Справа № 815/724/15
Суддя: Бойко А.В.
Дата ухвалення: 2016-11-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

22 листопада 2016 р.м.ОдесаСправа № 815/724/15

Категорія: 6.1 Головуючий в 1 інстанції: Левчук О. А.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді Бойка А.В.,
суддів: Танасогло Т.М.,
Яковлєва О.В.
за участю секретаря Авраменка А.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційні скарги Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради та товариства з обмеженою відповідальністю Біном-СТ на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2016 року по справі за позовом заступника прокурора Одеської області до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Південне регіональне управління Державної прикордонної служби України, ТОВ Біном-СТ про визнання протиправними дій та скасування містобудівних умов і обмежень забудови,-

В С Т А Н О В И В :
Заступник прокурора Одеської області звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Південне регіональне управління Державної прикордонної служби України, ТОВ Біном-СТ, в якому просив суд визнати протиправними дії Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо видачі 18.11.2014 року за № 239 містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки у м. Одесі по вул. Французький бульвар, 47; скасувати містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки у м. Одесі по вул. Французький бульвар, 47, видані 18.11.2014 року Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради за № 239.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 04.10.2016 року позов задоволено.

Не погоджуючись з постановою суду першої інстанції, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради та товариство з обмеженою відповідальністю Біном-СТ подали апеляційні скарги на вказану постанову суду.

Апелянти вважають, що вказана постанова ухвалена з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, у зв`язку з чим в апеляційних скаргах ставиться питання про скасування постанови Одеського окружного адміністративного суду від 04.10.2016 року та прийняття нової постанови, якою відмовити у задоволенні позовних вимог заступнику прокурора Одеської області.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційних скарг, колегія суддів суду апеляційної інстанції приходить до висновку, що апеляційні скарги підлягають задоволенню, з наступних підстав:

Судом першої інстанції було встановлено, що 27.10.2006 року між Південним регіональним управлінням Державної прикордонної служби України та TOB "Біном-СТ" було укладено договір генерального підряду та пайової участі по розробці і виготовленню проектно-кошторисної документації та будівництву комплексу багатоповерхових житлових будинків з інженерними мережами та благоустроєм № 15-06, згідно якого ТОВ "Біном-СТ" зобов`язувалось, зокрема, зібрати у повному обсязі вихідні дані для розробки проектно-кошторисної документації щодо забудови земельної ділянки Державної прикордонної служби України по Французькому бульвару, 47 у м. Одесі.

В подальшому, за відповідною заявою, Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради були видані Південному регіональному управлінню Державної прикордонної служби України та TOB "Біном-СТ" містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки, розташованої за адресою: м. Одеса, Французький бульвар, 47, за № 239 (а.с. 23-28).

Згідно п. 3 містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки наміром забудови - є розміщення багатоквартирного десятиповерхового житлового будинку з паркінгом та приміщеннями обслуговування.

В якості документів, що підтверджують право власності або користування земельною ділянкою заявниками було надано рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 11.02.1952 р. № 08, згідно якого Одеському Червонопрапорному прикордонному загону МГБ (на даний час в/ч НОМЕР_1 ) була відведена земельна ділянка, площею до 0,57 га, за адресою: м. Одеса, Французький бульвар, 47, під будівництво прикордонної застави.

У п. 7 розглядуваних містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки зазначено, що цільове призначення земельної ділянки - згідно з рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 11.02.1952 р. № 08 - для будівництва прикордонної застави.

Не погоджуючись з діями Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо видачі 18.11.2014 року містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки у м. Одесі по вул. Французький бульвар, 47, заступник прокурора Одеської області звернувся до суду першої інстанції з позовом про визнання таких дій протиправними та скасування містобудівних умов і обмеження забудови земельної ділянки у м. Одесі по вул. Французький бульвар, 47, виданих 18.11.2014 року Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради за № 239.

Позивач посилався на те, що разом із заявою про видачу містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки у м. Одесі по Французькому бульвару, 47 Південним регіональним управлінням Державної прикордонної служби України та TOB "Біном-СТ" не було надано документу про право власності (користування) відповідною земельною ділянкою. Позивач зазначив, що не зважаючи на зазначене, у порушення п. 22 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 року № 109, Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради були видані Південному регіональному управлінню Державної прикордонної служби України та TOB "Біном-СТ" містобудівні умови та обмеження забудови зазначеної вище земельної ділянки.

