Справа № 712/6280/16-а
Суддя: Романенко В. А.
Дата ухвалення: 2016-12-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Справа № 712/6280/16-а
Провадження № 2-а/712/218/16
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

06 грудня 2016 року Соснівський районний суд м. Черкаси в складі:

головуючого судді Романенко В.А.

при секретарі Таран А.І.

розглянувши в відкритому судовому засіданні в залі суду м. Черкаси адміністративну справу за позовом Позашкільного навчального закладу «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси» до Департаменту фінансової політики Черкаської міської ради про визнання протиправними дій субєкта владних повноважень, -

В С Т А Н О В И В:

Позашкільний навчальний заклад «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси» звернувся до суду з адміністративним позовом до Департаменту фінансової політики Черкаської міської ради про визнання протиправними дій субєкта владних повноважень, посилаючись на те, що ними було отримано копію довідки перевірки правильності складання кошторису доходів і видатків на 2016 рік та ефективності використання коштів за 2015 рік та 3 місяці 2016 року в позашкільному навчальному закладі «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси» (КТКВК 070401) департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради, складеної департаментом фінансової політики Черкаської міської ради.

Вказані дії відповідача з проведення перевірки та складення довідки є протиправними, вчинені з перевищенням повноважень, порушенням Бюджетного кодексу України, Законів України

«Про місцеве самоврядування в Україні», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та «Про місцеве самоврядування в Україні», виходячи із наступного: положеннями законодавства та установчих документів визначено, що повноваженнями державного контролю за діяльністю Центру творчості, змісту, форми та періодичності такого контролю наділені управління освіти міськвиконкому та засновник - Черкаська міська рада, а дії відповідача з призначення та проведення перевірки позивача вчинені поза межами його повноважень.

Дії відповідача з повторної перевірки питань охоплених контрольним заходом органу державного фінансового контролю є протиправними. Відповідач безпідставно із перевищенням повноважень, наданих законом, вчинив дії з перевірки позивача та складення довідки перевірки.

В порушення частини другої статті 111 БК України, відповідач перевищив визначені законом повноваження, в частині перевірки «ефективності використання коштів за 2015 рік та З місяці 2016 року», що пунктом 1 частини першої статті 113 БК України віднесено до повноважень органів державного фінансового контролю - Державної фінансової інспекції України (зараз Державна аудиторська служба України).

В довідці перевірки (стор. 1) зазначено, що перевірка проведена протягом квітня-травня поточного року з відома та в присутності директора ПНЗ «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси» ОСОБА_1 та головного бухгалтера ОСОБА_2, однак вказане твердження спростовується журналом реєстрації перевірок Центру творчості, в якому відсутні у відповідних графах записи та підписи посадових осіб відповідача, що згідно довідки проводили перевірку Центру творчості.

Довідка перевірки містить висновки про перевірку усунення фактів порушень, встановлених Державною фінансовою інспекцією в Черкаській області, що не зазначено в меті контрольного заходу «...перевірка правильності складання кошторису доходів і видатків на 2016 рік та ефективності використання коштів за 2015 рік та 3 місяці 2016 року»та більше того, законом не віднесено до повноважень відповідача, так як за пунктом 52 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року № 550 (із змінами), це повноваження державної фінансової інспекції.

Вважають дії відповідача не відповідають вимогам ч. 2 ст. 19 Конституції України та ч. 3 ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якими встановлено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України.

Просять суд визнати протиправними дії Департаменту фінансової політики Черкаської міської ради з проведення перевірки правильності складання кошторису доходів і видатків на 2016 рік та ефективності використання коштів за 2015 рік та 3 місяці 2016 року в Позашкільному навчальному закладі «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси» та складення довідки перевірки від 18.05.2016 року. Стягнути з Департаменту фінансової політики Черкаської міської ради (ідентифікаційний код 38764629, м. Черкаси, вул. Байди Вишневецького, буд. 36) на користь Позашкільного навчального закладу «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси» (ідентифікаційний код 30284701, м. Черкаси, вул. Смілянська, буд. 33) судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 1791 грн. 40 коп.

В судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав, просив позов задовольнити.

Представник відповідача в судовому засіданні позовні вимоги не визнав, просив суд в позові відмовити, надав суду заперечення, які приєднанні до матеріалів справи.

