Справа № 2а-6971/11/2670
Суддя: Ісаєнко Ю.А.
Дата ухвалення: 2016-11-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 2а-6971/11/2670 Головуючий у 1-й інстанції: Мазур А.С.
Суддя-доповідач: Ісаєнко Ю.А.
ПОСТАНОВА

Іменем України

09 листопада 2016 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Ісаєнко Ю.А.;

суддів: Губської Л.В., Федотова І.В.,

за участю секретаря: Левченка А.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Регіональної філії «Південно - Західна залізниця» на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 травня 2016 року у справі за адміністративним позовом Регіональної філії «Південно - Західна залізниця» до Міністерства освіти і науки України, Міністерства фінансів України, про зобов'язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва із адміністративним позовом до Міністерства освіти і науки України, Міністерства фінансів України, в якому просив суд зобов'язати Міністерство освіти і науки України розробити бюджетний запит з пропозицією та відповідним обгрунутванням щодо виділення бюджетних коштів у сумі 45912388,59 грн для компенсації витрат пов'язаних з наданням студентам пільг на проїзд залізничним транспортом за 2010 рік для подання Міністерству фінансів України та подальшого включення до проекту Державного бюджету України; зобов'язати Міністерство фінансів України включити бюджетний запит Міністерства освіти і науки України з пропозицією та відповідним обґрунтування щодо виділення бюджетних коштів у сумі 45912388,59 грн до пропозиції проекту Державного бюджету України для компенсації витрат.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 вересня 2011 року, що залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2012 року, у задоволенні позову відмовлено.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 30 червня 2015 року рішення судів попередніх інстанцій скасовані, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 травня 2016 року позов задоволено частково, визнано протиправною бездіяльність Міністерства освіти і науки України щодо не забезпечення складання бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України з цільовим призначенням для компенсації витрат Державного територіально - галузевого об'єднання «Південно - Західна залізниця», пов'язаних з наданням студентам пільг на проїзд залізничним транспортом за 2010 рік; в інший частині позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із вказаною постановою, позивач подав апеляційну скаргу з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, в якій просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 травня 2016 року та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.

В судовому засіданні представник позивача підтримав вимоги апеляційної скарги та просив їх задовольнити.

Відповідачі в судове засідання не з'явилися, про дату, час і місце розгляду справи повідомлені належним чином.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено колегією суддів, 04 лютого 2010 року між позивачем (Залізниця) Міністерством освіти і науки України (Міністерство) укладений договір №П3/Л-105340/НЮ, який регулює взаємовідносини сторін щодо відшкодування Міністерством Залізниці коштів, пов'язаних з наданням студентам денної форми навчання вищих навчальних закладів І-ІV рівнів акредитації та учням професійно - технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом у відповідності до Закону України «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні», постанови Кабінету Міністрів України від 05 квітня 1999 року №541 «Про затвердження Порядку надання пільгового проїзду студентам вищих навчальних закладів I - IV рівнів акредитації та учням професійно-технічних навчальних закладів у міському й приміському пасажирському транспорті та міжміському автомобільному і залізничному транспорті територією України» із подальшими змінами і доповненнями та постанови Кабінету Міністрів України від 16.12.2009 №1359 «Про затвердження Порядку розрахунку обсягів компенсаційних виплат за пільгові перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян».

Вважаючи, що Міністерством освіти і науки України не в повному обсязі компенсовані витрати, пов'язаних з наданням студентам пільг на проїзд залізничним транспортом, а саме у розмірі 45912388,59 грн за період квітень - грудень 2010 року, позивач звернувся до суду.

Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність протиправної бездіяльності Міністерства освіти і науки України щодо не забезпечення складання бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України з цільовим призначенням для компенсації витрат Державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця», пов'язаних з наданням студентам пільг на проїзд залізничним транспортом за 2010 рік.

Відмовляючи у задоволенні позову в частині зобов'язання Міністерства освіти і науки України розробити бюджетний запит з пропозицією та відповідним обґрунтуванням щодо виділення бюджетних коштів у сумі 45912388,59 грн для компенсації витрат позивача, пов'язаних з наданням студентам пільг на проїзд залізничним транспортом за 2010 рік для подання Міністерству фінансів України та подальшого включення до проекту Державного бюджету України, суд першої інстанції дійшов висновку, що останні є формою втручання в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Щодо позовних вимог про зобов'язання Міністерства фінансів України включити бюджетний запит Міністерства освіти і науки України до пропозиції проекту Державного бюджету України для компенсації витрат суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність порушених прав позивача, оскільки Міністерство освіти і науки України не подавало до Міністерства фінансів України бюджетні запити щодо пільгового проїзду студентів вищих навчальних закладів і учнів професійно-технічних училищ у залізничному транспорті на суму в заявленому розмірі.

Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції необґрунтовано відмовив у задоволенні позову в частині вимог про зобов'язання Міністерства освіти і науки України розробити бюджетний запит, з наступних підстав.

Згідно положень статті 5 Закону України «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні» фінансування заходів щодо соціального становлення та розвитку молоді здійснюється за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, інших джерел, не заборонених законодавством. Верховна Рада України при затвердженні Державного бюджету України передбачає в ньому кошти на соціальне становлення та розвиток молоді. Розпорядником цих коштів є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері молоді, фізичної культури та спорту.

Згідно частини п'ятої статті 9 вказаного Закону, в редакції, яка була чинна на час виникнення спірних правовідносин, для учнів і студентів денної форми навчання загальноосвітніх, професійно-технічних та вищих навчальних закладів державою гарантуються протягом року пільги на проїзд по території України залізничним, водним, автомобільним, міським (крім таксі) транспортом. Відповідні кошти передбачаються у Державному бюджеті України окремим рядком. Порядок надання зазначених пільг визначається Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частини п'ятої статті 9 Закону України «Про залізничний транспорт» в редакції, яка була чинна на час виникнення спірних правовідносин, для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.

На виконання Указу Президента України від 31 березня 1999 року №309 «Про заходи щодо впорядкування механізму надання пільгового проїзду окремим категоріям студентів і учнів» постановою Кабінету Міністрів України від 5 квітня 1999 року №541 затверджено Порядок надання пільгового проїзду студентам вищих навчальних закладів I - IV рівнів акредитації та учням професійно-технічних навчальних закладів у міському й приміському пасажирському транспорті та міжміському автомобільному і залізничному транспорті територією України (далі Порядок №541).

Пунктом 4 зазначеного Порядку передбачено, що кошти на пільговий проїзд студентів та учнів у міському транспорті передбачаються у відповідних місцевих бюджетах, у приміському і міжміському автомобільному транспорті - у кошторисах доходів і видатків навчальних закладів, у залізничному транспорті - централізовано у державному бюджеті для МОНмолодьспорту.

Постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2009 року №1359 затверджений Порядок розрахунку обсягів компенсаційних виплат за пільгові перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян (далі Порядок №1359), який визначає механізм розрахунку обсягів компенсаційних виплат залізницям за пільгові перевезення окремих категорій громадян, яким таке право надано законом, що здійснюються за рахунок коштів державного або місцевих бюджетів, а також субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на зазначені цілі.

Відповідно до пункту 2 Порядку до пільгових перевезень залізничним транспортом (далі - пільгові перевезення) належать безоплатні перевезення або перевезення окремих категорій громадян із знижкою, встановленою законодавством.

Згідно пунктів 10 та 11 Порядку №1359 залізниці не пізніше ніж 15 числа місяця наступного звітного періоду подають відповідним головним розпорядникам коштів рахунок на суму, яка підлягає компенсації, та облікові форми. Головні розпорядники коштів, передбачених на компенсаційні виплати, після надходження їх на власні рахунки у п'ятиденний строк перераховують зазначені кошти відповідній залізниці.

Відповідно до правової природи даного спору встановленню підлягає в який спосіб відшкодовуються витрати суб'єкта господарювання на виконання договору з наданням студентам вищих навчальних закладів І-ІV рівнів акредитації та учням професійно - технічних навчальних закладів пільгового проїзду пасажирським транспортом. При цьому, колегія суддів враховує, що договір від 04 лютого 2010 року №П3/Л-105340/НЮ має ознаки адміністративно - правового.

Так, згідно умов підпункту 2.1 договору Залізниця здійснює перевезення студентів вищих навчальних закладів І-ІV рівнів акредитації та учнів професійно - технічних навчальних закладів у загальних і плацкартних вагонах, приміського і міжміського сполучення за умови придбання студентами та учнями проїзних документів (квитків) з оплатою 50 відсотків їх вартості. Залізниця зобов'язується щомісячно до 15 числа наступного звітного періоду надавати Міністерству облікові форми та акт здачі - прийняття робіт (наданих послуг), в яких зазначається кількість проданих пільгових квитків на міжміські та приміські сполучення, їх повна вартість та сума до відшкодування за пільгове перевезення залізничним транспортом.

