Справа № 812/1048/16
Суддя: В.С. Шембелян
Дата ухвалення: 2016-11-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЛУГАНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

Іменем України

16 листопада 2016 рокуСєвєродонецькСправа № 812/1048/16

Луганський окружний адміністративний суд в складі:

головуючого судді - Шембелян В.С.,

при секретарі судового засідання - Ларіній П.Є.,

за участю представника прокуратури - Лебединського П.В.,

представника відповідача - Сметаніна О.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом першого заступника прокурора Луганської області до Луганського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

02 вересня 2016 року до Луганського окружного адміністративного суду звернувся перший заступник прокурора Луганської області з адміністративним позовом до Луганського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України та просив:

- визнати протиправними дії Луганського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України щодо відмови у наданні прокуратурі Луганської області інформації, визначеної в запиті першого заступника прокурора Луганської області від 10.08.2016 №05/1-303вих-16;

- зобов'язати Луганське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України надати до прокуратури Луганської області інформацію, визначену у запиті першого заступника прокурора Луганської області від 10.08.2016 №05/1-303 вих-16.

В обґрунтування своїх позовних вимог зазначив, що прокуратурою Луганської області в ході вивчення стану додержання законодавства при використанні бюджетних коштів, з метою встановлення підстав для представництва, вивчено матеріали проведення процедур закупівлі товарів, робіт та послуг ПАТ «Лисичанськвугілля». В ході вивчення встановлено, що Луганським обласним територіальним відділенням Антимонопольного комітету України за письмовими вимогами отримувались копії матеріалів окремих процедур закупівлі для вивчення на предмет наявності порушень законодавства про захист економічної конкуренції. З метою встановлення наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави, у тому числі в частині з'ясування повноти вжиття заходів на захист інтересів держави, першим заступником прокурора Луганської області направлено письмовий запит, в порядку ст.23 Закону України «Про прокуратуру», виконуючому обов'язки голови відділення від 10.08.2016 №05/1-303вих-16 щодо надання інформації про вивчення упродовж 2016 року матеріалів процедур закупівлі товарів, робіт та послуг за державні кошти та вжиті заходи, направлені на усунення виявлених порушень. Позивач вважає, що Відділення не мало право відмовити у наданні інформації на письмовий запит прокурора, посилаючись на такі підстави: у тексті прокурорського запиту відсутні посилання щодо розпочатих кримінальних проваджень або посилання на відповідну судову справу, якої стосується запитувана інформація; у тексті запиту відсутнє посилання на проведення перевірки органами прокуратури. При цьому, Відділенням проігноровано той факт, що однією з форм представництва, визначеною ст.23 Закону України «Про прокуратуру», є звернення до суду із позовом, заявою, поданням, у зв'язку з чим прокурор має право витребувати інформацію у державних органів для з'ясування наявності підстав для представництва.

В судовому засіданні представник прокуратури адміністративний позов підтримав у повному обсязі та зазначив, що з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, у тому числі в частині з'ясування повноти вжиття заходів на захист інтересів держави, першим заступником прокурора області направлено письмовий запит, в порядку ст.23 Закону України «Про прокуратуру», щодо надання інформації вивчених (перевірених) упродовж 2016 року матеріалів процедур закупівлі товарів, робіт та послуг на державні кошти та вжиті заходи, направлені на усунення виявлених порушень. Стосовно відсутності у запиті прокурора посилання щодо наявності розпочатих кримінальних проваджень або посилання на відповідну судову справу, якої стосується запитувана інформація, представник позивача зазначив, що нормами Закону України «Про прокуратуру» повноваження прокурора щодо отримання інформації не обмежені певною формою представництва, а можуть бути використані на будь-якої стадії, у тому числі під час підготовки позовної заяви до суду. Також представник позивача зазначив, що чинним законодавством не передбачено обов'язку прокурора підтверджувати вищезазначені обставини перед суб'єктом владних повноважень, у якого прокурор має на меті отримати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту. Також надав суду копію заявленого прокуратурою 29.09.2016 позову до Господарського суду Луганської області для представництва інтересів держави в особі Міністерства енергетики та вугільної промисловості України до ПАТ «Лисичанськвугілля» та ТОВ «Родос Інвест» про визнання недійсним рішення комітету з конкурсних торгів, визнання недійсним договору купівлі-продажу товарів на суму 3600000 грн - на обгрунтування мети прокурорського запиту.