Заслухавши пояснення сторін, дослідивши матеріали справи, розглянувши подані документи і матеріали, оцінивши належність, допустимість, достовірність доказів, суд приходить до висновку, що позов не підлягає до задоволення з огляду на наступне.

Відповідно до статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Статтею 144 Конституції України встановлено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

Статтею 73 цього Закону визначено, що акти ради, сільського, селищного, міського голови, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

В судовому засіданні встановлено, що Позашкільний навчальний заклад «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси» є комунальним комплексним позашкільним навчально-виховним закладом, заснованим на комунальній власності міста, розміщений за адресою: м. Черкаси, вул. Смілянська, 33.

Позашкільний навчальний заклад «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси» свою діяльність здійснює на підставі Статуту затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 19.07.2007 року № 2-914.

Головним розпорядником коштів по галузі «Освіта» є департамент освіти та гуманітарної політики, якому підпорядкований ПНЗ «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси».

Фінансування закладу здійснюється по КТКВК 070401 «Позашкільні заклади освіти, заходи із позашкільної роботи з дітьми».

25 грудня 2015 року Державною фінансовою інспекцією в Черкаській області складено акт № 03-18/15 ревізії господарської діяльності Позашкільного навчального закладу «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси» за період з 01.05.2009 року по 31.08.2015 року.

Департаментом фінансової політики Черкаської міської ради 18 травня 2016 року складено довідку перевірки правильності складання кошторису доходів і видатків на 2016 рік та ефективності використання коштів за 2015 рік та 3 місяці 2016 року в позашкільному навчальному закладі «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси» (КТКВК 070401) департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради.

Рішенням від 23.05.2013 року № 3-1682 Черкаська міська рада затвердила Положення про департамент фінансової політики Черкаської міської ради.

Пунктом 1.1 цього Положення визначено, що Департамент є місцевим фінансовим органом, що відповідно до Бюджетного кодексу України здійснює функції з складання, виконання місцевого бюджету, контролю за витрачанням коштів розпорядниками бюджетних коштів, а також інші функції, пов'язані з управлінням коштами місцевого бюджету.

Відповідно до п. 2.1.5 Положення до основних напрямків діяльності Департаменту належить здійснення відповідно до чинного законодавства контролю за дотриманням зобов'язань щодо платежів до місцевого бюджету підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності та громадянами, використання ними бюджетних коштів та коштів цільових фондів, утворених міською радою.

Відповідно до п. 2.2.15 Положення Департамент забезпечує захист фінансових інтересів територіальної громади міста та здійснює у межах своєї компетенції контроль за дотриманням бюджетного законодавства.

Відповідно до п. 2.2.25 Положення Департамент перевіряє правильність складання і затвердження кошторисів та планів використання коштів установами і організаціями, які фінансуються з міського бюджету.

Відповідно до п. 3.2 Положення Департамент має право в установленому порядку та у межах своєї компетенції призупиняти бюджетні асигнування відповідно до статті 117 Бюджетного кодексу України та вживати заходів до розпорядників і одержувачів бюджетних коштів за вчинені ними бюджетні правопорушення, передбачені статтею 118 Бюджетного кодексу України.

Таким чином, повноваженнями щодо перевірки правильності складання кошторису доходів і видатків розпорядниками коштів міського бюджету та ефективності використання ними цих коштів Черкаська міська рада наділила саме департамент фінансової політики Черкаської міської ради.

Частиною 2 статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Верховною Радою України 15.07.1997 р., встановлено, що органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

Перевірка Департаментом фінансової політики Черкаської міської ради правильності складання кошторису доходів і видатків ПНЗ «Центр та юнацької творчості м. Черкаси» та використання ним бюджетних коштів є не правом, а обовязком Департаментом фінансової політики Черкаської міської ради, оскільки пунктом 42 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 встановлено, що Мінфін, Держфінінспекція, Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, місцеві фінансові органи щороку у межах своєї компетенції після прийняття відповідних бюджетів перевіряють правильність складення і затвердження кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду, планів використання бюджетних коштів (крім планів використання бюджетних коштів одержувачів), помісячних планів використання бюджетних коштів.

Скорочення завищених асигнувань, виявлених у результаті перевірки правильності складення кошторисів, проводиться Мінфіном, Міністерством фінансів Автономної Республіки Крим, місцевими фінансовими органами на підставі матеріалів перевірок.

