Справа № 500/5550/16-а
Суддя: Присакар О. Я.
Дата ухвалення: 2016-11-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Справа № 500/5550/16-а
Провадження № 2-а/500/151/16
П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 листопада 2016 року Ізмаїльський міськрайонний суд Одеської області в складі:

головуючого судді - Присакар О.Я.,

при секретарі - Сирбу Г.В., за участю: позивача - ОСОБА_1, представника позивача - Воронкова В.О., представника відповідача - Гончар Р.І., представника третьої особи - Азман А.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Ізмаїлі адміністративну справу за позовом голови Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1 до Ізмаїльської районної ради, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Ізмаїльська районна державна адміністрація Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернулась до суду із позовом до Ізмаїльської районної радипро визнання протиправним та скасування рішення Ізмаїльської районної ради від 22 вересня 2016 року № 147-VII «Про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1.» прийнятого на десятій сесії сьомого скликання, мотивуючи тим, що в рішенні Ізмаїльської районної ради від 22.09.2016 р. №147-VII "Про висловлення недовіри Голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1.", крім посилань на самі по собі повноваження районних рад, взагалі не вбачається обґрунтування висловлення недовіри Голові РДА, оспорюване рішення не містить посилання на конкретні обставини, дії позивача, що перешкоджають відповідачу у реалізації ним своїх або делегованих ним повноважень. Згідно розпорядження Ізмаїльської районної ради від 12.09.2016р. № 49/2016-Р "Про скликання десятої сесії Ізмаїльської районної ради сьомого скликання" серед питань порядку денного запланованого на 22.09.2016 р. пленарного засідання не передбачалося розгляд питання "Про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1.". Натомість, із змісту наданого відповідачем протоколу пленарного засідання десятої сесії Ізмаїльської районної ради сьомого скликання від 22.09.2016р. вбачається, що на початку пленарного засідання депутатам було запропоновано затвердити його порядок денний, який складався із 17 пунктів та до складу якого не входило питання "Про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1.". Запропонований порядок денний пленарного засідання десятої сесії Ізмаїльської районної ради сьомого скликання від 22.09.2016 р. був проголосований та затверджений абсолютною більшістю голосів депутатів, про що за змістом протоколу міститься позначка: "рішення прийнято". Лише після цього виступив депутат районної ради ОСОБА_2 з пропозицією внесення до порядку денного пленарного засідання питання "Про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1.", яке було затверджено 18 голосами депутатів районної ради, що є порушенням п.п. 16.1, 16.2 ст. 16 регламенту Ізмаїльської районної ради. Крім цього, пропозиція ОСОБА_2 про внесення до порядку денного пленарного засідання питання "Про висловлення недовіри Голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1." була проголосована без обговорення, що є порушенням ст. 31 Регламенту Ізмаїльської районної ради. Прийняття Ізмаїльською районною радою оскаржуваного рішення, наслідком якого є припинення публічної служби позивача з порушенням процедури внесення даного питання до порядку денного сесії, без проведення обговорення цього питання на засіданнях постійних комісій ради, без обговорення цього питання за наслідками звіту голови районної державної адміністрації, могло вплинути на його обґрунтованість та правильність. Питання висловлення депутатами районної ради недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації є юридичною, а не політичною, відповідальністю останнього за незадовільне виконання місцевими державними адміністраціями програм та пов'язане з припиненням його публічної служби на цій посаді. Висловлення недовіри є похідним від результатів та оцінки діяльності голови місцевої державної адміністрації. В матеріалах справи відсутні докази, що районною радою надавалась незадовільна оцінка діяльності місцевої державної адміністрації.

В судовому засіданні позивач та його представник позовні вимоги підтримали повністю і просили їх задовольнити.

В судовому засіданні представник відповідача заперечував проти позову та просив відмовити у його задоволенні, мотивуючи тим, що голова Ізмаїльської районної ради, в межах повноважень визначених ст. 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст. 44 регламенту Ізмаїльської районної ради сьомого скликання видає розпорядження про скликання сесії районної ради та рекомендує пленарному засіданню розглянути визначений перелік питань порядку денного. Ізмаїльська районна рада звертає увагу на те, що вказане позивачем розпорядження визначає рекомендаційний перелік питань порядку денного, адже останній може змінюватися в ході роботи сесії районної ради до його затвердження в цілому на пленарному засіданні районної ради. Відповідно до положень ст.19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», депутат наділений правом пропонувати питання для розгляду їх радою.Стаття 17 регламенту Ізмаїльської районної ради сьомого скликання передбачає що проект порядку денного пленарного засідання обговорюється і затверджується в цілому більшістю голосів депутатів Ради від її складу.Виходячи із наведеного, лише пленарне засідання затверджує кінцевий перелік питань порядку денного пленарного засідання. Ізмаїльська районна рада не вправі відмовити депутату вносити свої пропозиції до порядку денного на пленарному засіданні. Ізмаїльська районна рада наполягає на законодавчій відсутності будь яких передумов та застережень, в тому числі звітів, як на підставу можливості висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації. Стаття 118 Конституції України встановлює імперативне право районної ради висловлювати недовіру голові місцевої державної адміністрації, на підставі якої Президент приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент приймає рішення про відставку. Вказане конституційне положення містить норму прямої дії, яка не передбачає жодних застережень її застосування і стосується самоврядного права представницького органу, який представляє спільні інтереси територіальних громад району висловлювати недовіру голові місцевої державної адміністрації. Зазначена конституційна норма є імперативною та не містить жодних обмежувальних заходів у праві висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації. Вказана конституційна норма повністю дублюється в ст. 72 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Представник третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Ізмаїльська районна державна адміністрація Одеської області підтримав правову позицію позивача, не заперечував проти задоволення позову.

Вислухавши пояснення позивача, представників сторін та третьої особи, допитавши свідка, перевіривши матеріали справи, суд приходить до висновку, що позов підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 118 Конституції України місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Відповідно до пунктів 28 та 29 частини 1 статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997р. № 280/97-ВР(в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) до повноважень районних і обласних рад відносяться заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень; прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.

Згідно з статтею 72 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань.

За положеннями статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається відкритим або таємним голосуванням. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Таким чином, вищезазначені законодавчі норми не ставлять в залежність реалізацію права районної ради на висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації від звітування голови адміністрації про підсумки роботи адміністрації, тому рішення про висловлення недовіри може бути перевірено судом лише на предмет дотримання визначеної законодавством процедури його прийняття.

Судом встановлено, що розпорядженням Президента України від 25 серпня 2015 року № 675/2015рп «Про призначення ОСОБА_1 головою Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області», ОСОБА_1 було призначено головою Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області (а.с. 10).

Розпорядженням Ізмаїльської районної ради від 30 червня 2016 року № 36/2016-Р «Про скликання дев'ятої сесії Ізмаїльської районної ради сьомого скликання» було вирішено провести пленарне засідання дев'ятої сесії Ізмаїльської районної ради сьомого скликання 12.07.2016 року о 10:00 годині у сесійній залі районної ради за адресою: АДРЕСА_1, а також було рекомендовано розглянути на пленарному засіданні дев'ятої сесії районної ради сьомого скликання певні питання, зокрема (п. 16), розгляд звіту голови Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1 за 2015 рік, про виконання делегованих їй районною радою повноважень (а.с. 11).

За розглядом звіту голови Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1 за 2015 рік, про виконання делегованих їй районною радою повноважень, Ізмаїльською районною радою було прийнято рішення від 12 липня 2016 року № 199- VII «Про звіт голови Ізмаїльської районної державної адміністрації за 2015 рік про виконання делегованих їй районною радою повноважень». Цим рішенням звіт голови Ізмаїльської районної державної адміністрації за 2015 рік про виконання делегованих їй районною радою повноважень було взято до відома (15).

Розпорядженням Ізмаїльської районної ради від 12 вересня 2016 року № 49/2016-Р «Про скликання дев'ятої сесії Ізмаїльської районної ради сьомого скликання» було вирішено провести пленарне засідання дев'ятої сесії Ізмаїльської районної ради сьомого скликання 22.09.2016 року о 10:00 годині у сесійній залі районної ради за адресою: АДРЕСА_1, а також було рекомендовано розглянути на пленарному засіданні дев'ятої сесії районної ради сьомого скликання певні питання, серед яких не було питання про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області (а.с. 49).

За результатами пленарного засідання десятої сесії Ізмаїльської районної ради сьомого скликання, Ізмаїльською районною радою було прийнято рішення від 22 вересня 2016 року № 147-VII «Про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1.» (а.с. 16).

Відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно п. 5 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» затвердження регламенту ради здійснюється виключно на пленарному засіданні районної ради.

Відповідно до ч. 15 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Згідно ч. 4 ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

Регламент Ізмаїльської районної ради був затверджений рішенням Ізмаїльської районної ради від 20.11.2015р. №7-VII «Про регламент Ізмаїльської районної ради сьомого скликання» (а.с. 17).

Згідно ст. 13 регламенту Ізмаїльської районної ради сьомого скликання, Рада проводить свою роботу сесійно. Сесія Ради складається з пленарних засідань Ради.

Відповідно до п. 16.1. ст. 16 регламенту Ізмаїльської районної ради сьомого скликання, пропозиції до проекту порядку денного сесії Ради вносяться головою Ради, депутатами, постійними комісіями та головою районної державної адміністрації. Пропозиції, як правило, вносяться не пізніше як за 10 днів до відкриття сесії.

Згідно п. 16.2. ст. 16 регламенту Ізмаїльської районної ради сьомого скликання, пропозиція щодо кожного питання, яке пропонується включити до проекту порядку денного сесії Ради або до затвердженого порядку денного сесії Ради, подається відповідно до Інструкції з діловодства Ради та чинного законодавства у формі проекту рішення із супровідним листом, пояснювальною запискою та листом-погодженням. Питання та проекти рішень, що подаються до Ради пізніш як за 10 днів до відкриття сесії, розглядаються депутатами та постійними комісіями та за умови їх включення Радою до порядку денного, виносяться на пленарне засідання Ради.

Проекти рішень Ради голова Ради або його заступник передають до юридичного відділу виконавчого апарату Ради для розгляду та встановлення відповідності його чинному законодавству. Якщо проект рішення відповідає чинному законодавству, разом з іншими матеріалами він передається відповідній профільній постійній комісії для подальшої роботи.

У разі наявності вмотивованих зауважень від постійних комісій, за дорученням голови Ради юридична служба повторно розглядає проект рішення з урахуванням зауважень.

Таким чином, регламентом Ізмаїльської районної ради передбачена можливість подання питань та проектів рішень пізніш як за 10 днів до відкриття сесії, з обов'язковим їх розглядом депутатами та постійними комісіями.

Відповідно до п. 16.5. ст. 16 регламенту Ізмаїльської районної ради сьомого скликання, перелік питань, які планується внести на розгляд пленарного засідання Ради, розглядається президією районної Ради. За наслідками розгляду президією Ради проекту порядку денного сесії надаються рекомендації щодо внесення на розгляд пленарного засідання певного переліку питань.

З протоколу пленарного засідання десятої сесії Ізмаїльської районної ради сьомого скликання від 22.09.2016 року (а.с. 67) вбачається, що було затверджено 17 питань порядку денного десятої сесії Ізмаїльської районної ради сьомого скликання, серед яких не було питання про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області, порядок денний був проголосований за основу, 31 голос - «за», рішення було прийнято. Після цього, виступив депутат ОСОБА_2 який запропонував внести до порядку денного пленарного засідання питання «Про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації ОСОБА_1.», було проведено голосування за його пропозицію, 18 голосів - «за», рішення прийняте. В подальшому було проведено голосування про затвердження порядку денного пленарного засідання десятої сесії Ізмаїльської районної ради сьомого скликання в цілому, 31 голос - «за», рішення прийнято.

Регламентом Ізмаїльської районної ради сьомого скликання не передбачена можливість голосувати за відповідне питання спочатку за основу і потім в цілому, тобто питання щодо висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації було винесено на розгляд після вирішення всіх питань включених до порядку денного.

