Справа № 816/35/16
Суддя: Стрелець Т.Г.
Дата ухвалення: 2016-11-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23 листопада 2016 року м. Київ К/800/15954/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого судді: суддів: Стрелець Т.Г. Голяшкіна О.В. Кравцова О.В.

розглянувши в письмовому провадженні касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України

на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2016 року

у справі №816/35/16

за позовом Управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету

Полтавської міської ради

до Державної архітектурно-будівельної інспекції України

про визнання протиправним та скасування наказу, -

В С Т А Н О В И Л А:

У січні 2016 року Управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради звернулося до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним та скасування наказу.

З урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, позивач просив суд визнати протиправним та скасувати наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України №1305 від 24 грудня 2015 року «Про проведення позапланової перевірки».

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2016 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач під час винесення спірного наказу діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2016 року постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2016 року скасовано.

Прийнято нову постанову, якою позовні вимоги Управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради задоволено.

Визнано протиправним та скасовано наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України №1305 від 24 грудня 2015 року «Про проведення позапланової перевірки».

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Державна архітектурно-будівельна інспекція України звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2016 року без змін.

Справу розглянуто в порядку письмового провадження, встановленого пунктом 1 частини 1 статті 222 Кодексу адміністративного судочинства України.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши і обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права і наданої ними правової оцінки обставин у справі, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Згідно частини 2 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій в межах касаційної скарги.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області Семенишиним С.Р. здійснювалася документальна перевірка дотримання вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Мінрегіону №109 від 07 липня 2011 року, під час видачі управлінням з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №20 від 02 червня 2014 року на об'єкт «Реконструкція автогазозаправного пункту по вулиці Панянка №19 в місті Полтава».

10 листопада 2015 року Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області супровідним листом №1061-1.8/5206 (а.с. 67) направлено до управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради вимогу №1016-1.8/5206 головного інспектора будівельного нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області С.Р. Семенишина (а.с. 68).

Зазначена вимога про надання копій заяви замовника ПВГП «Автотранс» на видачу містобудівних умов та обмежень разом із копіями документів, які передбачені пунктом 2.2 Порядку видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, відповідну містобудівну документацію на місцевому рівні (копію частини генерального плану міста Полтава, та частини плану зонування з детальним планом території в районі місця забудови (територія земельної ділянки по вулиці Панянка №19 в місті Полтава ), копію містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №20 від 02 червня 2014 року на об'єкт «Реконструкція автогазозаправного пункту по вулиці Панянка №19 в м.Полтава», які видані замовнику ПВГН «Автотранс» та копії інших документів і інформацію, яка може вплинути на повне та об'єктивне здійснення нагляду із вказаного питання.

На виконання вказаної вище вимоги, 19 листопада 2015 року Управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради листом №01-02-01-17/2342 повідомило, що за дорученням виконавчого комітету Полтавської міської ради, у порядку, затвердженому наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №109 від 07 липня 2011 року та ст 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» на звернення ПВГП «Автотранс», Управлінням з питань містобудування та архітектури надано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по вулиці Панянка, 19. (а.с. 69)

Відповідно до Проекту коригування генерального плану м.Полтава в частині розроблення містобудівного регламенту центральної частини міста та зміни меж міських територій, затвердженого рішенням двадцятої сесії Полтавської міської ради шостого скликання від 16 березня 2012 року, земельна ділянка по вулиці Панянка, 19 розташована на території комунальних підприємств.

Згідно з Правилами забудови та використання територій міста Полтава, затвердженого рішенням десятої сесії Полтавської міської ради двадцять третього скликання від 30 грудня 1999 року, зазначена земельна ділянка розташована у кварталі, яким визначений районом об'єктів комунального господарства (КГО). До листа було додано копію містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вулиці Панянка, 19, викопіювання з коригування генерального плану м.Полтава, викопіювання зі схемами зонування території м.Полтава.

26 листопада 2015 року Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області супровідним листом №1016-1.8/5500 (а.с. 70) повторно направлено до Управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради вимогу головного інспектора будівельного нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області Семенишина С.Р. (а.с. 71).