Також позивач посилався на те, що Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради при видачі містобудівних умов було порушено вимоги Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" в частині обов`язкової відповідності намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, оскільки відповідно до чинного Генерального плану м. Одеси на вказаній земельній ділянці передбачено розміщення прикордонної застави.

З матеріалів справи вбачається, що постановою Одеського окружного адміністративного суду від 26.02.2015 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 29.04.2015 року, позов заступника прокурора Одеської області було задоволено.

В свою чергу, ухвалою Вищого адміністративного суду України від 19.05.2016 року вказані рішення судів першої та апеляційної інстанцій були скасовані, а справа направлена на новий розгляд до суду першої інстанції.

Скасовуючи зазначені рішення судів, суд касаційної інстанції посилався на те, що суди не дали оцінки позовним вимогам прокурора в розрізі того, які інтереси держави в цьому випадку порушені оскаржуваним рішенням, право Південного регіонального управлінню ДПС України як суб`єкта правовідносин, чи право держави на земельну ділянку, якою розпорядилась рада.

Також зазначено, що обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушених інтересів держави з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Між тим, розглядаючи спір, судами не з`ясовано та не встановлено факт виникнення права, яке на думку прокурора підлягає захисту, а відтак і порушення інтересу держави.

Крім того Вищий адміністративний суд України зазначив, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, тобто, ті, що породжують або змінюють права та обов`язки особи (ч. 2 ст. 2 КАС України). Враховуючи, що містобудівні умови та обмеження документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією, який отримує замовник для забудови земельної ділянки, та якому відповідний орган дає оцінку під час надання дозволу на будівництво, суди залишили поза увагою правову природу документу в розрізі ст. 2 КАС України.

Відповідно до ч. 5 ст. 227 КАС України висновки і мотиви суду касаційної інстанції, з яких скасовані рішення, є обов`язковими для суду першої інстанції чи апеляційної інстанції при розгляді справи.

При новому розгляді справи судом першої інстанції було встановлено, що при зверненні з даним адміністративним позовом, заступник прокурора області Т. Горностаєва обґрунтувала звернення прокуратури з даним адміністративним позовом тією обставиною, що відсутній орган, уповноважений державою здійснювати контроль за дотриманням вимог законодавства при вирішенні питань щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок. При цьому заступник прокурора області зазначила, що видача спірних містобудівним умов і обмежень забудови вищезазначеної земельної ділянки без правовстановлюючого документа на право власності (користування) даною земельною ділянкою, та усупереч положенням Генерального плану м. Одеси, порушує правові і організаційні основи планування, забудови та іншого використання територій, спрямовані на забезпечення сталого розвитку населених пунктів, що в цілому, суперечить державній політиці в сфері містобудування, а також порушує інтереси держави та територіальної громади м. Одеси.

За таких підстав, суд першої інстанції дійшов висновку, що доводи прокурора про те, що він є належним позивачем по даній справі є обґрунтованими.

Крім того, суд першої інстанції зазначив, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки це документ, який приймається уповноваженим державою органом за результатом розгляду заяви, або за наявності підстав приймається рішення про відмову у їх наданні. Також зазначений документ є підставою для розроблення та затвердження проекту будівництва та однією з підстав отримання подальших дозвільних документів на проведення будівництва.

Таким чином, суд дійшов висновку, що спірний документ, в розумінні ст. 2 КАС України, є рішенням суб`єкту владних повноважень, яке є таким що тягне за собою настання певних наслідків.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що дії Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради по наданню містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, розташованої за адресою: м. Одеса, Французький бульвар, 47, за № 239 є протиправними, а містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, надані Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради є необґрунтованими та незаконними.

Колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне:

Згідно ст. 36-1 Закону України "Про прокуратуру" (в редакції на час звернення позивача з даним позовом) підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави.

Відповідно до ст. 60 КАС України прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

У рішенні від 08.04.1999 року N 3-рп/99 у справі № 1-1/99 Конституційний Суд України зазначив, що прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Водночас, в даному випадку прокурор в адміністративному позові належним чином не визначив, у чому полягає порушення інтересів держави, і не навів належного обґрунтування необхідності захисту інтересів держави. Позивач не обґрунтував, як саме оскаржувані дії Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради по видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за адресою: м. Одеса, вул. Французький бульвар, 47 та самі містобудівні умови та обмеження порушують інтереси держави та про які саме інтереси йдеться.

Слід зазначити, що згідно п.1 ч.2 ст.17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

При цьому, юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

Другу групу актів за критерієм юридичної природи складають індивідуальні акти. Останні стосуються конкретних осіб та їхніх відносин. Загальною рисою, яка відрізняє індивідуальні акти управління, є їх виражений правозастосовний характер. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб`єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв`язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.

Згідно ч.1 ст.6 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. <...> Поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» має один і той же зміст.

Таким чином, враховуючи наведену позицію Конституційного Суду України, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин; вирішуючи спір суд повинен встановити, що у зв`язку з прийнятим рішенням, вчиненням дії чи допущенням бездіяльності суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи інтереси особи у сфері публічно-правових відносин; при цьому, обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.

В розумінні Кодексу адміністративного судочинства України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення. Право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.

При цьому слід зазначити, що при зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який би міг відновити його становище та захистити порушене, на його думку право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулась особа, так і від характеру його порушення. З цією метою суд повинен з`ясувати характер спірних відносин (предмет та підстави позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб.

Колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до п.8 ч.1 ст.1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також Закон) містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (надалі - містобудівні умови та обмеження) - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Частиною 2 ст.26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлений обов`язок суб`єктів містобудування щодо додержання містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.

Згідно ч.5 ст.26 Закону проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

Відповідно до ч.1 ст.29 Закону основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.

Як встановлено ч.ч.2, 3 ст.29 Закону, фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.

Згідно ч.ч.4, 5 ст.29 Закону спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви. Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Склад, зміст, порядок надання містобудівних умов та обмежень визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури (ч.7 ст.29 Закону).

Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст затверджено наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року №109, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 22 липня 2011 року за № 912/19650 (далі - Порядок №109).

Відповідно до п.2.1 Порядку № 109 містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

З урахуванням викладеного, колегія суддів вважає, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки не мають зазначених вище ознак акта управління, який є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні п.1 ч. 2 ст.17 КАС України, оскільки, фактично не встановлює, змінює, припиняє (скасовує) правові норми, не призводить до виникнення будь-яких прав і обов`язків, а отже, не породжує правовідносин, що можуть бути предметом спору.

Містобудівні умови за своєю юридичною суттю направлені на врегулювання правовідносин між забудовником як суб`єктом містобудування та Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради як спеціальним уповноваженим органом містобудування. В свою чергу, позивач не є стороною даних правовідносин.

Під час судового розгляду даної справи позивачем не наведено, а судом не встановлено обставин, які б свідчили про те, що оскаржуваними діями відповідача порушено інтереси держави у сфері публічно-правових відносин.

Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки не є дозволом на проведення будівельних робіт з будівництва багатоповерхового будинку, а тому їх скасування не може відновити права в разі доведеності порушення інтересів держави.

Таким чином, відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку, що у задоволенні позову заступника прокурора Одеської області слід відмовити.

Оскільки судом першої інстанції при повному встановленні фактичних обставин справи порушено норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, постановлене судове рішення на підставі ст. 202 КАС України підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення.

Керуючись ст.ст. 184, 185, 196, 198, 202, 205, 207, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції, -

П О С Т А Н О В И В:
Апеляційні скарги Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради та товариства з обмеженою відповідальністю Біном-СТ задовольнити.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2016 року скасувати.

Прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог заступника прокурора Одеської області до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Південне регіональне управління Державної прикордонної служби України, ТОВ Біном-СТ про визнання протиправними дій та скасування містобудівних умов і обмежень забудови.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції.

Головуючий суддя: А.В.Бойко

Суддя: Т.М.Танасогло

Суддя: О.В. Яковлєв