Представник відповідача адміністративний позов не визнав, заперечував проти задоволення адміністративного позову з наступних підстав. Луганське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України є уповноваженим суб'єктом владних повноважень, який здійснює захист законних інтересів держави у разі порушення законодавства про захист економічних конкуренції органами влади, юридичними чи фізичними особами. Відповідач вважає, що позивач не має повноважень витребувати інформацію щодо діяльності відповідача, оскільки відповідно до норм законодавства до відповідача не надходило повідомлень від прокуратури Луганської області щодо наявності підстав для представництва інтересів держави у зв'язку з невиконанням або виконанням неналежним чином повноважень, покладених на територіальне відділення Антимонопольного комітету України. Також у запиті позивача відсутнє посилання на кримінальне провадження, внесене в Єдиний реєстр досудових розслідувань, а також посилання щодо справ, які знаходяться на розгляді в адміністративних та (або) господарських судах, тощо. Також представник відповідача зазначив, що прокуратурою не доведено наявність правових підстав для представництва інтересів держави в суді у зв'язку з невиконанням або неналежним виконанням повноважень, покладених на Луганське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України, а норми абзаців 5-6 ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» не розповсюджуються на спірні правовідносини, таким чином відповідач не вважає можливим надати витребувану інформацію. Також представник відповідача зазначив, що позивач у запиті просить відповідача повідомляти про проведені перевірки процедур закупівлі, які проведені ПАТ «Лисичанськвугілля», що на думку відповідача без зазначення відповідних правових підстав є перевищенням позивачем повноважень.

В судовому засіданні встановлені на підставі належних доказів наступні обставини у справі.

10 серпня 2016 року перший заступник прокурора Луганської області звернувся листом №05/1-303вих-16 до виконуючого обов'язки голови Луганського обласного відділення Антимонопольного комітету України з запитом про надання інформацію щодо вивчених (перевірених), у тому числі шляхом витребування інформації до порушення відповідної справи адміністративною комісією, упродовж поточного року процедур закупівлі товарів, робіт та послуг за державні кошти. Також просив повідомити про результати роботи на вказаному напрямку. Крім того, окремо просив повідомити про проведені перевірки процедур закупівлі, що здійснювалися ПАТ «Лисичанськвугілля» (а.с.8-9). Як підстави витребування такої інформації прокурор зазначив, що прокуратурою вивчається стан додержання бюджетного законодавства у сфері здійснення закупівлі товарів, робіт та послуг за державні кошти, а також посилався на частини 3 та 4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора витребувати інформацію з метою представництва інтересів держави в суді.

Листом №01-26/428 від 17.08.2016 Луганське обласне відділення Антимонопольного комітету України відмовили прокуратурі Луганської області у наданні витребуваної інформації, пославшись на невизначеність підстав для витребування такої інформації, а саме: - запит прокурора не містить посилань на проведення перевірки виконання законів, яка провадиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування; - в запиті відсутні посилання на нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство (а.с.10-11).

Як вбачається з запиту першого заступника прокурора Луганської області від 08.08.2016 №05/1-294 вих.16, що адресований генеральному директору ПАТ «Лисичанськвугілля», мета його звернення така ж сама, що і в запиті до відповідача, а саме вивчення стану додержання вимог бюджетного законодавства під час використання бюджетних коштів розпорядниками на території Луганської області, також з посиланням на частини 3 та 4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора витребувати інформацію з метою представництва інтересів держави в суді (а.с.72-73).

З наданих прокуратурою документів вбачається, що ними вивчалися документи стосовно процедур закупівлі, які проведені ПАТ «Лисичанськвугілля», на підставі яких 29.09.2016 було подано позов до Господарського суду Луганської області для представництва інтересів держави в особі Міністерства енергетики та вугільної промисловості України до ПАТ «Лисичанськвугілля» та ТОВ «Родос Інвест» про визнання недійсним рішення комітету з конкурсних торгів, визнання недійсним договору купівлі-продажу товарів на суму 3600000 грн (а.с. 39-75).

Вирішуючи питання щодо наявності правових підстав у прокурора витребувати вказану інформацію на підставі вказаного запиту та наявності законних підстав для відмови відповідачем у наданні витребуваної інформації, суд керується такими вимогами чинного законодавства.