В свою чергу відповідно до пункту 2.2 Міністерство зобов'язується під час формування проекту Державного бюджету України передбачати окремим рядком кошти на витрати, пов'язані з наданням студентам вищих навчальних закладів І-ІV рівнів акредитації та учнів професійно - технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом в 2010 році не нижче фактично виконаних перевезень у минулому році. Міністерство перераховує на підставі облікових форм та акта здачі - прийняття робіт (наданих послуг) різницю між повною та пільговою вартістю проїзного документу в межах затвердженого кошторису. Також Міністерство зобов'язується при наявності заборгованості перед Залізницею станом на 31.12.2010, включити розмір заборгованості у склад проекту кошторису та бюджетних запитів Державного бюджету України на 2011 рік.

Підставою для перерахування коштів на компенсацію пільгового проїзду є щомісячний акт здачі - прийняття робіт (наданих послуг) на суму, яка підлягає компенсації та облікові форми про недоотримані кошти за перевезення залізничним транспортом.

Як вбачається з матеріалів справи позивачем на адресу Міністерства освіти і науки України направлені облікові форми та рахунки - фактури, згідно яких позивачем у 2010 році здійснено перевезення студентів та учнів професійно-технічних закладів за пільговим тарифом на загальну суму 59940388,59 грн.

Згідно довідки про перевезення студентів, Міністерством освіти і науки України було компенсовано 14028000,00 грн; відповідно борг складає 45912388,59 грн.

Отже, з наведеного вбачається, що Міністерством освіти і науки України неналежним чином виконувалися умови пункту 2.2.3 договору, оскільки не було включено розміру заборгованості за відповідний рік у склад проекту кошторису та бюджетних запитів Державного бюджету України на наступні роки, не вирішено питання з Міністерством фінансів України про збільшення обсягів асигнувань.

Разом з тим, згідно загальних положень про зобов'язання, вказана заборгованість має бути погашена Міністерством освіти і науки України.

Згідно положень статті 256 ЦК України, статті 193 ГК України зобов'язання мають виконуватися належним чином.

Вказані загальні положення цивільного законодавства поширюються також і на адміністративні договори за відсутності спеціального законодавства.

Вищевикладені висновки підтверджуються Постановою Верховного Суду України від 13 жовтня 2009 року у справі № 21-348во09 за позовом Державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця» до Міністерства освіти і науки України, за участю третіх осіб - Міністерства транспорту та зв'язку України, Державного казначейства України про стягнення заборгованості.

Так, даною постановою зазначається, що відсутність коштів для належного виконання грошового зобов'язання не може бути визнана обставиною, що звільняє від відповідальності (форс-мажорною обставиною), незалежно від підстав її виникнення.

Колегія суддів враховує, що в даному випадку Міністерство освіти і науки України не є юридичною особою, що отримує прибуток від своєї діяльності та самостійно ним розпоряджається, тоді як є бюджетною установою, що фінансується з Державного бюджету України і не може провести розрахунок по своїх зобов'язаннях на суму, більшу, ніж його профінансовано у відповідному році (в межах видатків на конкретні цілі).

Чинним законодавством України не врегульовано порядку проведення погашення заборгованості бюджетних установ у випадках, коли поточні бюджетні асигнування не покривають всі зобов'язання за укладеними договорами.

Проте, це не може бути підставою для звільнення від виконання зобов'язань за укладеними договорами.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про наявність обов'язку Міністерства освіти і науки України провести розрахунок у розмірі 45912388,59 грн за 2010 рік згідно договору від 04 лютого 2010 року №П3/Л-105340/НЮ.

Щодо способу погашення вказаної заборгованості, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно пункту 1 Положення про Міністерство освіти і науки України, затвердженого Указом Президента України від 25 квітня 2013 року №240/2013, Міністерство освіти і науки України (МОН України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до підпункту 3 пункту 4 зазанченого Положення МОН України відповідно до покладених на нього завдань погоджує проекти законів, інших актів законодавства, які надходять на погодження від інших міністерств та центральних органів виконавчої влади, готує в межах повноважень висновки і пропозиції до проектів законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, та проектів законів, внесених на розгляд Верховної Ради України іншими суб'єктами права законодавчої ініціативи, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Частиною першою статті 35 Бюджетного кодексу України передбачено, що головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують складання бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України відповідно до вимог інструкції з підготовки бюджетних запитів, з урахуванням звітів про виконання паспортів бюджетних програм, а також висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, у терміни та порядку, встановлені Міністерством фінансів України.

