальної дії регулює правові відносини між конкретними суб'єктами публічно-правових відносин, вказаним розпорядженням надано окремі приписи органу державної влади щодо здійснення наданих законом повноважень у сфері освіти. Розпорядження за своїм змістом не підпадає під визначення акту, який має проходити консультації з громадськістю та не входить по переліку нормативно-правових актів, консультації з громадськістю щодо якого є обов'язковими.

Додатково суд зазначає, що завданням адміністративного суду є перевірка правомочності (легальності) рішення суб'єкту владних повноважень з огляду на чіткі критерії, які визначені у частині третій статті 2 КАС України. Таким чином, завдання адміністративного суду завжди є контроль легітимності.

Прийняття постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України є реалізацією дискреційних повноважень Уряду, тобто наданих держаному органу повноважень діяти на власний розсуд в межах закону. Такі акти Уряду є підзаконними актами, такими, що приймаються на основі та на виконання Конституції та законів України.

Наведене вище обґрунтування доводять, що перевірка акта Кабінету Міністрів України на відповідність актам однакової юридичної сили та/або підзаконним актам не належить до компетенції адміністративного суду.

Вказана позиція узгоджується з висновками постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів» від 20.05.2013 року №8, відповідно до якої, відповідно до пункту 1 частини другої статті 17, частини першої статті 171 частини першої статті 1711 КАС України до юрисдикції адміністративних належить вирішення питання щодо законності (крім конституційності) підзаконних правових актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а також законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень.

Отже, обґрунтування позивачем вимоги про скасування розпорядження порушенням норм Регламенту не є самостійною і достатньою підставою для визнання недійсним оскаржуваного Розпорядження, оскільки ані норми Кодексу про адміністративне судочинство, ані Закон України "Про Кабінет Міністрів України", ані Регламент Кабінет Міністрів України таких наслідків не визначають.

Водночас, суд зазначає, що частиною 1 ст. 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Згідно ч. 1 ст. 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Зважаючи на наведене, суд приходить до висновку, що спосіб захисту, застосований судом у судовому рішенні, має призводити до поновлення права особи.

Крім того, здійснюючи передбачене ст. 55 Конституції України право на судовий захист, звертаючись до суду, особа вказує в позові власне суб'єктивне уявлення про порушене право чи охоронюваний інтерес та спосіб його захисту. Вирішуючи спір, суд зобов'язаний надати об'єктивну оцінку наявності порушеного права чи інтересу на момент звернення до суду, а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

При чому обов'язок щодо доказування факту наявності порушеного права покладається на позивача.

Як зазначає позивач, оскаржуване рішення порушує його конституційні права як аспіранта, та права інших студентів, викладачів, вченої ради та трудового колективу університету.

Відповідно до статті 78 Закону України «Про вищу освіту» громадський контроль у сфері вищої освіти є правом суспільства та окремих громадян, працівників у сфері вищої освіти, осіб, які навчаються, органів громадського самоврядування, професійних спілок, організацій роботодавців та їх об'єднань, громадських організацій отримувати у встановленому законодавством порядку доступ до інформації на всіх етапах прийняття рішень у сфері вищої освіти і науки, вносити пропозиції та зауваження до них, погоджувати прийняття зазначених законом рішень.

Згідно з частиною другою статті 79 вказаного Закону обов'язковому громадському обговоренню у трудовому колективі та колективі осіб, які навчаються, підлягають бюджет вищого навчального закладу, його видатки та доходи, стан майна вищого навчального закладу та порядок його використання.

Разом з тим безпідставним є посилання позивача в обґрунтування своїх позовних вимог на порушення Урядом прав та інтересів трудового колективу та студентів та порушення норм трудового законодавства.

Суд зазначає, що трудових ознак, встановлених статтями 21-24 Кодексу законів про працю України, між Урядом та позивачем не вбачається. Уряд вказаним розпорядженням не вирішує питання зміни істотних умов праці, зокрема щодо оплати праці, пільг, режиму роботи, звільнення тощо.

Крім того, укладення позивачем контакту №04/15-АП про підготовку аспіранта за рахунок коштів юридичних та фізичних осіб датується такою ж датою, що і прийняття оскаржуваного розпорядження (25.11.2015 року), а відтак при його прийнятті не могли бути враховані права та законні інтереси позивача.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судового рішення про відмову в позові.

При цьому, суд зазначає, що оскаржуване рішення, дія або бездіяльність суб'єкта владних повноважень повинні бути такими, що породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки позивача.

Матеріали справи не містять жодних доказів на підтвердження порушення відповідачем прав та законних інтересів позивача.

Зважаючи на наведене в сукупності, суд приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог в повному обсязі у зв'язку з недоведеністю позивачем наявності порушеного права.

Відповідно до ст. 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 1 ст. 71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову (ч. 2 ст. 71 КАС України).

Керуючись ст.ст. 94, 158-163 КАС України, суд -

П О С Т А Н О В И В:

В задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити повністю.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подачі в Окружний адміністративний суд міста Києва апеляційної скарги на постанову протягом десяти днів з дня її проголошення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає до Київського апеляційного адміністративного суду.

Якщо апеляційна скарга не була подана у строк, встановлений ст. 186 КАС України, постанова набирає законної сили після закінчення цього строку.

Головуючий суддя Аблов Є.В.

Суддя Погрібніченко І.М.

Суддя Шулежко В.П.