Справа № 187/687/16-а(2-а/0187/7/16)
Суддя: Іванов С.М.
Дата ухвалення: 2016-11-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

і м е н е м У к р а ї н и

16 листопада 2016 рокусправа № 187/687/16-а(2-а/0187/7/16)
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Іванова С.М.

суддів: Суховарова А.В. Ясенової Т.І.

за участю секретаря судового засідання: Яковенко О.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Миколаївської селищної ради Петриківського району Дніпропетровської області на постанову Петриківського районного суду Дніпропетровської області від 19 серпня 2016 року у справі № 187/687/16-а(2-а/0187/7/16) за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Миколаївської селищної ради Петриківського району Дніпропетровської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Кіровська селищна рада Дніпропетровського району Дніпропетровської області про визнання незаконними та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1, ОСОБА_2 (далі - позивачі) звернулися суду з позовом до Миколаївської селищної ради Петриківського району Дніпропетровської області (далі - відповідач), в якому просили визнати незаконним та скасувати рішення № 57-9/VII від 17.06.2016 року "Про схвалення проекту рішення сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад", яким передбачається об'єднання територіальних громад селищ Кіровське, села Горянівське Кіровської селищної ради Дніпропетровського району та селища Миколаївка Петриківського району в Кіровську територіальну громаду з адміністративним центром в смт. Кіровське.

Постановою Петриківського районного суду Дніпропетровської області від 19 серпня 2016 року адміністративний позов ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Миколаївської селищної ради Петриківського району Дніпропетровської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Кіровська селищна рада Дніпропетровського району Дніпропетровської області про визнання незаконними та скасування рішення задоволено.

Визнано незаконним та скасовано рішення Миколаївської селищної ради Петриківського району Дніпропетровської області № 57-9/VII від 17.06.2016 року "Про схвалення проекту рішення сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад".

Вирішено питання про судові витрати.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Миколаївська селищна рада Петриківського району Дніпропетровської області звернулася з апеляційною скаргою, в якій просила скасувати вищезазначену постанову як таку, що прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права.

Представник відповідача та третьої особи в судовому засіданні просили задовольнити вимоги апеляційної скарги на підставах, що в ній зазначені, та скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Представник позивача та позивачі в судовому засіданні заперечували проти задоволення апеляційної скарги, зазначаючи, що рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, а тому підлягає залишенню без змін.

Заслухавши осіб, які беруть участь у справі, перевіривши матеріали справи, оцінивши доводи апеляційної скарги та правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права в межах доводів останньої, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Як встановлено судом першої інстанції, 26.04.2016 року Кіровською селищною радою прийнято рішення № 124-6/VII про ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад Кіровської селищної ради та Миколаївської селищної ради (а.с.20 Том 2).

27.04.2016 року голові Миколаївської селищної ради направлено пропозицію щодо об'єднання територіальних громад, що відповідає вимогам ч.ч.1, 2 ст. 5 Закону № 157-VIII (а.с.24 Том 2).

27.04.2016 року Миколаївською селищною радою прийнято рішення № 47/1-7/VII «Про затвердження Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об'єднання територіальних громад» (а.с.26 Том 2).

28.04.2016 року головою Миколаївської селищної ради прийнято розпорядження "Про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення" № 23 а/р (а.с.25 Том 2).

17.06.2016 року Миколаївською селищною радою прийнято спірне рішення № 57-9/VII "Про схвалення проекту рішення селищної ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад" (а.с.43 Том 2).

09.08.2016 року розпорядженням голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації затверджено висновок про відповідність проектів рішень Кіровської селищної ради Дніпропетровського району Дніпропетровської області "Про добровільне об'єднання територіальних громад" та Миколаївської селищної ради Петриківського району Дніпропетровської області "Про добровільне об'єднання територіальних громад" щодо об'єднання смт. Кіровське, с. Горянівське та смт. Миколаївки в Кіровську селищну територіальну громаду з центром у смт. Кіровське, вимогам Конституції України та законам України (а.с.51-52 Том 2).

10.08.2016 року відповідачем прийнято рішення "Про добровільне об'єднання територіальних громад № 72-12/V від 10.08.2016 року (а.с.116 Том 2).

Незгода позивачів з рішенням відповідача про схвалення проекту рішення сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад» та його скасування і було предметом судового розгляду.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не було дотримано вимог щодо належного оформлення результатів громадських обговорень шляхом підготування відповідного звіту та не дотримано строків таких обговорень.