Згідно положень статті 36 зазначеного Кодексу Міністерство фінансів України на будь-якому етапі складання і розгляду проекту Державного бюджету України проводить аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, на предмет його відповідності меті, пріоритетності, а також ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу, у тому числі на підставі звітів про виконання паспортів бюджетних програм, висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, Міністр фінансів України приймає рішення про включення бюджетного запиту до проекту Державного бюджету України перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України.

На основі аналізу бюджетних запитів, що подаються відповідно до статті 35 цього Кодексу, Міністерство фінансів України готує проект закону про Державний бюджет України.

Отже, відповідно до вимог чинного законодавства України, для включення відповідних видатків до проекту Державного бюджету України, необхідно отримати бюджетний запит з пропозицією та відповідним обґрунтуванням щодо виділення бюджетних коштів від головного розпорядника бюджетних коштів (в даному випадку - Міністерства освіти і науки України). Відповідний бюджетний запит має бути опрацьований Міністерством фінансів України, яке має прийняти рішення про включення відповідних видатків до проекту Державного бюджету України.

Без дотримання вищевказаної процедури включення заборгованості за 2010 рік в розмірі 45912388,59 грн згідно договору від 04 лютого 2010 року №П3/Л-105340/НЮ до проекту Державного бюджету України неможливе.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що підлягають задоволенню позовні вимоги про зобов'язання Міністерства освіти і науки України розробити бюджетний запит з пропозицією та відповідним обґрунтуванням щодо виділення бюджетних коштів у сумі 45912388,59 грн для компенсації витрат Регіональної філії «Південно - Західна залізниця», пов'язаних з наданням пільгового проїзду студентам вищих навчальних закладів I - IV рівнів акредитації та учням професійно-технічних навчальних закладів у залізничному транспорті за 2010 рік для подання Міністерству фінансів України та подальшого включення до проекту Державного бюджету України.

Колегія суддів вважає помилковим посилання суду першої інстанції на те, що повноваження Міністерства освіти і науки України щодо подання бюджетних запитів до Міністерства фінансів України є виключною компетенцією уповноваженого органу (розпорядника бюджетних коштів), оскільки уклавши адміністративний договір, сторони зв'язані умовами його виконання, а право сторони на отримання виконання згідно договору підлягає захисту адміністративним судом шляхом зобов'язання вчинити певні дії щодо виконання умов договору про розрахунки за надані послуги по перевезенню залізницею студентів вищих навчальних закладів І-ІV рівнів акредитації та учнів професійно - технічних закладів.

Щодо позовних вимог про зобов'язання Міністерства фінансів України включити бюджетний запит Міністерства освіти і науки України до пропозиції проекту Державного бюджету України для компенсації витрат суд першої інстанції дійшов правомірного висновку про відсутність порушених прав позивача, оскільки Міністерство освіти і науки України не подавало до Міністерства фінансів України бюджетні запити щодо пільгового проїзду студентів вищих навчальних закладів і учнів професійно-технічних училищ у залізничному транспорті на суму в заявленому розмірі.

Підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення, відповідно до пункту 4 статті 202 Кодексу адміністративного судочинства України, є порушення норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції при ухваленні постанови порушено норми матеріального права, в зв'язку з чим постанова суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позову до Міністерства освіти і науки України підлягає скасуванню з ухваленням нової постанови про задоволення позову, в інший частині - залишенню без змін.

Керуючись ст. ст. 160, 198, 202, 205, 207 КАС України, суд апеляційної інстанції, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Регіональної філії «Південно - Західна залізниця» задовольнити частково.

Скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 травня 2016 року в частині відмови у задоволенні позову до Міністерства освіти і науки України, та ухвалити в цій частині нову постанову, якою позов задовольнити.

Зобов'язати Міністерство освіти і науки України розробити бюджетний запит з пропозицією та відповідним обґрунтуванням щодо виділення бюджетних коштів у сумі 45912388,59 грн для компенсації витрат Регіональної філії «Південно - Західна залізниця», пов'язаних з наданням пільгового проїзду студентам вищих навчальних закладів I - IV рівнів акредитації та учням професійно-технічних навчальних закладів у залізничному транспорті за 2010 рік для подання Міністерству фінансів України та подальшого включення до проекту Державного бюджету України.

В інший частині постанову суду першої інстанції залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

(Постанову у повному обсязі складено 14.11.2016)

Головуючий суддя: Ю.А. Ісаєнко

Суддя: Л.В. Губська

Суддя: І.В. Федотов

Головуючий суддя Ісаєнко Ю.А.

Судді: Федотов І.В.

Губська Л.В.