Справа № 826/12479/14
Суддя: Пилипенко О.Є.
Дата ухвалення: 2016-12-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач: Пилипенко О.Є.
ПОСТАНОВА

Іменем України

20 грудня 2016 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Пилипенко О.Є.

суддів - Глущенко Я.Б. та Шелест С.Б.,

при секретарі - Грабовській Т.О.,

розглянувши у порядку письмового провадження у м. Києві апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Інвест-Регіон» на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 жовтня 2016 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Інвест-Регіон» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправною та скасування постанови,

В С Т А Н О В И Л А:

У серпні 2014 року позивач - Товариство з обмеженою відповідальністю «Інвест-Регіон», звернувся до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в якому просить визнати протиправним та скасувати постанову № 7/21-04-04-15-62 від 07 серпня 2014 року.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 листопада 2014 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2015 року відмовлено у задоволення позову ТОВ "Інвест-Регіон" до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Херсонській області про визнання протиправною та скасування постанови № 7/21-04-04-15-62 від 07 серпня 2014 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 24 березня 2016 року скасовано вказані постанову та ухвалу, а справу направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 жовтня 2016 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану постанову та постановити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі. Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення допущено порушення норм матеріального права, висновки суду не відповідають фактичним обставинам справи.

У судове засідання з'явилися не всі особи, які беруть участь у справі, причини неявки суду невідомі, про розгляд справи були повідомлені належним чином. В матеріалах справи достатньо письмових доказів для вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін у розгляді справи не обов'язкова. З огляду на викладене, колегія суддів визнала можливим розглянути справу в порядку письмового провадження, як це передбачено ст. 197 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Інвест-Регіон» - задовольнити, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 жовтня 2016 року - скасувати, виходячи з наступного.

Відповідно до ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин у адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

У відповідності до ст. 202 КАС України суд апеляційної інстанції скасовує рішення суду першої інстанції та ухвалює нове якщо встановить, що судом неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів (далі - Порядок), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2008 року N 923 (зі змінами), прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів здійснюється на підставі сертифіката про відповідність збудованого об'єкта проектній документації, вимогам державних стандартів, будівельних норм і правил (далі - сертифікат відповідності).

Відтак суд дійшов висновку, що оскільки в матеріалах справи відсутні докази отримання позивачем сертифіката відповідності, то доводи відповідача про експлуатацію об'єкта не введеного в експлуатацію знайшли підтвердження під час вирішення справи.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Як встановлено судом та вбачається з наявних матеріалів справи, Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Херсонській області на підставі листа УСБУ України в Херсонській області № 71/22/3-5851 від 27.05.2014 проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвест-Регіон" щодо об'єкта будівництва: "Автозаправна станція" по вул. Пасічника, буд. 1-д у м. Скадовську, Скадовському районі, Херсонської області, 75700".

За результатами перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 30.07.2014, яким встановлено, що станом на 30.07.2014 по вул. Пасічника, 1-д в м. Скадовську Скадовського району Херсонської області, без отримання Дозволу на виконання будівельних робіт здійснено реконструкцію автозаправної станції, шляхом добудови на території існуючої автозаправної станції (АЗС) автомобільного газозаправного пункту (АГЗП), відповідно до наданої проектної-документації, улаштована фундаментна залізобетонна плита на яку змонтований модуль, а також навіс над ПРК модуля.

Відповідно до п.21 «Перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 № 808 зазначений вище об'єкт, віднесений до об'єкту підвищеної екологічної небезпеки. Враховуючи п.3 ч.5 «Порядок віднесення об'єктів будівництва до ІV і V категорії складності» затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 27.04.2011 № 557, порушено п.3 ч.1 ст. 34 та ст.37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 2 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт», п.1.1,п.1.6 розділу 1 Загальних положень ДБН А.3.1-5-2009 «Управління, організація і технологія. Організація будівельного виробництва».

На час проведення перевірки, об'єкт «Автозаправна станція», яка реконструйована самочинно (без отримання Дозволу на виконання будівельних робіт) та не введена в експлуатацію в установленому законом порядку, експлуатується, чим порушено пункт 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п.10, п.11, п.12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 461 «Питання прийняття закінчених будівництвом об'єктів.

30.07.2014 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Херсонській області складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

За результатом розгляду матеріалів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності 07.08.2014 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Херсонській області прийнято постанову № 7/21-04-04-15-62 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою Товариство з обмеженою відповідальністю "Інвест - Регіон" визнано винним у вчиненні правопорушення передбаченого абз. 6 п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у розмірі 1 096 200,00 грн.

Вважаючи вказану постанову протиправною, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Обговорюючи правомірність вимог апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.

Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваної постанови, замовник має право виконувати будівельні роботи після: видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.