Згідно з ч. 2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. ст. 121, 123 Конституції України та ст. ст. 1, 2 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі Закон №1697-VII) в редакціях, чинних на час спірних правовідносин, Прокуратура України це єдина система, на яку покладаються такі функції:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом;

3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Тобто в прокуратури немає такої функції як вивчення стану додержання вимог законодавства.

Згідно з ч.1 ст.23 Закону №1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до ч.3 ст.23 цього ж Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора України або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

У ч.2 п.3 Рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 закріплено, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин.

В їх основі є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону, гарантування її економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.

Згідно з ч.4 ст.23 Закону №1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

З системного аналізу правової норми абзацу четвертого ч.4 ст.23 Закону №1697-VII наявним є висновок про те, що прокурор має право витребувати та отримувати інформацію, матеріали та їх копії у суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження щодо захисту законних інтересів держави, за умов:

- що запитувана інформація на законних підставах належить цьому суб'єкту владних повноважень, тобто він є розпорядником цієї інформації (за аналогією закону щодо визначення цього поняття в Законі України «Про доступ до публічної інформації»);

- цей суб'єкт не виконує покладені на нього повноваження щодо захисту законних інтересів держави або виконує їх не належним чином.

Нормою абзацу п'ятого ч.4 ст.23 Закону №1697-VII передбачено інший випадок витребування інформації прокурором у суб'єктів владних повноважень з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, а саме: у разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина. В цьому випадку з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

В цьому випадку суб'єкт владних повноважень має надати інформацію навіть, якщо він не є розпорядником такої інформації (за аналогією закону щодо визначення цього поняття в Законі України «Про доступ до публічної інформації»), а лише отримав та зберігає її на законних підставах.

Таким чином, різні підстави для отримання вказаної інформації прокурором надають йому різний обсяг прав на її отримання та відповідно кореспондуються з різним обсягом обов'язків суб'єктів владних повноважень щодо їх надання. Так, в першому випадку (абзац четвертий ч.4 ст.23 Закону №1697-VII) не передбачено права прокурора на отримання усних та письмових пояснень з приводу запитуваної інформації від посадових та службових осіб суб'єкту владних повноважень.

Тобто закон відокремлює два окремі випадки прав прокурора на отримання від суб'єкта владних повноважень інформації залежно від того, чи існує суб'єкт владних повноважень, на якого покладені функції щодо захисту законних інтересів держави, на представництво яких має намір звернутися прокурор до суду.

Очевидним є те, що для надання обгрунтованої відповіді прокурору на його запит щодо надання інформації в порядку ч.4 ст.23 Закону №1697-VII, суб'єкт владних повноважень, який відповідно до ч.2 ст. 19 Конституції України зобов'язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, має усвідомлювати підстави та мету звернення прокурора з запитом про надання такої інформації для визначення обсягу прав прокурора та меж своїх обов'язків щодо надання такої інформації.

Як встановлено судом, в запиті прокурора від 10 серпня 2016 року №05/1-303вих-16 не конкретизована мета його звернення, не визначено для захисту яких саме інтересів держави в суді прокурор має намір встановлювати підстави представництва з відомостей, що витребувані. Така ж мета як вивчення стану додержання бюджетного законодавства у сфері здійснення закупівлі товарів, робіт та послуг за державні кошти не передбачена ч.ч. 3-4 ст. 23 Закону №1697-VII.

Отже, зазначений запит не відповідає вимогам ч.4 ст.23 Закону №1697-VII в частині не повідомлення відповідачу як суб'єкту владних повноважень мети витребування інформації, що позбавило останнього можливості визначитися з обсягом прав прокурора на отримання такої інформації та відповідно з межами своїх обов'язків щодо надання такої інформації.

Відповідно до основних принципів інформаційних відносин, що передбачені ч.1 ст.2 Закону України «Про інформацію», є правомірність одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації.

Частина 4 ст.7 Закону України «Про інформацію» передбачає, що право на інформацію, створену в процесі діяльності фізичної чи юридичної особи, суб'єкта владних повноважень або за рахунок фізичної чи юридичної особи, Державного бюджету України, місцевого бюджету, охороняється в порядку, визначеному законом.

