Справа № 494/1089/16-а
Суддя: Кравець О.О.
Дата ухвалення: 2016-11-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

30 листопада 2016 р.м.ОдесаСправа № 494/1089/16-а

Категорія: 2 Головуючий в 1 інстанції: Лебединський С.Й.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - доповідача - ОСОБА_1
судді ОСОБА_2
судді за участю секретаряОСОБА_3 ОСОБА_4
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Березівської районної ради Одеської області на постанову Березівського районного суду Одеської області від 28.09.2016 р. по справі за адміністративним позовом ОСОБА_5 ОСОБА_6 Березівської районної державної адміністрації до Березівської районної ради Одеської області про визнання протиправними та скасування рішення,-

ВСТАНОВИВ:

13.09.2016 року ОСОБА_5 ОСОБА_6 Березівської районної державної адміністрації звернувся до суд з позовом до Березівської районної ради Одеської області та просив визнати протиправним та скасувати рішення Березівської районної ради Одеської області від 18 серпня 2016 р. №70-VІІ «Про висловлення недовіри голові Березівської районної державної адміністрації ОСОБА_5.»,прийняте на позачерговому закритому засіданні 8-ї сесії Березівської районної ради 7-го скликання».

Постановою Березівського районного суду Одеської області від28.09.2016 року позов був задоволений.

Не погоджуючись зі вказаною постановою представник відповідача подав апеляційну скаргу, в якій вважає вказану постанову прийнятою з порушенням норм процесуального та матеріального права, просив її скасувати та прийняти нову, якою у задоволенні позову відмовити повністю.

Особи, що беруть участь у справі, про час і місце судового розгляду були сповіщені належним чином відповідно до ст.34 -39 КАС України.

Апеляційний суд, заслухавши доповідача, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість постанови суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, вважає, що вона не підлягають задоволенню за наступних обставин:

Згідно ст. ст. 19, 140 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України, місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Згідно ч. 3 ст. 18 КАС України справи щодо оскарження дій або бездіяльності посадових чи службових осіб місцевих органів виконавчої влади розглядаються і вирішуються місцевим загальним судом як адміністративним судом або окружним адміністративним судом за вибором позивача.

Судом першої інстанції було встановлено, що 10 вересня 2015 р. розпорядженням Президента України №699/2015-рп ОСОБА_5 було призначено головою Березівської районної державної адміністрації Одеської області.

21 вересня 2015 р. розпорядженням Березівської районній державній адміністрації Одеської області за № 98/К-2015 ОСОБА_5 приступив до виконання обовязків голови райдержадміністрації з 22 вересня 2015 р.

Розпорядженням голови Березівської районної ради Одеської області від 18 липня 2016 р. за №38/РР-2016 р. «Про проведення пленарного засідання сьомої сесії Березівської районної ради VІІ скликання» було визначено провести пленарне засідання районної ради 29 липня 2010 р. Одним із питань засідання звіт голови Березівської РДА Одеської області ОСОБА_5 «Про діяльність за період роботи з вересня 2015 р. по липень 2016 р.».

27 липня 2016 року Постійною комісією районної ради були прийняті висновки та рекомендації до проекту рішення районної ради, відповідно до якого постійна комісія дійшла висновку визнати звіт голови Березівської районної державної адміністрації ОСОБА_5 про роботу за 2016 рік незадовільним; ініціювати внесення в порядок денний чергової сесії районної ради, яка відбудеться 29.07.2016 року, питання про висловлення недовіри голові райдержадміністрації ОСОБА_5

29 липня 2016 р. голова Березівської РДА ОСОБА_5 особисто звітув за роботу з вересня 2015 р. по липень 2016 р. на пленарному засіданні 7 сесії Березівської районної ради Одеської області сьомого скликання.

Рішенням Березівської районної ради від 29 липня 2016 р. №68-VІІ було взято до відома звіт голови Березівської РДА ОСОБА_5 про діяльність за період роботи з вересня 2015 р. по липень 2016 р. ,а його робота з вересня 2015 р. по липень 2016 р. була визнана незадовільною; було доручено районній державній адміністрації зосередитись на виконанні районних Програм соціально-економічного і культурного розвитку, раціонального використання трудових та фінансових ресурсів, а особливу увагу звернути на активізацію роботи щодо залучення інвестицій в Березівський район.