Відповідно до ч. 1 ст. 37 вказаного Закону, право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах будівництва, що належать до IV і V категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.

Згідно з ч. 8 ст. 39 вказаного Закону експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Згідно з п. 2 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 466 від 13.04.2011, у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваної постанови, будівельні роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію та: подання замовником за формою згідно з додатком 1 повідомлення про початок виконання будівельних робіт Держархбудінспекції або її територіальному органу (далі - Інспекція) за місцезнаходженням об'єкта будівництва - щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт (далі - декларація) або отримання дозволу на виконання будівельних робіт, відповідно до переліку об'єктів, будівництво яких здійснюється після надіслання повідомлення про початок виконання будівельних робіт; реєстрації відповідною Інспекцією декларації - щодо об'єктів будівництва, що належать до I - III категорії складності; видачі замовнику Інспекцією дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до IV і V категорії складності.

Відповідно до абз. 6 п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваної постанови, суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатація або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації об'єктів категорії складності - у розмірі дев'ятисот мінімальних заробітних плат.

Згідно з п. 36 Переліку будівельних робіт, на виконання яких не вимагається дозвіл, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 1104 від 30.09.2009, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, до такого переліку відносилися будівельні роботи з облаштування автомобільних газозаправних пунктів технологічним обладнанням без улаштування фундаментів.

Скасовуючи постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.11.2014 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 29.01.2015 та направляючи справу на новий розгляд до суду першої інстанції, Вищий адміністративний суд України в своїй ухвалі від 24 березня 2016 року зазначив, що в даній справі підлягають дослідженню питання строку закінчення будівництва об'єкта «Автозаправна станція»; наявності на цей момент встановленого законодавством обов'язку вводити об'єкт в експлуатацію; закону, який би встановлював відповідальність за невиконання обов'язку із введення в експлуатацію.

Так, стаття 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», який набрав чинності 12.03.2011, визначає порядок прийняття в експлуатацію, після набрання ним чинності, закінчених будівництвом об'єктів та містить заборону на експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, за час його дії. Цей Закон не містить темпоральних застережень, зокрема, про поширення його дії на відносини, які виникли до набрання ним чинності.

З дня набрання чинності у листопаді 1994 року Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», стаття 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачав відповідальності за експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію. Вперше таке положення закріплено у цьому Законі 24 жовтня 2000 року шляхом доповнення частини першої зазначеної статті абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями (Закон України від 21.09.2000 № 1988-III).

19.02.2012 згідно із Законом України від 22.12.2011 № 4220-VI Закон № 208/94-ВР викладено у новій редакції, пункт 6 частини другої статті 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації.

Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

У своєму Рішенні від 9.02.1999 № 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Тобто, Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», зокрема положення п. 6 ч.2 ст. 2 щодо накладення штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема не ввели в експлуатацію відповідні об'єкти до початку їх використання після набрання чинності цим Законом.

Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.

В контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття «експлуатація не прийнятого в експлуатацію об'єкта» не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об'єкта містобудування з початку його використання.

Частина 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 20.11.2012 № 5496-VI, встановлює, що експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Таким чином, логічним висновком має бути судження про те, що обов'язок введення об'єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена відповідна відповідальність.

Зазначена правова позиція висловлена в постанові Верховного Суду України від 04 березня 2014 року у справі №21-433а13.

Так, позивач стверджує, що роботи по встановленню вказаного автомобільного газозаправного пункту (АГЗП) виконані в 2010 році. Наведені твердження позивача підтверджується матеріалами справи, зокрема, актом робочої комісії про готовність закінченого будівництвом об'єкта від 16.07.2010, висновком № 02-1/12-724 від 31.12.2009 по робочому проекту, висновком експертизи 65.01.108.241.10, затвердженим 12.03.2010, щодо відповідності проектної документації нормативним актам з питань охорони праці, реєстрацією об'єктів газового надзору від 19.04.2010, актом приймання закінченого будівництвом об'єкта системи газопостачання від 16.07.2010, актом приймання газового обладнання для проведення комплексних випробувань від 16.07.2011, технічним паспортом АЗС з обладнанням, складеним 13.10.2010.

Зважаючи, що відповідачем наведеного належними доказами не спростовано, суд апеляційної інстанції встановив, що роботи по встановленню вказаного автомобільного газозаправного пункту виконані в 2010 році, в той час норми Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 466 від 13.04.2011, ще не діяли, а відповідно позивач не може нести відповідальність за не введення в експлуатацію вказаного автомобільного газозаправного пункту та експлуатацію його.