Зазначеною вимогою зобов'язано управління надати копію заяви замовника ПВГП «Автотранс» на видачу містобудівних умов та обмежень разом із копіями документів, які передбачені пунктом 2.2 Порядку видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки (копію договору оренди землі від 27 вересня 2013 року на земельну ділянку з кадастровим номером :16:002:0142 між Полтавською міською радою та ПВГП «Автотранс» з копією відповідного рішення сесії Полтавської міської ради про оренду даної земельної ділянки, копію договору оренди землі від 27 вересня 2014 року на земельну ділянку з кадастровим номером :16:002:0142 між Полтавською міською радою та ПВГП «Автотранс» з копією відповідного рішення сесії Полтавської міської ради про оренду даної земельної ділянки, копію витягу із земельного кадастру про земельну ділянку №НВ-013 від 27 серпня 2013 року, копію містобудівного розрахунку з ТЕП запланованого об'єкта будівництва), копію документа що засвідчує право власності ПВГП «Автотранс» на автозаправний пункт, який планується реконструювати, копію рішення двадцятої сесії Полтавської міської ради шостого скликання від 16 березня 2012 року «Про затвердження генерального плану міста Полтава», копію рішення позачергової тридцять сьомої сесії Полтавської міської ради шостого скликання від 27 грудня 2012 року «Про коригування генерального плану міста Полтава», копію рішення десятої сесії Полтавської міської ради двадцять третього скликання від 30 грудня 1999 року «Про затвердження правил забудови та використання територій міста Полтава», копію сесійного рішення Полтавської міської ради про зміну цільового призначення земельної ділянки по вулиці Панянки №19 в місті Полтава із земель житлової та громадської забудови в землі житлової та громадської забудови, для будівництва та обслуговування будівель торгівлі та копії інших документів і інформацію, яка може вплинути на результати нагляду.

На виконання повторного запиту, листом №04.2-26/1/10926 від 03 грудня 2015 року Виконавчий комітет Полтавської міської ради повідомив Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області, що Управлінням з питань містобудування та архітектури надано усі наявні документи, а інші запитувані документи у безпосередньому розпорядженні управління відсутні. (а.с. 72)

В подальшому, за результатами документальної перевірки головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області Семенишиним С.Р. 18 грудня 2015 року складено довідку про результати документальної перевірки (а.с. 63).

У довідці зазначено про виявленні ознаки правопорушення вимог законодавства України у сфері містобудівної діяльності та запропоновано при здійсненні державного архітектурно-будівельного нагляду з проведенням документальної перевірки по дотриманню вимог містобудівного законодавства України при видачі Управлінням з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради містобудівних умов та обмежень №20 забудови земельної ділянки по вулиці Панянка №19 в м.Полтава замовнику, ПВГП «Автотранс» від 02 червня 2014 року, для повного і об'єктивного нагляду з даного питання, необхідно провести позапланову перевірку з виїздом на місце нагляду.

24 грудня 2015 року Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, відповідно до статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п. 15 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №698 від 19 серпня 2015 року, на підставі довідки про результати документальної перевірки від 18 грудня 2015 року, прийнято наказ №1305 (а.с. 62), яким зобов'язано Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області провести позапланову перевірку з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження Управлінням з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради містобудівної діяльності, а саме: видачі містобудівних умов та обмежень №20 від 02 червня 2014 року.

Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, з урахуванням доводів касаційної скарги, колегія суддів Вищого адміністративного суду України виходить з наступного.

Правові і організаційні основи містобудівної діяльності встановлено Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», а повноваження Держархбудінспекції визначені Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України №294 від 09 липня 2014 року.

Відповідно до статті 10 Закону України «Про архітектурну діяльність» для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі.

Згідно частини 3 статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад. Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Державний архітектурно-будівельний контроль і нагляд здійснюється відповідно до статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» в Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженому постановою КМУ №553 від 23 травня 2011 року та в Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України №698 від 19 серпня 2015 року.