Тому прокурор при здійсненні своїх функцій, в тому числі представницьких, має утримуватися від порушення вказаних прав суб'єктів владних повноважень на володіння зберігання та захист інформації, що створена в процесі їх діяльності, правомірно отримуючи та використовуючи її в порядку та на підставах, що передбачені чинним законодавством.

Основними завданнями органів Антимонопольного комітету України, відповідно до ст.3 Закону України «Про Антимонопольний комітет» є:

1) здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб'єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції;

2) контролю за концентрацією, узгодженими діями суб'єктів господарювання та регулюванням цін (тарифів) на товари, що виробляються (реалізуються) суб'єктами природних монополій;

3) сприяння розвитку добросовісної конкуренції;

4) методичного забезпечення застосування законодавства про захист економічної конкуренції;

5) здійснення контролю щодо створення конкурентного середовища та захисту конкуренції у сфері державних закупівель.

Відповідно до ч.1 ст.5 Закону України «Про Антимонопольний комітет» Антимонопольний комітет України здійснює свою діяльність відповідно до Конституції України, законів України «Про захист економічної конкуренції», «Про захист від недобросовісної конкуренції», цього Закону, інших законів та нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до цих законів.

Згідно з ч. 3 ст.8 Закону України «Про публічні закупівлі» Антимонопольний комітет України як орган оскарження з метою неупередженого та ефективного захисту прав та законних інтересів осіб, пов'язаних з участю у процедурах закупівлі, утворює постійно діючу адміністративну колегію (колегії) з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Рішення постійно діючої адміністративної колегії (колегій) приймаються від імені Антимонопольного комітету України.

З аналізу норм Закону України «Про публічні закупівлі» вбачається, що саме до органів Антимонопольного комітету України суб'єкти публічних закупівель можуть звернутися з метою захисту своїх прав та охоронюваних законом інтересів з приводу рішення, дії чи бездіяльності замовника, що суперечать законодавству у сфері публічних закупівель і внаслідок яких порушено право чи законні інтереси такої особи, а дії та рішення Антимонопольного комітету України за наслідками розгляду такої скарги можуть бути оскаржені лише суб'єктами публічних закупівель і тільки до суду.

З позову, поданого 29.09.2016 прокуратурою для представництва інтересів держави в особі Міністерства енергетики та вугільної промисловості України до Господарського суду Луганської області вбачається, що прокурор визначився із суб'єктом владних повноважень, яким неналежним, на їх думку, чином здійснюється захист законних інтересів держави в сфері використання бюджетних коштів. Однак, сам факт звернення прокурора з цим позовом не доводить наявності в нього підстав для отримання інформації у відповідача за вказаним запитом, оскільки на територіальне відділення Антимонопольного комітету України покладені інші функції, що не стосуються контролю за використанням бюджетних коштів.

За вказаних підстав в задоволенні позовних вимог прокурора про визнання протиправними дії Луганського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України щодо відмови у наданні прокуратурі Луганської області інформації, визначеної у запиті першого заступника прокурора Луганської області від 10.08.2016 № 05/1-303вих-16 та зобов'зання Луганське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України надати до прокуратури Луганської області інформацію, визначену у запиті першого заступника прокурора Луганськаої області від 10.08.2016 № 05/1-303вих-16 слід відмовити в повному обсязі за необгрунтованістю.

Відповідно до ст. 94 Кодексу адміністративного судочинства України питання щодо судового збору судом не вирішується, оскільки у даному випадку не передбачено їх стягнення.

Керуючись статтями 11, 71, 94, 159-163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

У задоволенні адміністративного позову першого заступника прокурора Луганської області до Луганського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити певні дії - відмовити повністю.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Донецького апеляційного адміністративного суду.

Апеляційна скарга подається до Донецького апеляційного адміністративного суду через Луганський окружний адміністративний суд. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.

Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 КАС України, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Якщо суб'єкта владних повноважень у випадках та порядку, передбачених частиною четвертою статті 167 КАС України, було повідомлено про можливість отримання копії постанови суду безпосередньо в суді, то десятиденний строк на апеляційне оскарження постанови суду обчислюється з наступного дня після закінчення п'ятиденного строку з моменту отримання суб'єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови суду.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого статтею 186 КАС України, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Якщо строк апеляційного оскарження буде поновлено, то вважається, що постанова суду не набрала законної сили.

Повний текст постанови складено та підписано 21 листопада 2016 року.

Суддя В.С. Шембелян