Питання про недовіру не розглядалося.

Згідно із розпорядженням Березівської районної державної адміністрації Одеської області від 03 серпня 2016 р. за №84/К-2016 ОСОБА_5 з 15 серпня по 19 серпня 2016 р. терміном 5-ть календарних днів перебував у щорічній основній відпустці, а виконання обовязків голови районної державної адміністрації було покладено на заступника голови районної державної адміністрації ОСОБА_7.

Відповідно до подання депутатів Березівської районної ради, було прийнято розпорядження Березівської районної ради за №42/РР-2016від 15.08.2016 року щодо проведення 18 серпня 2016 р. закритого позачергового засідання восьмої сесії Березівської районної ради 7 скликання, та рекомендовано для розгляду питання про висловлення недовіри голові Березівської районної державної адміністрації ОСОБА_5 та запросити депутатів Одеської обласної ради та депутатів районної ради.

16.08.2016 року телефонограмою було запрошено депутатів до участі у закритому засіданні позачергової сесії.

Всього депутатів в районній раді 34, присутні були на початок закритого позачергового засідання восьмої сесії районної ради сьомого скликання 18 серпня 2016 року - 30 депутатів, за підсумками голосування, було встановлено, що за висловлення недовіри голові Березівської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_5 проголосувало «за» - 26 депутатів з присутніх 30, 4 не голосували . ОСОБА_5 участі у засіданні не приймав та пояснень не надавав

Рішення про проведення закритого позачергового засідання восьмої сесії районної ради сьомого скликання 18 серпня 2016 року Березівською районною радою не розглядалося та не приймалося .

Рішенням Березівської районної ради Одеської області від 18 серпня 2016 р. за №70-VІІ ОСОБА_5 було висловлено недовіру.

Згідно ст.72 Закону України, від 21.05.1997, № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань.

Районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь.

Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Згідно ст.34 Закону України, від 09.04.1999, № 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації" голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень.

Обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь.

Якщо недовіру голові обласної чи районної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент України приймає відставку голови відповідної місцевої державної адміністрації.

Таким чином , апеляційний суд погоджується із висновком суду 1-ої інстанції ,що висловлення недовіри голові державної адміністрації має бути наслідком негативних результатів його діяльності у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку , районного бюджету, у частині повноважень, делегованих районною радою, а також у виконанні рішень районної ради з цих питань після відповідної оцінки такої діяльності районною радою.

Згідно з ч. 1,4,5,7,10,17 статті 46 Закону №280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.

Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.

Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Згідно ст. 16 Регламенту Березівської районної ради Одеської області 7 скликання, затвердженого рішенням Березівської районної ради Одеської області від 25.03.2016 року за №31-VII, пропозиції до порядку денного можуть офіційно вноситись головою ради,депутатами, постійними комісіями, та головою районної державної адміністрації,.

Але ,ст.7 вищевказаного Регламенту встановлює процедуру проведення закритих пленарних засідань,рішення щодо проведення яких приймається більшістю голосів депутатів Ради від їх загального складу, а ні головою шляхом прийняття розпорядження.

Відповідно до п.28 -31 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування» виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання щодо заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень; прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації; прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів; внесення до Кабінету Міністрів України пропозицій щодо голови відповідної місцевої державної адміністрації.

Згідно ч.3 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Таким чином, апеляційний суд, виходячи з аналізу норм Законів №280/97-ВР та № 586-XIV, Регламенту Березівської районної ради Одеської області 7 скликання, затвердженого рішенням Березівської районної ради Одеської області від 25.03.2016 року за №31-VII, не заперечуючи проти права депутатів райради на висловлення недовіри голові районної державної адміністрації рішення ради у порядку та в спосіб встановлений Законом та Конституцією України , зазначає , що проведення закритого засідання приймається більшістю голосів депутатів Ради від їх загального складу, а ні головою шляхом прийняття розпорядження, призначаючи позачергове засідання восьмої сесії Березівської районної ради 7 скликання,голова районної ради був обізнаний щодо відпустки ОСОБА_5 , який , по-суті, свідомо був позбавленій свого права прийняти участі у засіданні та надати відповідні пояснення , чим було суттєво порушено принцип рівності перед законом .