Стаття 10 Закону України «Про позашкільну освіту», на яку позивач посилається в позовній заяві, підтверджує право Черкаської міської ради на здійснення контролю за діяльністю комунальних установ, до яких належить і ПНЗ «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси», оскільки дана стаття вказує, що до органів, яким надано право здійснювати державний контроль за діяльністю позашкільних навчальних закладів, відносяться і органи місцевого самоврядування.

Суд вважає безпідставними посилання позивача на Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки статтею 2 даного Закону визначено, що його дія не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів з контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Законодавчим актом, на підставі якого Департаментом фінансової політики Черкаської міської ради здійснюється перевірка бюджетних установ, є Бюджетний кодекс України.

Статтею 1 Бюджетного кодексу України визначено, що цим Кодексом регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу.

Відповідно до пункту 36 статті 2 Бюджетного кодексу України місцевий фінансовий орган - установа, що відповідно до законодавства України здійснює функції з складання, виконання місцевих бюджетів, контролю за витрачанням коштів розпорядниками бюджетних коштів, а також інші функції, пов'язані з управлінням коштами місцевого бюджету.

Згідно зі статтею 78 Бюджетного кодексу України місцеві фінансові органи здійснюють загальну організацію та управління виконанням відповідного місцевого бюджету, координують діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету.

Статтею 111 Бюджетного кодексу також встановлено, що місцеві фінансові органи здійснюють контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу щодо місцевих бюджетів.

Відповідно до частини 3 ст. 11 БК України місцеві фінансові органи у встановленому законодавством порядку одержують від центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, банків та інших фінансових установ усіх форм власності пояснення, матеріали та інформацію з питань, що виникають під час складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів та звітування про їх виконання.

Таким чином, перевірка Департаментом фінансової політики бюджетних установ, у тому числі і комунальних закладів освіти не є державним наглядом у сфері господарської діяльності, а здійснюється відповідно до положень Бюджетного кодексу України з метою забезпечення контролю за дотриманням бюджетного законодавства та використанням коштів міського бюджету розпорядниками та отримувачами бюджетних коштів на кожній стадії бюджетного процесу.

Позивач у своєму позові посилається також на те, що питання ефективності використання ним коштів було перевірено Державною фінансовою інспекцією в Черкаській області під час проведення планової ревізії фінансово-господарської діяльності Центру дитячої та юнацької творчості м. Черкаси, за результатами якої складений акт № 18/15 від 25.12.2015 року.

Однак, перевірка Державною фінансовою інспекцією в Черкаській області фінансово- господарської діяльності ПНЗ «ЦДЮТ» не скасовує і не обмежує право Департаменту фінансової політики Черкаської міської ради як місцевого фінансового органу здійснити у будь-який час перевірку використання ПНЗ «ЦДТЮ» бюджетних коштів відповідно до своїх повноважень, визначених Бюджетним кодексом України та Положенням про департамент фінансової політики, та не встановлює таких обмежень щодо проведення перевірок та їх періодичності для органів місцевого самоврядування і чинне законодавство України.

Відповідно до частини 4 статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, центральним або регіональним органом, якщо це не передбачене законом.

Перевірка здійснювалася відповідно до Плану роботи відділу фінансування галузей соціально-культурної сфери департаменту фінансової політики на квітень - травень 2016 року, затвердженого директором департаменту фінансової політики Черкаської міської ради. Зазначена перевірка проводилася на виконання повноважень департаменту фінансової політики, визначених Бюджетним кодексом України та Черкаською міською радою, і не могла бути поставлена в залежність від проведення перевірок ПНЗ «ЦДЮЦ» іншими органами.

Аналогічні відносини між Позивачем та Відповідачем стосовно правомірності проведення департаментом фінансової політики перевірок фінансово-господарської діяльності Центру дитячої та юнацької творчості м. Черкаси вже були предметом спору в адміністративній справі № 2а-3740/10/2370 за позовом прокурора м. Черкаси в інтересах Центру дитячої та юнацької творчості м. Черкаси) до Черкаської міської ради про визнання незаконним та скасування розпорядження Черкаського міського голови. Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2010 року, залишеною в силі ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2010 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

В даній постанові суд встановив: «Конституція України, надаючи право органам місцевого самоврядування здійснювати контроль за діяльністю комунальних установ, не встановлює жодних обмежень у здійсненні такого контролю, а також не передбачає, що такий контроль повинен здійснюватися у визначеному законом порядку. Ні Конституція України, ні чинне законодавство не встановлюють для органів місцевого самоврядування як для суб'єктів права комунальної власності підстав та порядку здійснення контролю та проведення перевірок на об'єктах, що належать до комунальної власності, оскільки відповідно до ст. 319 Цивільного кодексу України власник майна володіє, користується та розпоряджається належним йому майном на власний розсуд.