Надаючи правову оцінку рішенню суду першої інстанції, колегія суддів апеляційного суду погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

За приписами ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ст. 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Конституцією України закріплено основні принципи місцевого самоврядування в Україні, до яких відносяться, зокрема:

- принцип народовладдя (ст. 5 Конституції України), тобто носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, що здійснює її безпосередньо та через органи державної влади і місцевого самоврядування. Це означає, що народ, не поділяючи ні з ким своєї влади, здійснює її самостійно і незалежно, виключно у своїх інтересах. Право народу на встановлення і здійснення влади є його природним правом, а народний суверенітет - невідчужуваний і недоторканий;

- принцип законності, тобто, система місцевого самоврядування функціонує у точній відповідності із законодавством України.

- принцип гласності, а саме, відкритий (публічний) характер діяльності органів місцевого самоврядування і систематичне інформування населення про цю діяльність для залучення широких народних мас до активної діяльності територіальних сільських, селищних, міських громад та їх виконавчих органів.

Згідно з ч. 1 ст. 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" і, територіальна громада села, селища, міста є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень. Тобто, саме територіальна громада (тобто жителі села, селища, міста) є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, інші ж суб'єкти місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише в інтересах територіальної громади.

05 березня набрав чинності Закон України "Про добровільне об'єднання територіальних громад " № 157-VIII від 05 лютого 2015 року (далі по тексту Закон № 157-VIII), який регулює відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст.

Статтею 2 Закону № 157-VIII передбачено, що добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Статтями розділу другого Закону № 157-VIII визначено умови та порядок добровільного об'єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які тісно взаємопов'язані між собою. Так кожен наступний етап добровільного об'єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

Колегія суддів апеляційного суду зазначає, що саме дотримання послідовності всіх етапів є обов'язковою передумовою для добровільного об'єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України.

Натомість, приймаючи спірне рішення, відповідач принципів вказаного закону, а саме: конституційності та законності, добровільності, прозорості і відкритості, а також чіткої послідовності дій - не дотримався.

Так, частинами 1, 4 ст. 5 Закону № 157-VIII передбачено, що ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади). Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Згідно ч. 1 ст. 6 Закону України " Про добровільне об'єднання територіальних громад" сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Частинами 2, 3, 4 ст. 6 вказаного Закону передбачено, що сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи. У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об'єднується.Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад. Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

За приписами ч. 8 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

28.04.2016 року розпорядженням "Про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення" голова Миколаївської селищної ради визначив робочій комісії вивчити звернення голови Кіровської селищної ради Дніпропетровського району Дніпропетровської області і провести громадське обговорення щодо можливого добровільного об'єднання територіальних громад протягом 30 днів з дня прийняття цього розпорядження.

27.05.2016 року Миколаївською селищною радою прийнято рішення № 48-08/ VII про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи з підготовки відповідних проектів рішень.

10.06.2016 року на підставі рішень Кіровської селищної ради № 159-7/VII та № 160-7/VII надано згоду на добровільне об'єднання територіальних громад та утворено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

13.06.2016 року спільною робочою групою прийнято рішення про відповідність запропонованих робочою групою відповідних проектів рішень вимогам ст. 7 Закону № 157-VIII та про доручення селищним головам провести громадські обговорення проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та винести питання про їх схвалення на сесії відповідних рад.

За приписами ч. 2 ст. 7 Закону № 157-VIII сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Як вбачається з матеріалів адміністративної справи, в протоколах обговорень про добровільне об'єднання територіальних громад: смт. Кіровське, с. Горянівське, Кіровської селищної ради, смт. Миколаївка, Миколаївської селищної ради в Кіровську територіальну громаду з адміністративним центром в смт. Кіровське, що датовані 27.04.2016 року, при тому, що розпорядження видано 28.04.2016 року - не зазначено чітку адресу місця проживання осіб, які приймали участь в опитуванні, а лише зазначені прізвища та підписи певних осіб, вказано дату, що передувала прийняттю розпорядження, що фактично ставить під сумнів наявність такого обговорення серед мешканців смт. Миколаївка та легітимність останнього в розумінні ст.ст. 69, 70 КАС України (Т.1 а.с. 204-249, Т.2 а.с. 8).

Доводи представників відповідача щодо допущення описки у всіх протоколах обговорення відносно дати їх проведення, колегією суддів, з урахуванням приписів ст. 86 КАС України, оцінюються критично, оскільки остання, а саме 27 квітня 2016 року, і на що не звернув уваги суд першої інстанції, неодноразово зазначається не тільки у вступній, а також в описовій частинах в усіх без винятку протоколах, в тому числі і протоколах по смт. Кіровське.