Скаржник касаційну скаргу мотивував тим, що позивачу у листопаді 2015 року головним інспектором будівельного нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області Семенишиним С.Р. неодноразово у визначеному Порядком надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст направлялись вимоги про надання копій документів на які управлінням надавалися відповіді про відсутність запитуваних документів. У зв'язку із відсутністю матеріалів, які повинні надаватися до заяви про видачу містобудівних умов та обмежень та самої заяви, в ході документальної перевірки був зроблений висновок про порушення позивачем вимог законодавства під час виконання ним повноважень у сфері містобудівної діяльності. Відомості про встановлені порушення відображені у довідці про результати документальної перевірки від 18 грудня 2015 року. Виявлені у ході документальної перевірки порушення стали підставою для призначення позапланової перевірки. При цьому, проведення позапланової перевірки здійснюється на підставі саме наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України, а не розпорядження Кабінету Міністрів України.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з твердженням скаржника та приходить висновку про залишення без змін рішення суду апеляційної інстанції з огляду на наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, єдиною підставою для прийняття наказу №1305 від 24 грудня 2015 року «Про проведення позапланової перевірки» слугувало ненадання на законну вимогу інспектора будівельного нагляду документів, необхідних під час здійснення процедури надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.

Наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України №1305 від 24 грудня 2015 року виданий на підставі довідки про результати документальної перевірки та відповідно до статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а також пункту 15 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою КМУ №698 від 19 серпня 2015 року.

Відповідно до пункту 3 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» встановлено, що у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України.

Вказаною нормою названі виключні підстави, за наявності яких можна перевіряти зазначених суб'єктів.

Згідно пункту 1 Постанови КМУ №408 від 13 серпня 2014 року «Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами» встановлено, що надання дозволу КМУ на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців державними інспекціями та іншими контролюючими органами за переліком згідно з додатком (за винятком перевірок стану підготовки до роботи енергетичних об'єктів суб'єктів електроенергетики та суб'єктів відносин у сфері теплопостачання) здійснюється шляхом прийняття відповідного розпорядження.

Згідно Додатку до постанови Кабінету Міністрів України №408 від 13 серпня 2014 року «Перелік державних інспекцій та інших контролюючих органів, яким надаватиметься дозвіл Кабінету Міністрів України на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців» до переліку таких органів включена і Держархбудінспекція, що свідчить про помилковість висновку суду першої інстанції, що мораторій на проведення перевірок, визначений в пункті 3 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» стосується лише перевірок, що проводяться органами доходів і зборів.

Приписами пунктів 1 та 7 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №294 від 09 липня 2014 року передбачено, що Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Держархбудінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.

Застосовуючи словосполучення «контролюючі органи» у вищенаведеному пункті 3 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи», законодавець не уточнює на які саме контролюючі органи розповсюджуються встановлені обмеження.

Вимоги пункт 3 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» стосуються всіх без виключення контролюючих органів, а не лише органів доходів і зборів, як про це зазначив суд першої інстанції.

При цьому, Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи», дійсно, вносилися зміни лише до податкового законодавства.

Разом з тим, вказаний закон не містить положень, що поняття «контролюючі органи», які вживаються у тексті цього Закону, необхідно розуміти у визначенні пунктом 41.1 статті 41 Податкового кодексу України.

Таким чином, наведене поняття слід застосовувати у розумінні пункту 1 Указу Президента України «Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності» №817/98 від 23 липня 1998 року, відповідно до якого контролюючі органи, органи виконавчої влади, уповноважені від імені держави здійснювати перевірку фінансово-господарської діяльності суб'єктів підприємницької діяльності.

Враховуючи положення вищенаведених норм права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з позицією суду апеляційної інстанції, що в даному випадку Держархбудінспекція є органом, на якого поширюється дія мораторію щодо проведення перевірки Управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради.

Тому суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про визнання протиправним та скасування наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України №1305 від 24 грудня 2015 року «Про проведення позапланової перевірки».

Доводи, викладені в касаційній скарзі, не спростовують висновку суду апеляційної інстанції та встановлених обставин справи.

Судом апеляційної інстанції правозастосування відбулось із дотримання норм діючого законодавства та з повним, достовірним, неупередженим та об'єктивним з'ясуванням обставин справи.

Відповідно статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи викладене, судова колегія Вищого адміністративного суду України вважає, що доводи касаційної скарги не спростовують висновку, викладеному в оскаржуваному рішенні суду апеляційної інстанції, воно ґрунтується на вимогах норм матеріального та процесуального законодавства, підстав для його скасування не вбачається.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України - залишити без задоволення.

Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2016 року

у справі №816/35/16 - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам і може переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та у порядку, передбачені статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді