Справа № 804/5869/16
Суддя: Сидоренко Дмитро Володимирович
Дата ухвалення: 2016-10-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 жовтня 2016 р. Справа № 804/5869/16
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Сидоренко Д.В., при секретарі Гелетій М.Т., розглянувши за участю представників:
відповідача - ОСОБА_3,
у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Нікопольської районної ради Дніпропетровської області,
до відповідача Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області,
про оскарження дій та рішень.
Обставини справи: Нікопольська районна рада Дніпропетровської області звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області, в якому просить суд:
- визнати незаконними та виключити з акту ревізії фінансово-господарської діяльності та управління майном, що належить територіальній громаді району в Нікопольській районній раді за період з 01.01.2013 року по 31.03.2016 року №08-20/21 від 24.06.2016 року висновки Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області, викладені на стор. 15-16 акту ревізії, додатках 29-32 про безпідставно здійснені видатки на оплату послуг охорони приміщень, які спожиті сторонніми юридичними особами без послідуючого відшкодування;
- визнати незаконним та скасувати п.1 вимоги Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області №04-08-02-13/5464 від 06.07.2016 року.
Таким чином, на думку позивача, розрахунок спожитих орендарями послуг охорони здійснений безпідставно та проведений відповідно до фактично зайнятих приміщень. Тому, позивач вважає, що висновки ревізії базуються на припущеннях і міркуваннях, а не нормативних документах, окрім цього, відповідачем в порушення ч.4 ст. 60 ЦПК не приведено жодного доказу порушення.
Представники позивача в судовому засіданні підтримали заявлені позовні вимоги в повному обсязі.
Представник відповідача у судовому засіданні проти позову заперечував, просив у задоволенні позову відмовити повністю. До суду надав письмові заперечення, в яких зазначив, що позов є необґрунтованим та безпідставним. Пояснив, що у органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Також зазначив, що акти перевірки не є рішенням субєкта владних повноважень, не спричиняють виникнення будь-яких прав і обовязків осіб чи субєктів владних повноважень, а отже не породжують правовідносин, що може бути предметом спору. Не можуть оспорюватись в суді також акти ревізій, документальних перевірок, тощо, оскільки ці акти не мають обовязкового характеру.
Розглянувши матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору, заслухавши пояснення сторін суд, -
Статус Державної фінансової інспекції України, її функції та правові основи діяльності визначені Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон №2939) та Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011р. №499/2011.
Відповідно до положень Постанови Кабінету міністрів України про затвердження "Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами" від 20.04.2006р. №550 (далі - постанова №550) інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Згідно до п.16 Постанови №550 ревізії проводяться шляхом проведення документальних та фактичних перевірок. Документальна перевірка передбачає контроль за установчими, фінансовими, бухгалтерськими (первинними і зведеними) документами, статистичною, фінансовою та бюджетною звітністю, господарськими договорами, розпорядчими та іншими документами об'єкта контролю, пов'язаними з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об'єкта контролю). У разі ведення бухгалтерського обліку з використанням електронних засобів зберігання і обробки інформації на вимогу посадової особи контролюючого органу керівник об'єкта контролю повинен забезпечити оформлення відповідних документів на паперовому носії. Надання документів об'єкта контролю посадовим особам контролюючого органу забезпечується керівником об'єкта чи його заступником.
Результати ревізії оформляються актом, який складається на паперовому носії державною мовою і повинен мати наскрізну нумерацію сторінок. На першому аркуші акта ревізії, який оформляється на бланку контролюючого органу, зазначається назва документа (акт), дата і номер, місце складення (назва міста, села чи селища) (п.35 зазначеного порядку).
У пункті 46 Постанови №550 зазначено, якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об'єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний контролюючий орган з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.
Як вбачається з матеріалів справи, що відповідно до п.1.4.2 Плану контрольно-ревізійної роботи Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області на І квартал 2016 року та на підставі направлення від 23.03.2016 року № 374, виданого начальником Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області ОСОБА_4, головним державним фінансовим інспектором відділу інспектування у сфері органів влади, оборони та місцевого самоврядування Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області ОСОБА_5, було проведено ревізію фінансово-господарської діяльності та управління майном, що належить територіальній громаді району в Нікопольській районній раді за період з 01.01.2013 року по 31.03.2016 року, результати якої викладені в акті ревізії №08-20/21 від 24.06.2016 року. Зазначений акт підписано головою районної ради з зауваженнями.
На підставі вказаного акту ревізії було складено оскаржувану вимогу про усунення виявлених ревізією порушень, оформлену листом від 06.07.2016 року № 04-08-02-13/5464, в якій ДФІ вимагає усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку; вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом з завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів надати до Дніпропетровської ДФІ до 29.07.2016 року.