До того ж, колегія суддів апеляційного суду зазначає, що будь-яких інших розпоряджень чи інших дій на виконання вказаних рішень та Закону № 157-VIII, окрім розпорядження від 28.04.2016 року "Про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення" (Т.2 а.с.25) щодо проведення громадських обговорень, як і доказів проведення таких обговорень та з'ясування думки громади на добровільне об'єднання на кожному його етапі, окрім протоколів від 27.04.2016 року, які за вказаних обставин не можуть бути прийняті до уваги, головою Миколаївської селищної ради як на час прийняття вказаного розпорядження, так і в подальшому при прийнятті рішень селищною радою, що також було вірно встановлено судом першої інстанції - не вчинялось та надано не було, а зворотного, а ні суду першої, а ні суду апеляційної інстанції доведено не було.

Листи ж жителів селища смт. Миколаївка до Верховної ради, Дніпропетровської обласної ради та Миколаївської селищної ради, що виступали проти утворення об'єднаної територіальної громади, на переконання колегії суддів не можуть свідчити про підтвердження фактів обговорення, оскільки не містять місця, дати та часу такого обговорення, що позбавляє можливості встановити пов'язаність останніх з певним етапом обговорення визначеним Законом № 157-VIII, а відповідно висновки суду першої інстанції щодо цього підлягають виключенню з його мотивувальної частини, як і підлягають виключенню за вказаних вище підстав висновки останнього щодо описки в протоколах обговорення відносно дати проведення такого обговорення (27.05.2016 року).

Слід також зазначити, що 27.04.2016 року рішенням Миколаївської селищної ради № 47/1-7/VII на виконання вимог Закону № 157-VIII було затверджено Порядок проведення громадського обговорення з питань добровільного об'єднання територіальних громад (далі - Порядок), згідно якого організатор громадського обговорення протягом 2-х днів після закінчення строку подання пропозицій (зауважень) узагальнює їх та готує звіт, у якому зазначаються найменування організатора, зміст питання, що виносилось на громадське обговорення, інформація про осіб, які взяли участь в обговоренні порушеного питання, а також узагальнений аналіз пропозицій (зауважень), що надійшли під час проведення громадського обговорення.

Судом першої інстанції встановлено, з чим погоджується і суд апеляційної інстанції, що відсутність відповідного звіту, який ні до суду першої інстанції, ні до апеляційного суду не надавався, вкотре доводить порушення вказаного Порядку та факту наявності самого належного обговорення питання об'єднання територіальних громад.

Отже, в порушення ч. 2 ст. 6 Закону № 157-VIII, Миколаївський селищний голова не забезпечив вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та не провів громадське обговорення щодо надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад на кожному його етапі.

Таким чином, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку, що відповідачем не було дотримано вимоги чинного законодавства України щодо проведення громадських обговорень про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад, які є обов'язковою передумовою для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи, що є підставою для визнання спірного рішення протиправним (незаконним) та скасування останнього.

Натомість, колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції щодо встановлення обставин недотримання відповідачем строків громадських обговорень, а саме 30 та 60 діб, як підставу для скасування спірного рішення, тому як з системного аналізу приписів Закону № 157-VIII вбачається, що останні є граничними, однак певна дія, за умови дотримання Порядку та етапів такого обговорення, може бути вчинена і раніше. Отже, з урахуванням встановлених вище порушень Закону № 157-VIII щодо проведення громадських обговорень, дані висновки суду першої інстанції також підлягають виключенню з його мотивувальної частини.

За приписами ч. 2 ст. 200 КАС України не може бути скасовано правильне по суті рішення суду з одних лише формальних міркувань.

Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не спростовують правильності висновків суду першої інстанції і не дають підстав для висновку про помилкове застосування судом першої інстанції норм матеріального або процесуального права, яке призвело б до неправильного вирішення справи.

Відповідно до ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про залишення оскаржуваного рішення суду першої інстанції без змін.

Керуючись ст. 195, п. 1 ч. 1 ст. 198, ст. 200 КАС України, суд,-

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Миколаївської селищної ради Петриківського району Дніпропетровської області - залишити без задоволення.

Постанову Петриківського районного суду Дніпропетровської області від 19 серпня 2016 року у справі № 187/687/16-а(2-а/0187/7/16) за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Миколаївської селищної ради Петриківського району Дніпропетровської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Кіровська селищна рада Дніпропетровського району Дніпропетровської області про визнання незаконними та скасування рішення - залишити без змін.

Ухвала суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом 20 днів відповідно до ст. 212 та ч. 5 ст. 254 КАС України.

Головуючий: С.М. Іванов

Суддя: А.В. Суховаров

Суддя: Т.І. Ясенова