Районна рада , в цьому випадку здійснювала свої повноваження як квазісудовий орган, а тому а тому повинна була надати можливість голові райдержадміністрації висловити свою позицію та надати пояснення , щодо наявності правових підстав для проведення саме позачергового закритого засідання восьмої сесії Березівської районної ради 7 скликання достатніх та допустимих доказів відповідачем не було надано , а ні до суду 1-ої , а ні до суду апеляційної інстанції.

Щодо посилання апелянта на позицію щодо адміністративної справи № 494/1087/16-а з одного й того ж предмету спору та між тими ж сторонами то слід зазначити, що 22.09.2016 року Ухвалою Березівського районного суду Одеської області позов було залишено без розгляду.

У рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року N 7-рп/2009 (у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) вказано , що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Конвенція з прав та основоположних свобод людини від 04.11.1950 року , була ратифікована Законом України N 475/97-ВР від 17.07.97, та відповідно до ст.9 Конституції України є частиною національного законодавства.

Відповідно до ст.8 Конституції України, ст.8 КАС України та ч.1 ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006 року ,суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Згідно п. 53 Рішення ЄСПЛ по справі «Федорченко та Лозенко проти України» (заява №387/03); при оцінці доказів керується критерієм доведення «поза розумними сумнівом»; тобто, аргументи сторони мають бути достатньо вагомими, чіткими та узгодженими

Згідно із п.52 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Щокін проти України» (заяви №№ 23759/03 та 37943/06), від 14 жовтня 2010року, яке набуло статусу остаточного 14 січня 2011року тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов'язаний переконатися в тому, що спосіб, в який тлумачиться і застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду (див. рішення у справі «Скордіно проти Італії»(Scordino v. Italy) (№ 1) [ВП], № 36813/97, пункти 190 та 191, ECHR 2006-V).

Згідно п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Однак, згідно п. 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «RuizTorija v. Spain» від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін.

Апеляційний суд погоджується із висновком суду 1-ої інстанції ,щодо наявності підстав для задоволення позову, так як рішення Березівської районної ради Одеської області від 18 серпня 2016 р. №70-VІІ «Про висловлення недовіри голові Березівської районної державної адміністрації ОСОБА_5В.» було прийняте із порушенням процедури та п/п. 1;2;3 7;8;9ч.3 ст.2 КАС України , жодні негативні результати діяльності голови Березівської районної державної адміністрації у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку , районного бюджету, у частині повноважень, делегованих районною радою, а також у виконанні рішень районної ради з цих питань після відповідної оцінки такої діяльності районною радою,що відбулось після липня 2016 р. не були підставою для його прийняття та не були надані до судів 1-ої та апеляційної інстанцій , ОСОБА_5 був позбавленій свого права приймати участь у процесі прийняття рішення та надати відповідні пояснення , чим було суттєво порушено принцип рівності перед законом , крім того рішення про недовіру ще не було реалізоване шляхом звільнення з посади голови Березівської районної державної адміністрації ОСОБА_5В .

Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на невірному трактуванні апелянтом фактичних обставин і норм матеріального права, питання належної сплати судового збору повинні були зясовуватися при прийнятті судом 1-ої інстанції доповнень до позовної заяви ,але їх неналежне зясування не може тягнути за собою скасування правильного по-суті рішення суду з одних лише формальних міркувань.

Згідно з ч.2 ст.200 КАС України (в редакції на момент вчинення процесуальної дії) не може бути скасовано правильне по-суті рішення суду з одних лише формальних міркувань.

Відповідно до п.1 ч.1 ст. 198 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду без змін.

Таким чином , апеляційний суд доходить до висновку, що не має підстав в межах доводів апеляційної скарги для скасування чи зміни постанови суду 1-ої інстанції .

Керуючись ч.1 ст. 195, ст.196, п.1 ч.1. ст.198, 200, п.1 ч.1 ст. 205,ст. 206,210, 211, 212 , ч. 5 ст. 254 КАС України, апеляційний суд

У Х В А Л И В :

Апеляційну скаргу Березівської районної ради Одеської області - залишити без задоволення, а постанову Березівського районного суду Одеської області від 28.09.2016 р. без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили негайно після її проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом 20-ти днів з дня набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції.

Повний текст судового рішення виготовлений 01.12.2016 року

Головуючий

суддя-доповідач ОСОБА_1

Суддя Домусчі С.Д.

Суддя Коваль М.П.