З акту ревізії вбачається, що розрахунок спожитих орендарями послуг охорони проведено пропорційно фактично займаних приміщень.
Порушення допущено колишнім начальником відділу фінансів та бухгалтерського обліку - головним бухгалтером ОСОБА_6, у період її роботи та начальником відділу фінансів та бухгалтерського обліку - головним бухгалтером ОСОБА_2, за письмовим поясненням якої зазначено, що послуги охорони приміщення надаються райраді відповідно до договору, укладеного з ТОВ «Бастіон-Дніпро», згідно якого ТОВ «Бастіон-Дніпро» надає послуги з охорони приміщень та прилеглої території, яке належить до власності територіальної громади району в особі Нікопольської районної ради, тому рахунки орендарям на відшкодування послуг з охорони приміщень не виставлялися.
Внаслідок допущеного порушення виконкому завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 139946,74 грн. У ході ревізії поруше ння не усунуто.
Відповідно ст.2 Закону №2939 головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
Відповідно до п.7 ст.10 Закону №2939 органи державного фінансового контролю мають право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
На підставі ч.2 ст.15 Закону №2939 законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
Згідно з Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення) Державна фінансова інспекція України (далі - Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення).
Відповідно до підпункту 21 пункту 6 Положення Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.
Також Положенням установлено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави.
Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", згідно з яким органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Отже, у органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
У справі, що розглядається, пунктом 1 вимоги від 06.07.2016 року № 04-08-02-13/5464 встановлено, що в порушення п.1 ст.3 Закону України від 16.07.1999 №996-ХІУ «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», п.20 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від №228 із змінами, за рахунок коштів районного бюджету безпідставно здійснено видатки на оплату послуг з охорони приміщень, які орендувалися сторонніми юридичними особами, без послідуючого відшкодування та при відсутності дебіторської заборгованості в обліку, чим завдано збитків установі на загальну суму 139946,74 гривень. Порушення не усунуто.
Тобто, інспекцією вказано на факт заподіяння збитків позивачеві, зазначено їх розмір та зобов'язано Нікопольську районну раду усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку.
Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не за поданням адміністративного позову підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права вже була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 15 квітня 2014 року (справа №21-40а14) та від 13 травня 2014 року (справа № 21-89а14) та у поставної від 20 січня 2015 року у справі №21-603а14.
Згідно ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно з пунктом 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Відтак, акт ревізії фінансово-господарської діяльності від 24.06.2016 року № 08-20/21 не може бути розглянуто як рішення суб'єкта владних повноважень, що породжує для суб'єкта господарювання певні правові наслідки. Акт є виключно носієм доказової інформації про виявлені фінансовою інспекцією під час проведення перевірки порушення вимог законодавства суб'єктами господарювання, обов'язковим документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу.
Крім того, висновки перевірки не є остаточними, оскільки об'єкт контролю має право надати свої зауваження (заперечення) до відповідного акта (довідки).
Натомість висновки посадових осіб, зазначені в акті перевірки, є лише письмовою позицією цих осіб щодо поведінки об'єкта контролю.
Отже, контролюючий орган не позбавлений права викладати в акті перевірки власні суб'єктивні висновки щодо зафіксованих обставин, та в подальшому, у разі виникнення спору щодо рішень, що приймаються на підставі такого акту, обґрунтовувати ними власну позицію щодо наявності певних допущених суб'єктом господарювання порушень.
З урахуванням встановлених обставин, відповідно до наведених норм чинного законодавства, суд вважає позовні вимоги не обґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню
У судовому засіданні, яке відбулось 18.10.2016 року, оголошено вступну та резолютивну частини постанови.
Повний текс постанови складено 01.11.16 року.
Керуючись ст.ст. 160-163, 167 КАС України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
У задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
Постанова набирає законної сили через 10 днів з дня її проголошення. Якщо проголошено вступну та резолютивну частину постанови або справу розглянуто у порядку письмового провадження, постанова набирає законної сили через 10 днів з дня її отримання у разі неподання апеляційної скарги.

У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Апеляційна скарга подається до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд протягом 10 днів з дня проголошення. У разі проголошення вступної та резолютивної частини постанови або розгляду справи у порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом 10 днів з дня отримання.

Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду.

Суддя ОСОБА_7