Згідно п. 31.1 ст. 31 регламенту Ізмаїльської районної ради сьомого скликання, рішення Ради з будь-якого питання приймається на її пленарному засіданні після обговорення. Прийняття рішення без обговорення питання на пленарному засіданні Ради допускається лише у випадках, передбачених Регламентом, або якщо жоден з депутатів Ради не заперечує на пленарному засіданні Ради проти прийняття рішення без обговорення.

З протоколу пленарного засідання десятої сесії Ізмаїльської районної ради сьомого скликання від 22.09.2016 року (а.с. 67) вбачається, що рішення про включення до порядку денного пленарного засідання питання «Про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації ОСОБА_1.» було прийнято без його обговорення.

Відповідно до частини 2 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Представником відповідача не було надано належних та допустимих доказів, що рішення про включення до порядку денного пленарного засідання питання «Про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації ОСОБА_1.» обговорювалось на пленарному засіданні ради або жоден з депутатів не заперечував на пленарному засіданні ради проти прийняття рішення без обговорення.

Враховуючи певні строки та порядок внесення питань до порядку денного, передбаченого регламентом Ізмаїльської районної ради, суд не погоджується із твердженням представника відповідача, що депутат має вносити свої пропозиції до порядку денного навіть на пленарному засіданні.

Допитаний в судовому засіданні в якості свідка ОСОБА_2, пояснив, що він є депутатом районної ради від районної організації «Відродження», в зв'язку з негативною діяльністю ОСОБА_1 на посаді голови Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області він прийняв рішення внести 22 вересня 2016 року до порядку денного десятої сесії сьомого скликання питання про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області, під час сесії він піднявся і в усній формі вніс цю пропозицію, в той день письмово нічого не подавав, 24 вересня 2016 року подав до канцелярії Ізмаїльської районної ради письмову пропозицію про внесення до порядку денного пленарного засідання десятої сесії районної ради питання «Про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1.»

Таким чином, питання про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації було включено до порядку денного з порушенням процедури внесення даного питання до порядку денного сесії, без проведення обговорення цього питання на засіданнях постійних комісій ради, без розгляду президією районної Ради, відтак не відповідає вказаним вище положенням регламенту Ізмаїльської районної ради сьомого скликання та не могло бути включено до порядку денного десятої сесії Ізмаїльської районної ради сьомого скликання.

Аналогічний висновок щодо застосування норм матеріального права міститься, зокрема в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 14.01.2015 року (справа № 813/8498/13-а, головуючий Рецебуринський Ю.Й., реєстраційний № 42337932).

Зважаючи на те, що наслідком висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністраціїможе бути припинення його публічної служби на цій посаді, рішення ради з цього питання повинно бути ухвалене на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Порушення встановленої законодавством процедури ухвалення рішення може бути підставою для скасування цього рішення, якщо допущене порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність.

Така правова позиція висловлена Верховним Судом України у Постанові від 03.04.2007 року, головуючий - Кривенко В.В., справа № 21-400во07, № рішення 3399590.

Згідно з частиною першою статті 244-2 КАС України висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.

Рішення Ізмаїльської районної ради від 22 вересня 2016 року № 147-VII «Про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1.» прийняте не на підставі, у межах повноважень та у спосіб, які передбачені законами України, без урахування всіх обставин, які мають значення для прийняття рішення та без належного обґрунтування підстав та причин висловлення недовіри.

Таким чином, численні порушення встановленої законодавством процедури ухвалення рішення Ізмаїльської районної ради від 22 вересня 2016 року № 147-VII «Про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1.» вплинули на його правильність, за таких обставин позов голови Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення Ізмаїльської районної ради від 22 вересня 2016 року № 147-VII «Про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1.» прийнятого на десятій сесії сьомого скликання підлягає задоволенню.

Керуючись ст. ст.9-11, 69 -71, 158-163 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Позов голови Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1 - задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати рішення Ізмаїльської районної ради від 22 вересня 2016 року № 147-VII «Про висловлення недовіри голові Ізмаїльської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1.» прийнятого на десятій сесії сьомого скликання.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, протягом десяти днів з дня його проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 КАС України, апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Суддя: О.Я.Присакар