Крім того, суд апеляційної інстанції зазначає, що відповідно до ст. 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» справи про правопорушення, передбачені цим Законом, розглядаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

Накладати штраф від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, мають право його керівник та уповноважені ним посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

Згідно зі ст. 238 Господарського кодексу України за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності до суб'єктів господарювання можуть бути застосовані уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування адміністративно-господарські санкції, тобто заходи організаційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопорушення суб'єкта господарювання та ліквідацію його наслідків.

Види адміністративно-господарських санкцій, умови та порядок їх застосування визначаються цим Кодексом, іншими законодавчими актами. Адміністративно-господарські санкції можуть бути встановлені виключно законами.

Статтею 239 Господарського кодексу України передбачено, що однією із адміністративно-господарських санкцій може бути адміністративно-господарський штраф, який стягується із господарюючого суб'єкта до державного бюджету за порушення визначених законодавством України правил здійснення господарської діяльності.

Строки застосування адміністративно-господарських санкцій встановлені ст. 250 Господарського кодексу, відповідно до ч. 1 якої, адміністративно-господарські санкції можуть бути застосовані до суб'єкта господарювання протягом шести місяців з дня виявлення порушення, але не пізніш як через один рік з дня порушення цим суб'єктом встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, крім випадків, передбачених законом.

Фактично у наведеній статті містяться два строкові обмеження. Одне з них полягає у тому, що адміністративно-господарські санкції не можуть застосовуватися після спливу одного року з дня вчинення порушення суб'єктом господарювання встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, зокрема, порушення норм з регулювання обігу готівки (неоприбуткування в касах готівки).

Другий обмежувальний строк, встановлений у цій статті, полягає у тому, що адміністративно-господарські санкції не можуть бути застосовані пізніше шести місяців з дня виявлення порушення встановлених правил здійснення господарської діяльності уповноваженим органом державної влади або органом місцевого самоврядування. Таким чином, другий обмежувальний строк у застосуванні адміністративно-господарських санкцій за порушення норм з регулювання обігу готівки (неоприбуткування в касах готівки) полягає у тому, що їх не може бути застосовано пізніше шести місяців із дня виявлення правопорушення.

Аналіз приписів наведеної статті дає підстави для висновку про те, що при виявленні факту вчинення суб'єктом господарювання правопорушення у сфері містобудівної діяльності уповноважений орган, приймаючи рішення про накладення штрафу, має діяти в межах граничних строків, встановлених ч. 1 ст. 250 Господарського кодексу України. Закінчення будь-якого зі встановлених зазначеною статтею строків застосування адміністративно-господарських санкцій виключає застосування таких санкцій.

Враховуючи те, що застосований згідно з оскаржуваною постановою № 7/21-04-15-62 від 07.08.2014 штраф є адміністративно-господарською санкцією, то він мав би бути застосований у межах строків, визначених статтею 250 Господарського кодексу України, за змістом якої адміністративно-господарські санкції можуть бути застосовані до суб'єкта господарювання протягом шести місяців з дня виявлення порушення, але не пізніш як через один рік з дня порушення цим суб'єктом встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, крім випадків, передбачених законом.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду України від 13 лютого 2007 року № 21-713во06, 15 вересня 2009 року № 21-558во09, 27 травня 2014 року №21-126а14, від 04 листопада 2014 року № 21-466а14.

Таким чином, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що постановою про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 7/21-04-15-62 від 07 серпня 2014 року відповідачем застосовано до позивача штрафну санкцію за дії, вчинені позивачем у 2010 року, тому таку штрафну санкцію застосовано до позивача з порушенням строку, визначеного статтею 250 Господарського кодексу України.

Судом першої інстанції наведені вище норми законодавства та встановлені обставини враховано не було, у зв'язку із чим прийнято помилкове рішення про правомірність оскаржуваної постанови відповідача.

Зважаючи на викладене, колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку, що постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 7/21-04-15-64 від 07 серпня 2014 року є протиправною та підлягає скасуванню.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було не повно встановлено фактичні обставини справи, не правильно застосовано норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення неправомірного рішення. У зв'язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Інвест-Регіон» - задовольнити, постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 жовтня 2016 року - скасувати та прийняти нову, якою адміністративний позов задовольнити.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 202, 205, 206, 212, 254 КАС України, колегія суддів

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Інвест-Регіон» - задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 жовтня 2016 року - скасувати та ухвалити нову, якою адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю «Інвест-Регіон» - задовольнити.

Визнати протиправною та скасувати постанову № 7/21-04-04-15-62 від 07 серпня 2014 року.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, та може бути оскаржена протягом двадцяти днів в касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя: О.Є. Пилипенко

Суддя: Я.Б. Глущенко

С.Б. Шелест

Головуючий суддя Пилипенко О.Є.

Судді: Шелест С.Б.

Глущенко Я.Б.