Власник має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону.

Відповідно до ст. 13 Конституції України усі суб'єкти права власності рівні перед законом. Держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності.»

Постановою Соснівського районного суду м. Черкаси від 17 серпня 2016 року позов Позашкільного навчального закладу «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси» до Виконавчого комітету Черкаської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень задоволено.

Визнано протиправними та скасовано рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 26.04.2016 року № 504 «Про проведення комплексної перевірки позашкільного навчального закладу «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси».

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2016 року постанову Соснівського районного суду м. Черкаси від 17 серпня 2016 року скасовано. Позашкільному навчальному закладу «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси» в задоволенні адміністративного позову до Виконавчого комітету Черкаської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, - відмовлено.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2016 року встановлено: «При винесенні оскаржуваного рішення відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому колегія суддів дійшла висновку, що воно є таким, що прийнято у відповідності до ч. 2 ст. 19 Конституції України та не підлягає скасуванню.

Стосовно висновків суду першої інстанції про те, що оскаржуваним рішенням відповідачем було порушено вимоги ст. ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», відповідно до якого перевірка різними органами державного нагляду (контролю) з одного й того ж питання заборонена, - колегія суддів звертає увагу на наступне.

Згідно Статуту «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси» є комунальним комплексним позашкільним навчально-виховним закладом, метою діяльності якого є розвиток здібностей та обдарувань вихованців, учнів і слухачів, задоволення їх інтересів, духовних запитів і потреб у професійному визначенні.

Рішенням від 26.04.2016 №504 виконавчий комітет Черкаської міської ради призначив перевірку з метою вивчення фактів, викладених в акті департаменту освіти та гуманітарної політики, оскільки останній містив неповну інформацію щодо обставин та результатів перевірки, не був належним чином реалізований, зокрема, в частині надання рекомендацій, з огляду на що у членів виконавчого комітету виникла необхідність проведення повторної перевірки.

Водночас, в даному випадку відповідачем було реалізовано функцію контролю саме в частині повноти та об'єктивності проведеної департаментом освіти та гуманітарної політики перевірки, а тому таку перевірку не можна вважати аналогічною.»

Допитана в судовому засіданні свідок ОСОБА_3 суду пояснила, що Департамент фінансової політики Черкаської міської ради діяв в межах своїх повноважень та відповідно до чинного законодавства.

Доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів (ч. 1 ст. 69 КАС України).

Відповідно до ч. 1 ст. 72 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, проаналізувавши матеріали справи та надані сторонами докази, суд дійшов висновку, що відповідачем спростовано доводи позивача та доведено правомірність своїх дій, а тому суд дійшов висновку про наявність підстав для відмови у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправними дії Департаменту фінансової політики Черкаської міської ради з проведення перевірки правильності складання кошторису доходів і видатків на 2016 рік та ефективності використання коштів за 2015 рік та 3 місяці 2016 року в Позашкільному навчальному закладі «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси» та складення довідки перевірки від 18.05.2016 року не підлягають до задоволення, що виключає задоволення вимог про стягнення із відповідача на користь позивача судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 1791,40 грн..

Вимогами частиною 4 ст. 118 КАС України, передбачено, що якщо у задоволенні вимог позивачу буде відмовлено, вжиті заходи забезпечення адміністративного позову зберігаються до набрання постановою суду законної сили. Проте, суд може одночасно з прийняттям постанови або після цього постановити ухвалу про скасування заходів забезпечення адміністративного позову або заміну одного способу забезпечення адміністративного позову іншим.

Керуючись ст. ст. 17-18, 39, 70, 71, 118, 158-163, 171-2 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

В позові Позашкільного навчального закладу «Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси» до Департаменту фінансової політики Черкаської міської ради про визнання протиправними дій субєкта владних повноважень - відмовити.

Скасувати вжиті заходи забезпечення адміністративного позову накладенні Ухвалою Соснівського районного суду м. Черкаси від 08 липня 2016 року.

Постанова суду може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду протягом десяти днів з дня її проголошення в порядку, передбаченому ст. 186 КАС України

Головуючий: